Id. , art

4. L'Empereur a seul l'initiative des lois (id. , art. 8) ; seul il fait les traités de paix, d'alliance et de commerce (id. , art. 6), sans être obligé, comme la reine d'Angleterre , de les soumettre à la sanction des Chambres. -^ Les traités de commerce faits en vertu de l'article 6 de la Constitution ont force de loi pour les modifications de tarif qui y sont stipulées. (S.-C. du 25 décembre 1852 , art. 3.) — Tous les travaux d'utilité publique, toutes les entreprises d'intérêt général sont ordonnés ou autorisés par décret de l'Empereur. Ces dé^ crets sont rendus dans les formes prescrites pour les règlements d'aduiinistration publique. Néanmoins , si ces travaux et entreprises ont pour condition des engagements ou des subsides du Trésor , le crédit devra être accordé ou l'engagement ratifié par une loi avant la mise à exécution. Lorsqu'il s'agit de travaux exécutés pour le compte de l'Ëtat, et qui ne sont pas de nature à devenir l'objet de concessions, les crédits peuvent être ouverts, en cas d'urgence, suivant les formes prescrites pour les crédits extraordinaires : ces crédits seront soumis au Corps législatif dans sa plus prochaine session (td., art. 4 modifié, en ce qui concerne les crédits extraordinaires, par le sénatus-consulte du 31 décembre 1861).

d'Élat. Ce sont des conseillers officiels de la couronne sans responsabilité collective, chargés chacun d'un déparlement spécial et travaillant séparément avec l'Empereur pour les aflfaires de ce département. La Constitution déclare que les ministres ne sont point solidaires* ; et si le principe établi par elle avait été suivi littéralement, toutes les mesures auraient pu être décidées à Tinsu de ce que vous appelez le cabinet^. — Les ministres se réunissent deux fois par semaine ; mais on ne doit traiter en conseil que les questions dont il convient au chef de TÉtat de les saisir et sur lesquelles il ne les consulte qu'en réservant sa décision suprême. C'est là le droit. — Ai-je besoin d'ajouter que son application n'a jamais été rigoureuse ? En fait, la situation des conseillers de la cou-

1. Les ministres ne dépendent que du chef de TËtat; ils ne sont responsables que , chacun en ce qui le concerne, des actes du gou-* vernement. 11 n*y a pas de solidarité entre eux (G. art. 13.)

2. Le nombre des ministres anglais n'est déterminé par aucun statut; en droit strict, le souverain nomme et révoque ceux qu'il lui plaît. Le chef du cabinet est le premier lord de la trésorerie. 11 y a dans chacune des deux Chambres un ministre qui prend le rôle de ministre dirigeant , et qu'on nomme un leader. — En France , les ministres seuls sont membres du conseil ; en Angleterre on y appelle quelques autres fonctionnaires. (V. p. 240)

ronne diffère moins aujourd'hui qu'on ne le suppose de celle qu'avaient à une autre époque les membres du gouvernement; leur autorité personnelle, qui est, il est vrai, d'une autre nature, a plutôt augmenté qu'elle n'a diminué depuis 16 rétablissement de l'Empire.

Autrefois le conseil paraissait omnipotent; tout, jusqu'aux nominations des moindres fonctionnaires, devait lui être préalablement soumis, tout y était examiné, discuté, et lorsque le souverain se trouvait en désaccord avec ses ministres, il n'avait d'autre alternative que de subir leur opinion, ou, ce qui était souvent difficile, leur donner des successeurs. « Le roi règne ^ disait-on alors, il ne gouverne pas. » Mais ce mot ingénieux d'un homme politique éminent était-il exact dans la pratique? et serait-il plus applicable à l'Angleterre elle-même qu'à la France, si, à la place d'une reine inoffensive, elle avait un roi comme Robert Peel ou lord Palmerston ? Le prestige de l'autorité suprême, rehaussé par une véritable capacité, pèsera toujours d'un grand poids dans la destinée des gouvernements parlementtaires. D'ailleurs, cette solidarité des ministres, que ne peut plus motiver au même degré le besoin de

préparer une défense commune devant les Chambres, n'était pas sans inconvénients. Nécessaire à leur intérêt collectif, elle était essentiellement nuisible à leur action individuelle. Aucun d'eux ne devait rien faire d'important sans l'assentiment de ses collègues; absorbés parles exigences quotidiennes de la tribune, harcelés par la presse, obligés de compter avec une majorité insatiable dont ils n'étaient jamais absolument sûrs, ils pouvaient à peine suffire à leur tâche et négligeaient forcément la direction des affaires du département qui leur était confié pour se consacrer à la politique, c'est-à-dire pour disputer leurs portefeuilles à d'habiles et infatigables rivaux*.

Je vous fais ici votre propre histoire ; c'est ce qui

1. L'extrait suivant d'un travail qui, sous la même forme que celui-ci , a été publié il y a vingt ans , et qui est dû à Tune des notabilités du régime parlementaire , m'a paru digne d'être cité à l'appui de mon opinion : • Un jeune homme inconnu, dit M. de Carné , trouve dans son petit arrondissement soixante-quinze parents, alliés ou condisciples , sur cent cinquante électeurs inscrits, qui consentent à lui ouvrir l'accès des affaires publiques, où il reçoit pour mission de soigner en même temps et ses propres intérêts et ceux de ses amis. — Il arrive à la Chambre , aborde la tribune et s'y tient bien. Il a grand soin de se placer dans les conditions requises pour naviguer toujours avec la presse, et recevoir

se passe non-seulement en Angleterre, mais en Belgique, en Piémont, en Espagne et en Prusse, partout enfin où le régime parlementaire s'est plus ou moins heureusement développé ou maintenu. Une longue habitude, des mœurs différentes des nôtres atténuent chez vous les inconvénients de ce régime; il faut con-

dans ses voiles le souffle quotidien de ses organes. La France ne sait encore rien de lui , sinon qu'il a prononcé quelques discours heureux : elle ignore quel gage il offre à la morale publique par son caractère et par sa vie , de quelle puissance d'application , de quelle prudence et de quelle mesure il peut être doué pour les affaires, et déjà peut-ê^re le voilà ministre. U dirige, à la tête de l'instruction publique, le mouvement intellectuel d'un grand royaume : il a charge d'y combiner l'ensemble des plus gigantesques travaux; il préside son conseil d'État, choisit ses magistrats, élabore et tranche les plus hauts problèmes de la législation civile et criminelle ou de l'économie politique. Si vous exceptez, et je ne saurais trop vous dire pourquoi, les départements de la guerre et de la marine , il peut , sur le succès d'une session , quelquefois sur le résultat d'une intrigue, aspirer à tous les portefeuilles , conquérir les honneurs qui devraient être le couronnement de toute une existence, la consécration d'une renommée déjà européenne. C'est ainsi que le pays qui impose le concours ou les épreuves les plus difficiles pour les plus modestes fonctions , et qui tend de plus en plus à généraliser cette pratique salutaire , prend tous ses agents politiques au hasard ou à l'essai , sans autre garantie que des succès de tribune unis à quelque souplesse dans l'escrime parlementaire. 9 (Lettres sur le gouvernement représentatif enFrmce , par M. L. de Carné.) — Il est impossible de mieux définir les abus d'un système qui improvisait homme d'Ëtat quiconque était doué d'une parole facile.

naître exactement votre caractère national et votre organisation administrative pour expliquer la longue et pacifique durée de votre système politique. Mais le triomphe de la nouvelle réforme dont vous êtes le promoteur ne deviendra-t-il pas un jour Tune des causes principales d'une autre réforme plus radicale et plus dangereuse ? — Les traditions surannées et les abus eux-mêmes sont peut-être la pierre angulaire de votre édifice social*.

Nos ministres, vous disais-je, se trouvent isolés les uns des autres par la Constitution et semblent cantonnés dans leurs départements respectifs. A moins de circonstances exceptionnelles, à moins qu'ils ne veuillent répudier la responsabilité exclusive de certains actes, ils ne sont tenus de communiquer leurs projets qu'à l'Empereur, ils ne doivent les discuter qu'avec lui. Assurés de son assentiment, ils n'ont, en droit strict, nul besoin de celui de leurs collègues. Or,

1. « C'est à l'étroite union des droits électoraux avec une multitude d'autres droits locaux ou publics que le système électoral a dû, en Angleterre, sa force et sa permanence. » (Guizot, Des origines du goutemement représentatif, t. II, p. 224.)

l'Empereur, quel que soit son génie, ne pouvant avoir une somme de connaissances spéciales égale à celle que possède chacun de ses conseillers, leur influence est d'autant plus grande que leur mérite est plus facilement apprécié. — Je me hâte de vous rappeler, toutefois, que dans les questions importantes, l'Ëm^ pereur ne prend de résolution définitive qu'après avoir consulté le conseil des ministres, auquel il a souvent adjoint les membres du conseil privé.

La Constitution dégage le gouvernement impérial des fictions menteuses sur lesquelles s'appuyaient les gouvernements parlementaires, mais elle laisse aux ministres la part de responsabilité relative qui in combe en France aux divers agents du pouvoir. Leur isolement, plus apparent que réel, ne serait regrettable que s'ils étaient obligés de sacrifier l'administration à la politique. Étant délivrés de toute responsabilité gouvernementale, ils peuvent se rendre un compte exact de toutes les affaires, consacrer à leur sérieuse étude le temps qu'on employait à des discussions stériles, ne négliger aucun détail et remplir auprès du souverain une mission analogue à celle dont sont chargés auprès d'eux-mêmes les directeurs

des différents services. Ouvrez le Moniteur de ces dix dernières années, comparez-le à celui des vingt années qui ont précédé l'Empire, et vous verrez quelles ont été, au point de vue du bien-être et de la prospérité générale, de l'impulsion donnée au commerce et à l'industrie et des améliorations de tout genre, les conséquences du système qui a succédé au régime parlementaire.

Le décret du 24 novembre modiflera-t-il sensiblement cette situation des ministres? Je ne le crois pas. San^ doute leurs réunions en conseil, surtout pendant la durée des sessions, n'auront pas le même caractère^ et les orateurs officiels du gouvernement devront à peu près tout connaître. Mais le rejet des projets de loi défendus par MM. Baroche, Magne et Billault — qui, dans quelques circonstances, sera pour l'Empereur une utile indication des sentiments de la Ciiambre à l'égard de l'un de ses conseillers —

1. Le président du Sénat et le président du Corps législatif assistent aux réunions du conseil des ministres, pendant la durée des sessions. En Angleterre , le président du conseil privé {lord président of the eouncil) est nécessairement membre du conseil des ministres.

ne compromettra pas plus Texistencedu cabinet tout entier dont ils font partie à un titre spécial, que he l'aurait compromise autrefois le retrait de certains projets dont M. Baroche (alors comme aujourd'hui membre du conseil des ministres) était le seul défenseur*.

L'institution des ministres sans portefeuille n'est point, comme on l'a prétendu, une innovation irréfléchie et transitoire qui fera naître d'inévitables conflits'. Elle n'aboutira pas fatalement au retour des vieux usages parlementaires. Dans les temps de trouble et d'agitation constante auxquels voudraient nous ramener ceux pour qui l'expérience n'est pas un enseignement, deux ou trois membres du cabinet, plus habitués que leurs collègues aux luttes de la tribune, ne supportaient-ils pas, presque exclusivement, le poids des discussions? Cela paraissait-il étrange et

1. Pendant neuf ans, l'honorable M. Baroche n'a eu que des conseillers d'État pour auxiliaires dans la défense des projets de loi ; et nos adversaires eux-mêmes ont été forcés de reconnaître la merveilleuse souplesse de son talent et la facilité avec laquelle il discute toutes les affaires.

2. L'acte additionnel aux constitutions impériales du 22 avril 1815 (articles 18 et 19) créait, sous le titre de ministres d'Ëtat, de véritables ministres sans portefeuille.

anomal? L'inflaence que la parole donnait à ces éIo< quents interprètes de la pensée commune n'inquiétait aucune susceptibilité.^- La situation des nouveaux orateurs du gouvernement ne sera pas prépondérante, caria durée deleur mission spéciale sera courte. Sauf de rares exceptions, ils n'interviendront guère devant nous qu'à l'occasion des débats de l'adresse et du budget; pendant l'intervalle des sessions, leur pouvoir se trouvant plus limité, leur action sera plus restreinte que celle des ministres qui conservent le maniement des affaires. Ce sont uniquement des collaborateurs du président du conseil d'État, représentant le gouvernement au même titre que lui, soit auprès du Sénat, soit auprès du Corps législatif, et qui viennent de prouver qu'ils suffisaientà leur mandat. — Le nombre en serait d'ailleurs augmenté, suivant les éventualités qui se produiraient.

Les relations, très-fréquentes et obligatoires, des ministres sans portefeuille avec le conseil d'État, permettront aux ministres titulaires d'un département de s'y faire quelquefois suppléer par eux et de se renfermer ainsi dans un rôle plus particulièrement administratif.

Leur position respective est moins naturelle au Sénat, où les uns parlent seuls au nom du gouvernement, et où les autres ne doivent exprimer leur opinion que comme sénateurs, même sur les affaires qui les concernent comme ministres.

La question de savoir si to\is les ministres ont ou n'ont pas le droit de soutenir en personne les projets de loi devant le Corps législatif, et les projets de sénatus-consulte devant le Sénat, aurait été digne d'examen; l'Empereur l'a, selon moi, implicitement résolue par l'institution des ministres sans portefeuille. En partant de ce principe élémentaire qu'on peut tout ce qui n'est pas formellement interdit par la loi, il est évident que le droit existe. Il serait trop rigoureux de faire résulter une pareille interdiction de l'article de la Constitution qui déclare incompatible le mandat de député avec les fonctions ministérielles*.

Les ministres pairs de France portaient la parole

.1. C, art. 44. — L*acte additionnel du 22 avril 1815 interdisait, par une disposition spéciale , aux ministres ayant département de venir devant les Chambres (article 46). Cette interdiction n'a pas été reproduite par la Constitution de 1852.

devant la Chambre des députés, et les ministres députés la prenaient à la Chambre des pairs, quoique ni les uns ni les autres ne fissent à la fois partie des deux Chambres. La Charte de 1814 et celle de 1830* étaient plus explicites que la Constitution de 1852 ; cependant, n'est-on pas aujourd'hui fondé à dire qu'en l'absence de disposition formelle, tous les membres du cabinet, ayant les mêmes droits que les conseillers d'État, pourraient, eux aussi, être désignés comme commissaires du gouvernement'? La création, par un simple décret, de ministres chargés de la défense des projets de loi ne me semble pas, je le répète, laisser de doute à ce sujet'.