PRINCIPE DE NON-INTERVENTION

Valeur juridique de l'ensemble de la doctrine.

Arrivoos main tenant a l'etude du passage de la meme doctrine qui denie aux. Etats europeens le droit d'intervenir dans les affaires des Republiques americaines et qui regie les rapports de la grande Republique k regard des colonies europeeones d'Amerique. L'etude de ce passage constituera la plus grande partie de notre travail. Son importance a ete autrement considerable que celle du principe de non-colonisation, et, pour un certain nombre d'auteurs, il renferme k lui seul toute la doctrine de Monroe. Son application est d'une portee si universelle qu'il suffita indiquer une solution k toutes les difficultes que peut rencontrer la diplomatic americaine. Mais la doctrine de Monroe a-t-elle une regie d'une portee imperative, ou, gr&ce k sa complexity, permet-elleases hommesd'Etatd'intervenir k leur gre ou de s'abstenir? quelles ont ele ses principales applications? quel est son avenir? tout au moins dans la mesure oil Tobservation du passe pcrmet de le presager :

telles sont les principales questions que nous nous proposons d'etudier.

L'etude de son caractere juridique ne nous arretera pas longtemps : il n'est pas douteux, en effet, qu'on ne doive lui refuser le caractere de loi Internationale; nous en avons donne la preuve dans la premiere partie de ce travail. Sans doute, les lois qui fixent les rapports des nations entre elles n'ont pas la precision et la fixite des lois qui regissent les rapports des individus, mais les caracteres indispensables k Tetablissement d'une loi internationale font ici d^faut. Nous ne trouvons, lorsque nous envisageons la doctrine de Monroe, ni Taccord exprcs des fitats, ni Taccord tacite, confirme par une longue suite de fails qui donnent a un precedent, par une sorte de prescription, la legitimite et Tautorite d'une loi. Jamais congres de diplomates n'a ratifie la doctrine de Monroe dans cette periode de la Restau ration ou la volonte de TEurope faisait de Intervention un procede regulier et normal de gouvernement. Tous les Stats au contraire ont proteste contre elle; les Etats Sud-Americains eux-memes, en faveurde qui elle paraissait faite, ne Font jamais tous officiellement reconnue (*).

(1) Voir le Congres de Panama.

►'autre part, 1' importance de cette doctrine lui vaul : place a part dans 1'histoire des rapports des nations ; die n'est pas une loi international, etle merite du ins an rang special dans i'histoire des manifestations itiques que les hommes ont essaye de revelir d'un nis juridique.

jst-ce au moins une doctrine nationale qui regie d'une >n imperative la politique des Elats-Unis? Elle est, is l'avons vu, tout en lie re contenue dans le Message sidenliel du 2 decembre 1823.

)n sail que ce sont les messages du President des Is-Unis. La Constitution les prevoit en ces termes. jp. President don n era de temps a autre au Congres informations sur l'etat de 1'Union, il lui fera les proilions qu'il aura jugees necessaires ou utiles ». Le ssagc est le seul moyen regulier qui permette au Prejnt d'indiquer ses vues aus representants du pays. La ponsabilile mintsterielle en effel n'exisle pas aux Jitsitsis; les ministres, qui ne sont en realite que les secret's du President, sont choisis par lui sous le con t role ; \ague du Senat; ils n'ont pas entree dans les Chams, et ils ne communiquent officicllement que par icttre c les presidents des diflerenls comiles qui se partagent affaires dans les deux assemblies.

Le President des Etats-Unis n'a aucune initiative en in at i ere legislative, et il ne peut que soumettre au congrcs par voie de messages les projets dont l'etude lui pa rait necessaire. On a parfois rapproche le message du President americain et le di scours du trdne par lequel les chefs des Etals monarchiques communiquent au Parlemenl h, l'ouverture des sessions leurs vues sur les principaux evencments de la politique inlerieure et exterieure; il y a entre le message et le discours du trdne une grande difference : le discours du trone appelle une reponse que les Chambres donnent dans TAdresse, le message au contraire n'a aucune sanction.

Cependant, la situation, tres considerable, du President aux £tats-Unis donne au message une importance particuliere. *

Le President, pendant les quatre annees que dure sa magistrature, est en eflet beaucoup plus puissant que les chefs dc la plupart des Etats monarchiques, et un publiciste anglais, M. Bagehot, a pu dire avec justesse que les $tats-Unis etaient a une Republiquepresidentielle ». « filu du peuplc tout entier, chef inconteste deses minislres qui ne sont pas atteints par le vote des Chambres investi d'un droit de vole presque prohibitif (0 dont il n'hesite pas a

(1) Tout bill auquel le President a refuse* aa sanction est renvoye a la Chambre dans laquelle il a ete propose, et une majorite des 2/3 des voix dans les deux Chambres est necessaire pour forcer la main du President. Or, cette majorite des 2/3, exigee par la constitution pour obliger le President a sanctionner un bill qu*il avait precedemment refuse*, n'a presque jamais pu dtre rdunie : une seule fois sous le president Tyler, une fois

in large usage ('J, le President des Etas-Unis [ me enorme puissance : la procedure de Vimpec peut seule l'atteindre et le mettre en accusati ette ressource e>t presque illusoire, car elle ei eussir la majorile des 2/3 des senateurs; appliq ule ibis depuis la promulgation de la consliluti 35L terminee en 1865 par l'acquitlement du pri thoson.

res grande autorite du President des fitats-Uni ste surtout en matiere de politique exterieure. « D ations avec les puissances clrangeres, ecril le i lilies, le President represente seul les £tats-U] mrs des traites sou mis a 1'approbation senatoris e la politique exterieure selon ses vues personnel irigiue, Washington prit a I'egard de l'Anglete titude vivement blamee par la Chambre des rep .s et par une grande partie de la nation. Ni :s parlementaires, ni les protestations publiques devier le President de la ligne de conduite q tracee tout d'abord. Le traite de 1795, dument

fee, one tola sous Arthur, quatre fois sous la premiere presidt ! eve land (Desjardine).

'.. Jackson renvoya 11 bills au Congree, Tyler 10, Johnson | ; Cleveland depasaa tons see predecesseurs reunis. Pendant inees de sa premiere pr&idence, il opposa son veto a 301 bill , nn grand nombre de ces bills etaient des projets d'int cordant, sous de frivoles pretextes, des pensions a des pretei e l'armee du Nord « Arthur Desjardias : le President de la aui ^tatfl-Unis. Le Corretpondant, 25 fevrier 1897 j>.

;, dcvin t la loi dii pays ». Mais le consentement da iat auquel fait allusion le due <Ie Noailles est seuleat necessaire pour ['acceptation definitive des trailes; President resle ton jours libre de suspendre la negation en cours, et meme de rejeter une convention lomatique deja conclue.

)n peut mesurer des lors rimmense autorite qui s'atlie aux declarations presidentielles, surtout quand ellea

trait a des inatieres de politique exterieure. Cepenll, ce pouvoir considerable, presque tout-puissant lorsil s'agit d'einpecher la promulgation dune loi, ne irait sufiire pour creer une loi. Pour creer uue loi

effet, il faut 1'accord du Senal et de la Chambre des resentants el la promulgation du President; le conit's de ces trois volonles est indispensable, saufpour la iclusion d'un traite, pour lequel 1'accord du President du Senat suflil. Mais, dans aucun cas, le President ne it a lui seul creer la loi; si le pouvoir legislatif ne it que dans des circonstances estremement diffiuilcs cer la main de I'Executif, ce dernier ne peut jamais n sans le Legislatif.

3r, les declarations qui font l'objet de la doctrine Mon- ! ne sont, en aucune facon, la promulgation par le Preent des Elats-Unis d'un bill du Congres. Celui-ci n'avail ele consults; il n'y a done pas ici une loi, mais une iple manifestation de I'opinion d'un homme a qui sa lalion donne, il est vrai, une autorite parliculiere. Tel est 1'avis de tous les jurisconsiiltcs.

« Com me on le voit par ce qui precede, (lit Calvo, la -doctrine de Monroe est loin de repondre a ce que plusieurs Gouvernements ont voulu y voir. Ainsi, il faut tout d'abord reconnaitre que si les fitats-Unis se sont souvent inspires de ses principes dans tel ou tel acte de leur politique, ils ne Font cependanl jamais rendu obligatoire legalement par un vote legislatif formel; c'est meme ce defaut de sanction expresse qui a toujours empeche d'altribuer le caractere de loi aux maximes de Monroe, et leur a fait conserver le simple titre de doctrine, »

Le savant professeur americain WoolseyW declare de son cdte que Taccord de toules les parties qui forment le Gouvernement est necessaire pour constiluer une loi, et que si les Chambres ne peuvent k elles seules y parvenir, le Cabinet ne le peut pas davantage, et il conclut formellement : « Tbe doctrine is not a national one ».

Et un des savants americains qui aient le plus recemment ecril sur cetle question, M. Harry Pratt Judson (2), n'hesite pas& formuler cette appreciation que nous approuvons pleinement : « La doctrine de Monroe n'a jamais ete formulee par un act du Congres; mais elle est simplement une tradition de politique executive. C'est quelque chose d'indefini, mais elle a ainsi beaucoup mieux repondu k son dessein. L'Europe comprend que les fitats-Unis ne tolereront pas en Amerique une politique comme celle que

(1) Woolsey, Introduction to the study of International Law,

(2) H. P. Jud8on, Head prof essor of Political Science in the University of Chicago : The Growth of american nation, p. 199.

les fitals europeens ont suivi en Asie, en Afrique et en Oceanie ».

Aussi la doctrine ne lie-t-elle en aucune facon la politique ext£rieure des 6tats-tfnis : si elle avail ete la consequence d'une loi elle eut du regulieretnent l'appliquer jusqu'a ce qu'elle eut ete regulierement abrogee. Or, nous avons dejk vu dans l'elude du principe de non-colonisation qu'elle a ete appliquee de facon eontradictoire (*).

11 ne saurait done y avoir aucun doute sur ce point : la doctrine de Monroe est depourvue de toute valeur legislative.

Tel etait, du moins h Torigine, le caractere de la doctrine. En effet, depuis plus de 70 ans qu'elle est invoquee dans les cas les plus divers, le peuple americain ne se souvient plus que de celles de ses applications qui ont contribue k son extension et a sa gloire, et ces applications paraissent avoir constitue une sorte de prescription acquerant pour elle la legitimite qui lui manquait. Dans Yenglish speaking world, en effet, et peut-etre plus encore en Am^rique qu'en Angleterre, la loi n'est pas uniquement creee par

(1) Cette distinction entre les mots doctrine et loi faite par plusieurs auteurs, notamment par Calvo, est d'ailleurs un pea artificielle. Le vote par le Congres de la doctrine de Monroe n'ajouterait rien & sa valeur, aucun pouvoir ne pourrait contraindre le President ou les Chambres a l'appliquer dans un cas douteux.

les assemblies legislatives : les decisions plusieurs ft petees d'un tribunal finissent par creer une doclri; les considerants >d'un jugemeot reunis a la sent eric cueillies par des- jurisconsultes, acquiereul pen a ] force imperative d'une loi. Peul-etre, aux yeux des A cains, le meme phenomeae s'est-il produitpour la do de Monroe : soixante-quinze annees d'application maxime populaire dans ia vie politique d'une nai peine a*ee de cent quinze ans, devaient suflire a lui d la valeur legislative t 1 ). Sus auteurs, Jefferson, Ma Adams, Monroe etaient tous des representants et de vivaatsde lepoque heroique qui avail vu naltre l'ind dance americaine, et it n'est pas surp reliant que leu lite de fondateurs de la liberie ait valu a leurs declar une autorite particulierement veneree.

Mais cette consideration, qui peut nous faire com dre TeDlhousiasme des fitats-Unis pour la doclri Monroe, n'en allure pas la nature. Celle-ci, nous 1 vu, n'esl pas une loi internationale ni memo une imperative de politique pour les Klals L'nis, e'est 1'oj persoDnelle du President en exercice pendant 1'annet sur la situation des deux mondes, « la simple opini l'executif destinee a produire un effet sur les conse la Sainte-Alliance (2) ».

(1) Le secretaire d'Etat Fish eerivait an President Grant que « clarations r^p^teea et des actes repetes » ciuristituaient une loi que vernement de Washington etait oblige d'appliquer. Rev, de dr. h ligis. comp., he. cit

(2) Diacoura de M. Polk au Senat , 1826.

Valeur Juridique du deuxi&me point de la doctrine de Monrofe.

Le deuxieme point du message de Monroe a une apparence beaucoup plus juridique que le principe de non-colonisation : c'est le principe de non-intervention.

Nous admettons tout d'abord, avec MM. Funck-Brentano et Sorel (*), qu'ii ne faut pas s'arr&er k F opposition apparente des termes d'intervention et de non-intervention, et, comme eux, nous pensons qu'« il ne faut voir dans le premier que rinlervention directe, dans le second que Tintervention deguisee ».

Les m6mes auleucs denient au principe d'intervention tout caractere juridique, car « il n'y a pas de droit contre le droit, et la souverainete des iStats est un principe esseniiel du droit des gens » ; mais d'autres junisconsultes parini lesquels Wheaton et Bluntschli lui reconnaissent un caractere juridique, tout en faisant parfois des restrictions! 2 ).

Heffter ( 3 ) admet fonnellement le principe de non-intervention « qui est le seul vrai, landis que celui d'intervention n'est qu'un droit exceptioonel, fonde sur des raisons speciales, qui n'ont pas toujours ete dans la pratique

(1) Pricis de droit des Gens, p. 214.

(2) Bluntochli, Le droit int. codijti (art. 474 a 480).

(3) Heffter, Droit des gens modern* de T Europe, § 44 & 46, cite par Bonfils, Dr. int. public, p. 155.

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des nations des intents legitimes, et n'ont souvenl d'aulres fondements que des inter£ts egoistes ».

Bien qu'admettantegalement avecMM. Funck-Breatano et Sorel que la non-intervention, com me 1' intervention, « appartienne k la critique de l'histoire et non au droit des gens », nous ne pouvons m£connaitre que le deuxieme point du message de Monroe, — que nous appellerons desormais par simplification la doctrine de Monroe — n*ait ete, lors de son apparition, considere par toutes les nations coin me une regie du droit international. La Sainte- Alliance avait fait de l'intervention un proced£ regulier de Gouvernement, dont la 16gitimile etait admise par tons les Etats, et la jeune Republique, en donnant au monde une theorie tres complete du principe de non-intervention, ou, si Ton veut, de contre-intervenlion, montrait k TEurope une voie dans laquelle elle ne devait pas tarder k s'engager W. Les fitats-Unis affirmaient d'une maniere expresse qu'ils n'interviendraienl jamais dans les colonies europeennes qui exislaient en Amerique, rassurant ainsi tons les l£tats de 1' Europe qui avaienl des possessions dans le Nouveau-Monde; ils promulguaient les regies les plus moderees et les plus sages que la pratique conlemporaine devait tenir com me seules legitimes, en affirmant contre la Sainte-Alliance leur volonte de reconnaitre partout le Gouvernement de fait pour le veritable Gouvernement, et de ne s'immiscer dans les affaires interieures d'aucun peuple. Leurs declarations au sujet de r Amerique n'etaient qu'une

(1) En Belgique, en Italie, etc., sous le regno de Louis-Philippe.

reponse aux intentions bien connues de la Sainte-Alliauce sollicitee par l'Espagne : ils.affirmaienl avec une calme fermete leur irrevocable intention de s'opposer k toute intervention de TEurope; les souverains de la Sainte- Alliance consideraient cotnme une injure faite k eux toute . injure faite k un souverain legitime : la Grande Republique considererait comme une insulte personnelle toute action d'un 6tat de ^Europe dans le Nouveau-Monde; elle jouerait vis-&-vis des Etats faibles de FAmerique le m£me r61e de grande Protectrice que la Saiote-Alliance exer^ait en Europe, mais avec tout le d^sinteressement et toute la moderation qu'on devait altendre des compatriotes de Washington ; elle n'interviendrait pas en Europe, mais elle demandait que l'Ancien-Monde traitat le Nouveau comme celui-ci s'engageaiti traiter TAncien : toute politique contraire serait consideree comme la manifestation (Tune disposition hostile , qu'il lui serait impossible de considerer avec indifference. « Lorsqu'une puissance etrangere, dit Bluntschli, intervient sans motifs legitimes, les autres Etats ont le droit de prendre les mesures necessaires pour faire cesser Intervention ». Et M. Merignhac, k qui nous empruntons cette citation, declare que suivant la majority des auteurs « il n'y a meme pas Ik intervention, mais obstacle k une intervention prohibee », et il conclut que la doctrine de Monroe — ainsi restreinte — « est en parfaite harmonic avec le principe de non-intervention aujourd'hui dominant dans la politique inlernalionale » (*).

(1) Revue de droit public, 1896, op. cit.

La doctrine de Monroe, si elle n'est pas une regie de droit international, en a done du moins toutes les apparences, et cet aspect juridique a certainement contribue k augmenter sa fortune et k lui attirer Inflection des Americains. Gette affection s'explique d'ailleurs par les prodigieux services qu'elle arendusaux fitats-Unis.

ROISIEME PARTIE