CAT D

vis-à-vis des autres hommes et vis-à-vis de son protecteur lui-même, une sécurité absolue dans la lutte pour la vie. Il est tout à fait inutile qu'il soit personnellement doué de fortes qualités pour vaincre ; l'Etat est là pour y suppléer ; il n’a qu'à se laisser vivre.

Mais il est des gens qui n'ont pas besoin de sentir leur situation en danger pour se démener et s’agiter comme des forcenés. Le simple désir d'améliorer cette situation suffit pour cela : c'est assez pour ces personnes de savoir que leurs affaires sont susceptibles de progresser pour qu'elles ne se donnent de repos jusqu'à ce qu'elles aient réussi à réaliser cette amélioralion.

Ces personnes agissent sous l'impulsion d'un mobile que l'économie politique place à la base de toute l'activité humaine : l'intérêt individuel.

Dans les adnnnistrations, point de cela. L'emplové y est occupé à la gestion des affaires publiques. Que ces affaires prospèrent ou périchtent, cela lui est assez indifférent : 1} n'en supportera que de bien légères conséquences. Il échappe, dans son travail, à l’action du mobile de l'intérêt mdividuel. Rien ne vient enfiévrer son activité. Il peut vivre en paix.

Mais, peut-on dire, 1] v a, dans la vie, de nombreuses personnes qui travaillent pour d'autres et qui ne sont pas intéressées directement au résultat de leur travail. Seulement, les gens qui les emploient les y intéressent indirectement. C'est ainsi que l'on a imaginé les salaires avec primes proportionnelles à la tâche accomplie ; c’est ainsi encore que l'on accorde une amé-

Por

lioration de situation aux employés les plus zélés. L'Ttat devrait en faire autant pour ses fonctionnaires.

En fait, on ne constate rien de semblable dans les bureaux officiels. L'Etat, pour rémunérer son personnel, se préoccupe assez peu du travail de celui-cr. Il est très-rare qu'il lui accorde un salaire proportionnel à son activité ; il ne lui donne généralement qu'un traitement fixe, sans se soucier de stimuler son zèle(1). Ce qu'il exige, c'est « la présence continuelle et effective au siège de la résidence, l’assiduité quotidienne au lieu de travail suivant des horaires minutieusement réglés, le travail dominical, quelquefois même le travail de nuit : il réclame, en un mot, un zèle de tous les instants, une dispombilhté de toutes les heures. En retour, 1l accorde non pas un salaire calculé d'après les heures de présence ou la besogne accomplie, mais un traitement continu, dont rien ne saurait empêcher le paiement aux dates fixes, pas même la maladie ou le congé (2). »

Mais si l'Etat ne tient pas compte du travail accompli pour rémunérer ses employés, du moins, l'avancement de ceux-ci est-il influencé par leur mérite, leur application ? Un emploi est vacant, y nommera-t-on

(1) Certains fonctionnaires ont, il est vrai, un mode de rémunération proportionnelle; mais ils sont la minorité.

(2) GuImBAUD op. cit. p.16 « Aucun fonctionnaire ou employé ne peut s’absenter de sa résidence pour une cause étrangère au scrvice dont il est chargé s'il n’a préalablement obtenu un congé. » Arrêté

du Ministre des Finances du 25 avril 1854, art. 1.

le plus capable, le plus travailleur des employés de l'échelon inférieur ? Non. On choisira le plus ancien. C'est la règle presque absolue. Il y a, il'est vrai, quelques exceplions. Dans certaines administrations, il y a un système d'avancement « au choix », qui corres-

pond assez bien à ce que l’on constate chez les parti-

culiers. Mais, de plus en plus, on le voit disparaître devant le système d'avancement « à l'ancienneté ». Cela dépend du chef. Si celui-ci n’a en vue que le bien du service, les plus méritants passent les premiers. S1 le chef veut se montrer populaire, l'avancement suit l'ancienneté. C'est qu'en effet les employés apprécient généralement très-mal l'avancement au choix. [ls soutiennent que le « choix » s'effectue le plus souvent non d'après les vrais capacités de l'agent, mais bien d'après l'importance et la force des « recommandations » qui appuient sa candidature. Chaque fonctionnaire a pris l'habitude de se faire recommander auprès de ses chefs par les hommes politiques qu'il peut connaître. Quand il s’agit de pourvoir à un emploi vacant c'est alors celui des candidats qui a, dans son jeu, l’homme politique le plus en vedette, le plus influent, qui l'emportera sur ses concurrents (1). Assurément,

(1) « Les fonctionnaires souffrent de l'intervention continuelle des hommes politiques dans leurs nominations. dans leurs déplacements et dans leur avancement. Mal défendus par des chefs qui subissent le même régime, mal protégés par des règlements insuffisammert prévoyants, ils n’ont pas la sécurité que devraient donner les services rendus ». Discours prononcé à Bayonne par M. Barthou le 18 décembre 1905.

UT Les

cet état de choses ne se rencontre pas dans toutes les administrations et pour toutes les nominations ; mais il suffit que le fait se produise, même à titre d'exception, pour que le système entier de l'avancement au choix s’en trouve vicié et que les employés cherchent

à obtenir, par tous les moyens, un avancement auto-

matique, où chacun passe au tour que lui donne un numéro: Avec ce système, le favoritisme, .serencontre plus difficilement, les droits de chacun sont mieux protégés. Mais, en revanche, le mérite ne recoit aucune récompense ; rien n'excite le zèle des employés. Pas plus que le mode de rémunération, le mode d'avancement ne vient obliger ceux-ci à accélérer leur travail, à accroître leur activité, à se dépenser outre mesure. La modération est leur règle de conduite et chacun sait qu'ils l'observent assez consciencieusement. Le métier de fonctionnaire n'est pas de ceux qui tuent leur homme. Il commence même à apparaître comme singulièrement doux et moëlleux. Tout à l'heure, nous avons vu le bureaucrate abrité contre les hasards de la vie. Nous voyons maintenant que, derrière cet abri, il déploie une activité des plus

modérée,

Non seulement le fonctionnaire n'a pas à s'inquiéter du sort que lui réserve l'avenir, non seulement n'a pas à s'inquiéter de la marche des affaires auxquelles se rattache sa besogne, mais, dans cette beso-

gne elle-même, dans l'accomplissement de la tâche qui lui est dévolue, il n'a aucune préoccupation à

avoir, aucun souci à supporter.

D'abord, les actes auxquels il se livre n’ont nême pas été imaginés par lui ; un autre a pris la peine de les concevoir à sa place ; on lui a épargné ce souci ; il n'a qu'à exécuter ce que des chefs ont décidé sans même le consulter. Si, en effet, on examine la complexité du mécanisme de l'Etat, on trouve une classification minutieuse de tous les rouages, et, dans ce'te hiérarchie, comme dans toute organisation de ce genre, c'est une minorité infime qui gouverne la rat30rilé (1) ; les dirigeants y sont infiniment moins nombreux que les dirigés ; l'immense majorité des emplovés publics se compose d'agents subalternes, d'agents dont la mission consiste à obéir à des ordres venus d'en haut, à exécuter ce qui a été conçu par d’autres, à n'être que des organes d'exécution.

Les actes que ceux-ci accomplissent ne sont pas des actes normaux et complets. Tout acte normal se compose de l’idée qui le conçoit, de la volonté qui le décide et des faits el gestes qui en sont la malérialisation. Ici, ces fonctions sont décomposées et réparties entre plusieurs organes dans un ordre déter-

(:) Surtout en France où tout est centralisé à l'excès et où, pour une décision insignifiante, l'administration centrale doit intervenir.

miné qui constitue la hiérarchie des services et des serviteurs publics et le plus grand nombre de ceux-ci ne participe pas à la conception, à la décision. Ce ne sont. que des « instruments plus ou moins Inconscients dirigés d'en haut (1) ». Ils reçoivent continuellement des « instructions (2) » géntrales ou particulières contenant la description en détail des actes et mouvements auxquels ils ont à se livrer ; leur tâche consiste essentiellement à se bien conformer à ces instructions. Ils n'ont aucune inilialive.

Il y a des gens qui seraient charmés de se trouver dans une semblable situation : être sans initiative, n'avoir aucune décision à prendre, avoir quelque ami sûr pour servir de guide, c'est l'idéal de beaucoup de personnes. Mais 1l est encore plus de gens qui aimeraient à ne pas avoir à supporter la responsabilité de leurs actes. Il est très pénible de se préoccuper des mulliples conséquences désagréables que peut engendrer la moindre action ; cela donne des soucis obsédants qui troublent les pensées. À cet égard, le fonctionnaire est encore très-favorisé. Cela résulte de ce que nous venons de dire. Ce n'est pas lui qui a l'initiative de ses actes. Ce sont ses supérieurs. Il agit suivant un programme détaillé qu'on lui a remis ; une

(1) Osrrocorskr. La Femme au point de vue du droit publie, p. 132.

(2) Les préposés de l'administration de l'enregistrement en ont plus de 3.000 sous les yeux.

SL 100 Ce

fois qu'il s'est bien conformé à son modèle et qu'il a exécuté sa besogne d’après les indications de celui-ci, il peut dormir tranquille. Si l'acte a des conséquences

- funestes, il s'en lave les mains : c’est le chef qui subit

toutes les critiques et qui reçoit tous les blâmes. Du reste, même pour celui-ci, la responsabilité est très réduite ; elle n'est que morale ou disciplinaire ; la responsabilité civile — la plus sérieuse — n'existe pas. Presque toujours l'Etat prend à sa charge le dommage qu'a pu causer un de ses agents dans l'exercice de ses fonctions (1j. Il serait difficile de rêver une quiétude plus parfaite que celle du fonctionnaire public.

En présence de tous les avantages dont jouit le bureaucrate officiel, on pourrait être tenté de croire que celui-ci est dispensé de faire preuve de capacité et que sa situation n'exige de lui que des qualités d'ordre inférieur. I n'en est rien. Le parfait fonctionnaire doit, en plusieurs matières, posséder une véritable supériorité.

D'abord, le fait qu'il n’a pas l'initiative des actes qu'il accomplit exige de sa part une intelligence particulièrement souple et ouverte. L'acte administratif est décomposé ; aux chefs de service, on donne la

(1) Hauriou. Précits deDroit administratif, 4 édition, p. 269.

mission d'imaginer les solutions, de choisir entre plusieurs partis, en un mot, de décider l'acte ; aux subordonnés, on laisse le soin d'exécution. Mais encore faut-il qu'il y ait un lien entre les deux opérations : c'est à l'agent subalterne d'établir ce lien ; il faut que son esprit aille rejoindre celui de son chef, qu'il en recoive le résultat du travail de décision et qu'il s'assimile complètement la solution adoptée. On lui a épargné la peine de prendre une décision ; en revanche, on exige qu'il sache recueillir intégralement le produit du travail de décision d'autrui. Son intelligence devra donc être très malléable, s'adapter à la pensée du directeur, en un mot, être réceplive. D'autre part, si on ne lui a confié que ce qui concerne l'exéculion des actes, ce n'est pas à dire qu'on lui ait accordé ainsi la tâche la plus facile. Prendre parti, donner un ordre, est souvent la chose la plus simple du monde, surtout quand on n’a pas à se préoccuper d'une trop grande responsabilité relativement aux conséquences de ces ordres. Mais les choses les plus simples en théorie deviennent, parfois, extrêmement difficiles à faire passer dans la réalité. Les plus belles conceptions doivent toujours subir une certaine adaptation aux faits. Cela nécessite un esprit essentiellement pratique, qui envisage les choses, non plus par en haut, dans les sphères sereines de la vofonté, mais par en bas, dans le domaine difficultueux de la réalité. IT faut que l’on sache examiner les délails, que l’on apporte à chacun d’eux toute l’atten-

ge et} eu

on et tous les soins nécessaires et que l'on ne se

laisse pas rebuter par le côté matériel de la besogne. C'est cel esprit que doit avoir le fonctionnaire. Il est

chargé d'exécuter les conceptions de ses chefs. IT Jui

faut, pour cela, non pas un esprit géntralisateur et abstrait, mais un esprit particulièrement pralique el concrel.

Par ailleurs, nous avons vu précédemment que le fonctionnaire n'est pas soumis à liniluence de ce grand mobile de l'activité humaine : l'intérêt individuel. Qu'est-ce donc qui remplacera celte influence ? Quel est le mobile qui est à la base du travail du bu-

-reaucrale ?

Il y a d'abord sa conscience. L'emplové public doit être consctencieux. Il est dans une situation privilégiée : l'Etat lui adoucit l'existence d’une façon tout à fait exceptionnelle, n'exige de lui qu'une besogne réduite. C'est bien le moins qu'il s'attache à justifier une pareille faveur par une grande fidélité à son devoir. Pu reste, ses supérieurs le lui rappellent souvent. Ils ont élaboré à son intention une sorte de morale qui va même jusqu à s'occuper de sa vie privée : « Un genre de vie modeste et simple est le seul qui convienne à des hommes très occupés, qui doivent tout leur temps, sans restriction, aux fonctions de leurs places... Quiconque ne saurait conserver l'estime générale perdra toujours ma confiance (1) ». Les Directeurs géné-

(1) Circulaire du Dirceteur général des Droits réunis du 18 juin 1806.

raux réclameront, en un mot, du plus humble cantonnier, comme du préfet qui le nomme, une surveillance de soi qui descende aux moindres détails et qui soit de tous les instants. »

Mais la conscience du fonctionnaire pourrait ne pas toujours suffire pour assurer la marche régulière du service. On y a ajouté la discipline. Les employés publics sont classés par catégories ; celles-ci sont hiérarchisées, et, à chaque degré de la hiérarchie, il existe le devoir d’obéir à la classe supérieure. Il y a, pour rendre effeclive cette autorité disséminée, des sanctions diverses, mais généralement très-énergiques. L'Etat est très-indulgent sur bien des points ; mais, en ce qui concerne la discipline, 1l est très-exigeant. Il réserve toute sa sévérité pour les questions

de hiérarchie. Il est facile, du reste, de comprendre

pourquoi. Sans une main ferme capable de maintenir la cohésion et l'ordre parmi la masse des employés, on arriverait vite à un état voisin de l'anarchie. Si la discipline « fait la force des armées », elle fait également celle de toute agglomération d'individus. « L’obéissance hiérarchique est une condition essentielle de l'ordre et de la bonne constitution du pouvoir », a dit M. Vivien (1).

Il est un dernier côté par lequel la profession de fonctionnaire se sépare de toutes les autres. C'est par

(1) Vivien. Études administratives D105:

la modicité des salaires qu'elle procure. Il est un fait constaté par toutes les statistiques, c'est que les appointements consentis par les particuliers à leurs employés sont toujours supérieurs à ceux que l'Etat ac-

-. corde aux siens pour une occupation analogue. Voici

une stalistique dressée par M. Turquan, publiée par lui dans l'Economiste Français du 17 août 1895 et donnant le nombre et le montant des traitements alloués par l'Etat. |

183.000 traitements de moins de 1.000 fr. avec une moyenne de 766 tr.

4.996 — 4.000 à 4.999 — 4,360 2.472 — 5.000 à 5.999 — 9.485 45226 —,76.000:à 6.999 — 6.460 AT 277100027909 — 7.650 1.083 — 8.000 à 8.999 — 8.485 295 — 9.000 à 9.999 — 9.555 1.565 — 10.000 à 19.999 — 12.450 212 — 29.000 à100.000 — 26.800

On voit qu'au dessous de 2.000 francs, il y a près de 300.000 fonctionnaires ; en revanche, au-dessus de 20.000 francs, le nombre des heureux tombe à 212. C'est peu. Qu'on songe à ces « salariés » qui sont à la tête des grandes compagnies privées ou qui dirigent les usines, les houillères, les grands magasins, etc. Là « les émoluements de 500.000 francs sont fréquents ; il s’en trouve un bon nombre de 100.000

francs et quelques-uns bien supérieurs. Les trois « maréchaux de la nouveauté » qui mènent le magasin le plus prospère en ce genre, se partagent un traitement de 600.000 francs, égal à la moitié de celui du Président de la République... Au-dessous d'eux et pour l’ensemble des grands bazars, à Paris, il existe, au total, plus de 250 traitements de 25.000 et 20.000 francs (1) ». Deux-cent-cinquante traitements de plus de 20.000 francs ! Nous venons de voir que, dans toute l'administration française, il n'y en avait que 212.

D'où provient cette inégalité ? M. D’Avenel l’attribue à l'incapacité du personnel de l'Etat et à son infériorité. Pour lui, « cela s'explique économiquement par la différence des mérites respectifs (2) ». Ce n'est pas aimable pour les fonctionnaires. Nous croyons que la raison Imvoquée par M. d'Avenel est inexacte. Il nous paraît plus logique d'attribuer à l'infériorité des traitements officiels d’autres causes plus faciles à constater.

Ces causes existent et nous les avons vues ci-dessus. Nous avons remarqué que l'employé publie échappe à l’action du mobile de l'intérêt individuel et que, seul, le sentiment du devoir ou la peur du châtiment peut le pousser à travailler. C'est dire que son

(1) D'AveneL. Les Riches depuis sept cents ans, Revue des Deux Mondes, 15 juillet 1906.

(2) D'AVENEL, op. cit.

activité est assez réduite. Or, à un travail moindre, n'est-il pas rationnel de donner une rémunération moindre ? D'ailleurs, au salaire monnayé que l'Etat accorde à ses employés, 1l conviendrait d'ajouter le salaire inappréciable que constituent les divers avantages de la profession : la sécurité de la place, la pérennité du traitement, enfin, et surtout — car nous sommes en France — le prestige dont jouit le foncüonnaire d'Etat.

Quoi qu'il en soit, quelques raisons que l’on admette à cet égard, 1l y a un fait à constater et à retenir : le fonctionnaire est un « gagne-pelit ».

Couvert par un protecteur puissant et paternel, placé en marge de la lutte pour la vie, dispensé d’une activité trop intense, privé d'initiative et de responsabilité ; par ailleurs, devant faire preuve d’une intelligence souple et réceptive, d'un esprit pratique et minuüeux et de goûts pécuniaires modestes — tel est le fonctionnaire de l'Etat. À la rigueur, toutes ces parhücularités auraient pu être ramenées à une seule, la première : l'employé public a un tuteur. C'est grâce à cette tutelle qu'il n’a qu'une activité réduite, qu'il n'a ni initiative ni responsabilité, qu'il doit savoir seulement comprendre et exécuter ; le protecteur se charge de tout le surplus ; pour ce surplus, le protecteur « vit » à sa place. Le fonctionnaire a une « vie »

réduite. De même il a un salaire réduit, et c’est logique. En un mot, le fonctionnaire à un {uleur et, de ce fait, il devient lui-même mineur.

Nous nous demandions, en commençant, si le bureaucrate devait être mis à part des autres hommes. Notre réponse est maintenant toute prête : oui. Le fonctionnaire doit être distingué de ses concitoyens. Il est dans une situation tout-à-fait spéciale. IE « vit » moins que les autres. Un épicier et un artiste vivent différemment l'un de l’autre ; mais ils vivent entièrement l’un et l’autre; tous deux réalisent intégralement leur individualté. Le fonctionnaire ne se contente pas de vivre différemment des autres, 1l vit moins. Il y a une portion de sa vie qui n'est pas vécue par lui; c'est l'Etat qui prend cette portion à sa charge (1). La profession de fonctionnaire n'est pas seulement un emploi de l'existence d'un individu, comme l’est celle de drapier ou d'horloger, elle atteint l'intensité de l’existence elle-même. L'originalité de cette profession est donc bien essentielle. Il est nécessaire de bien s6parer l'emploi administralif de tous les autres emplois. Le fonctionnaire est un « citoyen spécial (2) ».

CR RL ER RU Qt Li (1) Et c’est la portion la plus importante de la vie d’un homme à c'est ce qui concerne la décision, la volonté, l'esprit d'entreprise indépendante, etc...

(2) HAURIOU, op. cit.. p. 588.

A Re