PRINCIPE DE NON-INTERVENTION

Valeur juridique de l'ensemble de la doctrine.

Arrivons maintenant à l'étude du passage de la même doctrine qui dénie aux états européens le droit d'intervenir dans les affaires des Républiques américaines et qui règle les rapports de la grande République à l'égard des colonies européennes d'Amérique. L'étude de ce passage constituera la plus grande partie de notre travail. Aussi examinerons-nous tout d'abord la valeur juridique de l'ensemble de la doctrine de Monroë, examen qui n'a pas été fait lors de l'étude du principe de non-colonisation. Le principe de non-intervention est en effet d'une importance autrement considérable que le principe de non-colonisation, et, pour un certain nombre d'auteurs, il renferme à lui seul toute la doctrine de Monrofi ; son application est d'une portée si universelle qu'il suffit à indiquer une solution

à toutes les difficultés que peut rencontrer la diplomatie américaine. La doctrine de Monroë est-elle une règle d'une portée impérative, ou, grâce à sa complexité, permet-elle aux hommes d'état de l'Union d'intervenir à leur gré ou de ne pas agir? quelles ont été ses principales applications? quel est son avenir? tout au moins dans la mesure où Tobservation du passé permet de le présager : telles seront ensuite les principales questions que nous nous proposons d'étudier.

L'étude de son caractère juridique ne nous arrêtera pas longtemps : il n'est pas douteux, en effet, qu'on ne doive lui refuser le caractère de loi internationale ; nous en avons donné la preuve dans la première partie de ce travail. Sans doute, les lois qui fixent les rapports des nations entre elles n'ont pas la précision et la fixité des lois qui régissent les rapports des individus, mais les caractères indispensables à l'établissement d'une loi internationale font ici défaut. Nous ne trouvons^ lorsque nous envisageons la doctrine de Monroë, ni l'accord exprès des états, ni l'accord tacite, confirmé par une longue suite de faits qui donnent à un précédent, par une sorte de prescription, la légitimité et l'autorité d'une loi. Jamais congrès de diplomates n'a ratifié la doctrine de Monroë dans cette période de la Restauration où la volonté de l'Europe fai-

sait de Tintervention un procédé régulier et normal de gouvernement. Tous les états au contraire ont protesté i contre elle ; les états sud-américains eux-mêmes, en L>.,^ faveur de qui elle paraissait faite, ne Vont jamais tous offi- \ ciellement reconnue (1).

D'autre part, l'importance de cette doctrine lui vaut une !

place à part dans l'histoire des rapports des nations ; si elle n'est pas une loi internationale, elle mérite du moins un rang spécial dans l'histoire des manifestations politiques que les hommes ont essayé de revêtir d'un vernis juridique.

Est-ce au moins une doctrine nationale qui règle d'une façon impérative la politique des États-Unis? Elle est^ nous l'avons vu, tout entière contenue dans le Message Présidentiel du 2 décembre 1823.

On sait ce que sont les messages du Président des États- Unis ; la Constitution les prévoit en ces termes : « Le Président donnera de temps à autre au Congrès des informations sur l'état de l'Union, il lui fera les propositions qu^il aura jugées nécessaires ou utiles ». Le message est le seul moyen régulier qui permette au Président d'indiquer ses vues aux représentants du pays. La responsabilité ministérielle en effet n^existe pas aux États-Unis : les ministres,

(1) Voir le Congrès de Panama.

qui ne sont en réalité que les secrétaires du Président, sont choisis par lui sou§ le contrôle très vague du Sénat ; ils n'ont pas entrée dans les Chambres, et ils ne communiquent officiellement que par lettre avec les présidents des difl'érents comités qui se partagent les affaires dans les deux assemblées.

Le Président des Etats-Unis n'a aucune initiative en matière législative, et il peut seulement soumettre au congrès par voie de messages les projets dont Tétude lui parait nécessaire. On a parfois rapproché le message du Président américain et le discours du trône par lequel les chefs des états monarchiques communiquent au Parlement à l'ouverture des sessions leurs vues sur les principaux événements de la politique intérieure et extérieure; il y a entre le message et le discours du trône une grande différence : le discours du trône appelle une réponse que les Chambres donnent dans l'Adresse, le message au contraire n'a aucune sanction.

Cependant^ la situation^ très considérable, du Président aux États-Unis donne au message une importance particulière.

Le Président, pendant les quatre années que dure sa magistrature, est en effet beaucoup plus puissant que les chefs de la plupart des états monarchiques, et un publiciste anglais, M. Bagehot, a pu dire avec jutesse que les Etats-Unis étaient « une République présidentielle ». « Elu du peuple tout entier, chef incontesté de ses ministres qui ne sont pas atteints par le vote des Chambres, investi d'un

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droit de veto presque prohibitif (1) dont il n'hésite pas à faire un large usage (2), le Président des Etats-Unis possède une énorme puissance : la procédure de Vimpeachment peut seule Tatteiridre et le mettre en accusation ; mais cette ressource est presque illusoire, car elle exige, pour réussir, la majorité des 2/3 des sénateurs ; appliquée une seule fois depuis la promulgation de la constitution, elle s^est terminée en 1865 par Tacquittement du président Johnson.

La très grande autorité du Président des États-Unis se manifeste surtout en matière de politique extérieure. « Dans les relations avec les puissances étrangères, écrit le duc de Noailles, le Président représente seul les États-Unis, en dehors des traités soumis à Tapprobation sénatoriale ; il i dirige la politique extérieure selon ses vues personnelles. 1 Dès Torigine, Washington prit à l'égard de TAngleterre

(i) Tout bill auquel le Président a refusé sa sanction est renvoyé à la Ghanabre dans laquelle il a été proposé, et une majorité des 2/3 des voix dans les deux Chambres est nécessaire pour forcer la main du Président. Or, cette majorité des 2/3, exigée par la constitution pour obliger le Président à sanctionner un bill qu'il avait précédemment refusé, n'a presque jamais pu éire réunie : une seule fois sous le président Tyler, une fois sous Hayes, une fois sous Arthur, quatre fois sous la première présidence de M. Cleveland (Desjardins).

(2) M. Jackson renvoya 41 bills au Congrès, Tyler 10, Johnson 13, Hayes 9 ; Cleveland dépassa tous ses prédécesseurs réunis. Pendant les quatre années de sa première présidence, il opposa son veto à 301 bills. A vrai dire, un grand nombre de ces bills étaient des projets d'intérêt privé, accordant, sous de frivoles prétextes, des pensions à des prétendus soldats de l'armée du Nord (Arthur Desjardins : le Président de la République aux États-Unis. Le Correspondant, 25 février 1897).

une attitude vivement blâmée par la Chambre des représentants et par une grande partie de la nation. Ni les attaques parlementaires, ni les protestations publiques ne firent dévier le Président de la ligne de conduite qu'il s'était tracée tout d'abord. Le traité de 1795, dûment ratifié, devint la loi du pays * (1). Mais le consentement du Sénat auquel fait allusion le duc de Noaillesest seulement nécessaire pour l'acceptation définitive des traités ; le Président reste toujours libre de suspendre les négociations en cours, et même de rejeter une convention diplomatique déjà conclue.

On peut mesurer dès lors l'immense autorité qui s'attache aux déclarations présidentielles, surtout quand elles ont trait à des matières de politique extérieure. Cependant, ce pouvoir considérable, presque tout-puissant lorsqu'il s'agit d'empêcher la promulgation d'une loi, ne saurait suffire pour créer une loi. Pour créer une loi en effet, il faut l'accord du Sénat et de la Chambre des représentants et la promulgation du Président ; le concours de ces trois volontés est indispensable, sauf pourla conclusion d'un traité, pour lequel l'accord du Président et du Sénat suffit. Mais, dans aucun cas, le Président ne peut à lui seul créer la loi ; si le pouvoii? législatif ne peut que dans des circonstances extrêmement difficiles forcer la main de l'Exécutif, ce dernier ne peut jamais rien sans le Législatif.

Or, les déclarations qui font l'objet de la doctrine Mon-

(1) Duc de Noailles, Cent ans de République aux Etats-Unis,

roë ne sont, en aucune façon, la pronjulgation parle Président des États-Unis d'un bill du Congrès. Celui-ci n'avait pas été consulté ; il n'y a donc pas ici une loi, mais une simple manifestation de l'opinion d'un homme à qui sa situation donne, il est vrai, une autorité particulière.

Tel est l'avis de tous les jurisconsultes.

« Comme on le voit par ce qui précède, dit Calvo, la doctrine de Monroë est loin de répondre à ce que plusieurs gouvernements ont voulu y voir. Ainsi, il faut tout d'abord reconnaître que si les États-Unis se sont souvent inspirés de ses principes dans tel ou tel acte de leur politique, ils ne l'ont cependant jamais rendue obligatoire légalement par un vote législatif formel ; c'est même ce défaut de sanction expresse qui a toujours empêché d'attribuer le caractère de loi aux maximes de Monroë, et leur a fait conserver le simple titre de doctrine. »

Le savant professeur américain Woolsey (1) déclare de son côté que l'accord de toutes les parties qui forment le gouvernement est nécessaire pour constituer une loi, et que si les Chambres ne peuvent à elles seules y parvenir, le Gabinetne le peut pas davantage, et il conclut formellement : « The doctrine is not a national one ».

Enfin, un des savants américains qui ont le plus récemment écrit sur cette question, M. Harry Pratt Judson (2), n'hésite pas à formuler cette appréciation que nous approu-

(i) Woolsey, Introduction to the study of International Law. (2) II. P. Jurlson, Head prof essor of Political Science in the University of Chicago : The Growth of amertcan nation^ p. 199.

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vons pleinement : « La doctrine de Monroë n'a jamais été formulée par un act du Congrès ; mais elle est simplement une tradition de politique executive. C'est quelque chose d'indéfini, mais elle a ainsi beaucoup mieux répondu à son dessein. L'Europe comprend que les États-Unis ne toléreront pas en Amérique une politique comme celle que les états européens ont suivi en Asie, en Afrique et en Océanie D.

Aussi la doctrine ne lie-t-elle en aucune façon la politique extérieure des États-Unis : si elle avait été la conséquence d'une loi il eût fallu qu'elle fût régulièrement appliquée jusqu'à ce qu'elle eût élé régulièrement abrogée. Or, nous avons déjà vu dans l'étude du principe de noncolonisation qu'elle a été appliquée de façon contradictoire (1).

\ Il ne saurait donc y avoir aucun doute sur ce point : la ^doctrine de Monroë est dépourvue de toute valeur législative.

Tel était, du moins à l'origine, le caractère de la doctrine. En effet, depuis plus de 70 ans qu'elle est invoquée

(i) Cette distinction entre les mots doctrine et loi faite par plusieurs auteurs, notamment par Calvo, est d'ailleurs un peu artiflcielle. Le vote par le Gongrçs de la doctrine de Monroë n'ajouterait rien à sa valeur, aucun pouvoir ne pouvant contraindre le Président ou les Chambres à l'appliquer dans un cas douteux.

dans les cas les plus divers, le peuple américain ne se souvient plus que de celles de ses applications qui ont contribué à son extension et à sa gloire, et ces applications paraissent avoir constitué une sorte de prescription acquérant pour elle la légitimité qui lui manquait. Dans Yenglish speaking world,eneSety et peut-être plus encore en Amérique qu'en Angleterre, la loin*est pas uniquement créée par les assemblées législatives : les décisions plusieurs fois répétées d'un tribunal finissent par créer une doctrine, et les considérants d'un jugement réunis à la sentence, recueillis par des jurisconsultes, acquièrent peu à peu la force impérative d'une loi. Peut-être, aux yeux des Américains, le même phénomène s'est-il produit pour la doctrine de Monroë : soixante-quinze années d'application d'une maxime populaire dans la vie politique d'une nation à peine âgée de cent quinze ans, devaient suffire à lui donner la valeur législative (1). Ses auteurs, Jefferson, Madison, Adams, Monroô étaient tous des représentants et des survivants de Tépoque héroïque qui avait vu naître l'indépendance américaine, et il n^est pas surprenant que leur qualité de fondateurs de la liberté ait valu à leurs déclarations une autorité particulièrement vénérée.

Mais cette considération, qui peut nous faire comprendre l'enthousiasme des États-Unis pour la doctrine de Monroë, n'en altère pas la nature. Celle-ci, nous l'avons vu,

(1) Le secrétaire d*état Fish écrivait au Président Grant que «< des déclarations répétées et des actes répétés » constituaient une loi que le Gouvernement de Washington était obligé d'appliquer. Rev, de dr, int. etdelégis. compar . , loc . cit.

n'est pas une loi internationale, ni même une règle îtnpérative de politique pour les États-Unis ; c'est Tavis personnel du Président en exercice pendant Tannée 1823 sur la situation des deux mondes, « la simple opinion de Texécutif. destinée à produire un effet sur les conseils de la Sainte- Alliance (1) ».

Examen spécial du principe de non-intervention de la doctrine de Monroô.

Le deuxième point du message de Monroë a une apparence beaucoup plus juridicjue que le principe de non-colonisation : c'est le principe de non-intervention.

Nous admettons tout d'abord, avec MM. Funck-Brentano et Sorel (2), qu'il ne faut pas s'arrêter à l'opposition apparente des termes d'intervention et de non-intervention, et, comme eux^ nous pensons qu' « il ne faut voir dans le premier que Tinte rvention directe, dans le second que Tinterventioh déguisée ».

Les mêmes auteurs dénient au principe d'intervention tout caractère juridique, car « il n^y a pas de droit contre le droit, et la souveraineté des états est un principe essentiel du droit des gens » ; mais d'autres jurisconsultes parmi lesquels Wheaton et Bluntschli lui reconnaissent un caractère juridique, tout en faisant parfois des restrictions (3).

(4) Discours de M. Polk au Sénat, 4826.

(2) Précis de di'oit des Gens, p. 244.

(3) Bluntschli, Le dirait int. codifié (art. 474 à480j.

flefller (1) admet formellement le principe de non-intervention « qui est le seul vrai, tandis que celui d'intervention n'est qu'un droit exceptionnel, fondé sur des raisons spéciales, qui n'ont pas toujours été dans la pratique des nations des intérêts légitimes, et n'ont souvent d'autres fondements que les intérêts égoïstes. »

Mais, tout en admettant encore avec MM. Funck-Brentano et Sorel que la non-intervention, comme l'intervention, appartiennent à la critique de l'histoire et non au droit des gens, nous ne pouvons méconnaître que le deuxième point du message de Monroë, — que nous appellerons désormais par simplification la doctrine de Monroé — n'ait été, lors de son apparition, considéré par toutes les nations comme une règle du droit international. La Sainte-Alliance avait fait de l'intervention un procédé régulier de gouvernement, dont la légitimité était admise par tous les états, et la jeune République, en donnant au monde une théorie très complète du principe de non-intervention, ou, si l'on veut, de contre-intervention, montrait à l'Europe une voie dans laquelle elle ne devait pas tarder à s'engager (2). Les États-Unis affirmaient d'une manière expresse qu'ils n'interviendraient jamais dans les colonies européennes qui existaient en Amérique, rassurant ainsi tous les états de l'Europe qui avaient des possessions dans le Nouveau- Monde ; ils promulguaient les règles les plus modérées et

(i) Heffter, Droit des gens moderne de V Europe, § 44 à 46, cité par Bondis, Dr, int. public, p. 155.

(2) En Belgique, en Italie, etc., sous le règne de Louis-Philippe.

les plus sages que la pratique contemporaine devait tenir comme seules légitimes, en affirmant contre la Sainte-Alliance leur volonté de reconnaître partout le gouvernement de fait pour le véritable gouvernement, et de ne s'immiscer dans les affaires intérieures d'aucun peuple. Leurs déclarations au sujet de l'Amérique n'étaient qu^une réponse aux intentions bien connues de la Sainte- Alliance sollicitée par l'Espagne : ils affirmaient avec une calme fermeté leur irrévocable intention de s'opposer à toute intervention de l'Europe ; les souverains de la Sainte-Alliance considéraient comme une injure faite à eux toute injure faite à un souverain légitime : la Grande République considérerait comme une insulte personnelle toute action d'un état de l'Europe dans le Nouveau-Monde ; elle jouerait vis-à-vis des états faibles de l'Amérique le même rôle de grande protectrice que la Sainte-Alliance exerçait en Europe, mais avec tout le désintéressement et toute la modération qu'on devait attendre des compatriotes de Washington ; elle n'interviendrait pas en Europe, mais elle demandait que l' Ancien- Monde traitât le Nouveau comme celui-ci s'engageait à traiter l'Ancien : toute politique contraire serait considérée comme la manifestation d'une disposition hostile^ qu'il lui serait impossible de considérer avec indifférence. « Lorsqu'une puissance étrangère, dit Bluntschli, intervient sans motifs légitimes, les autres états ont le droit de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser l'intervention ». Et M. Mérignhac, à qui nous empruntons cette citation, déclare que suivant la majorité des auteurs a il n'y a même pas là

intervention, mais obstacle à une intervention prohibée », et il conclut que la doctrine de Monroé — ainsi restreinte — « est en parfaite harmonie avec le principe de non-intervention aujourd'hui dominant dans la politique internationale » (1).

La doctrine de Monroe, si elle n'est pas une règle de droit international, en a donc du moins toutes les apparences, et cet aspect juridique a certainement contribué à augmenter sa fortune et à lui attirer Tafiection des x^méricains. Cette affection s'explique d'ailleurs par les prodigieux services qu'elle a rendus aux Etats-Unis.

(i) Revue de droit public, 1896, op. cit.