I. — Secours temporaires avant la Loi de

Nous venons de suivre l'évolution de l’idée d’aide et assistance aux familles nombreuses, qui aboutit au vote de la loi du 14 juillet 1913. Nous avons dit, qu'avant cette loi, des efforts avaient été faits en vue de parer et remédier à l'insuffisance de la législation. Avant d'étudier plus spécialement la loi elle-même, disons un mot de ce qui avait été tenté en France à cet effet.

Dans de nombreux départements, afin de venir en aide aux familles nombreuses indigentes, on avait eu l’idée, comme nous l'avons vu, de recourir aux crédits des secours temporaires du service des enfants assistés.

La loi du 5 mars 1869 qui, à la suite de celle du 15 pluviôse an XIII, du décret-loi du 19 janvier 1811, a organisé le service des enfants assistés, traite des secours temporaires. Elle établit simplement que ceux-ci sont accordés «en vue de prévenir ou de faire cesser l'abandon », sans énumération ou limitation. Il est vraisemblable qu’au début, on n’avait en vue que de prévenir l'abandon de l'enfant naturel. Il y avait là, en outre, une façon de justice rétributive en faveur de femmes que le père, connu ou inconnu, de leur enfant, laisse dans l'embarras avec toutes les charges de la famille, charges dont, en équité, elles n'auraient dû supporter qu'une partie.

Le père peut se dérober : il n’en existe pas moins. A son défaut et pour réparer ses torts, corriger sa lâcheté, la société doit intervenir. C’est là l'origine et la raison d’être du secours temporaire dont,

depuis longtemps, l'utilité en vue de prévenir l'abandon de Fenfant et de sauvegarder sa vie n’est plus à démontrer (1).

Mais on s’aperçut bientôt qu'il y avait une grande injustice à ne pas accorder un secours semblable à la mère veuve. Celle-ci, en effet, est également privée de l’aide du père de l'enfant et peut, de plus, invoquer une vie sans tâche. Aussi, de nombreux conseils généraux furent-ils amenés à lui accorder le bénéfice des secours temporaires.

De là à assimiler à la veuve, la mère privée de son mari, non par la mort, mais par le divorce ou labandon, il n'y avait qu'un pas. Son sort parut aussi digne d'intérêt, et l'enfant aussi menacé d'abandon. De même, au cas où le mari, infirme ou atteint d’une maladie incurable, est une charge plutôt qu’un appui.

Quelques Conseils généraux, aliant plus loin encore dans cette voie, décidaient de donner des secours au père veuf, divorcé ou abandonné par sa femme. Celui-ci. obligé d’être tout le jour hors de la maison, a-t-il une situation plus enviable que la veuve ? Son enfant ne se trouve-t-il pas dans le même danger d'abandon ? Et quand, dans une famille pauvre, naissent deux jumeaux, la mère n'est-elle pas souvent obligée d'en donner un à une nourrice, à moins de compromettre sa santé ou de faire courir de graves dangers à la vie de ses deux enfants ?

Le secours temporaire ne s’imposait-t-il pas encore pour prévenir l'abandon des enfants de familles pauvres et nombreuses où la misère, les privations auxquelles elles sont condamnées, ont des conséquences si funestes au point de vue de la mortalité ?

On objectait que l’allégement de ces situations malheureuses incombe à la commune. Sans doute, cette catégorie de l'assistance est d'essence communale. Et dans les villes riches et populeuses, dans les communes où de généreuses familles donnent une part de leurs biens pour soulager les infortunes, des bureaux de bienfaisance avaient pu s'organiser, qui distribuaient aux indigents, aux enfants légitimes, des secours de toute nature. Mais, quelle diftérence dans les petites communes pauvres !.. Une vingtaine de mille d’entre elles n'avaient pas de bureau de bienfaisance, et les indigents y étaient privés de toute espèce d'assistance,

(1) Cependant, depuis cette époque, est intervenue la loi du 16 novembre 1912 qui permet la recherche et la constatation de la paternité. Le secours temporaire ne peut donc plus, aussi bien qu'autrefois, être considéré comme une sorte de réparation sociale d’un dommage dont la loi ne permettait pas de poursuivre l’auteur, Ce qui ne veut pas dire que sa nécessité soit moins grande.

Aussi, dans de nombreux départements, les Conseils généraux usaient-ils des facilités à eux données par la loi de 1869, pour accorder les secours temporaires à toutes les catégories que nous venons d’énumérer.

Le 27 juin 1904, nous l'avons vu, une loi sur le service des enfants assistés,mettait de l’ordre dans la législation en cette matière. Mais elle ne s’occupait des secours temporaires, que pour en restreindre le champ d'application. M. Bienvenu-Martin reconnaissait lui-même que cette loi limitait assez étroitement la faculté de secourir les enfants légitimes.

En vertu de l’article 3, Fenfant secouru était : « l'enfant que sa mère ne peut nourrir ni élever, faute de ressources,et pour lequel est accordé le secours temporaire institué en vue de prévenir l’abandon. » | Mais l’article 7, sous prétexte de préciser, faisait un choix limitatif parmi les mères ainsi désignées et restreignait le secours «aux enfants de femmes veuves, divorcées ou abandonnées par leurs maris ». ;

D’après cette rédaction,on devait supposer exclus des secours temporaires, les orphelins légitimes et naturels, ainsi que les enfants demeurant à la charge de leur père veuf, divorcé où abandonné, et les enfants ayant encore leurs père et mère, qui se trouvaient cependant auparavant secourus d’après la loi de 1869.— Or,« si l’on considère que le secours est accordé, non pas à la mère, mais à l’enfant (le livret de secours est au nom de ce dernier et ne peut, en aucun cas, être saisi pour dettes personnelles de la mère), on comprendra difficilement qu'une loi, faite pour venir en aide à l'enfant, sans distinction d’origine, fasse dépendre le secours uniquement de la situation de la mère, sans se demander si le père ou les ascendants ne sont pas dans la misère et dans l'impossibilité d’élever leurs enfants faute de ressources. » (1)

Cela était si évident, qu'une circulaire du Ministre de l’Inté- “rieur, du 15 juillet 1904, renfermant les instructions sur l’application de la loi, indiquait que l’énumération de l’article 7 n’était pas limitative.

Il semblait résulter de là, que rien n’était changé à l’état anrieur, et que toutes les catégories d'enfants qui bénéficiaient des secours temporaires, continueraient à en jouir.

(1) Revue Philantropique, janvier 1909. « Mise au point », Martin Dupont,

Cependant, plus loin, la circulaire, apportant des précisions, disait : «De-la règle qu'il faut diminuer la mortalité infantile, découle cette conséquence que le secours temporaire peut être alloué à l'enfant d’une veuve, d’une femme divorcée, d’une femme abandonnée, d’une femme dont le mari infirme est une charge au lieu d’être un soutien, lorsque la situation sera telle que l'absence de secours mettrait en péril la vie de l'enfant». Ce sont là les termes de la loi.

Mais la circulaire précisait encore. « Les réglements départementaux n’ont pas à prévoir d’autres catégories que celles-là. Aller plus loin, serait modifier la répartition des charges de l'assistance et ouvrir la porte à des abus dangereux pour les finances départementales. »

Cependant, comme on sentait très bien qu'à ce point de vue la loi était un recul et qu'il fallait ménager la transition, la cireulaire ajoutait : « Néanmoins, et à titre transitoire, les décisions qui auraient admis, antérieurement à la loi, des enfants relevant d’autres catégories, aux secours temporaires, continueront à avoir leur effet jusqu'à leur terme régulier. »

Sur les pressantes instances de M. Emile Rev (1), la loi de finances du 22 avril 1905 venait corriger d’une façon heureuse la définition que la loi organique du 27 juillet 1904 donnait de l’enfant secouru. — L'article 44 en était ainsi concu : « Est dit enfant secouru, l'enfant que son père, sa mère ou ses ascendants, ne peuvent nourrir ni élever, faute de ressources, et pour lequel est accordé le secours temporaire en vue de prévenir l'abandon. »

EL, dans sa séance du 7 mars 1905, au moment de la discussion de cet article, la Chambre lui donnait l'interprétation la plus large, voulant mettre hors de doute que tout enfant susceptible d'être . abandonné, possédait une vocation égale au secours temporaire.

C'est d’ailleurs en ce sens qu'une circulaire ministérielle du 12 juillet 1905 déclare qu'il faut interpréter la loi.

Mais la circulaire restreint cette interprétation en disant que : «Je secours peut être accordé aux enfants légitimes élevés par l’un des ascendants, veuf, divorcé où abandonné, ainsi qu'aux orphelins élevés par des grands-parents. » Et la circulaire ajoute : « Un point est resté obscur pour certains esprits. On s’est demandé si, en insérant les mots : le père, la mère ou les ascendants, l’article 44 de la. loi de finances n'avait pas entendu viser les enfants avant leur père et leur mère, c'est-à-dire l'innombrable catégorie des familles

(1) Documents Chambre, $. O. 1905, D: 171.

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indigentes. Je n'hésite pas à me prononcer pour la négative, et à penser, qu'après comme avant la loi du 22 avril 1905, l'assistance aux familles indigentes ne doit pas s'effectuer au moyen de secours spéciaux au service départemental des enfants assistés. Si telle avait été la pensée du législateur, il aurait mis dans le texte les mots : «les parents », au lieu de ceux : «le père, la mère ou les ascendants ». Cette rédaction avait été proposée, mais elle a été repoussée par la Commission d'assurance et de prévoyance sociales de la Chambre des Députés. Il n’est done pas douteux que l’article 44 de la loi de finances du 22 avril 1905 n’a pas eu pour objet de substituer le département à la commune pour l'assistance aux familles nombreuses et indigentes » (1).

Lors de la discussion de la loi de finances de l’exercice 1906, M. Forest, député, en effet, avait bien proposé à la Chambre, un article additionnel ainsi conçu : « L'article 3 de la loi du 27 juin 1904 est ainsi modifié : « Est dit enfant secouru, l’enfant menacé d’abandon, que ses parents ne peuvent nourrir, ni élever, faute de ressources, et pour lequel est accordé le secours temporaire en vue de prévenir l'abandon ». Mais à ce moment, le Gouvernement ayant déclaré que c'était bien ainsi, de cette façon très large, que la loi de 1904 était interprétée, M. Forest n'avait pas insisté et avait retiré sa motion... Les instructions ministérielles du 12 juillet suivant étaient cependant peu conformes à ces déclarations.

Enfin, pour dissiper les doutes qui s’élevaient sur le point de savoir quel était le sens exact de la modification apportée à la loi du 27 juin 1904, en ce qui concerne les secours temporaires, par Particle 44 de la loi de finances du 22 avril 1905, doutes qui subsistaient après les instructions du 12 juillet 1905, une circulaire de M. Mirman, Directeur de lAssistance Publique, au nom du Ministre de l'Intérieur, était adressée aux Préfets, le 25 avril 1906.

« I est bien entendu, y était-il dit, qu'un enfant peut recevoir le secours si son père et sa mère sont encore vivants, et même s'ils ne sont pas séparés. En somme, il n’y a aucun enfant auquel le secours puisse être refusé, sous prétexte qu’il ne rentre pas dans certaines catégories déterminées prévues par la loi. Plus est étendu en droit, le sens de la loi nouvelle,et plus aussi, en fait, on doit n’en user qu'avec circonspection. Il ne peut s'agir, évidemment, d’accorder des secours, indistinctement, aux enfants de toutes les familles indigentes. I suffit, pour ne point fausser application de la loi de

(1) M. Etienne, Ministre de l'Intérieur.

1904, d’avoir toujours présent à l'esprit ce principe directeur essen- Uel, à savoir-que le secours temporaire est accordé «en vue de prévenir l'abandon », que tous les enfants en danger d’être abandonnés doivent recevoir le secours, mais qu'aussi ceux-là seulement peuvent le recevoir, étant admis — c’est notre constante tradition, imposée par la plus élémentaire humanité, — que doivent être considérés comme remplissant les conditions prescrites pour être secourus, les pauvres petits dont les parents repoussent avec énergie toute pensée d’abandou et qui, cependant, si un secours leur était refusé, se trouveraient exposés à périr de misère. Or, si l’enfanta encore ses père et mère, ce ne peut être que dans des cas heureusement fort exceptionnels qu’il sera en danger d’être abandonné ou de périr, Mais ces cas existent, et le législateur devait les prévoir : parfois, en effet, l’un des conjoints, loin d’aider l’autre à subvenir aux besoins de la famille est, en tout ou en partie, à sa charge. soit pour cause d'infirmité, soit pour toute autre cause, et il eut été d’une injustice flagrante que, néanmoins, le fait pour l'enfant d’avoir encore ses père et mère, le privât du droit au secours. Quand on se trouvera en présence d’un enfant pauvre ayant perdu l’un de ses parents, il y aura présomption pour que le secours puisse être accordé : quand il s'agira d’un enfant ayant encore ses père et mère, il y aura présomption, au contraire, pour qu'il ne doive pas être accordé, et il ne devra l’être que dans des circonstances particulièrement douloureuses, qu'il conviendra d'apprécier avec un sens profond d'humanité, mais aussi, avec le souci de ne pas compromettre, par des dépenses insuffisamment justifiées, les finances publiques et, par un contre-coup certain, l'avenir même de notre législation sociale. »

«Mais avec le développement de la bienfaisance publique sous toutes ses formes, on pouvait s'attendre, disait M. Gaston Rouvier, Inspecteur général adjoint des services administratifs au Ministère de l'Intérieur, dans son rapport de 1912 (1); en raison même de l'insuffisance des enquêtes et de l'abus des interventions. à ce que le secours préventif d'abandon fut attribué, un peu partout, dans: des cas où n’était à craindre ni l'abandon de l'enfant, ni sa mort par suite de misère, En fait, la notion essentielle de ce secours a été peu à peu obscurcie : son attribution aux familles nombreuses, aux familles simplement indigentes, est devenue aujourd’hui la

1) Rapport présenté au Ministre de l'Intérieur par l'Inspection générale des services administratifs. Annexe au Journal Officiel du 6 août 1912. Ce qui suit est extrait de ce rapport, p. 1.133 à 1.135.

pratique générale. Dans un département du nord-est, sur un millier de secourus, près de 300 sont inscrits sous cette rubrique : « secours d'hiver aux familles nombreuses ou à celles, dont un ascendant est malade ». —- Dans un département de la vallée de la Loire, les recommandations sont si nombreuses en faveur de parents infirmes ou chargés de famille, qu'on est obligé, pour y répondre, d'accorder de menues allocations, vraiment extraordinaires, de 15 à 20 francs. — Dans l’ouest, un Inspecteur départemental écrivait dans son rapport de 1999 : « La prévention d'abandon n’est plus le seul élément qui guide l'admission à l’assistance temporaire ; la situation nécessiteuse des familles, l'intérêt des enfants et l'intérêt des parents, entrent actuellement en ligne de compte. Ici, le.nombre d'enfants légitimes de familles nombreuses admis à l’assistance temporaire est considérable, puisqu'il atteint la proportion de 42,85 %,.»— Sur la frontière espagnole, un Conseil général a adopté la délibération suivante (séance du 23 août 1906) : « Dans un but de haute humanité, il croit devoir substituer le département aux communes qui ne peuvent, par manque absolu de ressources, allouer des secours aux enfants de familles nombreuses et pauvres non menacés d'abandon, et ces secours ont été pris sur le crédit des secours temporaires. » — Quatre ans plus tard, en 1910, l’Inspecteur, dans son : rapport, s’exprimait en ces termes : «Ce mode d’assistance pour les familles nombreuses, évidemment nécessaire, absorbe une bonne partie des crédits de l’assistance temporaire. » — Dans un département du sud, plus de la moitié du crédit est absorbé par les secours donnés aux familles nombreuses. — Remontons la vallée du Rhône : le crédit des secours temporaires sert également à pratiquer l’assistance aux familles nombreuses : « On se propose d’ailleurs, ajoute un Inspecteur, d’unifier dans l’avenir les deux crédits, afin d’obtenir la subvention de l'Etat sur l’ensemble ». — Redescendons la vallée de la Seine : « Les secours temporaires ne sont, remarque un Inspecteur, qu'un encouragement aux familles nombreuses. »—

« Presque tous les rapports des Inspecteurs contiennent des témoignages analogues. Ainsi, sauf dans quelques départements qui ont eu le mérite de créer une assistance spéciale aux familles nombreuses (1), les secours temporaires, au paiement desquels, rappelons-le, l'Etat intervient cependant pour les 2/5, servent couramment à des objets qui sont étrangers à leur institution et, notamment, sont employés à venir en aide aux familles chargées d’enfants.— Nous ne saurions d’ailleurs méconnaitre que cette prati-

(1) Voir chapitre suivant.

que peut tirer son excuse des tendances actuelles de l’opinion dans le sens d’un élargissement de l'assistance à cet égard. L'institution des secours temporaires a donné une première satisfaction partielle à l’idée de la reconnaissance d’une sorte de dette nationale vis-à-vis des enfants, idée qui parait appelée à trouver une expression plus précise dans de nouvelles dispositions légales, — Nous ne saurions être surpris de constater qu'au milieu du silence de la législation, les familles indigentes et nombreuses aient pu trouver, dans l’institution des secours préventifs d'abandon, une assistance que ne leur assurait pas encore une législation spéciale. L'examen eritique des errements du service sur ce point ne s'inspire d'aucune sévérité à l’égard.de ces palliatifs et de ces solutions ingénieuses, et reconnait volontiers les avantages indéniables de la trop large interprétation d'une des premières lois sociales, afin d'attendre une institution plus complète de l'assistance publique. — Pour ralentir l'accroissement de la dépense, au lieu de limiter l’attribution du secours aux seuls cas prévus par la loi et les instructions ministérielles, on s’est appliqué à introduire, soit dans le texte des règlements départementaux (dont beaucoup seraient à revoir sur ce point), soit dans l'usage, des restrictions qui ne sauraient être maintenues, parce qu'elles sont contraires. et à l'esprit de la loi, et à la lettre des instructions ministérielles. — Dans un département du nord, les enfants légitimes, s'ils ont leur père et leur mère, ne sont secourus que si leur nombre est suffisant pour motiver l'attribution du secours au titre des familles nombreuses. Ailleurs, les enfants légitimes ne peuvent être rèéglementairement secourus (à moins d'être orphelins de père ou de mère), que si leur famille compte au moins 4 enfants : ailleurs encore, au moins 5 enfants, et à la condition que l'ainé n'ait pas atteint 14 ans. Il est vrai que, dans les cas exceptionnels, les Inspecteurs font fléchir la rigueur inadmissible de ces règlements. Enfin, presque partout, le secours est continué aux enfants légitimes moins longtemps qu'aux enfants naturels. Nous ne citerons que ce département du sud-ouest, qui a inséré dans le carnet de secours. la stipulation textuelle suivante : « Les enfants naturels ne sont secoùrus que jusqu'à 2 ans. Les enfants légitimes (familles nombreuses) peuvent recevoir les secours pendant leur 1re année d'âge seulement. »

« Il convient de clore cette série de constatations en disant qu'il.y à peu de matières qui se prêtent plus mal aux règles générales que l'admission aux secours temporaires. Enfants de toutes catégories peuvent être également, un jour, en péril imminent d'abandon : il n’y a là que des cas d’espèces, dont chacun

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doit être examiné et résolu après une sérieuse enquête particulière.

«Après sept ans d'application, on peut rechercher quels ont été les résultats de la législation nouvelle sur le secours temporaire. Au point de vue budgétaire, la dépense s’est accrue partout, de 1904 à 1910, dans une proportion qu'on ne pouvait prévoir ; elle a plus que doublé dans plusieurs départements. Citons un petit département du Midi où elle est passée en 7 ans, de 11.856 frs. 62 à-27.684 frs. 64. Au total, les secours temporaires coutaient, en 1904 : 6.796.727 francs ; ils ont coûté en 1910 : 10.452.413 francs; sur cette dernière somme, 4.180.964 francs ont été payés par l'État, 4.180.964 francs par les départements, 2.090.482 francs par les communes. — On peut, il est vrai, rappelant l'extension du secours aux familles nombreuses, remarquer que l'assistance à ces familles, justement réclamée par les meilleurs esprits, aurait, si elle n'avait été payée sur ce crédit, entrainé, en tout état de cause, une lourde dépense départementale. Il n’en reste pas moins, que ce nouveau mode d'assistance a été mis irréguliérement au compte de l’application de la loi de 1904. et qu'il y a lieu de hâter l’organisation d'un service d'assistance obligatoire aux familles nombreuses, pour rendre les crédits affectés aux secours temporaires, à leur destination légale. »

Dans un cértain nombre de départements, la question des secours aux familles nombreuses nécessiteuses au moyen des crédits des secours temporaires, avait donc fait l’objet de délibérations du Conseil général.

Au moment du vote de la loi de 1913,à notre connaissance, ces départements étaient les suivants : Ain, Aisne, Allier, Basses- Alpes, Hautes-Alpes, Ardèche, Ardennes, Aube, Belfort (territoire de), Calvados, Cantal,Charente, Charente-Inférieure, Cher, Corrèze, . Corse, Côte d’Or, Côtes-du-Nord, Creuse, Dordogne, Eure, Eure-et-Loir, Finistère, Gard, Gironde, Hérault, Ille-et- Vilaine, Indre, Landes, Haute-Loire, Loire, Lot, Lot-et-Garonne, Lozère, Maine-et-Loire, Manche, Marne, Haute-Marne, Mavenne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Morbihan, Nièvre, Nord, Orne, Puyde-Dôme, Basses-Pyrénées, Hautes-Pyrénées, Rhône, Saône-et- Loire, Sarthe, Savoie, Haute-Savoie, Seine,. Seine-Inférieure, Seine-et-Marne, Somme, Tarn, Tarn-et-Garonne, Var, Vaucluse, Vendée, Vienne, Haute-Vienne, Vosges, Yonne.

C’est ainsi qu'en une année, eu 1918 1528:287 francs ont été dépensés au titre de la loi de 1904,en faveur des familles nombreuses (l'État ayant assumé cette dépense jusqu'à concurrence de

600.000 francs environ). (Budget 1914, Chap. 38. Participation de l'Etat aux dépenses du service des enfants assistés). — Rapport de M. Bouffandeau, député (1).

Ainsi, dans la plupart des départements, les enfants de familles nombreuses nécessiteuses recevaient des secours sur le crédit des secours temporaires. Et M. Paul Morel, Sous-Secrétaire d’État à l'Intérieur, pouvait dire à la Chambre, le 11 juillet 1913, au moment de la discussion de-la loi d'assistance aux familles nombreuses :

«A défaut d’une législation sociale permettant d'organiser départementalement l'assistance aux familles nombreuses, on avait un peu débordé les cadres tracés par la loi de 1904 et, sous le couvert de secours préventifs d'abandon, on avait organisé l'assistance aux familles nombreuses. Les Inspecteurs généraux (1), chargés de l'application stricte de la loi, ne pouvaient pas reconnaitre la légalité du procédé mais, tout en se plaignant, en la forme, le Gouvernement ne pouvait pas, au fond, blâmer les Conseils généraux et les préfets d'avoir devancé lé législateur ».

À quoi M. Albert Métin, député du Doubs, exprimant le sentiment de la Chambre, ajoutait : «Ces dispositions sont dûes à l'initiative de tous les Conseils généraux. Nous leur rendons hommage avec vous ».

(1) Documents Chambre, S. O. 1914, p. 436. :

(1) Rapport de l'Inspection générale, Journal Officiel, 6 août 1012. Annexe. Voir plus haut. M Bouffandeau, député, dans son rapport fait au nom de la Commission du budget, chargée d'examiner le projet de loi portant fixation du budget 1914 écrivait : « La loi de 1904 n’a pas institué l'assistance aux familles nombreuses, mais elle a autorisé les services départementaux d'enfants assistés à venir en aide aux familles chargées d'enfants. Dès lors qu'un chef de famille n'a pas de salaire suffisant pour élever ses enfants, il peut réclamerle bénéfice de l’assistance temporaire qui est destinée avant tout à prévenir les abandons mais aussi à diminer la mortalité infantile. » (Documents Chambre S. O. 1914, p. 436. Rap port sur le Budget 1914, art. 38.)

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