II. — Application de la loi
Nous avons ainsi exposé le principe de la loi du 23 avril 1919 :
établissements et personnel assujettis au maximum légal applicable par jour, par semaine ou par période quelconque. La loi se borne pour ainsi dire à l'exposé de ce principe. Son application est laissée à des règlements d'administration publique, eux-mêmes basés sur des conventions entre organisations patronales et ouvrières. Cette manière de procéder est presque une innovation dans la législation française. En effet, on ne la rencontre que dans la loi du 11 juin 1917 tendant à organiser pour les femmes le repos de l’après-midi du samedi dans les industries du vêtement.
On pourrait être tenté de dire que si la loi s’est déchargée sur les organisations ouvrières et patronales du soin de son applica-: tion, c’est parce qu’elle a été hâtivement conçue et votée sans étude ni discussion approfondies. Il n’en est rien: c’est dans un but bien précis que cette méthode a été adoptée ; elle permet une élasticité dans l'application du texte, élasticité à laquelle n'aurait pu prétendre la loi si elle avait dressé une longue énumération des . cas particuliers et des diverses modalités. Dans une matière aussi complexe, seuls les intéressés sont capables de prévoir dans une certaine mesure les difficultés pratiques et d'y remédier dans la
mesure du possible. La situation économique varie suivant les
commerces, suivant les industries, et pour un même genre d’exploi-
tation, parfois suivant les régions. Un texte unique, malgré une
longue énumération de cas particuliers, aurait abouti le plus sou-
vent à brider trop étroitement l'initiative privée et à rendre la loi
pratiquement inappliquée.
La méthode adoptée constitue une prime à l’organisation tant patronale qu’ouvrière. Les syndicats auront d'autant plus d’autorité qu’ils réuniront un plus grand nombre de travailleurs. Il est d’ailleurs à remarquer que si les travailleurs agricoles ont été écartés de l'application de la loi c'est, pour une part, à cause de leur dissémination sur le territoire et de leur défaut d’organisation.
L'article premier de la loi du 25 avril 1919 s'exprime ainsi :
ART. 7. — Des règlements d'administration publique détermnent par profession, par industrie, par commerce ou par catégorie professionnelle, pour l'ensemble du territoire ou pour une région,
les délais et conditions d'application de l'article précédent.
Nous rappellerons en premier lieu que les règlements d’administration publique sont des décrets rendus d’après l'invitation formelle d’un texte spécial de loi et ayant pour but d'en appliquer pratiquement les principes. Ils exigent l'avis de l'assemblée générale du Conseil d'Etat (l’accomplissement de cette formalité doit y être mentionnée par ces mots : « le Conseil d'Etat entendu»). Ils ne ‘peuvent être modifiés qu'avec la même procédure. D’après M. Berthélemy (b), ils ne constituent pas une délégation du pouvoir législatif et par conséquent ne peuvent imposer comrme sanctions (taxes ou peines) que celles qui résultent de la loi qu’ils appliquent. |
L'objet des règlements d'administration publique est de déter-
miner les délais et les conditions d'application de la loi. Nous.
(1) Traité élémentaire de droit administratif, 1916, p. 98.
étudierons plus en détail le contenu de ces règlements puisque
l'article 8 lui est entièrement consacré.
19 CHAMP D'ACTION DES REGLEMENTS D A. P. — D'après le texte, ces règlements appliquent la loi par profession, par industrie, par commerce ou par catégorie professionnelle. Ils pourront être aussi nombreux que l'exigera la situation économique des exploitations envisagées ; il pourrait y avoir autant de réglementations différentes que d'industries ou de commerces envisagées, En fait, comme l'indique le Ministre du Travail dans sa circulaire du 27 mai 1919, une certaine uniformité s’établira et un même règlement pourra embrasser des groupes assez étendus d'industries ou de commerces (1). De
D’après M. Strauss, rapporteur dg la loi devant le Sénat, on doit entendre par catégorie professionnelle, un groupe de D d'industries où de communes ayant entre eux une certaine affinité. Ces groupes peuvent être plus ou moins compréhensifs, plus ou moins étendus. Cette expression a été empruntée à la ter-
minologie du recensement professionnel de la France (2).
De même que ces règlements pourront varier suivant les exploitations envisagées, ils pourront différer suivant les parties du
territoire envisagées, « pour l’ensemble de territoire ou pour une
région », dit le texte.
(1) Bulletin du Ministère du Travail, 1919, Actes officiels, p, 141.
(2) Au Sénat, MM. Touron et Ribot ont exprimé l'avis que la catégorie , professionnelle au lieu d’avoir un sens large, à un sens restrictif et représente une subdivision de profession. Quoi qu'il en soit, les règlements peuvent varier suivant les professions, les groupes de professions ou les subdivisions de professions. ;
Les règlements applicables à l'ensemble du territoire seront des: règlements nationaux, les autres des règlements régionaux. Ceuxci pourront concerner une ville, un département, ‘un groupe de départements ou toute étendue de territoire en dehors des circonscriptions administratives. La loi a voulu, avant tout, englober dans un même texte des industries ou des commerces présentant assez de points communs pour ne pas souffrir de son application. et en ne tenant compte que des divisions économiques du terri-
toire.
20 ÉLABORATION DES RÈGLEMENTS D'A. P.— Ces règlements sont: pris, soit d'office, soit à la demande d’une ou plusieurs organisations patronales ou ouvrières, nationales ou régionales intéressées.
C’est donc au Gouvernement qu’appartient l'initiative des règlements d'administration publiques. Deux moyens sont à sa disposition pour agir, soit d'office, soit à la demande des organisations intéressées. Le gouvernement paraît ne pas devoir user fréquemment de la faculté qui lui est reconnue de prendre d'office les règlements d'administration publique, tout au moins au début. Dans son rapport au Président de la République présenté le 29 août
1919, le Ministre du Travail déclare qu’il a préféré attendre d’être
saisi des demandes des intéressés (1).
Comment se justifiera la qualité des intéressés ? La loi est muette sur ce point ; elle indique simplement que les demandes pourront être faites par les organisations patronales ou ouvrières, nationales ou régionales intéressées. Ces organisations seront des. syndicats, chambres syndicales ou associations professionnelles.
(1) Journal Officiel, 3 septembre 1919.
Leur intervention sera justifiée par le seul fait qu’ils appartien-
dront à la profession pour laquelle ils demanderont un règlement.
Qu'ils soient pris d’office ou à la demande des intéressés, la consultation des organisations patronales et ouvrières est imposée par la loi. Les groupements professionnels visés par la réglementation projetée doivent donner leur avis. D’après la loi ils devront le donner dans le délai d’un mois. Le point de départ de ce délai n’est pas indiqué. En pratique une note est insérée au Journal Officiel invitant les organisations patronales et ouvrières visées par les réglements en préparation à donner leur avis dans le délai d’un mois à compter de la date de la publication. De plus une lettre circulaire est envoyée par les inspecteurs divisionnaires du travail aux organisations patronales et ouvrières intéres-
sées pour les informer de la publication de avis au Journal Oficiel.
Dans le cas improbable où aucune organisation patronale ou ouvrière n’existerait pour la profession envisagée, ou bien si les organisations intéressées ne donnaient pas leur avis, la procédure
d'office redeviendrait applicable. L’abstention dés intéressés ne saurait faire obstacle à la prise du règlement. Ce que la loi a rendu obligatoire sous peine de nullité, ce n’est pas l’avis, mais la consultation des intéressés : elle n’a en effet aucun moyen d’obliger ceux-ci à exprimer leur opinion. D’après M. Justin Godart, qui parle au nom de la Commission du travail, le refus de l'avis équivaut à l’acquiescement (1). ;
La loi dispose que ces règlements devront se référer, dans le cas
(1) Rapport Godart, p. 19.
où il en existera, aux accords intervenus entre les organisations patronales et ouvrières nationales ou régionales intéressées.
En effet, les accords préalables entre intéressés auront bien plus de poids que des avis séparés, probablement divergents. Les accords sont le résultat de discussions professionnelles éclairées par une documentation mutuelle : ils auront vis-à-vis des règlements une plus grande autorité que des consultations séparées.
Par conséquent, les accords préalables devront être favorisés et encouragés par le Gouvernement, comme susceptibles de mieux l’éclairer'et de fournir une base solide aux règlements. Ceux-ci basés sur l’accord des parties seront rendus bien plus facilement applicables que des règlements imposés à des groupements en désaccord. Cette méthode a d’ailleurs été suivie par le Ministre -du Travail pour l’élaboration des premiers règlements. Il déclare -en effet (1) « Je n'ai cessé de m’ inspirer, dans la plus large mesure » de l’idée qui domine la législation nouvelle, celle de la collabo- » ration constante avec les organisations patronales et ouvriè- » res. L’effort principal de mon administration pendant toute » la première période qui a suivi la promulgation de la loi du 23 » avril 1919 a été tout d’abord d'envisager la conclusion d'accords » directs entre ces organisations : accords susceptibles de lui don- » ner des bases solides pour la rédaction des futurs règlements ».
Le Gouvernement ayant ainsi provoqué dans la mesure du pos-
sible la conclusion d'accords entre les intéressés, la loi dispose que
les règlements devront se référer à ces accords dans le cas où il en
existera. Par conséquent, la Conclusion des accords n’est pas À \
(1) Journal Officiel, 3 septembre 1919, p. 9484,
AT
D exigée à peine de nullité. Quoique très importante, elle n’est pas. indispensable.
Dans quelle mesure les règlements doivent-ils se référer aux accords ? Le pouvoir réglementaire est-il lié par ces accords et ne peut-ikrien y changer ? Son rôle doit-il se borner à les enregistrer et à les homologuer ? Nullement. Ainsi que le fait remarquer M. Strauss dans son rapport devant le Sénat (1) l'expression «se référer » dont se sert le texte a étéempruntée aux décrets du 10 août 1899, sur les conditions du travail dans les marchés passés au nom de l'Etat, des départements ou des établissements publics de bienfaisance. Il est dit dans ces décrets que l'administration intéressée ou les préfets devront se référer, autant que possible, aux accords existants entre les syndicats patronaux et ouvriers de la localité ou de la région.
Cette expression se retrouve encore dans la loi du 11 juin 1917 organisant la semaine anglaise dans les industries du vêtement. Elle a toujours été interprétée en ce sens que l'administration où le Conseil d'Etat suivant les cas devaient tenir le plus grand compte, s'inspirer très étroitement des accords intervenus. Le plus souvent le pouvoir réglementaire en reproduira l’esprit si ce n’est la. lettre, mais il conserve le droit d'examiner dans quelles conditions ils sont intervenus, s’ils ont été conclus de bonne foi entre organisations ayant qualité pour défendre les intérêts professionnels des employeurs et des employés en cause, s'ils ne sont pas contraires à l'intérêt général.
En ce qui touche les décrets du 10 août 1899, si l’administra-
(1) Journal Officiel, 23 avril 1919, p. 694.
tion estime que patrons et ouvriers se sont entendus pour fixer des salaires très supérieurs aux salaires normaux et courants, parce qu'en dernière analyse c’est l'administration qui paiera, celle-ci a parfaitement le droit de récuser ces accords. En matière de réglementation de la semaine anglaise, le Conseil d'Etat, tout en tenant le plus grand compte des accords intervenus pour la même industrie dans les différentes régions, s’est efforcé, en réalisant une certaine uniformité dans les conditions d'application de la loi, de ne pas rompre l’équilibre entre les employeurs des
diverses régions qui peuvent s'adresser à la même clientèle (1).
Il en sera de même avec la loi du 23 avril 1919. Le rôle du Conseil d'Etat sera, non pas de reproduire les dispositions des accords qui lui seront soumis, mais bien de les harmoniser et souvent de
les élaguer sur quelques points et de les compléter sur d’autres.
Bien des dispositions des conventions excéderont en effet le cadre des décrets : on y rencontrera souvent des tarifications de salaires, des organisations de commissions mixtes chargées d’assurer leur exécution, etc Toutes ces clauses qui dépassent le -cadre de la loi du 23 avril 1919 devront être ignorées par les règlements : elles seraient d’ailleurs d’un ordre trop particulier pour se concilier facilement entre elles. De même les conventions n2 sauraient valablement augmenter les catégories de dérogations prévues par la loi (2).
D'autre part, certains accords laisseront dans l'ombre ou dans
l'imprécision des questions qui doivent être résolues par les règle-
(1) Tbidem, rapport Strauss.
.(2) J. Cavaillé, op. cit. p. 84.
ments. Il appartiendra à ceux-ci de prendre les mesures nécessai- Teste ‘
. En somme, les règlements se baseront sur les accords conclus, sans être aucunement astreints à les reproduire. Ils devront d’ailleurs rester dans les limites de la loi et ne donner de sanctions qu'aux dispositions qui rentrent dans son esprit. Si, par exemple, une convention a fixé pour la journée de travail une durée inférieure à huit heures ou pour la semaine une durée inférieure à quarante-huit heures, une telle clause ne pourrait être insérée valablement dans un règlement. Elle aurait pour effet d’abaisser le maximum légal. Un règlement d'administration publique qui aurait ainsi dépassé la loi qu’il était chargé d'appliquer serait sans valeur. Les conventions passées entre patrons et ouvriers pour abaisser le maximum légal n’en seront pas moins valables, mais elles seront dépourvues de la sanction légale : elles ne. comporteront que les sanctions civiles du droit commun.
La loi oblige le pouvoir réglementaire à se référer aux accords intervenus entre les intéressés. Mais le Ministre du Travail a décidé, tout au moins pour les premiers décrets, et 1l v a lieu de croire que cette procédure séra suivie pour les décrets subséquents, de soumettre aux orgañisations intéressées les projets dé règlements élaborés par son administration (1). Cette manière de faire, qui n’est pas légalement obligatoire, a été adoptée pour assurer la collaboration constante de l’administration avec les organisations intéressées. Toutes les organisations professionnelles ayant con-
clu des conventions ne sont pas consultées. Le Min'stre soumet
(1) Journal Officiel, 3 septembre 1919, p. 9484.
