PRINCIPE DE KON-INTERVENTK

Valeur juridiqae de l'ensemble de la doctrii

Arrivons maintenant à l'étude du passage de I doctrine qui dénie aux états européens le droit A nir dans les affaires des Républiques américaine règle les rapports de la grande République à l'éj colonies européennes d'Amérique. L'étude de ce constituera la plus grande partie de notre trava examinerons-nous toutdabord la valeur juridique semble delà doctrine deMonroe, examen qui n'a pa lors de l'étude du principe de non- colonisation. 1 cipe de non-intervention est en effet d'une importa trement considérable que le principe de non-coloi et, pour un certain nombre d'auteurs, il renfern seul toute la doctrine de MonroP ; son application e portée si universelle qu'il suffit à indiquer une

)ules les diflicultés que peut rencontrer la diplomatie Èricaine. La doctrine de Monrofi est-elle une règle ne portée impérative, ou, grAce à sa complexité, perl-clle aux hommes d'état de l'Union d'intervenir à leur ou de ne pas agir ? quelles ont été ses principales >lications ? quel est son avenir? tout au moins dans la iurc où l'observation du passé permet de le présager : as seront ensuite les principales questions que nous nous posons d'étudier.

.'étude de son caractère juridique ne nous arrêtera pas ^temps : il n'est pas douteux, en effet, qu'on ne doive refuser le caractère de loi internationale ; nous en avons né la preuve dans la première partie de ce travail. s doute, les lois qui fixent les rapports des nations 'e elles n'ont pas la précision et la fixité des lois qui issent les rapports des individus, mais les caractères spensables à l'établissement d'une loi internationale , ici défaut. Nous ne trouvons, lorsque nous envisaiis la doctrine de Monroe, ni l'accord exprès des états, 'accord tacite, confirmé par une longue suite de faits donnent h un précédent, par une sorte de prescription, légitimité et l'autorité d'une loi. Jamais congrès de ornâtes n'a ratifié la doctrine de MonroC dans cette ode de la Restauration où la volonté de l'Europe fai-

sait de l'intervention un procédé régulier et normal de gouvernement. Tous les états au contraire ont protesté contre elle ; les états sud-américains eux-mêmes, en faveur de qui elle paraissait faite, no l'ont jamais tous officiellement reconnue (1).

D'autre part, l'importance de cette doctrine lui vaut une place à part dans l'histoire des rapports des nations ; si elle n'est pas une loi internationale, elle mérite du moins un rang spécial dans l'histoire des manifestations politiques que les hommes ont essayé de revêtir d'un vernis juridique.

Est-ce au moins une doctrine nationale qui règle d'une façon impérative la politique des États-Unis? Elle est, nous l'avons vu, tout entière contenue dans le Message Présidentiel du 2 décembre 1823.

On sait ce que sont les messages du Président des États- Unis ; la Constitution les prévoit en ces termes : « Le Président donnera de temps à autre au Congrès des informations sur l'état de l'Union, il lui fera les propositions qu'il aura jugées nécessaires ou utiles ». Le message est le seul moyen régulier qui permette au Président d'indiquer ses vues aux représentants du pays. La responsabilité ministérielle en effet n'existe pas aux États-Unis : les ministres,

(1) Voir le Congrès de Panama,

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droit de veto presque prohibitif (1) dont il n'hésite pas à faire un large usage (2), le Président des Etats-Unis possède une énorme puissance : la procédure de Vimpeachment peut seule l'atteindre et le mettre en accusation ; mais cette ressource est presque illusoire, car elle exige, pour réussir, la majorité des 2/3 des sénateurs ; appliquée une seule fois depuis la promulgation de la constitution, elle s^est terminée en 1865 par l'acquittement du président Johnson.

La très grande autorité du Président des États-Unis se manifeste surtout en matière de politique extérieure. «Dans les relations avec les puissances étrangères, écrit le duc de Noailles, le Président représente seul les Etats-Unis, en dehors des traités soumis à l'approbation sénatoriale ; il dirige la politique extérieure selon ses vues personnelles. Dès l'origine, Washington prit à Tégard de l'Angleterre

(1) Tout bill auquel.le Président a refusé sa sanction est renvoyé à la Chambre dans laquelle il a été proposé, et une majorité des 2/3 des voix dans les deux Gbamt^res est nécessaire pour forcer la main du Président. Or, cette majorité des 2/3, exigée par la constitution pour obliger le Président à sanctionner un bill qu'il avait précédemment refusé, n'a presque jamais pu être réunie : une seule fois sous le président Tyler, une fois sous Hajes, une fois sous Arthur, quatre fois sous la première présidence de M. Cleveland (Desjardins).

(2) M. Jackson renvoya 11 biils au Congrès, Tyler 10, Johnson 13, Hayes 9 ; Cleveland dépassa tous ses prédécesseurs réunis. Pendant les quatre années de sa première présidence, il opposa son veto à 301 bills. A vrai dire, un grand nombre de ces bills étaient des projets d'intérêt privé, accordant, sous de frivoles prétextes, des pensions à des prétendus soldats de l'armée du Nord (Arthur Desjardins : le Président de la République aux États-Unis. Ze Correspondant, 25 février 4897).

une attitude vivement blâmée par la Chambre des représentants et par une grande partie de la nation. Ni les attaques parlementaires, ni les protestations publiques ne firent dévier le Président de la ligne de conduite qu'il s'était tracée tout d'abord. I^e traité de 1795, dûment ratifié, devint la loi du pays » (1). Mais le consentement du Sénat auquel fait allusion le duc de Noaillesest seulement nécessaire pour l'acceptation définitive des traités ; le Président reste toujours libre de suspendre les négociations en cours, et même de rejeter une convention diplomatique déjà conclue.

On peut mesurer dès lors l'immense autorité qui s'attache aux déclarations présidentielles, surtout quand elles ont trait à des matières de politique extérieure. Cependant, ce pouvoir considérable, presque tout-puissant lorsqu'il s'agit d'empêcher la promulgation d'une loi, ne saurait suffire pour créer une loi. Pour créer une loi en effet, il faut l'accord du Sénat et de la Chambre des représentants et la promulgation du Président ; le concours de ces trois volontés est indispensable, sauf pourla conclusion d'un traité, pour lequel l'accord du Président et du Sénat suffit. Mais, dans aucun cas, le Président ne peut à lui seul créer la loi ; si le pouvoir législatif ne peut que dans des circonstances extrêmement difficiles forcer la main de l'Exécutif, ce dernier ne peut jamais rien sans le Législatif.

Or, les déclarations qui font l'objet de la doctrine Mon-

(1) Duc de Noailles, Cent ans de République aux Etats-Unis.

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roëne sont, en aucune façon, la promulgation. par le Président des Etats-Unis d'un bill du Congrès. Celui-ci n'avait pas été consulté ; il n'y a donc pas ici une loi, mais une simple manifestation de l'opinion d'un homme à qui sa situation donne, il est vrai, une autorité particulière.

Tel est l'avis de tous les jurisconsultes.

« Comme on le voit par ce qui précède, dit Calvo, la doctrine de Monroë est loin de répondre à ce que plusieurs gouvernements ont voulu y voir. Ainsi, il faut tout d'abord

reconnaître que si les Etats-Unis se sont souvent inspirés de ses principes dans tel ou tel acte de leur politique, ils ne Font cependant jamais rendue obligatoire légalement par un vote législatif formel ; c'est même ce défaut de sanction expresse qui a toujours empêché d'attribuer le caractère de loi aux maximes de Monroe, et leur a fait conserver le simple titre de doctrine. »

Le savant professeur américain Woolsey (1) déclare de son côté que l'accord de toutes les parties qui forment le gouvernement est nécessaire pour constituer une loi, et que si les Chambres ne peuvent à elles seules y parvenir, le Cabinet ne le peut pas davantage, et il conclut formellement : « The doctrine is not a national one ».

Enfin, un des savants américains qui ont le plus récemment écrit sur cette question, M. Harry Pratt Judson (2), n'hésite pas à formuler cette appréciation que nous approu-

(4) Woolsey, Introduction to the study of International Law. (2) H. P. Judson, Head professer of Political Science in the University of Chicago : The Growth of american nation, p. 199.

vons pleinement : « La doctrine de Monroe n'a jamais été formulée par un act du Congrès ; mais elle est simplement une tradition de politique executive. C'est quelque chose d'indéfini, mais elle a ainsi beaucoup mieux répondu à son dessein. L'Europe comprend que les Etats-Unis ne toléreront pas en Amérique une politique comme celle que les états européens ont suivi en Asie, en Afrique et en Océanie ».

Aussi la doctrine ne lie-t-elle en aucune façon la politique extérieure des États-Unis : si elle avait été la conséquence d'une loi il eût fallu qu'elle fût régulièrement appliquée jusqu'à ce qu'elle eût élé régulièrement abrogée. Or, nous avons déjà vu dans l'étude du principe de noncolonisation qu'elle a été appliquée de façon contradictoire (1).

Il ne saurait donc y avoir aucun doute sur ce point : la doctrine de Monroë est dépourvue de toute valeur législative.

Tel était, du moins à l'origine, le caractère de la doctrine. En effet, depuis plus de 70 ans qu'elle est invoquée

(\) Cette distinction entre les mots doctrine et loi faite par plusieurs auteurs, notamment par Calvo, est d'ailleurs un peu artificielle. Le vote par le Congrès de la doctrine de Monroë n'ajouterait rien à sa valeur, aucun pouvoir ne pouvant contraindre le Président ou les Chambres à l'appliquer dans un cas douteux.

LA OOCTRlNk! DE MONROE S3

dans les cas les plus divers, le peuple américain ne se souvient plus que de celles de ses applications qui ont contribué à son extension et à sa gloire, et ces applications paraissent avoir constitué une sorte de prescription acquérant pour elle la légitimité qui lui manquait. Dans Venglisk speaking world, en effet, et peut-être plus encore en Amérique qu'en Angleterre, la loi n'est pas uniquement créée par les assemblées législatives : les décisions plusieurs fois répétées d'un tribunal finissent par créer une doctrine, et les considérants d'un jugement réunis à la sentence, recueillis par des jurisconsultes, acquièrent peu à peu la force jmpérative d'une loi. Peut-être, aux yeux des Américains, le même phénomène s'est-il produit pour la doctrine de Monroe : soixante-quinze années d'application d'une maxime populaire dans la vie politique d'une nation à peine âgée de cent quinze ans, devaient suffire à lui donner la valeur législative (1). Ses auteurs. Jefferson, Madïson, Adams, Monroe étaient tous des représentants et des survivants de l'époque béroïque qui avait vu naître l'indépendance américaine, et il n'est pas surprenant que leur qualité de fondateurs de la liberté ait valu à leurs déclarations une autorité particulièrement vénérée.

Mais cette considération, qui peut nous faire comprendre l'entbousiasme des États-Unis pour la doctrine de Monroe, n'en altère pas la nature. Celle-ci^ nous l'avons vu,

(t)Le secrétaire d'état Fish écrivait au Président Graot que « des déclarations répétées et des actes répétés » coDstiluaieut une loi que le Gouveroemeut de Washington était obligé d'appliquer. Rw. de

dr. int. etdelégis. compar . , toc . cit.

LA DOCTRINE DK MONROt:

;st pas une loi internationale, ni même une régie impétive de politique pour les États-Unis ; c'est l'avis personi du Président en exercice pendant l'année 1823 sur situation des deux mondes, « la simple opinion de l'exétifdestinéeàproduireun effet sur les conseils de laSainteliance (1) >.

Lamen spécial dn principe denon-lnterrentionde la doctrine de Honxoft.

Le deuxième point du message de Monrofi a une appaice beaucoup plus juridique que le principe de non-colisatîon : c'est le principe de non-intervention. Sous admettons toutd'abord, avec MM. Funck-Brentano Sorel (2), qu'il ne faut pas s'arrôter à l'opposition appaite des termes d'intervention et de non- intervention, et, mme eux, nous pensons qu' « il ne faut voir dans le preer que l'intervention directe, dans le second que l'interntioQ déguisée ».

Les mêmes auteurs dénient au principe d'intervention it caractère juridique, car « il n'y a pas de droit contre droit, et la souveraineté des états est un principe essen- 1 du droit des gens " ; mais d'autres jurisconsultes parmi iquels Wheaton et Bluntschli lui reconnaissent un cactère juridique, tout en faisant parfois des restrictions (3).

t) Discours de M. Polk au Sentit, 1826.

2) Précis de droit des Gens, p. 214.

î) BluntscUi, Le droit int. codifié (art. 474 à 480).

Heffter (1) admet formellement le principe cl< vention « qui est le seul vrai, tandis que celui < tion n'est qu'un droit exceptionnel, fondé sur spéciales, qui n'ont pas toujours été dans la pr nations des intérêts légitimes, et n'ont souvei fondements que les intérêts égoïstes. »

Mais, tout en admettant encore avec MM. Fi tano et Sorel que la non-intervention, comme l'in appartiennent à la critique de l'histoire et non a gens, nous ne pouvons méconnaître que le deus du message de Monroe, — que nous appellerons par simplification la doctrine de Monroe — n'a de son apparition, considéré par toutes les nati< une règle du droit international. La Sainte-Ail: fait de l'intervention un procédé régulier de ment, dont la légitimité était admise partons li la jeune République, en donnant au monde u très complète du principe de non- intervention, veut, de contre-intervention, montrait à l'Ëurop dans laquelle elle ne devait pas tarder à s'enga^ États-Unis affirmaient d'une manière expresse terviendraient jamais dans les colonies europi existaient en Amérique, rassurant ainsi tous 1< l'Europe qui avaient des possessions dans le Monde ; ils promulguaient les règles les plus m

(1) Heffter, Tiroit des gens moderne de l'Europe, % ii i BoDfils. Dr. int. public, p. J55.

(2) En Belgique, en Italie, etc., aous le régne de Louis-P

» LA DOCTHINb; DK MONHOË

les plus sages que la pratique contemporaine devait tenir comme seules légitimes, en affirmant contre la Sainte-Alliance leur volonté de reconnaître partout le gouvernement de fait pour le véritable gouvernement, et de ne s'immiscer dans les affaires intérieures d'aucun peuple. Leurs déclarations au sujet de l'Amérique n'étaient qu'une réponse aux intentions bien connues de la Sainte-Alliance sollicitée par l'Espagne : ils affirmaient avec une calme fermeté leur irrévocable intention de s'opposer !i toute intervention de l'Europe ; les souverains de la Sainte-Alliance considéraient comme une injure faite à eux toute injure faite à un souverain légitime ; la Grande République considérerait comme une insulte personnelle toute action d'un état de l'Europe dans le Nouveau-Monde ; elle jouerait vis-à-vis des états faibles de l'Amérique le même rôle de grande prolectrice que la Sainte-Alliance exerçait en Europe, mais avec tout le désintéressement et toute la modération qu'on devait attendre des compatriotes de Washington ; elle n'interviendrait pas en Europe, mais elle demandait que l'Ancien- Monde traitât le Nouveau comme celui-ci s'engageait à traiter l'Ancien : toute politique contraire serait considérée comme la manifestation d'une disposition hostile, qu'il lui serait impossible de considérer avec indifférence. « Lorsqu'une puissance étrangère, dit Bluntscbli, intervient sans motifs légitimes, les autres états ont le droit de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser l'intervention ». Et M. Mérignliac, à qui nous empruntons cette citation, déclare que suivant la majonté des auteurs <■- il n'y a même pas là

intervention, mais obstacle à une intervention prohibée », et il conclut que la doctrine de Monroé — ainsi restreinte — « est en parfaite harmonie avec le principe de non-intervention aujourd'hui dominant dans la politique internationale » (1).

La doctrine de Monroë, si elle n'est pas une règle de droit international, en a donc du moins toutes les apparences, et cet aspect juridique a certainement contribué à augmenter sa fortune et à lui attirer Taflection des Américains. Cette affection s'explique d'ailleurs par les prodigieux services qu'elle a rendus aux Etats-Unis.

(1) Revue de droit public^ 1896, op. cit.

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