Cf., p
de non-colonisation. « Adams, dit Lawrence, bornait la proposition à Tégard des colonisations européennes à un accord entre les états qui seraient représentés au Congrès, d'après lequel chaque état s'engagerait à empêcher par ses propres moyens tout établissement futur d'une colonie européenne dans les limites de son territoire ».
La sphère d'application du principe d'intervention devait, dans l'esprit de l'immense majorité des hommes d'état américains, être également réduite dans d'énormes proportions. Un discours de M. Daniel Webster, prononcé au Sénat le 14 avril 1826, est resté célèbre aux États-Unis, comme étant l'interprétation la plus exacte admise à cette époque de la doctrine de Monroé : « Elle n'exige pas de nous en tout événement, disait-il, que nous prenions les armes à chaque expression de sentiment hostile de la part des puissances de l'Europe à l'égard de l'Amérique méridionale. Si, par exemple, tous les états de l'Europe avaient refusé d'avoir des relations commerciales avec l'Amérique du Sud, jusqu'à ce que ces états fussent retournés à leur soumission ancienne, cela ne nous aurait fourni aucune cause d'intervention. Ou, si un armement avait été fait par les alliés pour agir contre les provinces les plus reculées de nous, comme le Chili ou Buenos-Ayres, la distance de la scène de Faction, diminuant notre appréhension du danger et diminuant aussi nos moyens d'intervention effective, nous aurait obligés à nous contenter d'une remontrance. Mais un cas bien différent serait survenu si une armée entretenue et équipée par ces puissances avait débarqué sur
les rivages du golfe du Mexique, et avait entamé la guerre dans notre voisinage immédiat. Un tel événement pourrait justement être regardé comme dangereux pour nousmêmes, et, pour ce motif, réclamer de notre part une intervention décidée et immédiate* Les sentiments et la politique annoncés parla déclaration ainsi comprise étaient donc en conformité stricte avec notre devoir et notre intérêt ».
Mais la doctrine de Monroé, « ainsi comprise», parait ressembler bien peu au message présidentiel du 2 décembre 1823. Quoiqu'il en soit, (« ainsi comprise », elle ne s'imposait plus dans toutes les circonstances k la politique des États-Unis, et le véritable critérium pour juger de son applicabilité devenait, comme le fait remarquer M. Barclay, « l'existence, soit d'un danger positif, soit d'un danger plus ou moins éloigné pour les États-Unis ». Elle perdait donc singulièrement de sa grandeur, en cessant d'être une doctrine désintéressée : elle s'affirmait non plus comme une règle invariable et d'une application universelle, mais comme une règle de politique souple et égoïste, qu'il conviendrait, suivant le cas, d'invoquer ou d'oublier.
Une autre preuve non équivoque du désir des Américains de ne pas engager l'avenir fut le refus de la Chambre des représentants d'accorder aux délégués de T Union à Panama des pouvoirs suffisants pour faire œuvre utile. « C'est l'opinion de la Chambre que le gouvernement des Etats-Unis n'a pas à être représenté au Congrès de Panama,
si ce n'est à un point de vue diplomatique, qu'il n'a pas à former une alliance aVec toutes ou certaines Républiques sud-américaines, et qu'il n'a pas à participer avec elles à une déclaration commune, pour empêcher Tinterventionde quelque puissance européenne dans leur indépendance ou forme de gouvernement, ou à aucun pacte dans le but d'empêcher la colonisation sur les continents de l'Amérique ; mais le peuple des États-Unis doit être laissé libre d'agir^ dans n importe quelle crise ^ de telle façon que ses sentiments d' amitié envers ces Républiques y son propre honneur et sa politique spéciale peuvent le lui dicter au moment même ».
Cette résolution, qui est devenue l'expression véritable de la doctrine de Monroë, ne fut adoptée qu'à une faible majorité, par 99 voix contre 95 ; mais des objections constitutionnelles, disait Webster, avaient seules empêché une quasi-unanimité. « Si cette résolution, dit M. Moore, qui était présentée comme un amendement au projet de loi appliquant le principe dont il s'agit ici aux dépenses des plénipotentiaires à Panama n'avait pas été l'objet d'un veto, la majorité qui se serait présentée en sa faveur aurait été sans doute considérable ».
•Le Comité des Affaires étrangères du Sénat s'était d'ailleurs prononcé contre l'envoi des délégués ; la mission du Panama ne fut approuvée qu'après cinq mois de débats, et la nomination des envoyés — dont les pouvoirs étaient des plus restreints — : ne fut votée que le 14 mars 1826 par 24 voix contre 20.
LA DOGTRiNe DE MONROB 61
Cette mauvaise volonté des État-Unis devait paralyser Faction des membres du Congrès. Ceux-ci avaient adopté le principe de la doctrine de Monroë et discutaient les moyens de la rendre effective et pratique ; or les États- Unis s'opposaient à Tadoption de toute mesure prise dans ce but : voici en effet, résumées par M. Calvo. les instructions qu'ils avaient données à leurs envoyés : « Ils devaient prendre part aux conférences, à la condition qu'elles seraient entièrement diplomatiques et non législatives, et qu'aucun gouvernement ne serait obligé par le vote de la majorité, sans que le traité eût été ratifié conformément à sa constitution respective. Se maintenait dans les bornes de la neutralité observée par les États-Unis à l'égard de l'Espagne et de ses colonies, ils devaient ne contracter aucune alliance oflensive ; ils devaient enfin conseiller aux nouvelles Républiques de n'accorder à aucune nation des privilèges exclusifs ».
Aussi les résultats du Congrès, objet de tant d'espérances, furent-ils des plus médiocres : quatre états seulement étaient représenté^. Ils conclurent un traité d'alliance et d'amitié éternelles auquel tous les autres états pouvaient adhérer, et ils signèrent une convention qui fixait le contingent militaire demandé à chacune des parties contractantes pour la défense commune ; puis, il fut convenu que le Congrès se continuerait à Taculaya. Le Congrès était une assemblée diplomatique : la ratification des résolutions adoptées par les délégués de chaque état était donc indispensable ; seule, la Colombie ratifia les conventions con-
dues. Des deux envoyés américains, Tun mourut en se ren- dant dans l'isthme, le second arriva seul à Taculaya, mais le congrès projeté ne fut jamais réuni .; le congrès de Panama avortait donc complètement, à la grande satisfaction des Américains du Nord.
i 836' i 848 : Araire du Texas,
Les États-Unis firent quelques années plus tard, dans Taffaire du Texas, un nouvel usage de leur liberté d'action reconquise, en donnant à cette affaire une solution directement contraire à celle que semblaient dicter les principes de Monroë. En effet, désormais la doctrine de Mônroë servira de prétexte ou d'explication à toutes les mesures de politique extérieure que croira devoir prendre la grande République sous Tinfluence de raisons qui seront souvent des considérations de politique intérieure ou des nécessités économiques.
Dans l'affaire du Texas, les Etats-Unis, qui n'avaient pas encore atteint les limites qu'ils s'étaient fixées à eux-mêmes, obéissent surtout au désir d'accroître leur territoire.
En 1823, ils avaient au Sud-Ouest le Mexique pour voi- ^ sin, mais les luttes civiles qui déchiraient ce pays et l'existence de la monarchie d'Iturbide avaient empêché le cabinet de Washington, malgré ses sympathies pour la nation mexicaine, de reconnaître le nouvel état. C'est en 1825 seulement, après la chute d'Iturbide, que des relations diplomatiques s'établirent entre les deux états qui signaient le
LA DOOTRINl!: DE MONROE 69
12 janvier 1828 un traité de limites ; il ne devait pas être longtemps observé.
Le Texas, un des plus vastes états de la Confédération mexicaine, et dont la superficie égalait celle de la France et de TEspagne réunies, devenait au Sud la frontière des États-Unis ; il était très peu peuplé, et tous les gouvernements qui s'étaient succédé à Mexico avaient pris des mesures pour favoriser son développement. Mais les faveurs dont jouissaient les Texiens avaient excité le mécontentement des autres états mexicains ; Santa-Anna en 1833 déposa les autorités autonomes du Texas et déclara que cet état formerait à l'avenir une simple province mexicaine ; le Texas se révolta sous la conduite d'Houston, battit Santa-Anna en plusieurs rencontres, et conquit son indépendance le 21 avril 1836 au combat décisif de San-Jacinto. Il devint une République libre .que plusieurs états, notamment la France, l'Angleterre et les États-Unis, ne tardèrent pas h reconnaître.
Mais la situation de la nouvelle République était très précaire entre ses deux puissants voisins. Les Américains du Nord, très nombreux au Texas (ils formaient la moitié delà population), poussaient leur nouvelle patrie à s'unir à Tancienne. Le gouvernement de Washington avait gardé la neutralité pendant la guerre, mais il suivait avec le plus vif intérêt tout ce qui se passait chez son jeune voisin, et il le soutenait contre le Mexique qui se refusait à reconnaître les faits acomplis. Son attitude vis-à-vis du gouvernement de Mexico était peu amicale et il marchait
délibérément à une rupture; dans son message de décembre 1836, le Président Jackson annonçait au Congrès que le ministre du Mexique avait demandé des passeports « parce que les devoirs du gouvernement américain envers lui-même, qui n'excluaient nullement ce qu'il devait au Mexique, ainsi qu'aux stipulations d'un traité, l'avaient forcé de permettre à un officier supérieur de Tarraée américaine de se porter sur le territoire réclamé comme partie intégrante du Texas, afin de protéger, s'il était nécessaire, soit la frontière américaine, soit la frontière voisiné contre lès déprédations des Indiens (1) ». En même temps, les Américains soutenaient avec hautenr des protestations de leurs concitoyens qui se prétendaient molestés par le gouvernement mexicain, « nouveaux motifs de mécontentements, disait Jackson, dont quelques-uns ont pris un tel caractère qu'ils exigent une prompte remontrance et une satisfaction complète et immédiate ». Le Président Van Buren, successeur de Jackson, se montrait plus violent encore ; il demandait une action énergique : « après mûr examen, déclarait-il, considérant l'esprit manifesté par le gouvernement mexicain, je me vois dans la pénible nécessité de soumettre à nouveau la question au Congrès, auquel il appartient de fixer l'époque, le mode et la proportion de la réparation à exiger ».
Cependant, peu de temps après, un accommodement parut intervenir ; une Convention fut même signée, stipulant la nomination d'une commission mixte chargée de statuer
(i) Lawrence sur Wheaton, II, 335.
sur lès réclamations des citoyens américains. Le roi de Prusse serait choisi comme arbitre, dans le cas où les commissaires iie parviendraient pas à se mettre d'accord.
Cette réconciliation des Etats-Unis et du Mexique tie fut que provisoire ; les travaux des commissaires ne ,furerit d'ailleurs jamais ratifiés.
La véritable raison du différend subsistait : les États- Unis désiraient s'annexer le Texas, et le Mexique ne renonçait pas à ridée de reconquérir soii^ncienne province. Déchiré par les guerres civiles, en luîïeavec la France dont la flotte bombardait Saint- Jean d'Ulloa, impuissant à établir Tordre sur son territoire, le Mexique déclarait que l'annexion du Texas aux États-Unis équivaudrait à une déclaration de guerre.
Les ciriconstances étaient bien tentantes pour décider le Gouvernement de Washington à oublier un instant la doctrine de Monroë en prononçant Tannexion au territoire de rUnion d'un état américain. « Les États-Unis, disait le Président Tyler dans son message du 5 décembre 1844, sont directement intéressés à ce que les hostilités entre le Texas et le Mexique se terminent. Cette guerre, en se prolongeant et en affaiblissant les deux parties belligérantes, pourrait amener une intervention de parties plus puissantes, qui, n'ayant en vue que leurs intérêts pécuniaires, pourraient dicter aux deux parties des conditions aussi désavantageuses à la nation qui les subirait qu'aux États-Unis. Nous ne pourrions tolérer une intervention qui serait à notre désavantage. Le Texas n'est séparé des États-Unis que par une
ligne géographique. Le Texas, suivant ropinion de plusieurs personnes, faisait, partie intégrante du territoire de TUnion ; sa population est homogène, son commerce est le même que celui des états limitrophes, la plupart des habitants de ce pays ont appartenu à TUnion, et les institutions politiques y sont les mêmes. Les devoirs politiques pourront contraindre les autorités des Etats-Unis à adopter une politique déterminée par l'obstination du gouvernement mexicain. Dans ce cas le pouvoir exécutif fera un appel au patriotisme du peuple pour qu'il soutienne le gouvernement ».
La crainte d'une intervention européenne était purement illusoire. La conduite pleine de modération de la France après l'affaire de Saint-Jean d'Ulloa eût dû suffire à rassurer les Américains les plus soupçonneux ; mais un passage du message exposait la raison quipouvait motiver, à défaut de toute autre, la nécessité de l'annexion : « Le Texas n'est séparé des Etats-Unis que par une ligne géographique ».
Enfin, une nouvelle raison, inavouée celle-là, poussait à l'annexion les démocrates alors aux affaires. Le Texas était un état dans lequel Tesclavage était demeuré en vigueur, et les hommes qu'il enverrait dans les assemblées de Washington devaient venir renforcer le bataillon des partisans de l'esclavage, qui avaient à subir de la part des républicains, pour la plupart représentants du Nord et de l'Est, de furieux assauts.
Dans ces conditions, Tannexion était imminente : sur rinstigation habile des Américains, elle fut d'ailleurs de-
mandée par les Texiens eux-mêmes ; mais à leur grand étonnement, le Sénat, qui devait ratifier le traité signé entre les Républiques du Texas et des Etats-Unis, le repoussa ; la majorité des 2/3 exigée par la constitution ne fut pas atteinte, par suite de la défection des sénateurs républicains.
Il semblait que la question fût enterrée, le consentement du Sénat étant formellement nécessaire pour la ratification et la complète exécution des traités. Mais, battu de ce côté, le Président Tyler se retourna vers la Chambre des représentants où son parti formait la majorité : « L'autorité du Congrès, déclara-til dans un message du 10 juin 1845, est compétente d'une autre manière pour faire tout ce qu'aurait pu faire une ratification formelle du traité, et je croirais manquer à mon devoir vis-à-vis de vous ou vis-àvis du pays si je ne vous communiquais pas toutes les pièces qui ont été sous les yeux du pouvoir exécutif, afin de vous mettre en état d'agir en pleine connaissance de cause, si vous le jugez à propos ».
Sur ces entrefaites, le gouvernement de M. Guizot et le gouvernement britannique offrirent leur médiation au Mexique et au Texas. Le nouveau Président, James Polk, dont nous avons déjà vu la politique dans Taffaire de l'Orégon (1) protesta avec hauteur. Polk restreignait à l'Amérique du Nord le principe de non-intervention, comme il avait fait pour le principe de non colonisation, mais il revendiquait pour son pays le droit exclusif de traiter avec les états libres de l'Amérique du Nord : « Récemment, di-
(\) Cf., p. 38.
sait-il. dans le message du 2 décembre 1845 dont nous avons déjà cité des extraits, la doctrine a été ém ise par quelques-unes des puissances de l'Europe d'un équilibre de pouvoirs sur ce continent pour enrayer notre avancement. Les Etats-Unis ne peuvent permettre, en gardant le silence, aucune intervention sur le continent de l'Amérique du Nord, et, si une pareille intervention était jamais tentée, ils seront prêts à résister à tout hasard. Nous devons toujours maintenir le principe que les peiiples de ce continent seuls ont le droit de décider de leur propre destinée. Si quelque portion d'entre eux, se constituant en état indépendant, proposait de s'unir à notre confédération, ce serait une question à trancher entre eux et nous, sans qu'une intervention étrangère soit possible. Nous ne pouvons jamais consentir à ce que des puissances européennes puissent intervenir pour empêcher une telle union, sous le principe qu'elle pourrait troubler l'équilibre du pouvoir ». La menace d'une intervention européenne entre le Mexique et le Texas, que le Président Polk faisait miroiter aux yeux du peuple américain, décida de la question : un des articles du programme présidentiel était d'ailleurs une action énergique dans les affaires de l'Orégon et du Texas. Nous avons vu la conduite de Polk dans l'affaire de l'Orégon; il ne voulait pas subir un éhec semblable au Sud, et il résolut de parler plus haut au Mexique qu'à la Grande- Bretagne. Les Américains eurent recours à ce que Lawrence appelle « un expédient compatible avec la constitution »^ et qu'il résume ainsi. « Les deux Chambres du Congrès pas-
sèrent une résolution approuvée par le Président par lequel elles donnaient leur consentement à ce que le territoire compris dans la République du Texas fût érigé en état sous le nom d'état du Texas. Il fut convenu que le gouvernement de Tétat aurait une forme républicaine, et que celle-ci serait adoptée pour le peuple de ladite République par des délégués nommés à cet effet. Les conditions posées par les Etats-Unis ayant été acceptées pour le gouvernement existant du Texas, et le peuple ayant en convention élaboré une constitution pour l'état, laquelle fut soumise at| Congrès, le Texas fut admis dans l'union sur un pied d'égalité avec les autres états » (29 déc. 1845) '1).
Le Texas, dit M. de Martens, avait consommé Vimmersion de sa nationalité dans Tunion américaine (2).
La volonté du peuple texien légitimait dans une grande mesure l'annexion qui était faite, mais cette annexion était bien peu conforme à la primitive doctrine de Monroë, puisqu'elle dépouillait un état américain libre, le Mexique, d'une province sur laquelle il ne cessait d^émettre des prétentions et de réclamer des droits Elle amena une guerre entre le Mexique et les États-Unis. Cette guerre, entrecoupée de négociations, fut désastreuse pour le Mexique, et le 14 septembre 1847 le général Scott s'emparait de Mexico.
Les Américains ne voulurent retirer de leurs victoires que des avantages territoriaux : ils gardèrent le Texas,
(i) Lawrence sur Wheaton, II, 335.
(2) Nouveau recueil général des traités^ 1847, VII, p. 23.
76 LA DOGTRINK DK MONROE
mais reconnurent en quelque sorte l'injustice de leur conquête en payant au Mexique une somme de 15 millions de dollars au traité de Guadalupe-Hidalgo qui fut ratifié à Queretâro le 30 mai 1848.
« Le Mexique, conclut avec une juste ironie M. Mérignhac, le Mexique, qui avait figuré dans les quatre états représentés au Congrès de Panama, dut comprendre alors pourquoi le gouvernement de Washington avait déclaré qu'il devait s'abstenir de faire cause commune avec les autres états en cette circonstance afin de garder toute liberté d'action suivant les événements ».
iB4&. Affaire du Yucatan,
La même liberté d'action que se réservaient les Etats- Unis devait les amener, peu d'années plus tard, à observer dans l'afraire du Yucatan une attitude strictement conforme à la doctrine de Monroë.
Après rinterprétation limitative et restrictive de M. Webster, après la doctrine Polk, qui déclarait toute rfom^n«^«on. nouvelle d'un état européen dans l'Amérique du Nord préjudiciable aux États-Unis, et toute intervention de l'Europe désormais interdite, les circonstances amenèrent les Etats-Unis à interpréter la doctrine de Monroë dans le sens de Monroë.
Le Yucatan s'était révolté contre le Mexique, et ses habitants avaient offert en môme temps aux gouvernements des États-Unis, de l'Angleterre et de l'Espagne de
se donner à eux. Le Président Polk recommanda au Con grès, dans un message du 29 avril 1848, d'accepter l'offre qui lui était faite, déclarant que la doctrine Monroë s'opposait formellement à ce que le Yucatan, terre américaine, passât sous la dépendance d'une puissance de l'Europe.
Il semblait que la politique récemment suivie à l'égard du Texas dût constituer un précédent obligatoire ; il n'en fut rien : la majorité du Sénat se montra résolument hostile à l'annexion. Soit qu'ils craignirent des difficultés avec l'Europe, ou les dépenses qu'entraînerait une nouvelle guerre avec le Mexique, soit qu'ils redoutèrent que l'annexion du Yucatan, qui ne pouvait être pour eux une frontière comme le Texas, ne devint une lourde charge, les sénateurs refusèrent cette fois de suivre le Président Polk. M. Cass, à qui sa situation de familier de la Maison Blanche donnait une importance particulière, oubliant que son ami le Président Polk avait récemment déclaré toute domination européenne nouvelle interdite en Amérique, défendit au Sénat les véritables principes : « Le Yucatan, dit-il, a le droit d'aller où il peut le faire avec sa suzeraineté en main, de demander protection aux puissances de la terre et d'offrir sa propre obéissance en retour pour celle ci. Que le Yucatan puisse agir ainsi, sans nous donner le moindre motif d'offense, et de cette façon accomplir sa mission sans être impliqué dans une controverse avec nous, voilà ce qui est trop clair pour être mis en question ». Répondant à un discours de M. Niles qui attirait l'attention du Sénat sur les empiétements de l'Angleterre
dans le Venezuela, le même M. Cass disait : « Uhonorable sénateur du Connecticut considère la réitération du principe par l'exécutif actuel et peut-être son énoncé original par M. Monroë comme la revendication d'un droit à régler toutes les affaires du continent pour autant qu'il s'agisse d'Européens. Mais cela, Monsieur, est une compréhension absolument fausse de toute la question. Elle a cependant prévalu assez généralement, ici et ailleurs, bien qu il me semble que l'examen le plus superficiel du message dont il s'agit aurait corrigé ou plutôt prévenu cette erreur flagrante. Aucun de ces Présidents, ni l'ancien, ni Tactuel, n'ont eu la prétention d'intervenir dans les droits existants d'autres nations sur le continent. Ni l'un ni l'autre n'ont mis en question le droit de celles ci de garder et d'améliorer les colonies qu'elles possédaient, selon leur bon plaisir. Une telle prétention aurait été à la fois tracassière et inefficace ; et comment l'opinion qui a été avancée a pu prévaloir, c'est ce que personne ne peut dire, car dans les documents eux-mêmes la vraie doctrine est prudemment conservée, et les droits existants sont considérés comme inattaquables (1) ». M. Calhoun, ancien secrétaire d'état à la guerre sous la présidence de Monroé, protestait également dans la discussion de l'affaire de l'Orégon qui avait lieu à la même époque contre l'extension que M. Polk voulait donner au principe de non-intervention : il s'élevait, nous l'avons vu (p. 40)^ contre l'idée que toute inter-
(1) Rev, de dr. int, et de légis. comp.y 1896, p. 318, article de M. Moore.
ventîon d'un état européen dans les affaires d'un état américain pût porter préjudice aux États-Unis, et il concluait à la nécessité de ramener la doctrine de Monroë à son sens primitif.
Aussi, quand un bill fut proposé au Sénat le 4 mai 1848 permettant au Président « d'opérer militairement l'occupation temporaire du Yucatan », fut-il renvoyé au Comité des Affaires Etrangères ; en vertu de ses pouvoirs considérables, le Président de ce Comité laissa l'affaire en suspens et empêcha qu'elle fût mise en discussion. Le Yucatan ne tarda pas à retomber sous la domination du Mexique.
La véritable doctrine de Monroë avait été cette fois au moins régulièrement appliquée.
i86S-i867. Araire du Mexique.
Quelques années plus tard l'établissement de la monarchie de Tarchiduc Maximilien au Mexique devait amener de vives protestations de la part des États-Unis. L'Empire mexicain était en effet la création d'une puissance européenne qui devait considérer le Mexique un peu comme une de ses colonies, et une intervention de cette nature était formellement interdite par la doctrine de Monroë (1).
(I) Lawrence sur Wheaton, II, p. 339, L'intervention européenne au Mexique.
L'intervention de l'Europe au Mexique n'avait pas tout d'abord abouti à la création de l'empire : l'Angleterre, l'Espagne et la France^ dont les nationaux avaient été molestés par k gouvernement mexicain, n'avaient pu obtenir pour eux les satisfactions qu'ils demandaient ; le 31 octobre 1861 les trois puissances signèrent une convention par laquelle elles s'engageaient à faire rendre justice à leurs ressortissants, au besoin par la force. La France promettait « de ne retirer de sa démonstration aucun avantage politique ou commercial à l'exclusion de l'Espagne et de la Grande-Bretagne et même de toute autre puissance » ; mais le gouvernement impérial ajoutait que, «sans vouloir assumer la responsabilité d'une intervention directe dans les affaires intérieures du Mexique, il pensait qu'il était de la prudence des deux Cabinets (France et Angleterre) de ne pas décourager les efforts qui pourraient être tentés par le pays lui-même pour sortir de l'état d'anarchie où il était plongé ».
Toute la politique qui devait suivre était en germe dans cette phrase (1). Mais le désir si nettement avoué de la France d'intervenir au Mexique avait une autre raison fort intéressante, que résumait ainsi M. Michel Chevalier :
(1) Ce désir d'intervention était dans une certaine mesure expliqué par la constitution anarchique du Mexique, qui, en quarante années, avait eu 73 présidents et avait modifié 36 fois la forme de son gouvernement, l^es étrangers ne jouissaient au Mexique d'aucune garantie.
« Deux motifs de politique générale peuvent être assignés à l'expédition : Tun est l'intérêt européen, universel ; ce sera d^opposer une barrière à l'invasion imminente de la totalité du continent américain par les Etats-Unis. L'autre, tiré de la politique française, serait de garantir et de sauver d'une ruine irréparable, non seulement le Mexique, mais bien le rameau espagnol tout entier de la civilisation latine dans le Nouveau-Monde (1). »
Aussi le Gouvernement français fut-il amené à concevoir ridée, grandiose, si elle eût réussi et si elle eût été conforme aux vœux du peuple mexicain, de faire du Mexique sinon une colonie française, du moins une sorte de pays de Protectorat français.
Mais cette idée restait encore inavouée : l'union paraissait sincère entre les signataires de la Convention du 31 octobre 1861 ; les trois puissances invitèrent les États-Unis qui avaient également des griefs contre le Cabinet de Mexico à se joindre à elles. M. Sew^ard déclina cette offre, mais il enveloppa son refus dans les termes les plus courtois ; il est à supposer que, dans d'autres temps, cette proposition de s'unir à des monarchies européennes, pour agir contre une république américaine/eùt reçu un accueil bien différent : << Il est vrai, disait M. Seward le 4 décembre 1861, ainsi que le supposent les hautes parties contractantes, que les États-Unis ont de leur côté des réclamations à faire au Mexique. Cependant, après mûre réflexion,
(1) Wheaton, op. cit., p. 347,
U LA DOGTRhNE DE MONROË
le Président s'est convaincu qu'il serait inopportun dans le moment actuel de chercher à obtenir satisfaction en adhérant à la Convention. Parmi les raisons qui ont motivé cette décision se trouvent celles-ci : en premier lieu les États-Unis préfèrent autant qu'il est praticable, de s'en tenir à la politique traditionnelle que leur a léguée le Père de la Patrie, politique dont l'expérience a constaté les heureux effets et qui leur défend de former des alliances avec des nations étrangères. En second lieu, le Mexique est voisin des États-Unis sur ce continent ; son système de gouvernement ressemble au nôtre sous beaucoup de rapports. Les États-Unis ont donc naturellement des sentiments de bienveillance pour cette République, et s'intéressent à sa sécurité, à sa prospérité et à son salut (1) ».
En même temps, pour donner au Mexique une preuve effective de sa sympathie, le Président des États-Unis proposait au Sénat d'avancer à la République voisine une somme de onze millions de piastres qui lui serviraient à désintéresser ses créanciers, mais le Sénat refusa de le tin ivre dans cette voie. M. Thouvenel, qui voyait avec regret disparaître une raison d'intervention, déclarait d'ailleurs que les puissances alliées « ne pourraient sanctionner une pareille transaction ». M. Seward se borna à maintenir en théorie la doctrine de Monroé, mais sa politique élîiit impuissante à la faire prévaloir dans les faits.
(l) Wheaton, p. 349.
On sait comment la France s'engagea dans la guerre du Mexique qui devait lui être si funeste. Après la convention de la Soledad, où les concessions faites par le Président Juarez furent jugées suffisantes par l'Espagne et par TAngle terre, la France restait seule au Mexique.
Le gouvernement américain était obligé, par les nécessités de sa politique intérieure, de paraître croire au désintéressement apparent du gouvernement français. La guerre de la Sécession déchirait en effet le territoire de la Grande République, et, jusqu'à l'automne de 1865, le gouvernement du Nord devait avec le plus grand soin éviter de s'aliéner les sympathies de la France. Le 23 avril 1862, M. Seward écrivait à M. Dayton, son agent à Paris : « Les Etats-Unis se sont placés, en ce qui regarde la guerre entre le Mexique et la France, dans une position qu'ils sauront maintenir. Le gouvernement, se confiant aux explications qui lui ont été données, considère le conflit comme une guerre résultant des réclamations que la France avait à faire, et auxquelles le Mexique n'a pas donné la satisfaction qui était demandée : il n'y a donc pas lieu d'intervenir entre les belligérants » .
Le gouvernement de Washington ne contestait pas à la France le droit de faire la guerre au Mexique. Le secrétaire d'état, M. Seward, écrivait le 21 juin : « La France a le droit de faire la guerre contre le Mexique et d'arranger
«t La doctrine de monroe
SOS affaires elle-même. Nous avons le droit et Tintérêt d'insister pour que la France ne profite pas de la guerre (jn'elle fait pour établir au Mexique un gouvernement antirépublicain et anti-américain, ou pour y maintenir un tel gouvernement. La France a renoncé à de pareils desseins, et quant à nous, outre que nous avons foi dans des assurances données d'une manière franche et loyale, nous sf^rions en tous cas obligés d'attendre, et non pas d'anticiper, une violation de ces promesses ».
Tant que la France n'avait pas démasqué ses véritables intentions, les Américains se maintenaient donc sur un terrain de droit inattaquable : ils n'interviendraient que si le s Français installaient à leurs portes un gouvernement t]ui ne fût pas américain ou qui leur fut hostile. Or, quelques semaines après cette déclaration, Napoléon III énuincrait dans une longue lettre au général Forey comman- (\i\ni des troupes françaises tous les avantages politiques et rt onomiques qu'il voyait à l'établissement d'un état véritahlement indépendant et fort au sud des Etats-Unis (1).
Cependant, les Confédérés, pour relever leur cause chann lante, essayèrent de se poser en champions des intérêts de rUnion tout entière et de se montrer meilleurs Américains que les Fédéraux ; ils feignirent de croire à des dessLÛns de la France sur le Mexique et même sur le Texas, et ils expulsèrent le consul français de Galveston. Il y eut alors entre les deux grands partis comme une surenchère (1r patriotisme, surenchère modérée cependant par la néces-
(l) Galvo, I, p. 239.
site de ne pas avoir la France comme ennemie déclarée. L'archiduc Maximilien, grâce à la pression à peine dissimulée du gouvernement français, venait d'être proclamé Empereur par une assemblée de notables (10 juillet 1863). Cette nomination répondait aux vœux les plus chers de Napoléon III ; elle lui permettait d'acquitter une dette qu'il croyait avoir contractée envers l'Autriche lorsqu'il avait accepté de cette puissance la Lombardie pour la donner au Piémont ; elle resserrait encore les liens qui unissaient désormais le Mexique et la France. Le nouvel empereur ne fut pas reconnu par les Etats-Unis, le ministre américain à Mexico quitta son poste avec un congé d'absence pour n'avoir pas à demander des lettres de créance.
Mais M. Seward n'osait pas aller plus loin. Dans une dépêche adressée à M. Dayton à Paris le 23 octobre, il déclarait « que les Etats-Unis professent vis-à-vis du Mexique les mêmes principes qu'ils observent vis-à-vis des autres pays, qu'ils n'ont ni le droit ni l'intention d'intervenir par la force au sujet du gouvernement à établir ou pour renverser le gouvernement impérial. Sans doute, il pensait que l'opinion au Mexique est favorable au gouvernement mexicain, mais, d'accord avec leurs principes, les États-Unis laisseront les destinées du Mexique entre les mains de son propre peuple, et reconnaîtront sa souveraineté et son indépendance, sous n'importe quelle forme que le peuple mexicain veuille la maintenir ».
Le gouvernement français ne rencontrait donc encore aucune résistance officielle de la part des États-Unis, et
nos troupes déployaient une admirable énergie pour conquérir à Maximilien Tempire que lui contestait le Président Juarez.
Mais, dans cette même année 1863, les Confédérés subissaient des défaites écrasantes à Gettysburg et èi Vicksburg ; l'autorité fédérale redevenait maîtresse de tous les états sauf de la Virginie, des deux Carolines et de la Géorgie. Les Nordistes affirmèrent aussitôt des principes conformes à la véritable tradition du gouvernement américain, et, le 4 avril 1864, la Chambre des Représentants de Washington votait à l'unanimité la déclaration suivante : « Le Congrès des États-Unis ne veut pas, par son silence, laisser les nations du monde dans Tidée qu'il reste spectateur indifférent des événements déplorables qui s'accomplissent actuellement au Mexique. Il juge donc à propos de déclarer qu'il ne convient pas au peuple des Etats-Unis de reconnaître un gouvernement monarchique élevé sur les ruines d'un gouvernement républicain en Amérique sous les auspices d'une puissance européenne quelconque ». C'était une véritable résurrection des principes de Monroë ; mais la situation des Fédéraux n'était pas encore suffisamment solide pour que le gouvernement pût entrer en lutte avec la France, et M. Seward avait soin, en envoyant le 17 avril à M. Dayton une copie de cette résolution du 4 avril, de le prier de faire remarquer au gouvernement impérial, que, bien qu'elle parût traduire les sentiments du peuple, elle ne constituait pas un acte législatif : « Avant d'acquérir le caractère d'un acte législatif, elle doit recevoir : 1^ la sanc-
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tion du Sénat ; 2^ rapprobation du Président des États- Unis, ou, en cas de dissentiment, l'assentiment renouvelé des deux Chambres du Congrès qui doit être exprimé par la majorité des 2/3 de chaque corps ». Et M. Seward affirmait une fois de phis « qu'il n'avait nullement dessein de se départir de la politique que ce gouvernement-ci a suivie jusqu'ici en ce qui touche la guerre existant entre la France * et le Mexique. Il est à peine nécessaire de dire que la Chambre des Représentants a agi d'elle-même, et non sur aucune communication du département exécutif, et que le gouvernement français serait prévenu en temps raisonnable de tout changement à ce sujet que le Président peut juger dans l'avenir convenable d'adopter ».
Le secrétaire d'état, tout en rassurant le gouvernement français, réservait habilement l'avenir. Dans les premiers mois de l'année 1865, les Sudistes étaient définitivement écrasés ; le 9 avril, Lee capitulait avec les 25.000 hommes qui lui restaient; le 10 mai, Jefferson Davis était fait prisonnier et une proclamation d'amnistie était adressée au pays. L'Union, qui se refaisait entre Américains, se refaisait également contre l'empire de Maximilien. Les États- Unis récompensaient Juarez de son indomptable ténacité en reconnaissant son gouvernement et en lui envoyant des armes et de l'argent, et le Sénat ordonnait que les correspondances destinées aux consuls américains établis au
Mexique porteraient la suscription République Mexicaine. La reddition des armées du Sud causait aux impérialistes mexicains une véritable stupeur ; tout le monde s'attendait à voir les Etats-Unis agir, et, le 22 mai 1865, M. Seward écrivait à M. Bigelow, ministre américain à Paris : « Le vif intérêt populaire qu'avait excité pendant les dernières années l'existence d'une guerre civile de vastes proportions a eu pour effet de détourner jusqu'à un certain point l'attention des questions extérieures. Mais aujourd'hui cet intérêt s'efface rapidement, et l'on peut raisonnablement s'attendre à voir le Congrès des Etats-Unis et le peuple dans ses assemblées primaires porter plus grande attention sur les questions étrangères et principalement sur celles de nos relations avec la France au sujet du Mexique ».
L'attitude des Etats-Unis ne tardait pas à ranimer au Mexique le parti de l'indépendance presque accablé par les brillants succès des troupes françaises. Les partisans de Juarez reprenaient courage dans cette guerre sanglante, aussi âpre et implacable que la guerre d'Espagne de 1808, mêlée de brillants épisodes dans lesquels la bravoure fanatique des vaincus égalait l'étincelante valeur des vainqueurs.
Le gouvernement français se préoccupait vivement de la nouvelle conduite du Cabinet de Washington, et il sollicitait de celui-ci la reconnaissance de Maximilien ; d'après lui, cette reconnaissance suffirait à terminer la guerre civile au Mexique.
M. Seward s'y refusait, et il exposait sa conduite à M. de Montholon dans une lettre du 6 décembre 1865 dont le sens
indique clairement révolution de la politique américaine : « Nous reconnaissons, disait-il, le droit des nations indépendantes de se faire la guerre entre elles, si elles n'empiètent pas sur nos droits, et ne menacent pas notre sécurité ou notre légitime influence. La cause réelle du mécontentement des États-Unis est qu'en envahissant le Mexique Tarmée française combat un gouvernement républicain, profondément sympathique aux Etats-Unis et établi par la nation elle-même, pour le remplacer par un gouvernement monarchique étranger dont la présence en ce pays, aussi longtemps qu'elle durerait, ne pourrait être regardée par les Etats-Unis que comme injurieuse et menaçante pour les propres institutions républicaines qu'ils ont chosies et qui leur sont si chères (1) ».
Le gouvernement impérial ne voulut tout d'abord pas comprendre cette menace déguisée du Cabinet de Washington, et il essaya de lui démontrer que Maximilien alvait été appelé au trône par le libre choix du peuple mexicain, et que l'existence de monarchies sur le territoire américain ne devait pas fatalement nuire aux Etats-Unis, puisqu'ils avaient reconnu le gouvernement impérial du Brésil. Mais il fut bientôt obligé de céder devant l'attitude résolument hostile des Etats-Unis ; un grand mécontentement éclatait d'ailleurs en France, déterminé par les dépenses ruineuses de l'expédition. Les troupes françaises se replièrent par échelons, remplacées dans les villages qu'elles évacuaient
(1) Lawrence sur Wheaton, op, cit., II, 370.
par les soldats de Juarez, et le malheureux Maximilien, étranger au milieu de son peuple hostile, fut pris par ses adversaires incapables qui l'envoyèrent au supplice. Juarez devint le Président incontesté de la République Mexicaine.
La doctrine de Monroë triomphait encore ; mais cette fois comme en 1823 elle avait une raison 4'étre, la défense du principe de non-intervention. Les déclarations de M. Michel-Chevalier et la lettre de Napoléon III au général Forey suffisent à prouver que les États-Unis étaient menacés d'un réel périldans leur développement économique. Leur conduite fut d'ailleurs irréprochable dans rapplication du principe : ils n'intervinrent pas tant que la France se borna à faire la guerre au Mexique ; ils lui reconnurent formellement ce droit. Mais quand un Empire mexicain fut créé, faisant de leur ancien voisin un véritable pays de protectorat français, les Etats Unis — dont la modération précédente s'explique surtout, il faut bien le reconnaitre, par leur situation intérieure — ne tardèrent pas à protester. ; L'appui moral qu'ils avaient toujours secrètement donné à Juarez avait empêché son complet écrasement ; la déclaration officielle de leur sympathie obligea Napoléon III à iï'appeler ses troupes. Ce succès, qui eut toutes les apparences d'un acte désintéressé, fut un des plus brillants triomphes que remporta l'application de la doctrine de Monroe.
LA DOCTRINE DE MONROE 9i
La doctrine de Monroë après la guerre de Sécession.
Les Américains avaient refait TUnion, mais il leur restait à panser les plaies causées par leur lutte fratricide ; ils s'y employèrent avec une admirable énergie.
Aussi, pendant les premières années qui suivirent, les Etats-Unis s'adonnèrent-ils uniquement à des questions de politique intérieure, gardant à l'extérieur une attitude pacifique et prudente. Le Chili avait des difficultés avec les puissances européennes, M. Seward refusa d'intervenir activement : « Le gouvernement des États-Unis, déclaraitil, maintiendra intacte la situation avec toute la décision et l'énergie qui sont compatibles avec notre propre neutralité actuelle, et insistera de façon que le système républicain, qui est accepté par n'importe lequel de ces états de l'Amérique méridionale, ne soit pas attaqué de gaieté de cœur, et qu'il ne soit pas renversé comme conséquence d'une guerre dirigée par des puissances européennes ; mais le gouvernement des États-Unis n'ira pas au delà de ces limites, et il ne se considérera pas comme tenu par cette doctrine de prendre part à des guerres dans lesquelles une République de l'Amérique du Sud pourrait être impliquée avec un souverain européen, quand l'objet de la guerre n'est pas l'établissement à la place d'une république renversée d'une monarchie sous un prince européen » (2 juin 1866) (1).
(1) Revue de dr. int., article de M. Barclay, p. 516 et s.
Cette allusion aux affaires du Mexique était d'une netteté indiscutable. Cette doctrine nous ramenait à des interprétations relativement modérées des principes de Monroë : les États-Unis ne garantissaient aux états du Sud que leur forme de gouvernement.
Mais, quatre années plus tard, les plaies causées parla guerre civile étaient cicatrisées, et les États-Unis prenaient un prodigieux essor commercial et industriel. L'idée de s'affranchir de l'Europe se précise de plus en plus : dans leur isolement superbe, les Américains du Nord seront les maîtres politiques et économiques de tous les Américains. Cette volonté s'affirme dans le rapport du secrétaire d'état Fish au Président Grant le 14 juillet 1870.
« La doctrine de Monroë, disait-il, avait exercé une influence permanente sur ce continent. Elle fut d'abord invoquée en conséquence du péril supposé que courait Cuba du côté de l'Europe ; elle fut appliquée à un danger similaire menaçant le Yucatan ; elle revêtit un corps dans le traité des États-Unis et de la Grande-Bretagne concernant l'Amérique centrale ; elle produisit l'opposition heureuse des États-Unis à la tentative de l'Angleterre d'imposer sa domination dans le Nicaragua, sous prétexte d'une affaire avec les Indiens Mosquitos, et elle réussit de la même manière à prévenir l'établissement d'une dynastie européenne au Mexique Les États-Unis se trouvent liés par des déclarations répétées et des actes répétés à cette doctrine et à son application aux affaires de ce continent. Dans son message aux deux Chambres du Congrès au commencement
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de la session actuelle, le Président, suivant les enseignements de toute notre histoire, dit que les dépendances existantes ne sont plus désormais regardées comme soumises à im transfert possible d'une puissance européenne à ime autre. Quand la situation actuelle des colonies change, elles doivent devenir des puissances indépendantes, exerçant le droit de choix et de contrôle personnel dans la détermination de leur condition future et de leurs relations avec d'autres puissances. Cette politique n'est pas une politique d'agression, mais elle s'oppose à la création d'une domination européenne sur un sol américain, et elle voit avec espoir et bonheur venir le temps où, par le départ volontaire des gouvernements européens de ce continent et dés lies voisines, l'Amérique redeviendra tout entière américaine » .
I Cette déclaration était d'une rare audace. Si nous ne l'avons pas envisagée dans l'étude du premier point delà doctrine deMonroe, c'est qu'elle se référait non à des colonisations nouvelles, mais à des colonies anciennes des puissances de l'Europe. Elle était en contradiction formelle avec les termes du message du 2 décembre 1823 qui disait : « Dans les colonies existantes ou dans les dépendances d'un état européen quelconque, nous ne sommes pas intervenus et nous n'interviendrons pas » ; elle refusait à des puis- i sauces européennes le droit de disposer de leurs colonies ; elle refusait à ces colonies le droit de disposer d'elles-mêmes, si elles ne voulaient pas devenir des Etats indépendants. Le message annuel du Président Grant faisant allusion
aux tentatives de son gouvernement pour intervenir dans une difficulté survenue entre l'Espagne et une petite République du Sud, disait : « Les Républiques alliées et autres d'origine espagnole sur ce continent peuvent voir dans ce fait une preuve nouvelle de notre profond intérêt pour leur prospérité, de notre désir de les voir pourvues de bons gouvernements, capables de maintenir l'ordre et de préserver leur intégrité territoriale respective, et notre souhait sincère d'étendre nos relations commerciales et sociales avec elles... Le temps n'est probablement pas loin où, par la marche naturelle des événements, les rapports politiques de l'Europe avec ce continent auront cessé d'exister. Notre politique doit se modeler d'après cette probabilité, de façon à unir les intérêts commerciaux des états hispano-américains plus intimement avec les nôtres, et à donner ainsi aux Etats-Unis toute la prééminence et tous les avantages que M. Monroë, M. Adams et M. Clay ont eu en vue quand ils proposèrent d'adhérer au Congrès de Panama ».
C'était tout le programme d'une politique offensive contre l'Europe sur le terrain économique . ; nous en verrons plus loin les tentatives de réalisation. Les États-Unis n'étaient pas encore prêts à suivre leur Président ; nous avons vu leur conduite dans l'affaire de la Dominicaine. Les déclarations de M.. Fish paraissent avoir passé inaperçues ; elles n'auraient pu, croyons-nous, être appliquées qu'une seule fois et elles ne furent pas invoquées, lors de la rétrocession à la France de la petite lie suédoise de Saint-Barthélémy.
D'après M. Fish, SaintrB.arttiélemy, dégagée de la souveraineté du roi de Suède, aurait dû devenir une terre américaine libre ; or, les habitants de cette lie, consultés par voie de plébiscite, déclarèrent à la presque unanimité Ç^ qu'ils voulaient redevenir Français, et cette rétrocession, qui fit entre la France et la Suède Tobjet du traité du 10 août 1877, ne parait pas avoir soulevé de protestations de la part des États-Unis.
Les déclarations de MM. Fish et Grant paraissent clore ce que nous pouvons appeler la |)ériode défensive d'application de la doctrine de Monroô : jusque-là, elle s'était opposée à des tentatives de progrès de la part des Européens en Amérique. Désormais, les Américains vont prendre Toffensive : grâce à des interprétations contradictoires du message du 2 décembre ils ont atteint les limites reculées qu'ils s'étaient fixées ; ils vont maintenant essayer de les dépasser, et de repousser hors de leurs frontières Tinfluence européenne qu'ils avaient jusque-là combattue sur le sol qu'ils se réservaient.
Des considérations politiques les ont surtout guidés jusqu'ici ; désormais ils vont plus particulièrement obéir à des considérations économiques. Leur union territoriale et morale est absolue ; leur développement économique est prodigieux et il leur faut de nouveaux clients pour leurs produits. La doctrine de Monroô s'est résumée jusqu'ici dans cette formule : « L'Amérique aux Américains » ; elle va signifier désormais : (< L'Amérique aux Etats-Unis ».
LÀ DOCTRINE DE MONROE ce SECONDE MANIÈRE ».
i 850- i 897. V Affaire du canal interocéanique (1).
Le secrétaire d'état Fish, dans le rapport dont nous avons cité des extraits, avait signalé parmi les applications de la doctrine de Monroé « l'opposition heureuse des États- Unis à la tentative de FAngleterre d'imposer sa domination dans le Nicaragua sous prétexte d'une afiaire avec les Indiens Mosquitos ». Nous n'avons pas encore fait allusion à cette intervention, qui avait amené en 1850 la signature du célèbre traité Clayton-Bulwer, et nous avons réservé jusqu'ici cette question, afin de traiter dans son ensemble l'affaire du canal interocéanique qui devait être dans les années 1881, 1882 et 1883 la cause d'un important conflit diplomatique entre l'Angleterre et les États-Unis. L'étude des rapports des Cabinets de Londres et de Washington à î ces deux dates de 1850 et de 1881 nous montre d'ailleurs i les progrès qu'avait fait en trente ans l'interprétation de la
(1) Le canal de Panama et le Droit international^ par M. Antoine S. de Bustamente, professeur de droit international à l'Université de la Havane. Revue de dr. int. et de législ. comp., 4895, p. 142 et a.
doctrine de Monroë que nous verrons sous ses deux faces, | défensive en 1850, agressive en 1881.
L'idée d'uiie communication maritime entre TOcéan Pacifique et l'Océan Atlantique était aussi ancienne que la découverte du Nouveau-Monde, mais la question du percement de risthme de Panama ne prenait pas au xvui® siècle un caractère international, puisque l'Espagne, alors une grande puissance, était maîtresse incontestée de toute l'Amérique centrale (1). La révolte des colonies espagnoles et rétablissement de petites républiques indépendantes sur les bords de l'Atlantique et du Pacifique firent du creusement du canal interocéanique une affaire internationale. Aucun des nouveaux états, en effet, n'était assez fort pour demeurer pleinement à l'abri des sollicitations des grandes puissances, et celles-ci devaient chercher à faire prévaloir leur influence dans les républiques dont le territoire était présumé devoir contenir le tracé du futur canal: la Colombie et le Nicaragua étaient plus particulièrement visés. Parmi les grandes puissances, l'Angleterre et les Etats- Unis devaient rivaliser d'adresse^ et d'activité.
Cette question intéressait vivement les États-Unis et Tin-
(1) Je rappellerai ici, non sans fierté, que l'un des premiers projets de percement du canal de Nicaragua émanait de l'auteur du Mariage de Figaro, Cf. Lintilbac, Beaumarchais et ses œuvres, p. 438, et le manus*^ critde Gudin publié par M. Tourneux.
terprétation la plus modérée de la doctrine de Monroë devait leur fournir un prétexte d'intervention. Leur concours était d'ailleurs demandé par les petites républiques américaines : au Congrès de Panama (8 févr. 1825), le Nicaragua sollicitait Fappui des Etats-Unis dans le but d'assurer aux deux états la possession commune du canal. Le gouvernement de Washington prenait également ses précautions dans le cas où le canal serait creusé dans Tisthme de Panama, territoire colombien. Le 12 décembre 1846, il signait avec la Nouvelle-Grenade (aujourd'hui Colombie) un traité qui lui assurait un droit de passage et de transit privilégié à travers l'isthme de Panama « par tous les moyens de communication existant aujourd'hui ou qui seront creusés plus tard ». En échange de ces avantages, les États-Unis garantissaient à la Nouvelle- Grenade « la parfaite neutralité de l'isthme, afin que le libre transit d'une mer à l'autre ne puisse être interrompu ni empêché à l'avenir tant que le traité subsistera » ; ils garantissaient en même temps à la Nouvelle-Grenade ses droits de souveraineté sur les territoires en question.
Par des accords internationaux librement consentis, ils s'assuraient donc à la fois dans le Nicaragua et en Colombie une situation privilégiée.
Mais les Anglais ne pouvaient tolérer un pareil accord qui les eàt mis dans un état d'infériorité manifeste : prenant comme point d'appui leurs établissements du Honduras britannique, ils essayèrent d'imposer au Nicaragua leur protectorat. Les États-Unis protestèrent au nom des
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principes de Monroë, mais ils comprirent bientôt qu'il leur fallait partager la proie qu'ils ne pouvaient garder seuls ; le 19 janvier 1850 était signé le fameux traité Clayton- Bulwer.
Parle traité Clayton Bulw^er, ainsi appelé du nom des diplomates qui lavaient signé, TAngleterre et les États- Unis, sans se préoccuper du concours des républiques directement intéressées, réglaient la situation du futur canal qui traverserait, croyait-on, le territoire du Nicaragua.
Les deux gouvernements s'interdisaient d'exercer jamais sur le passage un contrôle exclusif et d'essayer d'obtenir pour leurs ressortissants respectifs des avantages séparés. Ils s'engageaient également, la voie une fois ouverte, (( à la protéger contre toute interruption, saisie ou confiscation injuste », et à garantir sa neutralité « de manière que le canal soit toujours ouvert et libre et que le capital engagé soit en sûreté » (art. 5). Par les articles suivants, ils convenaient d'entrer en relations avec les gouvernements de l'Amérique Centrale pour leur faire accepter leurs vues, et d'offrir aux autres nations de conclure avec eux des conventions semblables, « afin que tous les états puissent partager l'honneur et l'avantage d'avoir contribué à une œuvre d'une si grande importance et d'un intérêt si général. » Enfin, l'article 8 déclarait vouloir étendre la protection des deux états au moyen de conven,-
lÔO LA DOGTHINE DE MONROlî
tions « à toute autre communication praticable par canal ou par chemin de fer à travers Tisthme qui unit l'Amérique du Nord à rx\mérique du Sud, et spécialement aux communications par canal ou par chemin de fer actuellement projetées parla voie de Téhuantepec ou de Panama, pourvu qu'il soit prouvé qu'elles, soient praticables. »
Le traité Clayton-Bulwer, par la faculté d'accession réservée à tous les états qui en accepteraient les clauses, assurait le caractère international du futur canal. Les Etats-Unis acceptaient donc de ne pas occuper dans l'Amérique Centrale une situation privilégiée. Plusieurs de leurs hommes d'état déclaraient qu'ils ne pouvaient souffrir de cette condition et que leurs intérêts n'exigeaient aucunement que le canal ne fût pas international. Le secrétaire d^état Clay, dans une lettre du 8 mai 1826 à MM. Sargeant et Anderson, avait déjà affirmé « que les avantages d'un canal ouvert à travers l'isthme, permettant le passage des navires d'un océan à l'autre, ne doivent pas être exclusivement utilisés au profit d'une nation, mais au profit de toutes les nations du monde, moyennant le paiement équitable d'une somme déterminée ou de droits raisonnables.» M. Cass s'était également montré de cet avis^ et son opinion avait d'autant plus de valeur que nous savons cet homme politique ami du Président Polk, et très disposé par conséquent à étendre la sphère d'application de la doctrine de Monroë. Devenu secrétaire d'état, M. Cass soutenait, le 15 janvier 1853, la nécessité de maintenir l'indépendance des républiques de l'Amérique Centrale sur le territoire
LA DOCTRINE DE MONROE iOl
desquelles serait creusé le canal. Il écrivait à lord Napier le 8 novembre de la même année « que les États-Unis désiraient assurer dans l'Amérique Centrale, outre le bonheur desdites républiques, la sûreté et la neutralité des voies interocéaniques qui les traverseront » ; et quelques jours après, le 25 novembre, il manifestait de nouveau à M. Mason « le désir de voir le chemin de Tisthme ouvert au commerce et au transit universels, avec le désir non moins vif de voir les états de cette région bien gouvernés, florissants et aflfranchis de toute domination étrangère. »
Mais le prodigieux développement de la puissance économique des États-Unis devait les amener à ne plus se contenter dans Tisthme de Panama d'un régime commun à toutes les nations, et à désirer des avantages particuliers. La création d'une voie ^ de communication entre les deux océans paraissait en 1881 devoir passer de la période des études préparatoires à la réalisation, et il semblait que M. de Lesseps, recommençant Tœuvre glorieuse qu'il avait réussie dans Tisthme de Suez, allât percer l'isthme de Panama sur le territoire colombien.
M. Blaine était alors le secrétaire d'état du président républicain Garfield. C'était un homme politique passionné pour la grandeur de son pays, mais d'une activité un peu brouillonne, et peu scrupuleux sur le choix des moyens
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qu'il employait pour arriver à ses fins : c'était le parfait représentant des jingoés américains. M. Blaine ne devait pas laisser échapper l'occasion qui s'offrait d'assurer à son pays dans l'Amérique centrale une situation privilégiée ; la doctrine deMonroë convenablement interprétée devait lui en fournir les moyens.
Les jingoës américains feignaient de croire que la construction du canal par une compagnie française amènerait dans l'isthme la prépondérance de notre influence et peutêtre ensuite notre domination. Ils ne voulaient pas se rappeler le percement de l'isthme de Suez et la parfaite correction avec laquelle la France avait rempli ses devoirs internationaux ; ils ne songèrent pas davantage au faible intérêt économique que nous avions au percement de l'isthme, œuvre gigantesque qui devait nous payer surtout en gloire. « La susceptibilité de quelques personnes, dit M. de Bustamante, en est arrivée jusqu'au point de déclarer intolérable, et cela en se payant de mots plutôt que de solides raisons, l'obligation imposée au commerce américain de se soumettre dans les eaux américaines à un contrôle étranger, et l'illustre M. Blaine n'admettait comme possible la concession à une compagnie étrangère, c'est-à-dire européenne, qu'à la condition d'assurer doublement la propriété du canal par le droit de la Colombie et par la garantie supérieure des Etats-Unis ». Le Comité des Affaires Étrangères de la Chambre des représentants déclarait que le commerce des Etats-Unis exigeait qu'ils eussent sinon la propriété, du moins le contrôle du canal interocéanique ;
s'il était concédé à une société étrangère, le gouvernement de Washington devrait acheter la plus grande partie des actions afin d'exercer dans les assemblées de la société une influence décisive. Les hommes d'état américains les plus considérables jugeaient indispensable que la nouvelle voie fut placée sous le protectorat commun des Etats-Unis et de la République sur le territoire de laquelle elle serait creusée : aucun privilège ne serait conféré aux États-Unis en temps de paix, mais ils posséderaient aux extrémités du canal des stations militaires,
M. Blaine^'e^mmait donc obligé de suivre l'opinion qu'il dirigeait secrètement. Les Américains réclamaient une situation singulièrement différente de celle que leur imposait le traité de Clayton Bulwer. Les gouvernements de Londres et de Washington s'étaient interdits en 1850 d'exercer jamais sur le futur canal <( un contrôle exclusif » et les Américains revendiquaient maintenant sur l'isthme de Panama un véritable protectorat. La petite République de Colombie semblait, à dire vrai, ne pas s'y opposer nettement ; le Nicaragua consentait à laisser les États-Unis creuser un canal américain sur son territoire, et le gouvernement de Washington invoquait habilement le traité de 1846 ainsi que les bonnes relations qu'il n'avait cessé d'entretenir avec les petits états du Centre.
Il restait à persuader l'Angleterre^ la principale intéressée^ mais elle était alors fort occupée en Egypte, et M. Blaine espérait profiter de ses embarras. La situation privilégiée qu'elle cherchait à prendre sur le canal de Suez n'était
d'ailleurs pas sensiblement différente de celle que les États- Unis revendiquaient sur le futur canal de Panama.
Dans une première dépêche du 24 juin 1881, M. Blaine appelait l'attention du gouvernement britannique sur les obligations qu'imposait, d'après lui, aux Etats-Unis le traité signé en 1846 avec la Nouvelle-Grenade. Lord Granville déclara s'en référer purement et simplement au traité Clayton Bulwer.
Ce n'était qu'une escarmouche, la bataille s'engagea bientôt. Dans une dépêche du 19 novembre 1881, demeurée célèbre, le secrétaire d'état chargeait M. Lowell, ministre américain à Londres de demander à lord Granville une modification du traité de 1850. D'après lui, le traité Clayton-Bulwer n'était pas un véritable traité, mais une simple convention, amenée par des circonstances absolument exceptionnelles qui ne pouvaient plus se reproduire, et disparaissant avec elles. Tout était un argument favorable à la thèse de M. Blaine. Le fait même pour l'Angleterre d'avoir à sa disposition une puissante marine militaire, alors que les Américains ne possédaient que quelques vaisseaux de guerre, constituait pour les États-Unis un désavantage considérable qu'une situation privilégiée dans l'isthme pouvait seule compenser. Le futur canal n'était d'ailleurs pas une voie internationale, puisqu'aucun état n'avait fait usage de la faculté d'accession au traité de 1850 qui avait été réservée au profit de tous les états. La prépondérance que les Anglais essayaient d'obtenir dans risthme de Suez était habilement rappelée. Enfin, la po-
sition géographique des Etats-Unis les obligeait d'après M. Blaine à veiller avec une particulière attention sur le futur canal et à empêcher toute puissance de s'en emparer : « Il en résulterait pour le commerce des Etats Unis des pertes telles que le gouvernement se verrait obligé de soutenir une guerre défensive et protectrice dans le seul but d'obtenir ce droit d'intervention, qui, d'ores et déjà, est dû à la situation et aux besoins des F]tats-Unis ». Et, insistant sur le caractère d'après lui essentiellement pacifique de la nation américaine, M. Blaine concluait que l'intérêt même de toutes les puissances qui seraient appelées à se servir du canal exigeait qu'il fût placé sous la surveillance d'un état hostile à toute idée de guerre, mais capable de le défendre au besoin par la force.
Les Etats-Unis demandaient en conséquence l'annulation de la clause du traité Clayton-Bulwer qui défendait aux contractants de fortifier les abords du passage et d'exercer dans ses eaux un contrôle politique « conjointement avec le pays où il serait creusé ». Ils réclamaient le droit d'acquérir des stations dans les environs. Un des derniers points de la dépêche de M. Blaine à M. Lowell est particulièrement significatif : « Si l'on demande pourquoi les États-Unis s'opposent à l'approbation des gouvernements européens des termes de la neutralité pour l'opération d'un canal, je répondrai que le droit d'approbation implique le droit d'improbation, et qu'ainsi toute la question étant considérée comme question internationale sera ouverte aux
contestations. L'intention arrêtée des États-Unis est d'en faire strictement et uniquement une question américaine, qui devra être discutée et décidée par le gouvernement américain ».
(^'était Texpulsion de l'Europe : l'Angleterre défendit avec énergie les droits du Vieux-Monde.
M. Blaine insistait sans cesse sur les difficultés dïnterprétation auxquelles avait donné lieu, le texte de 1850 ; (( ses stipulations, disait-il, ont été trois fois l'objet d'une proposition d'arbitrage quant à leur signification ; sa modification et son abrogation ont été fortuitement envisagées, et son caractère vexatoire et imparfait a été constaté à plusieurs reprises des deux parts ». Mais à toutes les demandes et à toutes les sollicitations,, le ministre anglais opposait le texte du traité ; à des citations d'hommes d'état américains qui le jugeaient inapplicable, il opposait d'autres citations : le Président Bucbanan notamment avait considéré la question comme réglée « d'une manière amiable et honorable » ; et lord Granville opposait « à la phraséologie défectueuse d'une seule partie du traité », « les principes et la base de cet arrangement dont l'importance a été pleinement reconnue (1) ».
L'assassinat du Président Garfield et l'arrivée aux affaires du vice-président Arthur amena le remplacement de M. Blaine par M. Frelinghuysen. Un secrétaire d'état républicain remplaçait un républicain, et le parti alors au pou-
(1) Bustamante, p. 123.
voir manifestait dans ses relations extérieures une grande activité et des vues à peine déguisées d'intervention dans la politique des petits états américains. M. Frelinghuysen continua Tœuvre de M. Blaine : aux refus de lord Granville, il riposta que les sept premiers articles du traité Clayton- Bulwer s'appliquaient uniquement au canal projeté du Nicaragua, que Tarticle 8 seul se référait aux projets de canal antérieurs à cette époque et non aux projets postérieurs, et que cet article 8 n'avait d'ailleurs jamais été exécuté. Dans toute cette discussion qui avait pour point de départ la prétendue observation des principes de Monroje, lord Granville s'en tenait avec une courtoise ténacité au texte du traité de 1850, déclarant avec une fine ironie que la doctrine de Monroë n'avait pas toujours été acceptée par tous les Présidents et qu'elle ne pouvait d'ailleurs pas infirmer un traité librement consenti ; il prenait habilement la défense des intérêts européens en invitant le Cabinet de Washington à convoquer une réunion internationale qui garantirait la neutralité du canal de Panama.
Le retour à la Maison-Blanche d'un Président démocrate vint mettre fin aux débats. Les Démocrates, nous le verrons plus tard, devaient montrer dans le règlement des affaires extérieures une plus grande modération que les Républicains, et plus particulièrement que leurs adversaires, ils
consacraient leur activité à des questions de politique intérieure. Avec rhonnêteté courageuse dont il devait plus d'une fois donner la preuve, M. Grover Cleveland (1), refusa de suivre son prédécesseur et de chercher à obtenir pour son pays une situation que celui-ci s'était formellement engagé par traité à ne pas revendiquer. Il reprit pour son compte la théorie que nous avons déjà vue formulée par Clay et Cass, théorie en vertu de laquelle le canal interocéanique devait rester neutre, à l'abri de l'influence directe et prépondérante de tout état. Voici les principaux passages de son premier message : « L'intérêt qui existe pour les États-Unis dans la création d'une voie maritime à travers l'isthme qui sépare l'Atlantique du Pacifique s'est révélé plus d'une fois dans les cinquante dernières années. Mon prédécesseur a combiné avec le Nicaragua un traité ayant pour but la construction par les États-Unis et à leurs frais d'un canal creusé à travers le territoire de Nicaragua, et il a présenté un projet de traité au Sénat. Cette affaire n'étant pas encore résolue, je l'ai retirée pour l'examiner moimême, et, après une étude approfondie, j'ai renoncé à la présenter à nouveau. Soutenant, comme je fais, une série de précédents, qui, depuis le traité de Washington, sont venus nous défendre la conclusion d'alliances avec les pays étrangers, je ne dois pas favoriser une politique qui tendrait à acquérir de nouveaux territoires ou à mêler nos intérêts aux intérêts étrangers Notre devoir actuel nous oblige
(4) M. Cleveland avait été le concurrent de M. Blaine dans l'élection qui s'était terminée par le succès de Garfield.
à nous consacrer spécialement au développement des richesses naturelles qui existent sur notre immense territoire, dans la culture pacifique des arts sans sortir des limites de nos frontières, et cela, tout en veillant avec un soin jaloux à ce que le. continent américain ne soit jamais mêlé aux problèmespolitiques et aux complications quipeuventintéresser des gouvernements si éloignés de nous. Je ne saurais en conséquence approuver des propositions qui ont pour objet des questions de privilèges suprêmes de domaines ou de droits hors de notre propre frontière, questions auxquelles vient s'ajouter la promesse absolue et illimitée de défendre rintégrité du territoire de l'Union dans lequel sont situés lesdits intérêts v. Et M. Cleveland concluait en terminant à « la nécessité de neutraliser tout transit océanique, chose quine pourra se faire que lorsque la voie sera ouverte à toutes les nations, sans être sujette à l'ambition ou aux convenances militaires d'aucune ».
Ce langage si ferme nous ramenait à Tinterprétation la plus honnête des principes de Monroé, et différait singulièrement de ces doctrines seconde manière^ comme on les a appelées, que nous avons vu invoquer. C'était, en effet, la véritable politique de Monroé : plusieurs points des passages de cet éloquent message rappelaient même la célèbre Adresse d'adieu de Washington,
Grâce aux pouvoirs étendus du Président des États-Unis en matière de politique extérieure, la question du canal interocéanique fut provisoirement laissée dans l'ombre et l'é-
ilÔ LA DOCTRINE DE MONROË
chec financier de la combinaison française la ramena encore une fois pour un temps à la période d'études.
Mais lorsque les Républicains revinrent aux affaires., ils reprirent avec le Nicaragua des négociations dans le but de creuser sur le territoire de cet état un canal interocéanique. Cette œuvre gigantesque serait accomplie par une société privée autorisée par le Nicaragua mais cette société privée serait une société américaine, el le gouvernement de Washington lui garantirait 500 millions. Le gouvernement américain, possédant ainsi toutes les actions, serait le maître absolu du futur canal.
Après des alternatives de succès et d'insuccès, les négociations ne paraissent pas avoir abouti. Au mois de janvier 1897, le secrétaire d'état Olney communiqua au Sénat une note du ministre du Centre-Amérique, déclarant c qu'un pareil transfert au profit du gouvernement des États-Unis était inter&it par les clauses mêmes de la concession, et emportait sa déchéance ». Il expliquait aussi que pour d'autres raisons la Compagnie était déjà déchue de tous ses droits, et que le Nicaragua ne la considérait plus comme régulièrement constituée (1). Cette protestation enleva au parti jingoë tout espoir de faire voter au Sénat le projet dont nous avons parlé. M. Morgan, un des partisans les plus zélés de cette ingénieuse combinaison, n'osa tenter aucun effort dans ce sens quand il vint affirmer que la déclaration du ministre du Centre-Amérique était une ruse sus-
{!) Dunning, Revue politique et parlementaire, 1897.
citée par TAngleterre, et qu'il présenterait à nouveau le projet dans la prochaine session.
Le 12 janvier 1897, le même M. Morgan proposait au Sénat une résolution conjointe tendant à l'abrogation du traité Clayton-Bulwer ; le 15 février, le Sénat par 32 voix contre 31 votait la discussion, et renvoyait le projet pour examen à son comité diplomatique, qui nommait à son tour une commission spéciale pour Texamen de cette question (1). Elle ne parait pas être venue de nouveau en délibération. Remarquons seulement que la fédération en un seul état au point de vue extérieur des cinq petites Républiques de r Amérique Centrale, fédération dont nous dirons plus loin quelques mots, rend le Nicaragua plus fort pour discuter avec les Etats-Unis. Le traité Clayton- Bulwer est un acte bilatéral, que la seule volonté du Cabinet de Washington ne suffit pas régulièrement à rompre. Enfin une nouvelle Compagnie française, formée des ruines de l'ancienne, travaille en silence à creuser un canal dans risthnie de Panama.
i 895- i 897, Araire du Venezuela,
Si les jingoës avaient échoué en 1883 dans leurs entreprises sur l'isthme de Panama, l'action de la diplomatie américaine au Venezuela devait leur réserver les plus complètes satisfactions. Les aflaires du Venezuela marquent en
(i) Le Temps du 23 juillet 1897.
lia LA DOCTRINE DE MONROÉ
efifet le triomphe de ce qu'on a appelé la doctrine de Monroe, seconde manière : elles devaient amener les États- Unis à intervenir dans un différend de frontières survenu entre TAngleterre et le Venezuela, et à prendre contre TAngleterre la défense de la petite république sud-américaine, sans même que celle-ci leur eût demandé leur appui. La situation géographique du Venezuela avait de tout temps signalé ce pays à la puissante protection des États- Unis. La fertilité prodigieuse de son sol attirait de nombreux émigrants européens, et le voisinage des colonies hollandaises du Curaçao, des colonies anglaises de la Trinité et de la Guyane inquiétait le Cabinet de Washington. Le Venezuela était l'extrémité de cet arc de cercle qui borde à l'est la mer des Antilles, et qui, composé de Cuba, d'Haïti, dePorto-Rico, des petites Antilles danoises, anglaises, françaises et hollandaises renferme les derniers vestiges de l'empire du Vieux-Monde en Amérique. Les révolutions étaient fréquentes à Caracas, et les nombreuses vexations dont souffraient les étrangers, excitaient les réclamations des agents diplomatiques européens. Les États-Unis intervenaient toujours quand les gouvernements des sujets molestés menaçaient d'agir avec quelque énergie. En 1881 notamment, M. Blaine avait déclaré que c'était « avec une grande anxiété » que les États-Unis verraient la France employer la force pour obliger le Venezuela à payer à ses ressortissants les indemnités qui leur étaient dues (1).
(1) M. Blaine à M. Noyés, 23 juillet 1881, dans Wharton, I, § 57, p. 293. Les relations diplomatiques, de nouveau rompues entre la France et le Venezuela en 1895, n'ont pas encore été reprises.
Legouvernement vénézuélien était faible ; les grandes puissances usaient avec lui de modération : des indemnités étaient promises, et les relations diplomatiques reprenaient pour un temps.
En 1895, la nature du différend était tout autre.
D'anciennes difficultés existaient entre la Guyane anglaise et le Venezuela au sujet de leurs frontières. Les Anglais avaient reçu en 1814 du gouvernement hollandais une partie de la Guyane, et il semblait que la frontière occidentale de leur nouvelle colonie fût alors le cours de TEssequibo, mais ils héritaient en même temps des prétentioQS des Hollandais, qui n avaient jamais été d'accord avec les Espagnols sur les limites de leurs possessions respectives. La Colombie, puis en 1831 le Venezuela qui se sépara de la Colombie, héritaient de leur côté des prétentions des Espagnols.
La découverte de mines d'or et de terrains diamantifères sur la rive gauche de l'Essequibo amenèrent bientôt les Anglais à dépasser cette rivière Le gouvernement vénézuélien, muet tout d'abord, ne protesta que lorsqu'il crut à la richesse des territoires sur lesquels s'avançaient ses compétiteurs, et ses protestations furent d'autant plus énergiques que le terrain nouvellement occupé lui paraissait avoir plus de valeur. Les anciennes discussions des Espa-
gnols et des Hollandais reprirent ; de vieux textes furent exhumés ; plus de 150 pages d'un Livre 6/^wpublié en mars 4896 par le gouveï'nement britannique furent consacrées à des contestations survenues aux xvii® et xvm® siècles entre les Cabinets de Madrid et de La Haye ; plusieurs remontaient même au milieu du xvi" siècle.
En 1840 cependant, la question parut sur le point de recevoir une solution définitive. Un explorateur allemand, Robert Hermann Schomburgk, qui était aussi un botaniste, fut chargé, sous la direction de la Société royale de Géographie de Londres, de déterminer pour le compte du gouvernement britannique la frontière occidentale de la Guyane. Schomburgk, pourvu du titre de « Commissioner ofSurvey »de Sa Majesté Britannique, proposa une ligne de démarcation ; les commissaires vénézuéliens lui en opposèrent immédiatement une autre, qui réduisait dans des proportions considérables la Guyane anglaise. La première tentative faite pour trancher le débat ne put donc pas aboutir.
En 1844, nouvelle tentative : lord Aberdeen proposa de diviser en deux parts le territoire contesté ; ne recevant point de réponse et regrettant la concession qu'il avait faite, il chargea en 1850 l'agent britannique à Caracas de déclarer au gouvernement vénézuélien qu'il ne maintenait plus ses offres.
Mais en 1875, effrayé des empiétements britanniques, le Venezuela témoigna de nouveau le désir d'en finir avec une question que le moindre incident devait rendre irri-
tante. L'arrestation d'un certain Thomas Parrett sur le territoire contesté amena le Président Blanco à protester contre ce qu'il appelait une violation du territoire vénézuélien. D'autres faits du même genre se reproduisirent. En 1877, M. de Rojas, ministre du Venezuela à Londres, appela encore l'attention de lord Derby sur la nécessité de déterminer par un traité la frontière contestée ; au mois de février 1878, il offrit après de longues discussions une ligne de démarcation qui rappelait sensiblement la frontière proposée en 1844 par lord Aberdeen. En septembre 1881, lord Gran ville indiqua une autre frontière que le Venezuela refusait à^n tour.
La question menaçait de s'éterniser ; lord Roseberry essaya de la préciser, et, le 20 juillet 1886, il soumit au général Guzman Blanco un projet de mémorandum ; seul le territoire compris entre les frontières proposées par M. de Rojas le 21 février 1881 et lord Granville le 15 septembre de la même année serait l'objet d'un arbitrage. Le général Blanco refusa en déclarant que l'aliénation de tout territoire compris en 1810 dans la capitainerie générale du Venezuela était interdite par la constitution.
Enfin, en octobre 1886, le gouvernement britannique déclara qu'il considérait la ligne Schomburgk comme irréductible^ et qu'il n'accepterait un arbitrage que pour les territoires situés k l'ouest de cette ligne. Il ne se montrait peut-être pas très généreux, puisqu'il refusait à un état faible comme le Venezuela la satisfaction d'amour-propre d'un arbitrage pour toute Fétendue du territoire contesté ;
mn
iié LA DOGTRÎNE t)E MONROE
il ne devait d'ailleurs point redouter la décision de l'arbitre, puisqu'il se disait certain du bien-fondé de ses prétentions ; mais il n'est pas douteux que sa conduite était strictement correcte au point de vue des règles du droit international : personne ne pouvait lui imposer un arbitrage dont il ne voulait point.
Comme le fait remarquer M. Desjardins (1), les Etats- Unis auraient dû intervenir dans cette longue affaire dès son début au nom des principes de Monroe ; mais ils n'en avaient rien fait, car leur intérêt ne le leur commandait pas. En 1881 seulement, M. Blaine donna au gouvernement vénézuélien quelques bonnes paroles Son successeur M. Frelinghuysen émit, mais bien timidement, l'idée d'un arbitrage. Lors de son retour aux affaires, en 1889, M. Blaine avait observé vis-à-vis de l'Angleterre et du Venezuela la même attitude correcte qu'en 1881.
C'est sous la seconde administration de M. Cleveland, dont nous avons admiré Thonnête et courageuse fermeté lors des événements de Panama, que les États-Unis devaient se départir, au nom de la doctrine de Monroë, de la neutralité qu'ils avaient gardée jusqu'alors. La période des élections présidentielles approchait, et le parti démocrate, auquel les républicains avaient reproché sa modé-
(1) Revue de dr, int. public, 4896.
LA DOCTRINE Dhi MONROE 117
ration en 1883, ne voulait pas laisser à ses adversaires le monopole du jingoïsme. Les ennemis de M. Cleveland insinuaient aussi que la concession, faite à un syndicat américain, de quinze millions d'hectares du territoire contesté à Tembouchure de rOrénoque, contribuait à expliquer la politique militante du Président. Il est plus vraisemblable de croire que cette politique fut surtout Tœuvre du secrétaire d'état M. Olney. M. Cleveland, absorbé tout entier par Tétude des questions intérieures, n'attachait que peu d'attention aux affaires internationales qu'il abandonnait à son secrétaire d'état ; MM. Bayard et Gresham, qui l'avaient servi jusqu'ici s'étaient montrés modérés ; l'arrivée aux affaires de M. Olney, à la mort de M. Gresham (28 mai 1895), marque précisément la naissance d'une politique agressive.
Le Congrès avait émis le vœu « que la proposition de résoudre la question par un arbitrage fût recommandée vivement aux deux parties » ; M. Olney, « jurisconsulte éminent et peut-être un peu trop pressé de montrer sa grande instruction, jugea qu'il était opportun de révéler au monde le droit international sous un nouvel aspect (1) », et il entreprit de continuer l'œuvre de M. Blaine. Par ses ordres, M. Bayard, ambassadeur des États-Unis à Londres, remettait à lord Salisbury. le 7 août 1895, une longue dépêche qui contenait l'exposé de la ligne de conduite que les Etats-Unis voulaient suivre désormais.
(1) M. Desjardins,
Le secrétaire d'État disait d'abord : « la sécurité et la prospérité des Etats-Unis sont suffisamment intéressées au maintien de l'indépendance d'un état américain quelconque à regard des puissances européennes, pour justifier et nécessiter leur intervention dans tous les cas où Tune de ces indépendances est en danger ». 11 essayait ensuite de démontrer que la diplomatie américaine avait toujours agi dans ce sens ; il affirmait notamment qu'en déclarant dans son message de 1870 que les possessions des puissances européennes dans le Nouveau-Monde ne pouvaient plus changer de condition que pour devenir des nations indépendantes, le Président Grant n'avait fait que « se conformer aux enseignements de toute leur histoire (1) ». L'interprétation qu'il donnait de la doctrine de Monroe mérite d'être citée toute entière : « Elle se fonde, disait-il, sur des faits et sur des principes aussi compréhensibles qu'incontestables. Il est impossible de nier que l'éloignement et trois mille milles d'Océan rendent aussi peu naturelle que peu commode une union politique entre un état européen et un état américain. Mais les considérations physiques et géographiques sont les moindres obstacles à une telle union. L'Europe, comme Washington le remarqua, a un
lot d'intérêts essentiels qui lui sont particuliers Ce qui
est vrai quant aux intérêts matériels ne Test pas moins de ce que l'on peut appeler les intérêts moraux. Ceux qui concernent l'Europe lui appartiennent en propre, et difl^èrçnt
(1) Cf., p. 94 et s.
LA DOCruiNE DE MONROE ll^O
totalement de ceux qui appartiennent en propre à l'Amérique ». Et plus loin, après avoir insisté sans beaucoup de discrétion, sinon sans beaucoup de générosité, sur la force des États-Unis qui faisait d'eux en Amérique « les maîtres de la situation », M. Olney terminait ainsi : « La prétention de la Grande-Bretagne sur le territoire discuté et son refus de laisser examiner les droits qu'elle dit posséder constituent un accaparement de territoire à son profit. Ne pas déclarer hautement que cette conduite sera regardée comme une ojïense à la nation des Etats-Unis, ce serait se départir de la politique traditionnelle à laquelle sont étroitement liés rhonneur et la prospérité de notre pays... Nous réclamons une réponse nette à cette question : la Grande-Bretagne accepte-t-elle ou refuse-t-elle de soumettre à un arbitrage impartial la question de frontière du Venezuela dans sa totalité ? Le vœu le plus sincère du Président est que la décision soit en faveur de l'arbitrage... Si toutefois le Président doit être déçu dans son espoir (hypothèse qu'il ne veut point envisager comme possible, et qui, à mon sens, gênerait fort dans l'avenir les relations de ce pays avec la Grande-Bretagne), son désir est d'en être avisé à temps. » Cette démarche avait été faite sans le consentement du Venezuela. « L'honneur et la prospérité du pays » américain exigeaient que les Etats-Unis étendissent sur l'Amérique du Sud un gigantesque protectorat tacitement convenu ; tel était le nouveau sens de la doctrine de Monroë interprétée par M. Olney.
A cette impérieuse mise en demeure, à cette proposition
d'arbitrage forcé que M. Desjardins condamne avec une juste indignation, lord Salisbury répondit avec dignité. Dans deux dépêches, datées du 26 novembre 1895, adressées à sir J. Pauncefote, ambassadeur de la Grande-Bretagne à Washington, il protestait contre Tapplication faite dans le cas présent de la doctrine Monroë et il remettait la question au point (1). « On verra de ce qui précède» disait-il, que le gouvernement de la Grande-Bretagne à eu, dès le début, la même façoii de voir sur l'extension territoriale qu'il est autorisé à revendiquer comme résultant d'un droit incontestable. Elle comprenait la ligne de côte jusqu'à la rivière Amacura et tout le bassin de la rivière Essequibo et de ses tributaires. Il y a une partie de cette revendication cependant de laquelle le gouvernement anglais a toujours été prêt à se désister ; quant à une autre portion, il a été et continue d'être parfaitement prêt h soumettre la question de son titre à un arbitrage. Pour ce qui regarde le reste, c'est-à-dire le territoire qui se trouve situé à rintérieur de la ligne appelée Schoinburgk, il ne considère pas que les droits de l'Angleterre puissent être mis en question.... ». Et, déclarant que cette discussion ne relevait à aucun titre des principes de Monroë il terminait en affirmant fièrement sa volonté de ne point céder aux injonctions brutales du gouvernement américain, « car la puissance de l'Angleterre elle-même est mise enjeu, qaand il s'agit de défendre ceux qui se sont établis n'importe où, se
({) Archives diplomatiques, 4895, p. 277.
fiant à la force de sa possession de facto. C'est là un principe pour lequel probablement l'Angleterre et les Etats- Unis à la fois iraient jusqu'à risquer leur existence même, plutôt que de céder. »
La dépêche de M. Olney n'avait engagé qu'un combat d'avant garde destiné à éclairer le terrain. Dès que la réponse de lord Salisbury fut arrivée à Washington, le Président Cleveland envoya au Congrès un message enflammé (18 décembre). Commentant la réponse du gouvernement britannique, qui sans repousser la doctrine de Monroë, la considérait comme inapplicable au différend de frontières anglo-vénézuélien, le Président Cleveland déclarait « que l'interprétation donnée par les Américains à la doctrine de Monroé était juste et forte. Cette doctrine est importante pour la sécurité delà nation ; elle est essentielle pour le maintien des institutions ; elle s'applique à toutes les phases de la vie nationale, elle ne peut pas tomber en désuétude. Elle est absolument applicable au cas où une puissance européenne cherche, en étendant ses frontières, à s'emparer d'un territoire appartenant à une république du continent américain (1) ». Et M. Cleveland, afin de faire approuver parles représentants de la nation sa politique extérieure, que la
(1) Le Temps,
constitution rautorisait à diriger seul, demandait au Congrès de voter les crédits nécessaires à Tenvoi d'une commission d'enquête, qui ferait dans le plus bref délai possible un rapport sur la véritable frontière qu'il conviendrait d'attribuer au Venezuela : (v une fois ce rapport établi, disait le Président, ce sera le devoir des Etats-Unis de résister par tous les mojens en leur pouvoir, comme à une attaque faite de propos délibéré contre leurs droits et leurs intérêts, à la prise de possession par la Grande-Bretagne de tout territoire que les investigations des faits démontreront appartenir de droit au Venezuela Je ne me dissimule en rien la pleine responsabilité que j'encours en faisant ces recommandations, et je me rends parfaitement compte des conséquences qui peuvent en découler. Tout en reconnaissant que c'est une chose pénible que d'envisager les deux grandes nations de langue anglaise dans une position réciproque autre que celle de la concurrence amicale dans la marche vers le progrès et vers la paix, j'estime qu'il n'y a pas de calamité comparable à celle qui résulte d'une soumission passive aux torts et à l'injustice et à la perte de l'honneur national. »
La doctrine de Monroë servait donc de prétexte aux Etats- Unis pour étendre sur le Sud tout entier un immense protectorat : V honneur national l'exigeait impérieusement.
Le message détermina en Amérique une explosion de patriotisme et d'orgueil : les divisions politiques s'effacèrent, tous les Américains ne formèrent plus qu'un parti : la doctrine de Monroë opérait ce prodige.
Le coup de tonnerre frappé par M. Cleveland ne pro-
duisit heureusement pas en Angleterre tout Teffet qu'on aurait pu craindre* La vieille métropole britannique traita son ancienne colonie émancipée comme un enfant gâté, fier de sa force trop récente, qu'il fallait traiter avec une paternelle bienveillance. Le sentiment qui prévalait était la surprise. Le Daily News, organe officiel de l'opposition libérale écrivait : « la doctrine deMonroë, qui en 1823 était susceptible de sérieuse considération, est maintenant tombée en discrédit. M. Cleveland ne s'est pas expliqué en un langage employé par une puissance amie ; ses paroles sont agressives et même menaçantes. L'Angleterre est menacée de guerre à moins qu'elle ne permette à M. Cleveland de faire la délimitation des frontières du Venezuela ; mais le public américain ne se laissera pas prendre à de si absurdes considérations. Le principe d'arbitrage n'est plus qu'un vain mot quand il s'agit d^exigences aussi fantastiques. » Et le Daily. Chronicle, un des premiers organes unionistes, donnait la note juste en disant : « En vérité, de ce côté-ci de l'Atlantique, cette invocation de la doctrine de Monroë nous semble inapplicable parce qu'il n'est pas question d'extensions territoriales, et absurde parce qu'une déclaration concernant la politique américaine ne saurait être élevée à la hauteur d'un principe de droit international ». Cependant, en Amérique, Tenthousiasme belliqueux était à son comble. Les propositions les plus étranges et les plus exagérées rencontraient le plus vif succès. M. Grant proposait un projet de loi autorisant l'émission de bons du Trésor pour la construction de forts sur les côtes
et sur la frontière canadienne. M. Chandler demandait Touverture d'un crédit décent millions de dollars pour Tachât de fusils et de canons. Les télégrammes de félicitations affluaient à la Maison-Blanche: ilsemblait que toute l'Amérique du Sud acceptât la protection que les Etats-Unis lui imposaient sans la consulter. Le général Roca, Président provisoire de la République Argentine était des premiers à témoigner sa satisfaction. Les représentants du Venezuela, du Mexique et du Brésil apportaient à M. Olney leurs félicitations pour l'énergique affirmation que faisait .M. Cleveland de la doctrine de Monroë. Le Sénat et la Chambre brésiliens approuvaient sou message. Un grand nombre des Etats de l'Union — républicains ou démocrates — pressaient le Président d'agir.
Au Venezuela, le message du 19 décembre, avait naturellement causé une émotion profonde. Le ministre des Affaires Etrangères, M. de Rojas, allait faire à M. Thomas, ministre des Etats-Unis, une visite de remerciements. Le portrait de Monroë était exposé dans tous les magasins de Caracas, et le peuple, qui s'engageait à n'acheter aux Anglais aucne marchandise et à ne leur vendre aucun produit, allait porter des fleurs aux pieds de la statue de Washington.
Cette interprétation nouvelle, extraordinaire, de la doctrine de Monroë devait inquiéter tous les peuples qui avaient des colonies en Amérique ; elle devait surtout inquiéter la France dont les difficultés avec le Brésil au sujet du Contesté guyanais ressemblaient beaucoup aux diffî-
LA DOCTmNE DE MONROfe 42S
cultes anglo-vénézuéliennes. Un rédacteur de l'agence Balziel Ma. demander à M. Hanofaux, à cette époque ancien ministre des Affaires Etrangères, son opinion sur cette question. M. Hanotaux déclarait que « selon lui toutes les questions de ce genre doivent être réglées d'après leurs conditions particulières et non d'après un principe général, surtout dans le cas actuel où il s'agit d'une contestation territoriale, qui ne peut par suite être appréciée que par des hommes parfaitement au courant de l'historique du conflit, du développement des négociations et de la position actuelle de la question... Actuellement, ajoutait-il, la France a une contestation avec le Venezuela ; qu'il soit bien entendu d'ailleurs qu'il ne s'agit en aucune façon d'une contestation territoriale. Les États-Unis ont cherché à intervenir entre les deux pays, mais comme ministre des Affaires Étrangères, j'ai résisté à cette prétention, et j'ai demandé simplement qu'il me fût permis de régler la question avec le Venezuela sans intervention d'une troisième puissance ».
Pendant que M. Hanotaux exposait ainsi les règles de la politique à la fois la plus ferme et la pliis modérée, et prenait contre les empiétements des États-Unis la défense du droit public européen, M. Vignaud, premier secrétaire de l'ambassade des Etats-Unis à Paris, déclarait à un rédacteur du Gil-Blas : « Nous nous trouvons en présence d'un ultimatum brutal, d'un refus d'arbitrage et dans des conditions particulières, car l'Angleterre, en réalité, n'a réclamé ce territoire que le jour où elle s'est aperçue qu'il
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contenait de nombreuses mines d'or. La doctrine émise par M. Cleveland est bien plus modérée que l'opinion de l'immense majorité des Américains. Toute notre crainte, c'est que les esprits sages, pondérés comme M. Cleveland, ne soient débordés. Le gouvernement américain ne cédera rien. Dans une démocratie, il est impossible d'aller contre l'opinion publique. Mais l'Angleterre qui a tout à craindre dans une guerre reculera, soyez-en certain. La guerre ! Mais c'est le Canada rentrant dans l'a Fédération, mais c'est le commerce- anglais détruit dans le mois qui suivrait les hostilités ! »
Les journaux anglais et américains luttaient d'ironies et d'invectives. M. de Pressensé en cite de curieux et amusants exemples dans la profonde et spirituelle étude qu'il a consacrée à la doctrine de Monro^(l). D'énormes paquets de valeurs -américaines, jetées sur le marché par des capitalistes britanniques, amenaient une baisse énorme des cours ; les Bourses américaines et anglaises se livraient à des écarts considérables. Les plus grands hommes de TUnion étaient atteints d une fièvre insensée ; Edison^ le génial électricien, rêvait la construction « d'une kyrielle de machines toutes plus meurtrières les unes que les autres, dont la moindre devait anéantir l'armée et la flotte de l'Angleterre ».
Cependant, « l'anglophobie militante » qui régnait aux Etats-Unis ne tarda pas à se calmer. De sérieuses crises de
(i) Revue des Deux-Mondes, 45 janvier 4896.
Bourse ne furent pas étrangères à ce tardif retour à la sagesse. Les Américains du Nord se rendirent compte que, sans flotte et sans armée, ils n'étaient pas aussi prêts qu'ils l'avaient cru tout d'abord à engager la lutte contre l'Angleterre. La situation financière, un instant reléguée à Tarrière-plan, reprit la première place dans les préoccupations du public. Un grand courant se formait contre la guerre, puissamment fortifié par les objurgations des ministres de toutes les confessions, facilité par l'attitude digne et conciliante de la presse britannique. Le gouvernement de Washington déclarait ouvertement qu'il regrettait les manifestations auxquelles s'étaient livrés les Présidents des Républiques du Sud- Amérique. « Le gouvernement américain, disait-il, a défini sa position dans la question anglo-vénézuélienne ; il désire qu'on s'en tienne là ». Le sénateur Gray, ami intime du président Cleveland, informait le directeur du Woi^ld « que le gouvernement des Etats-Unis, en nommant la commission d'enquête, n'avait pas l'intention de s'arroger le droit de délimiter la frontière entre le Venezuela et la Guyane britannique, mais qu'il avait cherché à s'assurer si l'Angleterre, sous le prétexte d'une dispute de frontières, n'avait pas l'intention d'agrandir son empire aux dépens du Venezuela. Les Etats- Unis n'avaient nullement le droit d'intervenir dans une dispute de bonne foi entre les gouvernements du Venezuela et de la Grande-Bretagne ; ils croyaient même que dans une telle dispute, la doctrine de Monroë ne pourrait être appliquée ».
4â8 LA DOCTRINE DE MONROE
Les Américains battaient donc en retraite. Le choix des membres de la fameuse commission d'enquête demandée par le message du 19 décembre avait été laissé au Président : il se porta sur MM. Drewer, White, Coudert, Gelman et Alvey dont la sagesse et la modération étaient d'un bon augure pour les amis de la paix. On pouvait d'ailleurs craindre que les Anglais et les Vénézuéliens ne se missent d'accord tout seuls, sans le concours des Américains du Nord, ce qui eût placé ceux-ci dans une situation quelque peu humiliante. Enfin, un mouvement se dessinait en Kurope contre la nouvelle interprétation de la doctrine de Monroe. Quelques journaux demandaient qu'on réunit une conférence de tous les états qui avaient des intérêts territoriaux en Amérique, afin d'arrêter une ligne de conduite commune contre les empiétements des Etats-Unis. Un journal officieux allemand, le Hamburger correspondent disait : « Il ne s'agit pas de savoir si l'Angleterre est ou non dans son droit vis-à-vis du Venezuela. La question importante est cette doctrine extraordinaire soutenue par M. Cleveland. L'Europe entière a le plus grand intérêt à s'y opposer. Que demain le Mexique ou la République Argentine répudient les dettes qu'ils ont contractées en Europe, les États-Unis pourraient intervenir de la même façon, et interdire aux puissances de prendre aucune mesure. Nous espérons que la Hollande ni l'Espagne n'ou vriront leurs archives à la Commission des Etats-Unis qui viendra en Europe en quête d'arguments pour soutenir la doctrine de Monroë. L'attitude que l'Europe devrait pren-
di-e en présence de l'arrogance de l'Amérique est tout indiquée ».
Cependant, « le Sénat se livrait à une sorte de débat, moitié politique, moitié juridique, sur la portée exacte de la doctrine de Monroé » .
Le sénateur Sherman déclarait que la définition donnée par le Président était exacte. M. Baker, du Kansas, invitait le Congrès à affirmer « que les États-Unis considèrent comme acte hostile d'une puissance étrangère d'étendre par la guerre, par traité, par achelt ou autrement, ses limites territoriales dans l'hémisphère occidental ou les lies adjacentes que les Etats-Unis considèrent comme nécessaires à leur propre défense, eux seuls étant juges de cette nécessité ». La proposition de M. Baker était Textension logique de la politique qu'esquissaient en 1870 M. Fish et le. général Grant. Une seule résolution était modérée et sage, mais elle ne réunissait qu'une infime minorité ; elle avait été déposée par M. Sewell du New-Jersey, et était ainsi conçue : « Ni en vertu des termes de la doctrine de Monroé, ni en vertu d'aucune déclaration officielle, les Etats-Unis ne se sont engagés à intervenir comme protecteurs d'aucune nation du continent américain contre l'invasion ou les empiétements des puissances étrangères. L'Exécutif a grandement outrepassé les affirmations originales de la doc-
trine de Monroë, au point qu'il semblerait que les États- Unis eussent Tobligation d'exercer un protectorat absolu en toute circonstance sur le Mexique et les états du Centre
et du Sud de TAmérique Poursuivre et étendre une telle
politique, serait contraire à toute sagesse et à toute prudence ».
On invoquait la doctrine de Monroë dans des sens contradictoires : le comité des Affaires Etrangères du Sénat chargea un sous-comité de préparer un projet de résolution par laquelle le Congrès tout entier définirait et affirmerait la doctrine de Monroë ; celle-ci acquerrait ainsi la valeur législative qui ne lui avait jamais été conférée.
Le rapport de ce sous-comité était attendu avec impatience. Certaines indiscrétions faisaient prévoir une définition exagérée. On ajoutait immédiatement comme correctif que cette définition ne serait pas acceptée parle comité des Affaires Étrangères de la Chambre des Représentants, dont le Président, M. Hitt^ était partisan d'une politique modérée. Mais la surprise fut universelle quand on connut le 21 janvier 1896 le rapport de M. Davis, sénateur du Minnesota.
M. Davis reproduisait le texte de la doctrine de Monroë et ajoutait ces mots : « Résolu que les États-Unis d'Amérique réaffirment et confirment la doctrine et les principes ainsi promidgués par le Président Monroë^ et déclarent maintenant qu'ils soutiendront et maintiendront cette doctrine et ces principes^ et considéreront toute infraction à l'une et aux autres, en particulier toute tentative d'une
LA DOCTRINE DE MONROE 43i
puissance européenne de prendre ou d'acquérir tout territoire nouveau ou additionnel sur le continent américain ou toute lie adjacente^ ou tout droit de souveraineté ou de possession dans lesdits continents et îles, dans tous cas ou circonstances où les États-Unis jugeraient cette tentative comme dangereuse pour leur paix et leur sécurité, que cette tentative soit faite par la force ou par voie d'achat, de cession, d'occupation, d'hypothèque, de colonisation, de protectorat, de contrôle sur l'accès d'un canal ou de tous autres moyens de transit à travers Tisthme américain, soit sous prétexte de droits mal fondés dans les cas de prétendus différends de limites, soit de tout autre prétexte mal fondé, comme une manifestation de dispositions hostiles à l'égard des États-Unis etune intervention que sousn'importe quelle forme il serait impossible aux États- Unis de regarder avec indifférence ».
L'audace de cette déclaration était inconcevable. Ce n'était plus la doctrine de Monroë, mais une doctrine Davis qu'on demandait au Congrès d'approuver. Tous les publicistes la déclarèrent inadmissible, et le Temps résume dans ces termes les jugements qu'elle inspira : « Le Président Monroë avait jugé suffisant d'exclure à tout jamais Vextension, et Textension par la force, du domaine des puissances européennes en Amérique. Déjà M. Olney et M. Cleveland avaient paru pousser les choses — tout au moins en principe — jusqu'à condamner le statu quo luimême, c'est-à-dire l'état de possession coloniale actuelle des puissances européennes actuelles au Nouveau-Monde.
i32 LA DOCTRINE DE MONROÉ
Toutefois, ils avaient eu la discrétion de ne pas graver sur Tairaince supplément à la doctrine originelle. M.Davis n'hésite pas quant à lui à refondre toute la déclaration, et à y inscrire en tout autant de termes Tinterdiction expresse pour les puissances européennes de faire, même à Tamiable et du consentement des intéressés, des acquisitions de territoires en Amérique. Voilà qui est parler net. Ce n'est plus un protectorat du Nouveau -Monde contre les ambitions ou les appétits de l'Ancien ; ce n'est plus encore une tutelle discrète ; c'est une prise de possession ; c'est l'annexion pure et simple des deux continents de l'hémisphère occidental auxÉtat^-Unis (1) ».
L'opinion publique américaine se montrait heureusement plus sage que le Sénat et accueillait très froidement la doctrine Davis. Le Sénat lui-même montrait une opposition inattendue : le sénateur républicain Wolcott, du Colorado, blâmait non seulement la proposition Davis, mais aussi la prétention de M. Cleveland d'appliquer la doctrine Monroë au cas du Venezuela. Il condamnait le message du 19 décembre comme pouvant entraîner des hostilités ; et il déclarait avec raison que la Commission d'enquête était plutôt une menace de guerre qu'une garantie de paix. L'attitude de cette Commission était en effet absolument inadmissible : s'érigeant en arbitre sans avoir été choisie par aucune des deux parties, elle priait le secrétaire d'État Olney de demander à l'Angleterre et au Venezuela de lui
(1) Le Temps du 22 janvier 1896
soumettre leurs titres sur le territoire contesté. Le Venezuela accédait immédiatement à cette demande. L'Angleterre se rendait également au désir de la commission américaine.
Cette attitude peu glorieuse s'explique par les difficultés extérieures de la politique britannique : des causes de conflit surgissaient en effet entre les gouvernements de Londres et de Berlin au sujet de Tattitude prise par TAUemagne dans les affaires anglo-transvaaliennes ; la crainte de nouvelles complications internationales incitait l'Angleterre à la prudence. Elle justifia une fois de plus cette grande vérité que lord Salisbury, alors lord Cranborne, avait exposée en 1863 à la Chambre des Communes à propos des affaires du Danemark : « L'Angleterre a une échelle mobile pour sa politique extérieure. Elle empoche sans mot dire les affronts des puissances de premier ordre et tend même l'autre joue à un nouveau soufflet. Elle se tait et rumine son ressentiment avec les États ses égaux. Au contraire, avec les faibles, elle se plait à tirer une vengeance éclatante et à leur demander compte de tous les ennuis dont elle n'a pas osé se faire dédommager par leurs auteurs. » L'ironie des événements voulait que lord Salisbury fût alors le chef de la diplomatie britannique. L'Angleterre tendit la joue. De son côté, le gouvernement de Washington craignait d'avoir été trop loin,
134 LA DOCTRlNIi DE MONROE
et M. Cleveland invitait en termes pressants le Président Crespo à recommander la modération au Venezuela. Le secrétaire d'Etat Olney lui prodiguait les mêmes conseils de prudence. La tranquillité renaissait, etdans un discours qu'on disait inspiré par le Président, M. James Smith, du New- Jersey, déclarait au Sénat que le message Cleveland avait donné en ce qui concerne la doctrine de Monroéla note juste et suffisante, et il engageait l'assemblée à voter le budget et k clore sa session.
Lord Salisbury qui avait fait « un faux pas ». en refusant a priori l'arbitrage pour tout le territoire situé en deçà de la ligne Schomburgk, fit une retraite plus prudente que glorieuse, et le discours du Trône du 11 février 1896 parlait de « marier l'arbitrage et la voie des négociations » : « le gouvernement des Etats-Unis, disait-il, a exprimé son désir de coopérer à la solution des différends qui existent depuis de longues années entre mon gouvernement et laRépublique du Venezuela au sujet des frontières entre cette dernière contrée et ma colonie de la Guyane anglaise. J'ai fait con-' naître que j'adhérais au désir formulé d'arriver sur cette question k un arrangement équitable, et j'ai la confiance que des négociations ultérieures amèneront à une solution satisfaisante». EtM. Balfour, leader ministériel de la Chambre des communes priait un député radical, M. Atherley Jones, de retirer une motion toute favorable à l'arbitrage et à la doctrine de Monroë « pour ne pas gêner des démarches sur le point d'aboutir ».
Les idées d'arbitrage faisaient en effet tous les jours des
progrès en Amérique et en Angleterre ; des ligues se formaient dans les deux pays pour orienter l'opinion de ce côté. Les affaires de Cuba, dont nous parlerons plus loin, entraient dans une période active et fournissaient un aliment suffisant aux passions des jingoës américains.
Enfin, l'Angleterre qui avait déclaré le 11 février 1896 ne pouvoir accepter que 40.000 de ses sujets fussent soumis au risque de devenir Vénézuéliens par une décision d'arbitre, signait le 9 novembre un traité d'arbitrage qui mettait fin au conflit. On prévoyait la signature d'un traité général d'arbitrage qui serait négocié ultérieurement (1).
(i) Les États-Unis, qui s'étaient montrés en toute circonstance partisans fanatiques des traités d'arbitrage général, ont prouvé que leur conduite avait été uniquement inspirée par des préoccupations politiques. Ils étaient tout disposés à sigïier des conventions de cette sorte avec les états du Sud-Amérique, espérant par ce moyen exercer sur toute leur conduite un contrôle étroit. Malgré leurs assurances de désintéressement, ils se montrèrent hostiles à la signature d'un traité général d'arbitrage avec l'Angleterre.
Deux Cours d'arbitrage devaient être instituées : l'une pour régler les contestations pécuniaires quipourraientsurvenirentreles deux pays ; Tautre pour la solution des questions territoriailes.
Première Cour : Réclamations pécuniaires ,
Chaque gouvernement nommera un représentant. En cas de désaccord entre les deux représentants ainsi désignés, ceux-ci choisiront un tiers arbitre ; s'ils ne peuvent s'entendre sur le choix de cet arbitre, le roi de Suède nommera ce troisième juge dont la décision sera sans appel.
Deuxième Cour : Questions de territoire,
La deuxième Cour sera composée de six membres, dont trois seront désignés par la Cour suprême ou les Cours de circuit des États- Unis, et les trois autres nommés parle Gouvernement britannique parmi leâ membres du Conseil privé ou de la Cour suprême de justice. Cinq voix seront nécessaires pour rendre les solutions définitives. Celles-ci devront alors être exécutées par les deux gouvernements, qui en tout
m LA DOCTRINE DE MONROE
La Cour d'arbitrage serait composée de deux membres américains et de deux membres anglais; en cas de désaccord, un cinquième arbitre chargé de départager les voix de la Commission, serait choisi par le roi de Suède et de Norwège. Mais il était entendu qu'une occupation ayant
cas ne pourront recourir aux hostilités avant d'en avoir appelé à l'arbitrage d'une ou de plusieurs puissances.
Le traité aurait une durée de cinq ans après l'échange des ratifications, mais il se renouvellerait de plein droit tant qu'il n'aurait pas été dénoncé.
M. Gleveland soumit ce traité à l'approbation du Sénat.
Il suscita d'abord un vif enthousiasme ; mais des récriminations ne tardèrent pas à s'élever.
On critiquait surtout le choix du roi de Suède comme arbitre définitif dans les contestations pécuniaires, car on reprochait au représentant suédois de s'être montré trop favorable aux Anglais dans l'arbitrage relatif aux pêcheries de la mer de Behring.
Cependant, la commission dos Affaires Étrangères du Sénat pro posa tout d'abord la ratification du traite, mais avec des amendements et des additions qui l'annulaient on fait. Toute question se rattachant à la doctrine de Monroé était exceptée des cas d'arbitrage par l'adoption faite à l'unanimité de la proposition suivante, inspirée surtout par le désir de ne pas soumettre à un arbitre le règlement de la question du traité Glayton-Bulv^rer : « aucune question affectant la politique intérieure ou extérieure de l'une ou l'autre des hautes parties contractantes, ou les relations de l'une ou l'autre d'entre elles avec tout état ou toute autre puissance, ne sera soumise à l'arbilrage sauf en vertu d'une entente spéciale ». A l'unanimité également, on décidait que le roi de Suède ne serait plus choisi comme arbitre permanent ; les arbitres choisiraient eux-mêmes dans chaque cas particulier le juge qui les départagerait. Enfin « toute question ne devra être déférée à l'arbitrage que dans la forme prévenue par les traités spéciaux ». Cela reve nait à soumettre au Sénat toute question qui devrait faire l'objet d'un arbitrage.
11 ne restait plus rien du trailé primitif. Dans son message, le Président Mac-Kinley demanda au Sénat d'en rétablir le texte dans son intégrilé, laissant entendre qu'il lui opposerait son veto dans le cas coptraire,
duré 50 ans constituerait un droit de propriété sur les territoires contestés. « Les territoires possédés sans opposition par les deux parties depuis 50 ans dans la région en litige entre le Venezuela et la Guyane britannique ne seront donc pas soumis à l'arbitrage. »
La fameuse Commission d'enquête terminait en même temps ses travaux et déposait un rapport (28 février).
Ce traité du 9 novembre 1896 consacrait la défaite de l'Angleterre. « Sans doute, comme le fait remarquer dans la Revue politique et parlementaire du 10 juin 1897 M. Dunning, professeur à la Columbia University, il
Le Sénat ne tint aucun compte du vœu présidentiel et, depuis, de nouveaux amendements sont venus mutiler encore ce qu'on appelait le traité général d'arbitrage. A l'énorme majorité de 40 voix contre 12, il adoptait Pamendement Hoare proposé par sa ('ommission : toutes les questions territoriales ou affectant la politique intérieure ou extérieure des États-Unis étaient exclues des effets du traité ; le Sénat, à la majorité des deux tiers des voix, devrait décider pour chaque cas spécial s'il serait soumis à 1 arbitrage.
Ce texte ainsi mutilé ne fut même pas adopté. Il fut rejeté en bloc, n'ayant pu obtenir la majorité des deux tiers exigée pour la ratification. Sur 69 votants, il y eut 43 voix pour et 26 contre ; 19 sénateurs étaient absents ou se sont abstenus. 10 républicains, 11 démocrates et 5 populistes avaient voté contre ; 30 républicains et 13 démocrates avaient voté pour. Des partisans de l'arbitrage avaient préféré voter contre le traité plutôt que de l'accepter avec les amendements qui l'avaient réduit à rien.
Depuis, sur le désir de M. Mac-Kinley un nouveau projet de traité d'arbitrage a été soumis au Sénat, mais il n'a pas encore été discute. Les journaux nous ont appris que les articles qui avaient fait échouer le premier traité ont été supprimés ; on peut donc se demander quels sont l'importance et l'objet du nouveau projet.
Quoi qu'il en soit, le rejet du traité anglo-américain fournit un argument d'une certaine valeur aux jurisconsultes qui détîlarent impossible et 'peu désirable la signature de traités généraux d'arbitrage.
n'est guère probable que la Grande-Bretagne perde aucun territoire auquel elle a équitablement droit, mais le renversement de ses prétentions est complet ». Tout est extraordinaire dans ce traité et contraire aux principes qui ont jusqu'ici réglé la matière. Cet acte international, à la conclusion duquel les Etats-Unis avaient pris une si grande part, était signé seulement par-T Angleterre et par le Venezuela. Le Sénat des Etats-Unis n'aurait donc pas à donner son assentiment, puisque le gouvernement de Washington n'était pas partie à Taifaire. « Il y avait simplement, dit M. Dunning, un accord gracieux entre M. 01ney et sir Julian Pauncefote, aux termes duquel la Grande Bretagne et le Venezuela devaient conclure un traité dans certaines conditions ». Chose plus étrange encore, le Venezuela ne serait pas représenté dans ce tribunal dont la décision était sans appel. « On remarquera, continue M. Dunning, que moralement sinon juridiquement, les Etats-Unis sont garants de la décision du tribunal, et c'est là peut-être la principale signification de toute l'affaire. M. Olney, il est vrai, a évité que les Etats-Unis fussent déclarés responsables de la conduite du Venezuela, mais en fait, il a conslitué une sphère d'influence où la suprématie des Etats-Unis aura tôt ou tard à supporter une responsabilité pour les faits qui s'y passeront. »
Les États-Unis triomphaient : ils gardaient un motif d'intervention dans l'Amérique du Sud. Le journal Le Temps, qui avait défendu avec une grande énergie les véritables principes du droit, signale en ces termes les dangers que fait
courir à l'Europe la reconnaissance par TAngleterre des prétentions des États-Unis : « Souffrir que le gouvernement de Washington s'ingérât dans une affaire exclusivement pendante entre le Venezuela et le Royaume-Uni, permettre qu'il s'arrogeât une sorte de juridiction souveraine sur un litige auquel, directement, il n'avait aucune part, chercher avec lui les bases d'une entente à propos d'un conflit auquel il était étranger, c'était tout simplement reconnaître en fait et dans toute son étendue Tune des prémisses fondamentales de la doctrine de Monroë, c'était affirmer implicitement le protectorat moral des États-Unis sur l'Amérique entière et leur droit de se porter forts, même sans mandat exprès, pour les états de cet hémisphère ».
Sans doute, la doctrine Davis s'était évanouie purement et simplement, mais le traité du 9 novembre donnait à la doctrine de Monroë une impulsion immense. Il semblait désormais qu'il n'y eût plus en Amérique qu'un seul état capable d'avoir des relations avec l'Europe et que les puissances sud-américaines dussent toujours user de l'intermédiaire des Etats-Unis dans leurs rapports avec le Vieux-Monde, comme font les états protégés par l'intermédiaire des états suzerains. Le Venezuela n'avait même pas demandé la protection qui lui fut imposée, et M. Cieveland traitait au nom de M. Crespo comme le Président de la République Française au nom du Bey de Tunis.
La doctrine de Monroë était formellement reconnue par un des plus puissants états de l'ancien continent. L'Angleterre, qui avait défendu dans l'affaire du canal interocéani-
que les vrais principes du droit public, avait mis bas les armes devant les prétentions des Américains du Nord ; les Anglais avaient failli à leurs devoirs internationaux, ils s'étaient montrés mauvais Européens^ mais la généreuse nation espagnole devait prendre en Amérique la défense des droits du Vieux- Monde.
1867-1898 : Antilles Danoises.
Avant d'étudier la nouvelle interprétation donnée à la doctrine de Monro^ dans les affaires de Cuba, nous envisagerons rapidement l'attitude des États-Unis vis-à-vis des Antilles Danoises et des îles Hawaï ; pour des raisons diflFérentes en effet, ces petites îles devaient être un objet de tentation pour les partisans de la plus Grande Amérique.
Les Antilles danoises, Saint-Croix, Saint Jean et Saint- Thomas ont seulement une superficie de 358 kil. ^- et ne comptent que 34.000 habitants, mais Saint-Thomas occupe une merveilleuse situation, et fournit une excellente escale aux navires qui pénètrent dans le golfe du Mexique.
Les États-Unis avaient été à plusieurs reprises tentés de s'en emparer : en 1867, Tannée même de Tannexion du territoire d'Alaska, le secrétaire d'état Seward convenait avec le Danemark d'acheter les trois petites lies pour l'énorme somme de 138 millions de francs. Les habitants, consultés, consentaient à devenir citoyens américains, mais le Sénat rejeta le traité préparé par M. Seward, trouvant les
LA DOCTRINE DK MONROK 144
conditions qu'il avait acceptées trop onéreuses pour le Trésor public.
L'extension considérable donnée depuis cette époque par les Américains à la doctrine de Monroô leur a fait regretter cette décision, et craindre que les Antilles danoises ne viennent à tomber dans la dépendance d'une puissance européenne. Le 20 mars 1897, le Sénat a chargé sa commission des Affaires Etrangères « d'examiner si les États- Unis pourraient acheter au Danemark les lies de Saint- Groix, Saint-Thomas et Saint-Jean, et, dans le cas contraire de s'informer s il y a possibilité que ces îles soient achetées par une autre puissance (1) ».
De nouvelles tentatives d'achat ont été faites auprès du gouvernement danois dans les premiers mois de 1898^ mais elles paraissent, pour le moment tout au moins, ne pas devoir être suivies d'effet.
i898 : La question hawaïenne.
Les lies Hawaï ont une superficie beaucoup plus considérable que les Antilles danoises ; elles sont à 700 lieues des côtes américaines et leur capitale, Honolulu, est une ville de 30.000 âmes.
Les relations des États-Unis avec les lies Hawaï sont assez anciennes : le gouvernement de Washington avait formellement promis de respecter leur autonomie en 1843, à la suite du traité dans lequel la France et l'Angleterre
(1) Le Temps, 2i mars 1897.
Ht LA DOCTRINE DE MONROË
s'interdisaient à j^aîs de s'en emparer, mais il avait refusé de prendre aucun engagement écrit. En 1854, le ministre américain à Hawaï déclarait ces îles aanexées aux États-Unis, mais l'annexioa ne pot avoir lieu, la civilisation des Hawaïens ne permettant pas Fentrée des lies dans l'Union comme État ; un traité de réciprocité fut seulement signé, mais le Sénat ne s'en est pas occupé (1).
Les Hawaïens se civilisèrent assez rapidement sous une dynastie locale qui fournit des hommes très intelligents ; le pays, admirablement fertile, devint un immense champ de cannes à sucre, et fit la fortune des émigrants portugais, américains, anglais et allemands qui vinrent se fixer sur son sol.
Cette richesse même devait lui coûter son indépendance. A la suite du vote du tarif Mac-Kinley, qui les ruinait en fermant à leurs produits les ports de l'Union, les planteurs américains suscitèrent une révolution à Honolulu : le 12 janvier 1893, aidés de M. Stevens, agent diplomatique des Etats-Unis, ils renversaient la reine Liluokalani ; les vaisseaux américains débarquèrent des troupes qui secoururent les insurgés sous le prétexte de rétablir l'ordre ; un gouvernement provisoire fut établi, il devait rester en fonctions jusqu'à ce que le pays fût annexé aux États-Unis : cinq députés havaïens, conduits par M. Thurston, étaient partis dans ce but pour Washington.
(i) Voir Wheaton,o/). cit.
LA DOCTRINE DE MONROË 14â
Le 15 février 1893, le Président Harrisson déclarait les lies Hawaï annexées aux Etats-Unis.
Le mois suivant, M. Cleveland remplaçait M. Harrisson à la Maison-Blanche. Avec une courageuse honnêteté, le nouveau Président refusa de sanctionner un acte aussi injuste, et il retira le traité d'annexion qui était soumis aa Sénat. Il proposa même à Liluokalani de la rétablir sur le trône, pourvu qu'il n'eût pas à employer la force. La reine déclina cette offre, puis l'accepta, mais le Gouvernement provisoire refusa de se retirer. Liluokalani essaya de soulever le peuple ; faite prisonnière, elle fut bientôt après remise en liberté.
L'opinion ne tint pas rigueur à M. Cleveland; elle comprit que l'annexion des lies Hawaï nécessiterait une flotte relativement considérable et des dépenses assez élevées : le 27 janvier 1895, par vingt-quatre voix contre vingt-deux, le Sénat approuvait la conduite du Président, déclarant que les Etats-Unis devaient se tenir à l'écart de toute intervention.
Mais le jingoïsme ne renonça pas à la lutte : les planteurs américains d'Honolulu poussaient la Chambre et le Sénat hawaïens à demander l'annexion de leur pays aux Etats-Unis (26 mai 1896). Un des articles de la Convention de Saint-Louis, qui désigna M. Mac-Kinley au choix des électeurs républicains, contenait ce passage : « Garder Hawaï libre de tout contrôle étranger *, et le nouveau Président envoyait comme ministre à Hawaï, M. Harold Sewall, partisan décidé de l'annexion.
A la fin de mars, M. Spalding proposait une résolution conjointe tendant à annexer les lies Hawaï ; à la même époque, des commissaires s'embarquaient pour San-Francisco venant demander à Washington leur accession à rUnion.
Un double péril, politique et économique, menaçait en ejBFet les Américains d'Honolulu. Le Japon a dirigé depuis quelques mois une partie de son émigration sur ces lies ; plu3 de 6.000 Japonais se sont fixés dans les iles Hawaï pendant le courant de 1896, ne dissimulant pas leur intention de s'emparer peu à peu du gouvernement du pays. De plus, ces lies fournissaient chaque année aux raffineries américaines pour 15 millions de dollars de sucres bruts, dont le tarif Dingley, que Ton discutait alors, pouvait prohiber Tentrée ; une entente s'est faite entre les Américains d'Honolulu et le toul^puissant trust des sucres. Malgré les protestations très vives des gouvernements de la Grande-Bretagne et du Japon, il est plus que probable que les lies Hawaï ne tarderont pas à former un nouvel État de r Union. L'annexion n'a pas encore été votée par le Sénat, mais il est à prévoir qu'elle sera acceptée par la majorité requise par la Constitution : les Etats-Unis pourront installer dans Texcellent port d'Honolulu un dépôt de charbon ; les Américains des îles toucheront les primes qui sont accordées aux producteurs de sucre sur le territoire de l'Union, et, dernière considération de sentiment, les riches poitrinaires auxquels les climats de Nice et du Caire ne suffisent plus et qui vont achever de vivre sous
LA DOCTHINE DE MONROE 14âi
les cieux polynésiens, auront la consolation de mourir à Tabri du drapeau étoile.
i898: Cuba.
La doctrine de Monroë <( seconde manière » a trouvé dans l'affaire de Cuba sa dernière et sa plus agressive interprétation, el cette interprétation est formellement contraire aux termes et à l'esprit de l'a déclaration primitive.
Monroë avait affirmé en effet que les Etats-Unis n'interviendraient pas dans les affaires des colonies européennes qui existaient en Amérique en 1823, et le Président Mac- Kinley vient, « au nom de Thumanité », de déclarer la g-uerre à l'Espagne pour chasser cette puissance d'une terre qui lui appartient depuis quatre siècles.
Les rapports des États-Unis et de Cuba ont toujours été fort étroits, par suite du voisinage même des deux pays, et la question de Cuba est une des plus anciennes qui aient préoccupé la diplomatie américaine. Seule de toutes les immenses possessions hispano-portugaises, la Grande Antille n'avait pas proclamé son indépendance dans les premières années du xix* siècle. Ses liens avec sa métropole étaient restés plus étroits que dans les autres colonies : Cuba envoyait des députés aux Cortès, et l'Espagne avait
Theureuse fortune d'avoir à la Havane de bons gouverneurs. Aussi la révolution avait échoué à Cuba ; les insurrections séparatistes avaient été facilement réprimées, et les libéraux, loyalistes, demandaient seulement à l'Espagne des franchises locales.
La question de l'esclavage avait amené d'assez sérieuses difficultés. Un traité conclu en 1817 entre l'Espagne et l'Angleterre abolit la traite à Cuba, mais en échange de cette concession, qui supprimait le monopole économique que la traite assurait à la Gr'ande Antille par rapport aux colonies anglaises, l'Espagne reçut une indemnité de 10 millions. L'Angleterre versa l'argent, mais protesta avec énergie contre les encouragements que le cabinet de Madrid donnait à la contrebande. Les Etats-Unis s'agitèrent: s'ils souffraient de voir Cuba aux mains de l'Espagne, ils étaient décides à tout pour empêcher qu'elle tombât aux mains d^une puissance européenne plus belliqueuse ou plus active. Ils subventionnaient à Cuba un parti américain contre le parti anglais. Le parti français existait à peine; nous savons cependant que le bruit courût un instant dans les chancelleries que la cession de Cuba à la France serait le prix dont Ferdinand VII récompenserait les vainqueurs du Trocadéro, et nous avons vu que ce bruit contribua peut-être à la déclaration de Monroë (1). Nous ayons vu également que Canning, voulant donner aux États-Unis des gages de son désintérjessement, leur
(1) Cf., p. 7,
LA DOCTRINE DE MONROK iil
avait proposé de signer avec eux et la France un traité par lequel les trois puissances s'engageraient à reconnaître à TEspagne la possession perpétuelle de Cuba, et que le gouvernement de Washington n'avait donné son consentement qu'à des conditions que l'Angleterre avait refusé d'accepter.
La doctrine de Monroô était d'une absolue modération et d'une parfaite correction en ce qui concerne les colonies européennes sur le sol américain. Mais un des parrains de la fameuse Déclaration, Jefferson, dans la consultation qui lui avait été demandée et dont nous avons reproduit des passages, avait été autrement afiîrmatif que son ami, et, avec une sincérité qui était alors prématurée, il avait résumé les raisons qu'avaient les Américains de s'annexer Cuba : ce passage, aujourd'hui d'une grande actualité, est devenu célèbre auprès des jingoés : « Nous avons d'abord à nous poser une question : souhaitons-nous d'acquérir, pour notre propre confédération, une ou plusieurs provinces espagnoles? Je confesse en toute sincérité que f ai toujours envisagé Cuba comme l'addition la plus intéressante qui pût jamais être faite à notre système d'Etat, Le contrôle que^ avec la Floride^ cette ile nous donnerait sur le golfe du Mexique et ses contrées et l'isthme contigus, de même que sur les terres dont les eaux se déversent dans le golfe assurerait complètement notre prospérité. Cependant, comme je sais que ce résultat ne pourra jamais être atteint, même avec le propre consentement de File, si ce n'est par la guerre, et que son indépendance qui est notre second in-
Us Là Doctrine de monroë
térêt (et spécialement son indépendance de rAngleterre) ne peut être obtenue sans la guerre, je n'hésite pas à abandonner mon premier désir, en le réservant à des chances futures^ et à accepter son indépendance avec la paix et Tamitié de l'Angleterre plutôt que son association à nos états, qni nous coûterait la guerre et l'inimitié de celle-ci. Je pourrais donc très honnêtement adhérer à cette déclaration proposée, d'après laquelle nous ne visons l'acquisition d'aucune de ces possessions, de même que nous ne met- Ions aucun obstacle à aucun arrangement amical entre elles et la mère-patrie, mais nous nous opposerons de toutes nos forces à l'intervention violente de n'importe quelle autre puissance, comme auxiliaire, mercenaire, ou sous toute autre forme ou prétexte, et plus spécialement à leur transfert à quelque puissance par la conquête, la cession ou par une acquisition de toute autre manière ».
Mais les « chances futures » sur lesquelles Jefferson comptait pour amener l'annexion de Cuba se firent attendre. A des raisons politiques d'annexion se joignirent cependant des raisons économiques. Les démocrates, qui se maintinrent presque sans interruption au pouvoir jusqu'à la guerre de Sécession avec Jackson, Van Buren, i yler, Polk..., de valent désirer une conquête qui renforcerait dans les Chambres le groupe des partisans du maintien de l'esclavage ; ils avaient fait pour cette raison la conquête du Texas. Les Cubains, producteurs de matières premières, avaient peu d'usines et ils auraient donné à l'Union d'excellents clients. Aussi tous les Américains, de quelque parti
qu'ils fussent, attendaient-ils avec impatience les chances futures dont parlait Jeflferson.
En 1825, les Espagnols offrirent aux Américains des avantages commerciaux s'ils voulaient leur garantir la possession de Cuba; ils essuyèrent un refus. En 1840, l'achat de Tile fut demandé au Sénat. En 1846, une compagnie américaine essaya de réunir un milliard dans ce but ; une expédition militaire s'organisa pour provoquer un soulèvement. Le gouvernement américain fut obligé de s'y opposer au nom du droit des gens. Mais des encouragements venaient de haut à tous ceux qui rêvaient l'annexion (1) : « TUe de Cuba, disait le 1®' décembre 1852 le secrétaire d'État Everett, se trouve à notre porte ; elle commande les approches du golfe du Mexique, qui baigne les côtes de cinq de nos états ; elle barre l'entrée de ce grand fleuve qui arrose la moitié de l'Amérique du Nord ; c'est une sentinelle placée sur la route de notre commerce avec la Californie par risthme ; au point de vue territorial et au point de vue commercial, elle constituerait entre nos mains une possession d'une valeur extrême ; elle peut devenir, dans certaines circonstances, un élément essentiel de notre sécurité. »
Aussi, dans la même année 1852^ les Espagnols, inquiets de la sympathie témoignée aux flibustiers américains dans les ports de l'Union, demandèrent aux États-Unis, en même temps qu'à l'Angleterre et à la France, de leur garantir la
(\) Rev, du dr, int., 1894, article de M. Basselt-Moore,
possession de Cuba. Nouveau refus du gouvernement de Washington. Le président Buchanan ne dissimule pas, en 1854, son désir d'acheter Tile.
La mauvaise administration de l'Espagne, les querelles de races, les excitations des colons américains, indirectement soutenus par leur gouvernement amenèrent de formidables insurrections, qui coûtèrent à TEspagne des sommes énormes et le sang de ses plus valeureux soldats. De 1869 à 1871, elle dépensait dans la Grande Antille 300 millions de francs ; 50.000 soldats mouraient, plus encore dans les hôpitaux que sur les champs de bataille. Le 5 avril lîi69, le Congrès américain avait adopté, sur la proposition de M. Henry Clay, la résolution suivante : « Le peuple des États-Unis sympathise avec le peuple cubain dans les efforts qu'il fait pour assurer son indépendance et établir la forme républicaine du gouvernement qui garantira la liberté individuelle etTégalité politique de tous les citoyens, et le Congrès donnera son consentement constitutionnel au Président des Etats-Unis, quand celui ci jugera opportun de reconnaître Tindépendance et la souveraineté dudit gouvernement républicain ». Le gouvernement américain n'avait pas donné suite à cette résolution.
L'insurrection, réprimée en 1878 par le maréchal Mardnez Campos, releva la tête en 1895, et le parti autonomiste reprit la lutte sous le commandement de Maceo et de Maximo Gomez, proclamant la République cubaine et affirmant sa volonté de faire de Cuba un état libre.
La lutte fut acharnée ; TEspagne, à demi-ruiriée, envoya
La doctrine de monroë m
dans la Grande Antille une formidable armée de 100.000 hommes successivement commandée par le maréchal Martinez Campos et le général Weyler. Les troupes, victorieuses dans la plupart des rencontres, faisaient le vide devant elles, mais leurs convois étaient attaqués, leurs communications avec la côte coupées. Les Espagnols restaient les maîtres des villes, mais les insurgés trouvaient dans la campagne et dans les montagnes des refuges inaccessibles. La lutte, dont le gouvernement de Madrid annonçait à chaque instant la fin imminente, devenait de plus en plus meurtrière et coûteuse.
La ténacité des révoltés cubains poussait les jingoës américains à intervenir. Leur récent succès dans Tafifaire anglo-vénézuélienne les encourageait. Les circonstances leur étaient exceptionnellement favorables ; aux yeux de tous les citoyens de l'Union, Cuba était dans la sphère d'influence de la grande République, et c'était pour eux un devoir sacré que d'aider à la création d'un état indépendant qui remplacerait la domination d'une monarchie du Vieux-Monde. La République cubaine serait d'ailleurs la protégée de la République américaine en attendant qu'elle vint se fondre en elle, comme l'avait fait autrefois la République du Texas.
Mais les Américains n'osèrent pas tout d'abord demander la reconnaissance de la République cubaine : ils de-
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mandèrent seulement que le gouvernement américain accordât aux insurgés la qualité de belligérants. Le 20 février 1896, des discours très hostiles à l'Espagne furent prononcés au Sénat dans ce sens. Rappelant que TEspagne avait été l'un des premiers états à reconnaître dans la guerre de Sécession les Sudistes comme belligérants, le sénateur H- Morgan demandait que M. Clevelaad reconnût les insurgés
tô cubains, quand même cette reconnaissance devrait amener
K^> une rupture avec le cabinet de Madrid.
Le 28 février, à la suite d'une séance particulièrement orageuse, le Sénat votait, par 64 voix contre 6, la résolution suivante : « Le Sénat décide, concurremment avec la Chambre des représentants, que, dans l'opinion du Congrès, il y a état de guerre entre le gouvernement espagnol et le gouvernement qui, depuis quelque temps, a été et est maintenu par la force des armes par le peuple de Cuba, et que les Etats-Unis doivent observer une stricte neutralité entre les puissances belligérantes, et accorder à chacune d'elles tous les droits des belligérants dans les ports et sur les territoires des États-Unis. Le Sénat décide que les bons offices des États-Unis doivent être oflerts par le Président au gouvernement espagnol pour obtenir la reconnaissance de l'indépendance de Cuba ».
Et, insistant sur le caractère de sa proposition, le sénateur Sherman affirmait qu'il ne désirait pas l'annexion de Cuba aux États-Unis, mais qu'il souhaitait Tunion de Cuba au Mexique, pays habité par une population de même
origine (1). Certains sénateurs se montraient, il est vrai, beaucoup plus agressifs, et M. Lindsay déclarait que Tétat des choses régnant à Cuba justifiait une intervention active des États-Unis pour rétablir l'ordre au nom de Thumanité (2).
La reconnaissance de belligérance n'était pas un acte contraire aux principes du droit international. « Elle est en soi parfaitement soutenable, dit M. Mérignhac, et ne viole aucune règle juridique, car la question est uniquement une question de fait ». Et l'éminent jurisconsulte invoque à Tappui de son dire Tautorité de M. Calvo, dont l'opinion est partagée par la majorité des auteurs : « Un état, déchiré par la guerre civile ou mixte, ainsi que la nomme Grotius, ne peut, ipso facto, être considéré comme formant deux états distincts ; pour en arriver là, il faut que la persistance de la lutte, Tégalité des éléments qui s'y trouvent engagés et l'impossibilité de déterminer son issue aient pris un caractère tel que les tiers soient pleinement autorisés h accepter comme réalisée une séparation qui n'a pas encore reçu la consécration définitive et irrévocable du
(1) Au mois de juin iS96, un comité composé de députés, d'indus triels et de directeurs de journaux se fondait à Mexico pour soutenir la solution suivante de la question cubaine : les habitants de Cuba seraient appelés à se prononcer par voie de plébiscite sur la question de l'indépendance; l'Espagne recevrait une indemnité pour la perte de Cuba ; les intérêts commerciaux espagnols seraient garantis par un traité entre Cuba et son ancienne métropole ; enfin l'île sorait partagée en trois ou quatre groupements libres qui se fédéreraient avec la République mexicaine.
• (2) Journal des Débats, 1er mars 1896.
fait accompli ». La reconnaissance des Sudistes comme belligérants, en 1861, par les cabinets de Paris, de Londres et de Madrid n'avait pas impliqué^ de la part de ceux-ci, la cessation de leur neutralité.
Il n'en était pas de même en février 1896. L'échec de rinsurrection paraissait alors certain, et aucun état de l'Europe ne doutait que TEspagne ne vînt à bout de ses colons rebelles. Les violences inouïes de langage des orateurs américains laissaient percer leurs véritables sentiments, et la reconnaissance de belligérance ne devait être pour eux que le prélude d'une alliance. Les Cubains réunissaient, d'après eux, toutes les qualités exigées par le droit international pour être reconnus belligérants : « Leur organisation, disait le sénateur Sherman, est aussi complète que Tétait celle des États-Unis pendant la Révolution. Les Cubains ne se sont pas montrés d'une férocité barbare, tandis que les Espagnols ont préféré rappeler un chef humain, le maréchal Martinez Campos, pour le remplacer par un massacreur, le général Weyler. Les mains du général Weyler sont pleines du sang des hommes et des femmes sans défense. Si on le laisse faire, aucun pouvoir au monde n'empêchera les États-Unis de chasser ces barbares. Nous n'avons pas besoin d'une Arménie à nos portes. Si le général Weyler met ses desseins à exécution il n'y a pas dans les deux Amériques de pays qui n'envoie des hommes pour mettre fin à ces infamies ». D'après le sénateur Lodge, « le monde civilisé saluerait de ses acclamations l'attitude que les États-Unis se proposaient de pren-
dre ». D'autres sénateurs déclaraient « que TEspagne était la pire nation qui existât, que c'était une nation de parias, qui n'avait aucun droit au respect et à la considération des autres nations » .
Une infime minorité de six voix s'opposa à la résolution : son orateur, le sénateur Caffery, déclarait que les Etats- Unis n'avaient pas plus de droits à intervenir à Cuba qu'en Arménie.
Les Espagnols surent observer une attitude pleine de dignité et de modération. Tous les partis s'unirent contre les prétentions à peine dissimulées des Américains. L'organe officieux du gouvernement, la Correspondencia, disait que le vote du Sénat avait causé à Madrid une impression profonde: « la majorité immense que la résolution demandant pour les Cubains la qualité de belligérants a obtenue démontre que cette assemblée est entièrement hostile à l'Espagne. Ce vote est Tévénement le plus grave qui soit arrivé à notre pays depuis longtemps ». Le Libéral voulait prouver qu'aucune résolution n'était plus injuste ni plus contraire au droit : « Les insurgés cubains ne sont que des flibustiers qui ne représentent pas le peuple de Cuba, en majorité fidèle à l'Espagne. Ils ne sont qu'une minorité de factieux incertaine et sauvage qui lutte pour obtenir du butin parle pillage. Une minorité pareille ne peut changer le pouvoir constitué par la nation, pouvoir appuyé sur l'histoire et le droit. Les Etats-Unis violeraient donc le droit naturel en reconnaissant la qualité de belligérants aux insurgés cubains ». La perspective d'une guerre était
même envisagée, sans provocation, mais avec fermeté : u II ne manquera à TEspagne, disait le Libéral^ ni Ténergie ni la vitalité pour résister, ni Télan suprême. Le sol de TEspagne est arrosé du sang fécond de ceux qui ne consentirent jamais à un aflFront ni à une intervention étrangère ». « L'Espagne, déclarait Vlmparcial^ doit se préparer à toute éventualité ; nos ressources maritimes ne sont pas considérables, mais nous n'aurons pas devant nous une puissance navale gigantesque. Notre humilité a été mal interprétée. Une attitude ferme et résolue nous aurait conquis plus de considération. Nous ne soinmes pas si faibles que notre hostilité devienne indifférente à un peuple de marchands qui n'a rien de guerrier ». Et TEspagne, avec un patriotisme admirable, faisait des efforts gigantesques : le cabinet Canovas, qui avait succédé au cabinet libéral Sagasta, envoyait 100.000 hommes à Cuba, malgré la situation difficile des finances.
En Amérique même, le vote du 28 février ne rencontrait pas dans la nation l'immense majorité qu'il avait eue au Sénat, et le New-York Herald, un des plus importants organes de l'opinion, écrivait : « Une action gouvernementale, impliquant des obligations internationales, ne saurait être déterminée par des sympathies populaires, quelque respectables qu'elles soient, ni par les clameurs de la foule, quelque bruyantes qu^elles soient. Dès que le jingoïsme semble vouloir provoquer la guerre, le moment est venu pour les gens réfléchis de se demander s'il y a une raison de faire la guerre, et s'il est permis de la provoquer, sans
que ce soit une bonne cause. Le moins que Ton puisse demander au gouvernement, c'est de procéder prudemment dans une affaire dont les circonstances peuvent être si graves pour le pays » .
Cependant, la Chambre des Représentants, dans sa séance du 2 mars, votait par 263 voix contre 16 la résolution suivante en faveur des insurgés cubains :
« La Chambre des Représentants décide, concurremment avec le Sénat, que, dans Topinion du Congrès, un état public de guerre existe à Cuba, et que les partis en présence ont des titres aux droits des belligérants.
« La Chambre décide que le Congrès déplore les morts d'hommes et la destruction des propriétés qui sont le résultat de la guerre, et qu'il est convaincu que la seule solution du différend, aussi bien dans Tintérêt de l'Espagne que dans l'intérêt du peuple de Cuba, serait l'établissement d'un gouvernement choisi par le peuple cubain. Le Congrès pense que le gouvernement des Etats-Unis doit employer ses bons offices et son influence amicale en vue de l'établissement d'un pareil gouvernement.
(( La Chambre constate que les Etats-Unis ne sont pas intervenus dans les luttes entre les gouvernements européens ; mais, en raison des relations étroites qui existent entre le peuple des Etats-Unis et le peuple de Cuba, relations qui sont la conséquence de leur proximité et d'échanges commerciaux, et en vue de la guerre actuelle qui cause des préjudices aux Américains, le Congrès est d'avis que le gouvernement doit être prêt à protéger par son in-
teryention, si c'est nécessaire, les intérêts des sujets américains».
Il y avait, comme le fait remarquer M. Mérignhac, une certaine différence entre la résolution du 28 février, votée par le Sénat, et la résolution de la Chambre en date du 2 mars. La première assemblée « avait décidé que le Président des États-Unis offrirait ses bons offices au gouvernement espagnol pour obtenir la reconnaissance de l'indépendance de Cuba » ; de son côté la Chambre des Représentants « pensait que le gouvernement des États-Unis devait employer ses bons offices et son influence amicale en vue de rétablissement à Cuba d'un gouvernement indépendant ». La deuxième formule était à coup sûr plus modérée que la première, mais elle devait aboutir au même résultat, étant donnée sur ce point la juste susceptibilité du gouvernement espagnol. Les deux assemblées paraissaient d'ailleurs désirer un échec, en dépit des termes amicaux de leurs résolutions. Le passage relatif à une intervention possible du Président pour protéger, s'il était nécessaire, les intérêts des sujets américains établis à Cuba, ne contenait rien de contraire au droit des gens.
L'iudignation succédait en Espagne à l'émotion : des manifestations nombreuses s'organisaient dans les rues et des foules nombreuses allaient protester devant les consulats américains. On racontait que les insurgés cubains préparaient à New-York l'émission d'un emprunt de 100 millions de dollars, et qu'ils offraient une partie des titres
de cet emprunt aux sénateurs et aux députés américains en échange de la reconnaissance de la belligérance.
Et, tandis que le gouvernement américain se montrait plutôt hostile aux démonstrations des assemblées, le Sénat renvoyait à sa commission des Affaires Etrangères la résolution votée par la Chambre des Représentants en faveur de Cuba. Cette commission nommait à son tour une commission spéciale, chargée de conférer avec une délégation de la commission des Affaires Etrangères de la Chambre en vue d'arriver à Tadoption d'un texte unique.
Mais les propositions votées par les de^ux assemblées étaient des résolutions concurrentes. Le vote de ces résolutions permettrait au Président de ne prendre aucun parti, et de les considérer comme de simples manifestations d'opinion. Le vote de résolutions conjointes au contraire l'aurait obligé dans les dix jours de les ratifier ou de leur opposer son v^^o. Si elles étaient de nouveau votées avec une majorité des deux tiers des voix dans chaque assemblée, le Président serait obligé de les sanctionner. L'attitude de M. Cleveland paraissant hostile à la reconnaissance de la belligérance, plusieurs sénateurs songèrent à substituer au vote d'une résolution concurrente une vé^oluiion conjointe. M. Allen, sénateur populiste du Nébraska, déposa une proposition dans ce sens. Mais le Sénat sembla pris à ce moment d'une tardive sagesse : la proposition Allen fut renvoyée pour examen au Comité des Affaires Etrangères. M. Haie fit observer que le Sénat manquait des éléments d'information nécessaires pour reconnaître les in-
