CHAPITRE PREMIER

Sources générales.

HISTOIRE DU CONTRÔLE CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE L'ORGANISATION PROFESSIONNELLE

SECTION I. — Contrôle de l'Etat sur les Etablissements publics et les sociétés d'économie mixte.

Les Commissaires du Gouvernement apparaissent fréquemment dans la législation antérieure auprès des sociétés d'économie mixte ; ils sont auprès de ces organismes de deux sortes assez différentes et qu'il faut distinguer. Les sociétés d'économie mixte sont, en effet, soumises généralement à la double surveillance du Ministère des Finances et d’un Ministère technique. Les caractères distincts de ces deux catégories de départements et le développement plus ou moins poussé de leur administration expliquent les statuts propres aux Contrôleurs du Ministère des Finances

ou aux Commissaires des Ministères techniques. N

TA UNE L'ORDRE RESTES Tr MARRANT TETE

a) Contrôle financier. — Le contrôle du Ministère des Finances se distingue de l'intervention directe, exercée par les administrateurs d'Etat dans la gestion de l’entreprise et du contrôle à posteriori : contrôle des comptes dont sont chargées l’Inspection générale des finances et la Cour des Comptes. Il est intermédiaire à ces deux stades : c’est un contrôle en cours de gestion, réglé par un texte général : le décret du 30 octobre 1935 (sur l’organisation du contrôle financier). Ce contrôle est intéressant parce qu'il représente une partie de la tutelle exercée par l'Etat sur des sociétés mêlant des intérêts publics et des intérêts privés, et parce que dans de nombreux cas des Commissaires du Gouvernement sont chargés de l’exercer (Ex. des Compagnies de Navigation, de la Compagnie Française des Pétroles..….). L'action de ces contrôleurs, précisée par le décret du 30 octobre 1935 ou par des textes spéciaux est étendue, ils sont en effet chargés de suivre la gestion administrative de l’entreprise, puisqu'ils doivent surveiller toutes les opérations susceptibles d’avoir, directement ou indirectement, une répercussion. financière et ils peuvent, dans cer— tains cas, opposer leur veto aux opérations risquant de compromettre les intérêts financiers ou les droits de l'Etat, tels que les conventions les déterminent.

Ils sont de plus contrôleurs des dépenses engagées des établissements qu'ils surveillentet leurs conseillers financiers.

La tutellé du Ministère des Finances sur les Sociétés

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d'économie mixte est, on le voit, organisée d’une: manière rigoureuse ; elle joue dans un domaine étendu, enfin elle est exercée en principe directement par des représentants du Ministère des Finances (portant le titre de Contrôleurs financiers, de Commissaires du Gouvernement, de Commissaires aux comptes ou tout autre) jouissant de pouvoirs propres, qu’ils exercent au nom de l’administration des finances.

Ce contrôle financier en cours de gestion n’est cependant pas toujours distingué d’autres contrôles.

Parfois, en effet, 1l se confond avec le contrôle de gestion, c’est ainsi que la fonction de Commissaire du Gouvernement près la Compagnie Française des Pétroles est confiée à un des administrateurs d'Etat de cette Compagnie. Le contrôle de gestion et le contrôle de tutelle sont réunis dans les mêmes mains.

Parfois aussi le contrôle n’est pas séparé du contrôle technique exercé par un autre Ministère, et qui cependant ne répond pas absolument aux mêmes préoccupations. Le Commissaire du Gouvernement des sociétés d’électricité, nommé par le Ministère technique, jouit des fonctions de Contrôleurfinancier, il les exerce parallèlement à celles de contrôleur pour le Ministère du Commerce.

b) Contrôle technique. — Le contrôle du Ministère. technique sur les Etablissements publics est exercé par la Direction dont relève l’Etablissement. Par

contre, des Commissaires du Gouvernement sont.

‘chargés de la surveillance des sociétés nationalisées, travaillant pour la Défense Nationale, ou des Sociétés d'économie mixte en général. Mais ce contrôle n’est pas organisé par un seul texte, correspondant au décret du 30 octobre 1935, réglant le contrôle finan- Cier.

Les Commissaires du Gouvernement sont, en effet, chargés par des décisions spéciales, de missions per-manentes et générales ou particulières et temporaires.

Peuvent, par exemple, être soumises au contrôle permanent des Commissaires du Gouvernement, les entreprises ayant souscrit des marchés relatifs aux matériels de guerre (Commissaire du Gouvernement d’un des Minisières chargés de la Défense Nationale ; décret du 30 octobre 1935) (un décret postérieur du 18 août 1936, a soumis à des groupes de contrôle émanant des Ministères de la Défense Nationale, de la Guerre, de la Marine et de l’Air, toutes les entreprises se livrant à la fabrication et au commerce des matériels de guerre).

Les entreprises nationalisées peuvent également être ainsi surveillées.

Le Commissaire du Gouvernement doit alors suivre l'administration générale de l’entreprise, les prix de revient du matériel... Sa mission est définie au début de l’année par son Ministère.

Enfin, les Commissaires du Gouvernement peuvent être chargés de missions particulières auprès de certaines sociétés, en vertu d’ordres de mission du Ministère. Celui-ci règle librement les conditions dans

desquelles son délégué remplira sa fonction. Jamais

s've cpendant ces fonctionnaires ne doivent intervenir 5 dans la direction de l'entreprise qu'ils contrôlent, œtte action est réservée aux administrateurs d'Etat. De mème qu'en ce qui concerne la tutelle financière, les deux stades du contrôle sont confondus pour là Compagnie Française des Pétroles : l'administrateur d'Etat nommé par le Ministère du Commerce étant aussi Commissaire du Gouvernement pour ce Ministère.

c) Comparaison des deux contrôles. — La tutelle de l'Etat sur les Sociétés dans lesquelles il est intéressé ou sur les entreprises gérant des intérêts nationaux, est donc financière et technique : la tutelle financière se divise en contrôle de gestion, contrôle en cours de gestion, contrôle à posteriori, la tutelle technique ne n comporte que les deux premières formes de contrôle. Souvent le contrôle en cours de gestion est exercé

par des Commissaires du Gouvernement. Ceux du #4 Ministère des Finances sont membres d'un corps de NCA

contrôleurs spécialisés : fréquemment ils affirment la volonté de l'Etat. |

Le contrôle technique ne présente pas la mème: organisation et la mème permanence. Ses agents ont plus de mal à accomplir leur mission et À faire prévaloir les vues de leur département, parfois contre le Ministère des Finances. ;

Cependant ces deux catégories d'agents devraient jouir en fait et en droit des mêmes pouvoirs : ils sont conseillers des établissements qu'ils contrôlent, et non.

leurs supérieurs. L'initiative doit rester au contrôlé. Jamais le contrôleur ne peut donner d'ordre, il ne jouit que du droit de veto. Cette égalité semble précisément répondre au désir du législateur lorsqu'il donne le même titre de Commissaire du Gouvernementaux représentants des deux Ministères, ce qui est le cas général pour les sociétés d'économie mixte (les Etablissements publics ayant un contrôleur financier et pas de contrôleur technique).

Il semblerait même plus logique de n'avoir qu’un Commissaire du Gouvernement chargé du contrôle financier et du contrôle technique, plutôt que deux, égaux en droits. Toute tutelle bien établie postule en effet un tuteur unique : placer deux contrôleurs permet à l’organisme surveillé de s’appuyer sur l’un pour échapper à l’autre.

Enfin, le titre même de Commissaire du Gouvernement implique aussi un représentant unique d'une seule autorité.

Il faudrait, pour atteindre ce but, créer des corps de contrôleurs techniques, peut-être spécialisés dans les différents Ministères, mais ayant tous des idées précises de ce qu'est un strict contrôle financier.

Jusqu’à la loi du 16 août 1940, les Commissaires du Gouvernement sont des fonctionnaires détachés auprès d'organismes ayant le caractère de sujets de droit privé. (En négligeant bien entendu les Commissaires du Gouvernement au Conseil d'Etat; ceuxci n’ont guère de commun avec les Commissaires du Gouvernement contrôleurs, que le nom et la charge de défendre les intérêts de l'Etat, pour les