Charte de 1814, art. 54. — Charte de 1830, art

2. Les ministres ont rang, séance et voix délibérative au conseil d*£tat. (C, art. 53.) Les messages et proclamations que l'Empereur adresse au Corps législatif sont apportés et lus en séance par les ministres ou les conseillers d'Ëtat commis à cet effet. (Décret impérial du 31 décembre 1852, art. 61.)

3. L'article 5 du décret du 24 novembre 1860 est ainsi conçu : « L'Empereur désignera des ministres sans portefeuille pour défendre devant les Chambres, de concert avec le président et les membres du conseil d'État, les projets de loi du gouvernement. »

— Et l'article 4 du règlement du 3 février 1861 porte « qu'un décret de l'Empereur nomme les commissaires du gouvernement

— sans indiquer que ce seront des ministres sans portefeuille —

ou des conseillers d'État qui doivent soutenir la discussion. *>

Si la lettre de la Ck)nstitution ne s'oppose pas à l'intervention des ministres dans les débats législatifSy son esprit est contraire à une résurrection, directe ou indirecte, du régime parlementaire ; le jour où Texception deviendrait la règle, et où ils se présenteraient tous devant la Chambre, ce ne seraient plus les projets de loi qui seraient en discussion, ce serait le gouvernement.

La tâche des ministres auxquels est spécialement réservée l'administration de la France restera facile, car ils sont moins soumis que leurs devanciers aux ardentes critiques de la presse et au contrôle des influences individuelles, autrefois dominantes. Les sénateurs, les députés, n'ayant pas sur eux la même action conunlnatoire, lorsqu'ils accueillent les observations des membres des deux Chambres, ils ne sont plus soupçonnés de conclure une transaction. Leur unique devoir est maintenant de diriger avec sagesse leurs départements respectifs, de ne soumettre à l'approbation du chef de TÉtat, que d'utiles mesures, et de ne jamais oublier que si la Constitution les rend irresponsables, l'opinion publique sera pour eux un

juge plus sévère, parce qu'il est plus impartial, que ne l'étaient les anciennes assemblées.

Tels sont les ministres sous le nouvel Empire. Ils ne peuvent pas espérer conquérir un jour l'importance politique de ceux qui n'ont su ni prévoir ni réprimer la révolution de 1848; mais rien ne les empêche d'aspirer à la gloire plus solide de Colbert et de Sully.

L*institution d'un conseil privé, qui n'a avec le vôtre aucune ressemblance, n'a point amoindri les ministres qui n'en font pas partiel Les craintes que quelques-uns d'entre eux auraient pu concevoir ne se sont pas réalisées. Le conseil privé ne se réunit que très rarement. C'est surtout une précaution pour l'avenir ; c'est un conseil de régence éventuel' composé

1. Dans Tordre des préséances, chose étrange assurément , les membres du conseil privé passent en France après les ministres.

2. Le conseil privé deviendra, avec radjonciion des deux princes français les plus proches dans Tordre d'hérédité, conseil de régence, dans le cas où l'Empereur n'en aurait pas désigné un autre par acte public (D. I. du !•' février 1858).— L'Empereur est mineur jusqu'à Tâge de dix-huit ans accomplis. Si l'Empereur monte sur le trône sans que l'Empereur son père ait disposé, par acte rendu public avant son décès, de la régence de l'Empire, l'Impératrice mère est régente et a la garde de son fils mineur. (S. -G. du 17 juillet 1856, art. 1 et 2.) — Louis-Napoléon Bonaparte règle par un

de personnages qui y ont été appelés à cause de leur situation particulière ou de leurs foDCtions, et qui est un peu trop nombreux pour le but en vue duquel il a été créé. Vous voyez qu'il n'a pas d'autre analogie que celle du nom avec votre privy council, dont les attributions auraient plutôt quelques rapports éloignés avec notre conseil d'État.

décret organique adressé au Sénat et déposé dans ses arehiyes , Tordre de saccesston au trône dans la Camille Bonaparte, pour le cas où il ne laisserait aucun béiitier direct, légitime ou adoptif. A défaut d'héritier légitime ou dliéritier adoptif de Louis-Napoléon Bonaparte et de ses successeurs en ligne collatérale, qui prendront leur droit dans le décret organique sosmeotionné, un sénatus-consulte , proposé au Sénat par les ministres formés en conseil de gouvernement, avec l'adjonction des présidents en exercice du Sénat , du Corps législatif et du conseil d*Ëtat, et soumis à l'acceptation du peuple, nomme l'Empereur et régie dans sa famille l'ordre héréditaire de mâle en mâle, à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance. (S.-C. du 7 novembre 1852, art. 4 et 5.) — Les statuts 13 d'Elisabeth, c. i et vi, et d'Anne, c. vu, déclarent coupable de haute trahison celui qui nierait le droit qu'a la reine, avec le concours du Parlement, de limiter l'ordre de succession au trône. — Les femmes n'y sont appelées qu'à défaut d'enfants mâles.

Je n'ai pas la prétention de vous faire ici l'historique du conseil d'État ; je craindrais de fatiguer votre attention par de trop longs détails. Toutefois il n'est pas sans intérêt de vous rappeler que s'il n'a qu'une ressemblance très -contestable avec votre conseil privé, son origine est à peu près la même. A toutes les époques, dans tous les pays, les souverains ont compris l'utilité d'avoir auprès d'eux, et en dehors des agents directs de leur autorité, un ou plusieurs conseils qu'ils se réservaient de consulter, habituellement ou dans des cas particuliers. En Angleterre, le conseil privé est resté, comme toutes les autres institutions administratives, à l'état primitif, tandis qu'en

se passe non-seulement en Angleterre, mais en Belgique, en Piémont, en Espagne et en Prusse, partout enfin où le régime parlementaire s'est plus ou moins heureusement développé ou maintenu. Une longue habitude, des mœurs différentes des nôtres atténuent chez vous les inconvénients de ce régime; il faut con-

daDs ses voiles le souffle quotidien de ses organes. La France ne sait encore rien de lui, sinon qu'il a prononcé quelques discours heureux : elle ignore quel gage il offre à la morale publique par son caractère et par sa vie , de quelle puissance d'application , de quelle prudence et de quelle mesure il peut être doué pour les affaires, et déjà peut-ê're le voilà ministre. U dirige, à la tête de l'instruction publique, le mouvement intellectuel d'un grand royaume : il a charge d'y combiner l'ensemble des plus gigantesques travaux; il préside son conseil d'État, choisit ses magistrats, élabore et tranche les plus hauts problèmes de la législation civile et criminelle ou de l'économie politique. Si vous exceptez, et je ne saurais trop vous dire pourquoi, les départements de la guerre et de la marine , il peut, sur le succès d'une session, quelquefois sur le résultat d'une intrigue, aspirer à tous les portefeuilles, conquérir les honneurs qui devraient être le couronnement de toute une existence , la consécration d'une renommée déjà européenne. C'est ainsi que le pays qui impose le concours ou les épreuves les plus difficiles pour les plus modestes fonctions, et qui tend de plus en plus à généraliser cette pratique salutaire , prend tous ses agents politiques au hasard ou à l'essai , sans autre garantie que des succès de tribune unis à quelque souplesse dans l'escrime parlementaire. » (Lettres sur le gouvernement représentatif en France ^ par M. L. de Carné.) — Il est impossible de mieux définir les abus d'un sy:>tème qui improvisait homme d'Ëtat quiconque était doué d'une parole facile.

naître exactement votre caractère national et votre organisation administrative pour expliquer la longue et pacifique durée de votre système politique. Mais le triomphe de la nouvelle réforme dont vous êtes le promoteur ne deviendra-t-il pas un jour Tune des causes principales d'une autre réforme plus radicale et plus dangereuse ? — Les traditions surannées et les abus eux-mêmes sont peut-être la pierre angulaire de votre édifice social*.

Nos ministres, vous disais-je, se trouvent isolés les uns des autres par la Constitution et semblent cantonnés dans leurs départements respectifs. A moins de circonstances exceptionnelles, à moins qu'ils ne veuillent répudier la responsabilité exclusive de certains actes, ils ne sont tenus de communiquer leurs projets qu'à l'Empereur, ils ne doivent les discuter qu'avec lui. Assurés de son assentiment, ils n'ont, en droit strict, nul besoin de celui de leurs collègues. Or,

1. « C'est à rétroite union des droits électoraux avec une multitude d'autres droits locaux ou publics que le système électoral a dû , en Angleterre, sa force et sa permanence. » (Guizot , Des origines du gouvernement représentatif, t. II, p. 224.)

l'Empereur, quel que soit son génie, ne pouvant avoir une somme de connaissances spéciales égale à celle que possède chacun de ses conseillers, leur influence est d'autant plus grande que leur mérite est plus facilement apprécié. — Je me hâte de vous rappeler, toutefois, que dans les questions importantes, TEm^ pereur ne prend de résolution définitive qu'après avoir consulté le conseil des ministres, auquel il a souvent adjoint les membres du conseil privé.

La Constitution dégage le gouvernement impérial des fictions menteuses sur lesquelles s'appuyaient les gouvernements parlementaires, mais elle laisse aux ministres la part de responsabilité relative qui incombe en France aux divers agents du pouvoir. Leur isolement, plus apparent que réel, ne serait regrettable que s'ils étaient obligés de sacrifier l'administration à la politique. Étant délivrés de toute responsabilité gouvernementale, ils peuvent se rendre un compte exact de toutes les affaires, consacrer à leur sérieuse étude le temps qu'on employait à des discussions stériles, ne négliger aucun détail et remplir auprès du souverain une mission analogue à celle dont sont chargés auprès d'eux-mêmes les directeurs

des différents services. Ouvrez le Monitewr de ces dix dernières années, comparez-le à celui des vingt années qui ont précédé TEmpire, et vous verrez quelles ont été, au point de vue du bien-être et de la prospérité générale, de l'impulsion donnée au commerce et à l'industrie et des améliorations de tout genre, les conséquences du système qui a succédé au régime parlementaire.

Le décret du 24 novembre modifiera-t-il sensiblement cette situation des ministres? Je ne le crois pas. San^ doute leurs réunions en conseil, surtout pendant la durée des sessions, n'auront pas le même caractère*, et les orateurs officiels du gouvernement devront à peu près tout connaître. Mais le rejet des projets de loi défendus par MM. Baroche, Magne et Billault — qui, dans quelques circonstances, sera pour l'Empereur une utile indication des sentiments de la Chambre à l'égard de l'un de ses conseillers —

1. Le président du Sénat et le président du Corps législatif assistent aux réunions du conseil des ministres, pendant la durée des sessions. En Angleterre , le président du conseil privé {lord président of the council) est nécessairement membre du conseil des ministres.

102 L'ëMPEBEUK,

Si la lettre de la Constitution ne s'oppose pas à l'intervention des ministres dans les débats législatifSy son esprit est contraire à une résurrection^ directe ou indirecte, du régime parlementaire ; le jour où Texception deviendrait la règle, et où ils se présenteraient tous devant la Chambre, ce ne seraient plus les projets de loi qui seraient en discussion, ce serait le gouvernement.

La tâche des ministres auxquels est spécialement réservée l'administration de la France restera facile, car ils sont moins soumis que leurs devanciers aux ardentes critiques de la presse et au contrôle des influences individuelles, autrefois dominantes. Les sénateurs, les députés, n'ayant pas sur eux la même action comminatoire, lorsqu'ils accueillent les observations des membres des deux Chambres, ils ne sont plus soupçonnés de conclure une transaction. Leur unique devoir est maintenant de diriger avec sagesse leurs déparlements respectifs, de ne soumettre à l'approbation du chef de l'État, que d'utiles mesures, et de ne jamais oublier que si la Constitution les rend irresponsables, l'opinion publique sera pour eux un

juge plus sévère, parce qu'il est plus impartial, que ne l'étaient les anciennes assemblées.

1. Dans Tordre des préséances, chose étrange assurément , les membres du conseil privé passent en France après les ministres.

2. Le conseil privé de viendra, avec radjonciion des deux princes français les plus proches dans l'ordre d'hérédité, conseil de régence, dans le cas où l'Empereur n'en aurait pas désigné un autre par acte public (D. L du !•' février 1858). — L'Empereur est mineur jusqu'à l'âge de dix-huit ans accomplis. Si l'Empereur monte sur le trône sans que l'Empereur son père ait disposé, par acte rendu public avant son décès, de îa régence de l'Empire, l'Impératrice mère est régente et a la garde de son fils mineur. (S. -G. du 17 juillet 1856, art. 1 et 2.) — Louis-Napoléon Bonaparte règle par un

de personnages qui y ont été appelés à cause de leur situation particulière ou de leurs fonctions, et qui est un peu trop nombreux pour le but en vue duquel il a été créé. Vous voyez qu'il n'a pas d'autre analogie que celle du nom avec votre privy council, dont les attributions auraient plutôt quelques rapports éloignés avec notre conseil d'État.

décret organique adressé au Sénat et déposé dans ses archives , l'ordre de succession au trône dans la famille Bonaparte, pour le cas où il ne laisserait aucun héritier direct , légitime ou adoptif . A défaut d'héritier légitime ou d'héritier adoptif de Louis-Napoléon Bonaparte et de ses successeurs en ligne collatérale, qui prendront leur droit dans le décret organique susmentionné, un sénatus-consuite , proposé au Sénat par les ministres formés en conseil de gouvernement, avec l'adjonction des présidents en exercice du Sénat , du Corps législatif et du conseil d'Ëtat, et soumis à l'acceptation du peuple, nomme l'Empereur et règle dans sa famille l'ordre héréditaire de mâle en mâle, à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance. (S.-C. du 7 novembre 1852, art. 4 et 5.) — Les statuts 13 d'Elisabeth, c. i et vi, et d'Anne, c. vii, déclarent coupable de haute trahison celui qui nierait le droit qu'a la reine, avec le concours du Parlement, de limiter l'ordre de succession au trône. — Les femmes n'y sont appelées qu'à défaut d'enfants mâles.

Je n'ai pas la prétention de vous faire ici Thistorique du conseil d'Ëtat ; je craindrais de fatiguer votre attention par de trop longs détails. Toutefois il n'est pas sans intérêt de vous rappeler que s'il n'a qu'une ressemblance très -contestable avec votre conseil privé, son origine est à peu près la même. A toutes les époques, dans tous les pays, les souverains ont compris l'utilité d'avoir auprès d'eux, et en dehors des agents directs de leur autorité, un ou plusieurs conseils qu'ils se réservaient de consulter, habituellement ou dans des cas particuliers. En Angleterre, le conseil privé est resté, comme toutes les autres institutions administratives, à l'état primitif, tandis qu'en

testée, on a toujours reconnu la nécessité d'un tribunal suprême pour l'administration. Il est facile de comprendre que des considérations d'ordre public et le respect de la hiérarchie ne permettent pas de confier à la justice ordinaire la solution des conflits qui s'élèvent entre de simples citoyens et les représentants du pouvoir exécutif. L'égalité devant la loi, ce principe immuable en matière civile et criminelle, qui est inscrit en tête de nos codes, ne saurait être admis d'une façon aussi absolue en matière administrative*. C'est même en quelque sorte le principe contraire qui doit être suivi, car là où l'intérêt de tous est évident, l'intérêt d'un seul doit disparaître. Il faut assurément de sérieuses garanties contre l'arbitraire ; mais les relations de l'État, qui agit au nom de tout le monde, avec les particuliers qui n'agissent que pour eux-mêmes, doivent être autrement définies

1. Ddns les affaires de droit civil ordinaire, les parties en présence , procédant au même titre, ont droit aux mêmes avantages, et la balance ne peut jamais pencher pour Tune au détriment de l'autre. — Dans les affaires administratives, l'intérêt public réclame certaines facili.és , certains tempérameiits , qui , sans altérer le droit, sont dénature à en modifier Tapplication. (Vivien, Études administratives f t. I,p. 140.)

Le conseil d'État est l'un des rouages essentiels du nouvel Empire ; c'est un utile contre-poids au libre arbitre des ministres, qui sont obligés de soumettre à son contrôle permanent non-seulement le budget et tous les projets de loi et de sénatus-consulte, mais les virements de crédits, les règlements d'administration publique et tous les décrets qui ont une certaine importance*. « Il rédige les projets de loi et prépare les décrets qui statuent sur les affaires administra-

pratique lui firent confier encore le soin d'examiner les amendements qui étaient présentés, sous formed'obseryations^parles sections du Tribunat auxquelles les projets étaient officieusement communiqués avant leur présentation au Corps législatif. Cette pratique fut consacrée par les articles 95 et suivants du sénatus-consuite du 24 floréal an XII. Lorsque le Tribuiiat eut été supprimé, en 1807, les commissions permanentes formées dans le sein du Corps législatif, pour Tétude des lois, eurent aussi le droit de présenter des observations que le conseil d'Ëtat était appelé à examiner. (!e conseil était en outre fréquemment chargé, par des décisions spéciales de TEmpereur, de rédiger les projets de sénatus-consulte dont les lois constitutionnelles ne lui avaient pas attribué la préparation. {Rapport adressé à V Empereur par le président du conseil d'État, le 30 mars 1862.)

1. Les projets de loi et de sénatus-consulte, les règlements d'administration publique préparés par les différents départements ministériels, sont soumis à l'Empereur, qui les remet directement ou les fait adresser par le ministre d'État au président du conseil d*£tat. (Décret impérial du 3t décembre 1852, confirmé par celui du 3févrlerl861.)

tives dont Texamen lui est déféré par des dispositions législatives ou réglementaires, sur le contentieux ad • ministratif, sur les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire ; il est né* cessairement appelé à donner son avis sur tous les décrets portant règlement d'administration publique ou qui doivent être rendus dans la forme de ces règJgmmlT ; fl coBMlt des affaires de haute police admnntti&ie à FâgBd àm iBOdunnaiies doet les actes sont déférés à sa connÙBDBce^ enfin il daime son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par l'Empereur. » (Décret organique du 25 janvier 1852, art. l**.) —Cet article est complété par l'article 13 du règlement intérieur du 30 janvier, qui fait Ténumération des affaires portées à l'assemblée générale (voy. page 115). — Mais le décret sur la décentralisation administrative du 25 mars suivant a enlevé à l'examen du conseil d'État un assez grand nombre d'affaires d'intérêt départemental ou communal, que l'autorité locale (le préfet) décide seule aujourd'hui. Il ne doit plus statuer que sur les affaires départementales ou communales qui touchent à l'intérêt général de l'État, telles que l'approbation du budget

LE CONSEIL D'ÉTAT. lll

des départements, les impositions extraordinaires et les délimitations de territoire*.

Il se compose d'un président, d'un vice-président, de cinquante conseillers en service ordinaire, de dixhuit conseillers en service ordinaire hors section; de conseillers en service extraordinaire dont le nombre ne peut s'élever au delà de vingt ; de quarante maîtres des requêtes partagés également en deux classes ; de quatre-vingts auditeurs, dont quarante de première classe et quarante de seconde classe, et d*un secrétaire général qui a rang de conseiller. L'Empereur nomme et révoque tous les membres du conseil d'État. Ils ne peuvent être en même temps sénateurs ou députés, contrairement à ce qui se passait autrefoiSy et leurs fonctions sont incompatibles avec toute autre fonction publique salariée'. Il n'y a d'exception

1. La moyenne des affaires dMntérét départemental ou communal examinées chaque année par le conseil d'État, avant le décret du 25 mars 1852, était de 5,900; elle n'est plus maintenant que de 2,624. C'est une diminution de 3 ,300 par année.

2. Le cumul de fonctions salariées était autorisé sous la Restauration. Sous la monarchie de 1830, on pouvait être à la fois conseiller d'£tat en service ordinaire et pair de France ou député ; mais le cumul de fonctions rétribuées était interdit.

à cette règle que pour les officiers de terre et de mer, qui sont alors considérés comme étant en mis-

sion hors cadre.

. . Le conseil d'État se divise en cinq sections réponfiant aux divers services publics, et en une section spécialement chargée de résoudre les nombreuses difficultés qui s'élèvent entre l'État et les particuliers. Ce sont : 1* la section de législation, justice et affaires étrangères*, présidée par le vice-président du conseil ; 2° la section de l'intérieur, de l'instruction publique et des cultes*; 3» la section des travaux publics, de l'agriculture et du commerce'; 4° la section de la

1. Cette section, outre les attributions qui sont indiquées par son titre, est chargée de Fexamen des poursuites intentées contre les agents du gouvernement, des recours ou appels comme d'abus , des changements ou additions de nom et des naturalisations ordinaires ou exceptionnelles. Le président du conseil d'Ëtat peut toujours la réunir à telle autre section spécialement chargée de la préparation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. (Règlement, art. 7.)

2. De 1852 à 1860, la section de l'intérieur, de l'instruction pu^ blique et des cultes a statué sur 44,566 affaires. Elle a adopté 43,011 projets de décrets, et elle a donné 1 ,555 avis.

3. La section des travaux publics, pendant la même période, a adopté 5,538 projets de décret, et elle a émis son opinion su>p 1,633 affaires.

marine* ; 5° la section des finances'; 6" enfin la section du contentieux, dont je vous expliquerai sommairement le rôle considérable.

Sauf cette dernière section, qui a des analogies réelles avec le comité judiciaire (jvdicial committee) du conseil privé ', rien de tout cela n'existe en Angleterre. Aussi lord Brougham , dont vous ne récuserez pas le témoignage, a-t-il pu se plaindre très-vivement, dans son Essai sur la ConstUutiQn , de la négligence avec laquelle les actes du Parlement sont préparés. « C'est, dit-il, un reste du bon vieux temps et de l'habitude de tout laisser faire aux commis *. »

Le conseil d'État a des attributions à la fois poli-

1 . La section de la guerre et de la marine (qui s*occupe également des affaires des colonies et de T Algérie) a revisé la liquidation de 34,722 pensions dépendant du ministère de la guerre, et de 34,632 du ministère de la marine.

2. Toutes les liquidations de pension sont réservées à la section des finances. Cette section fait à rassemblée générale les rapports des projets de règlement relatifs aux caisses de retraite des administrations publiques. Art. 9, D. 0.) La section des finances a examiné, en neuf ans, 21 ,tll pensions civiles.

3. Cependant, en France, les arrêts du conseil d'État doivent être sanctionnés par l'Empereur, tandis qu*en Angleterre ceux du conseil privé soni exécutoires sans que la reine ait à intervenir. (V. p. 238.)