INEFFICACITÉ DES ÉCHANGES LIBRES

« Je considérerais même cette exemption comme une mesure funeste, si le Gouvernement, en la prenant, croyait appliquer un remède suffisant à ime plaie unanimement reconnue ; car il serait très fâcheux que, pensant avoir assez fait pour amener une amélioration qui n'arriverait certes jamais, on crût pouvoir détourner son attention d^autres remèdes plus efficaces, et qui s'appliqueraient plus directement à un mal qui attaque dans sa source la plus féconde l'aisance des particuliers, comme la richesse et la prospérité de l'Etat. »

Quant aux échanges collectifs effectués par voie d'association syndicale libre, nous avons dit pourquoi ils ne peuvent se réaliser que très rarement sous cette forme. Ceux qui se produisent à l'occasion d'un abornement général ne portent le plus souvent que sur des surfaces trop restreintes pour constituer un remaniement territorial suffisamment complet.

Hâtons-nous d'ajouter cependant que ces échanges volontaires, soit individuels, soit collectifs, ne laissent pas de rendre, malgré leurs limitations, de réels services. Loin de nous l'idée d'en médire. La discontinuité des propriétés morcelées cause trop de mal à l'agriculture, pour que nous ne fassions pas usage de toutes les armes pour la combattre ; mais n'oublions pas que, dans cette guerre, comme dans l'autre, le service volontaire ne peut suffire à procurer la victoire. Cela ne nous empêchera pas

â8 VOIES Et MÔYEl^à D* ACTION

de le favoriser pour le concours qu'il apporte. C'est pourquoi, dans la proposition de loi soumise au Sénat, des mesures sont prévues, qui ont potir objet de faciliter encore davantage lés échanges portant sur des immeubles ruraux, par la eonces* sion de nouvelles immunités fiscales et par l'abaissement des obstacles juridiques qui en empêchent la réalisation, lorsqu'ils portent sur des immeubles grevés de droit* réels.

Remaniem€9)ts collectifs

La eonslalation de l'action insuffisante exercée sur le morcellement par le simple jeu des échanges libres nous oblige donc à porter notre espoir sur les échanges obligatoires, imposés par voie de remembrement collectif. Encore faut-il, une fois pour toutes, expliquer l'expression d'échanges forcés ; car, en réalité, ceux-ci n'ont ce caractère qu'à l'égard d'une minorité qui refuse d'j participer. Ce m'est qu'en Prusse, et encore faut-il remonter au ttemps de Frédéric II, que l'on a fait du remembremient par force sur les domaines de la couronne. Suivant sa coutume, le roi-philosophe tenta de justifier cet excès de pouvoir, en s'abritant derrière l'exemple de la Suisse. A ce propos, il écrit grai^ement dans ses mémoires : « Tout gouvernement monarchique qui imite les usages introduits dans les républiques ne mérite pas d'être accusé de des-

potisme. » On avait déjà alors l'absolution facile, à Berlin, pour les violences inspirées par la soidisant raison d'Etat !

Il est cependant un fait qu'on ne saurait nier : seuls des remembrements suffisamment étendus peuvent corriger les effets funestes du morcellement des propriétés, et, par la nature des choses et des hommes, ces opérations ne peuvent être tentées que si l'organisme qui les entreprend dispose de pouvoirs suffisants pour obliger les opposants — à condition qu'ils soient en moindre nombre et possèdent une étendue de terrain inférieure — à prendre part à l'opération ou à délaisser leurs biens moyennant indemnité.

Que ce soit là le vrai remède, il n'est guère permis d'en douter : il suffit d'envisager les résultats qu'il a donnés dans les pays de race germanique. M. de Foville, qui n'aimait pas les remaniements collectifs et les jugeait avec la prévention d'un esprit nourri des doctrines de l'école de Manchester, les qualifiait de médication violente. Nous serions plutôt portés à les comparer à une opération chirurgicale, dont la nécessité peut susciter l'appréhension de ceux qui sont appelés à la subir, mais qui, par la suite, mérite leur gratitude, quand elle a produit son effet.

Ses caractéristiques. — La nécessité de constituer d'abord une masse commune avec lés biens à remanier, avant de procéder à un nouveau lotisse-

âfr VOIES ET MOYENS d'aCTION

ment qui restituera à chacun l'équivalent de ce qu'il a apporté, mais sous une forme plus concentrée et délivrée de toute entrave, voilà ce qui constitue la caractéristique du remembrement et permet de le différencier des opérations d'abornement général, avec lesquelles on le confond souvent. Déjà, la Commission extraparlementaire du cadastre avait pris soin d'établir cette distinction. Gomme le disait M. Cheysson dans son rapport (fascicule 4, page 27), un abornement général respecte le fait actuel dans son ensemble ; quand il le retouche, cen'estque sur quelques points. Le remembrement, lui, crée un état de choses nouveau, et, par là, ouvre la voie à une exploitation plus parfaite du sol. Et c'est pour ce motif, qu'une législation suffisante, à la rigueur, pour mener à bonne fin un abornement général, resterait en deçà des nécessités juridiques d'un remembrement.

Sa raison d'être. — Dans un remaniement collectif, ce que l'on a en vue, c'est l'intérêt supérieur de l'agriculture et du développement de la richesse nationale : c'est eux qu'on vise à satisfaire au travers des améliorations et profits immédiats qu'il doit procurer aux intéressés. C'est pour réaliser ce but élevé qu'on demande d'ignorer cet intérêt particulier qui s'ignore lui-même quand il se distingue de l'intérêt général, et qu'on réclame le droit de lui imposer une contrainte dont, en dernière analyse, il recueillera cependant les effets bienfaisants.

Ses avantages. — Ce que sont les bénéfices à attendre du remembrement, il est aisé de le dire : réunion des parcelles dispersées et concentration de l'exploitation agricole ; délimitation des propriétés; liberté de culture; facilités d'accès; parfois aussi, quand le territoire remembré le requiert, améliorations foncières permanentes (assainissement, irrigation, etc.). Et tout cela s'exprime, pour chaque propriétaire, par une réduction du coût de la production et une plus-value du capital foncier due à l'accroissement de la rente du sol. Au point de vue social, la suppression de renchevêtrement des parcelles est un autre bienfait qu'on ne saurait trop apprécier.

Objections. — Et cependant, malgré tous ces avantages patents, le système des remaniements collectifs, comportant des échanges obligatoires, a été furieusement combattu en France, au nom du droit de propriété.

On pourrait tout d'abord faire observer que c'est un droit de propriété de qualité inférieure que celui qui oblige le possesseur d'une parcelle enclavée à soumettre ses initiatives et préférences culturales aux exigences de l'assolement pratiqué par ses voisina immédiats, qui, à leur tour, sont tenus de lui reconnaître un droit permanent de passage avec les gênes et moins-values qu'il comporte. Mais, puisque c'est le principe même qu'on invoque, le respect, qu'on réclame pour lui, n'est-il pas condi-

32 VOIES ET MOYENS d'aCTION

tionné — c'est le Code qui le dit — par les exigences de l'intérêt public ? Et cette restriction suffît à démontrer que le droit de propriété est une institution sociale, expression elle-même d'un statut économique exposé à varier, non seulement quand on s'élève de plusieurs degrés au méridien, mais encore quand on se meut dans le temps, comme nous l'enseignent les annales économiques des sociétés humaines. C'est du reste pour parer aux changements inévitables qui se produisent dans la répartition du sol et du capital, et pour en faciliter la réalisation suivant un plan ordonné et conscient, que la communauté retient par devers elle le droit d'expropriation.

En fait, le remembrement a bien des points communs avec y expropriation ; seulement ici, ce sont des terres qui sont reçues en place d'autres terres de même nature ; on pourra débattre si, sous cette forme, l'indemnité est plus complète : les auteurs ont pris la peine de le discuter. Qu'il suffise de constater qu'elle est adéquate, sans y ajouter d'autres qualifications.

Comme les limitations affectant le droit de propriété, imposées dans im but d'utilité générale, abondent dans notre législation, il est permis de supposer que, si l'on fait grand bruit sur celle qu'entraîne une opération de remembrement, c'est moins pour ce qu'elle signifie au point de vue doctrinal, qu'en raison de l'ignorance où l'on est touchant les résultats que cette opération est suscep-

tible de donner. Si nous sommes dans le vrai, il est à prévoir que le succès d'un remembrement bien fait fera plus pour dissiper des préjugés d'école que toutes les discussions qu'on engagerait pour en triompher, et, qu'en présence des résultats avantageux qu'il apportera, on entendra moins parler de la violence subie par le droit de propriété.

Mathieu de Dombasle, qui avait sous les yeux les résultats obtenus à Ro ville, en Lorraine, vers la fin durègne de Louis XV, faisait une remarque analogue lorsqu'il écrivait : « C'est une circonstance remarquable et toute caractéristique, relativement aux réunions territoriales forcées, que les personnes qui ont éprouvé ou observé de près les opérations de ce genre, les approuvent, les défendent, et que, parmi elles, se trouvent les plus zélés partisans de l'extension du système. »

En Allemagne, il est arrivé aussi que des remembrements entrepris en dépit des protestations de la population qui se livra à des voies de fait sur les arpenteurs méritèrent, une fois réalisés, la gratitude de ceux qui voulurent les empêcher. Le fait s'est produit en Hesse et en Silésie.

Historique du remembrement.

Nous >vons lu quelque part que le remembrement dont nous allons chercher aujourd'hui le mo-

34 HISTORIQUE DU REMEMBREMENT

dèle dans les pays de race germanique aurait eu son origine en France. Hâtons-nous de décliner cet honneur qu'il serait trop aisé de nous ravir. Les premiers remembrements connus s'effectuèrent en Souabe, dans le canonicat de Kempten. Le plus ancien dont il soit parlé dans les documents remonte à l'année 1540. On peut dire de ces remembrements que, par l'extension de leurs opérations, ils méritent de figurer parmi les modèles du genre. Non seulement les parcelles étaient réunies, les exploitations rurales dégagées, mais les bâtiments eux-mêmes étaient déplacés ; les villages se dissolvaient, tandis que les champs se peuplaient de fermes assez éloignées pour grouper chacune autour de soi l'ensemble de l'exploitation.

Ce cataclysme agraire fut du goût des paysans intéressés, livrés aux spéculations zootechniques : il libérait les prairies et permettait de substituer à rélevage communal avec droit de parcours illimité l'élevage individuel sur des domaines clos (A. Poisson, Du remembrement de la propriété foncière dans les pays germaniques, p. 32 et 33).

Plus tard, on procéda à des remembrements en Suisse, vers la fin du xvi* siècle, puis en Ecosse. Mais, c'est surtout dans le courant du xviii* siècle qu'on légiféra sur la question dans les pays du Nord de l'Europe: Suède, Danemark, duchés de l'Elbe, Finlande, Prusse, Angleterre. Le but principal de ces législations était la dissolution de la communauté agraire, dans le but de constituer des

domaines séparés et de permettre le développement de l'agriculture libérée de l'assolement obligatoire. La raison d'être du remembrement apparaît donc, à la lueur de l'histoire, sous quelque forme qu'il se présente, comme liée aux exigences du progrès agricole ; c'est pour y satisfaire qu'on a dû re viser et transformer la constitution terrienne. Si la modification des rotations et l'application du principe de l'alternance des plantes à tige et des plantes à feuilles donnèrent le branle à l'évolution culturale qui, elle-même, rendit nécessaire le remembrement, dans le même ordre d'idées, le développement du machinisme agricole amène aujourd'hui à recourir au même procédé, en vue d'obtenir des domaines plus compacts, plus étendus, et, par là, mieux disposés pour l'application d'une technique et d'un outillage perfectionnés.

En France. — Notre pays a connu d'assez bonne heure les remaniements collectifs. Le premier en date fut entrepris au commencement du xviii® siècle; il eut pour théâtre le territoire de Rouvres près Dijon. Les habitants, désireux de racheter la redevance dénommée la « Mâtrôsse » ', établie au xiu*

1. Voici comment un historien local explique cette dénomination, d'aspect et d'orthographe quelque peu bizarres : « Pour les gens de Rouvres, le duc de Bourgogne était le Maître (le Mâtre) et la duchesse, la « Mâtrôsse ». Comme les duchesses, pendant les longues absences de leurs maris, habitaient de préférence leur forteresse de Rouvres, où elles se trouvaient plus en sûreté et qu'elles

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siècle au profit des ducs de Bourgogne, pour prix de raffranchissement de la commune, se mirent d'accord pour demander au Roi de la convertir, partie en fonds de terres, partie en une double dîme pour le payement des arriérés. Cette demande fut agréée et l'on profita des opérations de « débornement » ou distribution des terres qui en furent la conséquence, pour remanier la totalité du finage. Cette opération fut un véritable remembrement, dans le sens complet du mot, non seulement par la réduction du morcellement — 4.000 journaux de terre divisés en un nombre considérable de petits champs et appartenant à 300 propriétaires furent réunis de manière à ne former que 400 ou 500 pièces de terre — mais aussi par l'excellence du plan suivant lequel elle fut conduite. « Tous les terrains, compris dans chaque parallèle, sont tellement distribués entre ces chemins fînagers que leur direction a fixé pour jamais à Rouvres le libre abord des héritages, le sens de la culture, la pente des eaux et raffranchissement de toute servitude », écrit, un siècle plus tard, François de Neufchâteau, dans ses Voyages agronomiques, dans la Sénatorerie de Dijon. N'est-ce pas là, en quelques mots, le programme que doit remplir un remembrement bien fait?

y étaient d'ordinaire quand on livrait la redevance (laquelle consistait en 4.000 doubles décalitres de blé et autant d'avoine), on appela celle-ci la redevance de la Mâtrôsse, puis, plus simplement, la Mâtrôsse ». {Rouvres à travers les âges, par M. Jacquotin, instituteur à Rouvres-en-Plaine.

Le remembrement de Rouvres fut terminé en 1704. D'autres s'effectuèrent plus tard, en Lorraine, notamment celui de Ro ville, dont les motifs sont admirablement exposés dans les lettres patentes qui le confirment, et celui de Neuviller. Il y en eut également dans les environs de Dijon. Aucun d'eux, à vrai dire, ne s'effectua au moyen d'échanges forcés ^ Ce n'est que plus tard que ce système fut préconisé, notamment par François de Neufchâteau. Dans un discours qu'il eut à prononcer, en 1798, devant les administrateurs du département des Vosges, en qualité de commissaire du Directoire exécutif, il soutint que les réunions votées par la majorité devaient être exécutées d'office, nonobstant les protestations des opposants.

Lorsqu'en i 808, des commissions départementales furent instituées pour donner leur avis sur la codification des lois rurales, certaines d'entre elles, celles de Besançon, Golmar, Dijon, Limoges, Nancy et même celle de Bruxelles, se prononcèrent pour les réunions forcées. Quand on considère que ces commissions réunies dans chaque cour d'appel se composaient du préfet du département où siégeait la Cour, du procureur général, de deux conseillers à la cour, de deux juges, de deux membres du conseil général, de deux juges de paix, et de deux

1 . Au contraire, nous voyons dans le remaniement de Neuviller, M. de la Galaizière, intendant de Lorraine et l'initiateur de l'opération, payer à un opposant une somme de 1.200 francs pour obtenir son acquiescement.

38 HISTORIQUE DU REMEMBREMENT

propriétaires cultivateurs, on ne peut manquer de s'étonner que la doctrine des échanges obligatoires ait été taxée si longtemps de subversive, voire de révolutionnaire.

On ne devait pas la juger ainsi à cette époque, puisque nous voyons, en 1814, un député, M. de Verneilh-Puyraseau, s'inspirer de l'avis des commissions précitées et proposer qu'il fût ajouté au projet de Gode rural un article 654 ainsi conçu :

« Lorsque dans un fînage ou territoire, les propriétés rurales d'une même nature ou susceptibles d'une même culture seront morcelées et entremêlées, il pourra être procédé à une division plus convenable des héritages pour l'avantage commun des propriétaires, sur la demande des deux tiers au moins d'entre eux, d'après l'étendue de leurs propriétés respectives dans le fînage. »

Dans la première moitié du xix® siècle, des opinions favorables aux échanges forcés continuèrent de se manifester : agronomes de renom, sociétés d'agriculture, corps élus firent entendre des vœux à ce sujet.

Il y eut aussi quelques cas isolés de remembrement partiel, à l'occasion de bornages collectifs ou généraux. Le rapport de M. Debray, qui figure dans le fascicule 4 de la Commission extraparlementaire du cadastre, donne, à la page 48, la liste des communes oii ils auraient eu lieu.

Mais il faut arriver aux opérations d'abornement général commencées dans l'Est, vers Tannée 1860, par M. Gorce, géomètre du cadastre à Nancy, avec le concours officieux de M. Bretagne, puis de M. Beaudesson, directeurs des contributions directes du département de Meurthe-et-Moselle, pour se trouver en présence d'une campagne systématique de remaniements collectifs, limités et partiels nécessairement, entrepris sous le couvert d'abornement général et de réfection du cadastre. Dans le silence des textes, force fut d'imaginer le plan à suivre, d'organiser une méthode. Grâce à la confiance inspirée par l'initiateur de ces opérations et à la propagande créée par le succès des premières qu'il dirigea, un nombre assez considérable de communes de Meurthe-et-Moselle furent abornées, et partiellement remembrées et aussi dotées de chemins d'exploitation. Mais, comme les échanges ne pouvaient être imposés, prenaient seuls part au remembrement les intéressés qui pouvaient et voulaient y consentir.

En réalité, l'objet principal et ostensible de ces opérations était Tabornement général des propriétés, combiné avec le bornage des cantons, bènes et lieux-dits et la rénovation du cadastre. Subsidiairement étaient entrepris la création de chemins d'exploitation, le redressement des parcelles courbes et irrégulières et des petits cours d'eau et un remembrement portant sur l'ensemble du territoire.

40 HISTORIQUE DU RExMEMBREMENT

Des opérations de ce genre se sont poursuivies jusqu'à nos jours. La plus complète, au point de vue du remembrement proprement dit, paraît être celle qui a eu pour théâtre la commune de Mont-lès-Neufchâteau (Vosges). Exécutée en 4908, sous la direction du service des améliorations agricoles, par un syndicat libre, réunissant par conséquent l'adhésion unanime des intéressés, elle fut, aussitôt terminée, critiquée par certains associés qui en demandèrent, sans succès d'ailleurs, l'annulation. Le syndicat, défendu par M. Fernand David, eut gain de cause.

Jusqu'en 1901, on comptait, dans le département de Meurthe-et-Moselle, une quarantaine de communes ayant fait l'objet d'un abornement général, conformément au système que nous venons d'indiquer. La réduction obtenue dans le nombre de parcelles a été, suivant les cas, de 15, 20 et 25 °/o. Dans une période d'une quarantaine d'années, ces opérations ont embrassé une étendue de 33.000 hectares environ et porté sur un peu plus de 145.000 parcelles.

Mettons en regard de ces chiffres ceux qu'a recueillis M. Blondel, relativement à la province du Rhin, au cours d'une mission en Allemagne. Dans la période écoulée du l^"" avril 1886 au 1®"" janvier 1895, soit dans un peu moins de neuf ans, la commission générale de Diisseldorf avait été saisie de 225 demandes de remembrement, portant sur une superficie de 46.377 hectares et intéressant 300.000 parcelles.

La province du Rhin étant demeurée jusqu'à la promulgation du Gode civil allemand sous le régime du code Napoléon, il est à présumer que le morcellement, en tant qu'il est susceptible d'être influencé par des institutions juridiques identiques, doit y être comparable à celui qu'on relève dans nos provinces de l'Est.

Législations diverses.

Un assez grand nombre de pays possèdent une législation sur le remembrement. Tantôt des lois spéciales lui sont consacrées ; tantôt il est réglementé en même temps que d'autres améliorations foncières. Si les dispositions principales ayant trait à l'opération elle-même sont analogues dans la plupart de ces législations, les différences dans la procédure sont, par contre, assez accentuées.

Nous nous limiterons à donner ici un bref aperçu des caractéristiques des législations les plus importantes, sans entrer dans des détails qui n'auraient d'ailleurs qu'un intérêt relatif, notre objet étant moins de créer de toutes pièces une loi de remembrement, — pour laquelle une étude de législation comparée constituerait une introduction obligée, — que d'y adapter, comme on l'a fait d'ailleurs en Alsace-Lorraine et en Luxembourg, notre loi sur les associations syndicales du 21 juin 1865-22 décembre 1888.

Dans les pays qui possèdent une législation spé-

ciale pour le remembrement, cette opération a été tantôt traitée comme indépendante, tantôt rattachée à d'autres dont elle ne peut être séparée. Mais la tendance a prévalu de la considérer comme une mesure principale, sauf dans le duché de Brunswick et en Alsace-Lorraine, où la loi du 30 juillet 1890 associe le remembrement à la construction des chemins ruraux et à l'exécution des travaux d'irrig-ation et de dessèchement.

Conditions des échanges. — Le principe de l'obligation des échanges, sous certaines conditions qui varient presque dans chaque législation, est à la base des dispositions légales généralement adoptées. La principale de ces conditions est la constitution d'une majorité d'intéressés favorables à l'opération. Cette majorité doit combiner le nombre avec la surface possédée, dans une proportion variable suivant les pays. Toutefois, à mesure que l'expérience du remembrement en a mieux accusé les avantages, il s'est manifesté une tendance constante à réduire, dans les législations les plus modernes, le chiffre de la majorité exigée. Tel a été le cas en Bavière, dans le grand-duché de Bade, en Saxe. En général, la majorité actuellement requise, dans les principaux États dont est composée l'Allemagne, est la majorité simple, calculée soit sur la base de la surface possédée et de la valeur imposable (système de l'Allemagne du Nord, Prusse, Hanovre), soit en combinant le