Règlement du 3 février 1861 , art

2. Le jugement des conflits, qui, depuis la Constitution de Tan VIII , appartenait au conseil d'Ëtat, avait été confié en 1848 à un tribunal composé moitié de conseillers d'Ëtat et moitié de conseillers à la Cour de cassation , sous la présidence du ministre de la justice. Le décret du 25 janvier 1852 l'a de nouveau attribué au conseil d'État, et l'examen en a été réservé à la section du contentieux.

testée, on a toujours reconnu la nécessité d'un tribunal suprême pour l'administration. Il est facile de comprendre que des considérations d'ordre public et le respect de la hiérarchie ne permettent pas de confier à la justice ordinaire la solution des conflits qui s'élèvent entre de simples citoyens et les représentants du pouvoir exécutif. L'égalité devant la loi, ce principe immuable en matière civile et criminelle, qui est inscrit en tête de nos codes, ne saurait être admis d'une façon aussi absolue en matière administrative*. C'est même en quelque sorte le principe contraire qui doit être suivi, car là où l'intérêt de tous est évident, l'intérêt d'un seul doit disparaître. Il faut assurément de sérieuses garanties contre l'arbitraire ; mais les relations de l'État, qui agit au nom de tout le monde, avec les particuliers qui n'agissent que pour eux-mêmes, doivent être autrement définies

1. Dans lesafTairfis de droit civil ordinaire, les parties en présence , procédant au même titre, ont droit aux mêmes avantages, et la balance ne peut jamais pencher pour Tune au détriment de d'autre. — Dans les affaires administratives, l'intérêt public ré< clame certaines facili'.és , certains tempéraments , qui , sans altérer le droit, sont dénature à en modifier l'application. (Vivien, Études administratives f t. I , p. 140.)

que les relations des citoyens entre eux*. Et ceux-là seulement qui ont une connaissance exacte des lois spéciales, des ordonnances ou des arrêtés en vertu desquels ont procédé les fonctionnaires incriminés, sont aptes à juger ces fonctionnaires. De là l'établissement des tribunaux administratifs auxquels le conseil d'État sert de cour d'appel dans certains cas déterminés, tandis que dans une infinité d'autres sa juridiction est unique. Il juge alors à la fois en premier et en dernier ressort.

Dans Tune et l'autre hypothèse, c'est devant la section du contentieux que sont portées toutes les affaires. « Le contentieux administratif, dit Vivien, se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l'administration par les lois et règlements qui la régissent, ou par les

1. Prenons un exemple. Lorsque le préfet de police, pour une cause quelconque , interdit la circulation dans une rue , les marchands et les autres personnes qui habitent cette rue souffrent de l'interdiction; néanmoins, ils n'ont pas le droit de s'y opposer. Si au contraire un simple citoyen , pour une cause même légitime^ met un empêchement à la libre circulation sur la voie publique, non-seulement il peut être poursuivi au nom de TÊtat , mais les particuliers qui auraient été lésés peuvent faire condamner ce simple citoyen à des dommages et intérêts.

contrats qu'elle souscrit; ainsi toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d'instruction ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux, s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou là règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le même effet, si le sens ou l'exécution en sont contestés *. »

Le rapport écrit des affaires contentieuses est fait en séance publique de l'assemblée du conseil •. Cette assemblée ne se compose, exceptionnellement, que des membres de la section du contentieux ' et de dix

2. L'assemblée du conseil d'Ëtat délibérant au contentieux es>t présidée par le président de la section du contentieux.

3. La section du contentieux se compose du président de la section , de cinq conseillers , de sept maîtres des requêtes , non compris trois commissaires du gouvernement, et de treize auditeurs. Les conseillers des autres sections qui font partie de l'assemblée du contentieux sont désignés par l'Empereur, et renouvelés par moitié tous les deux ans. — Sous le premier Empire et sous la Restauration, les affaires contentieuses, beaucoup moins nombreuses alors qu'aujourd'hui , étaient décidées par l'assemblée générale du conseil d'Ëtat. Depuis 1835 et pendant tout le règne de Louis-Philippe, elles ont été soumisesà une réunion spéciale de tous les membres du conseil en service ordinaire. C'est en 1849 qu'elles ont été déférées à une section spéciale. Les affaires contentieuses jugées par le conseil d'Ëtat s'élèvent maintenant à près de mille chaque année.

conseillers pris en nombre égal dans chacune des différentes sections administratives, et elle ne se prononce qu'après avoir entendu les conclusions d'un maître des requêtes remplissant auprès d'elle les fonctions de commissaire du gouvernement. Des observations verbales peuvent être présentées par les avocats à l'appui de leurs mémoires.— Les arrêts sont formulés en décrets portant : Le conseil d'État délibérant au contentieux entendu^.

Les travaux de la commission chargée d'exami-

1 . Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale du conseil d'État mentionnent seuls ; Le conseil d*État entendu. Les décrets rendus après délibération d'une ou de plusieurs sections indiquent les sections qui ont été entendues (D. 0. , art. 14). — La présence de trois conseillers d'Etat est nécessaire pour valider les délibérations des sections (art. 6 du règlement) ; mais la section du contentieux ne peut délibérer si quatre au moins de ses membres ayant voix délibérative ne sont présents, et il faut la présence de onze membres pour l'assemblée du conseil délibérant au contentieux. Enfin , Tarticle 13 du décret organique exige la présence d'au moins vingt membres ayant voix délibérative pour valider la délibération de l'assemblée générale. En cas de partage, la voix du président est prépondérante dans les sections comme dans les assemblées générales du conseil d'État. Si les décrets ne sont pas conformes aux propositions du conseil d'État délibérant au contentieux, ils doivent être insérés au Moniteur et iu Bulletin des lois.

ner les pétitions adressées à TEmpereur et qui a été créée par le décret du 18 décembre 1852, sont loin d'avoir rimporlance de ceux des diverses sections. Je dois néanmoins les mentionner K

Telle est, en résumé, l'organisation politique et administrative du conseil d'État. Le contrôle qu'il exerce est, vous le voyez, très-sérieux et presque minutieux. C'est dans son sein, a-t-on dit quelquefois, que s'est réfugié l'esprit d'opposition; mais ceux qui tiennent ce langage confondent sans doute l'opposition avec l'indépendance et ne comprennent pas assez que, lorsque les contrôleurs travaillent à huis clos, ils ne sauraient se montrer trop sévères'. La critique des actes d'un gouvernement n'a d'inconvénients réels que par la publicité. Il ne faut pas oublier non plus que si, en fait, l'opinion du conseil

1. V. p. 203. La plupart des pétitions déférées à l'examen sommaire de la Commission spéciale du conseil d*État sont renvoyées par elle aux autorités compétentes. En dix ans, 1,356 ont été l'objet de rapports directs soumis à l'Empereur par les conseillers d'Ëtat qui ont successivement présidé cette Commission.

2. Les séances du conseil d'Etat ne sont pas publiques , à l'ex^ ception de celles de l'assemblée du conseil siégeant au conten-' tieux.

d'État modifie souvent celle des ministres, en droit elle n'est que consultative. C'est tout à ia Tois le conseil inlime et officiel du gouvernement, son organe devant le Corps législatif et devant le Sénat, et le bouclier derrière lequel vient s'abriter l'irresponsabilité ministérielle, — Les princes de la famille impériale ont la faculté d'y siéger. — Ses attributions sont, au point de vue politique, bien plus considérables qu'elles ne l'ont jamais été. Sous Louis-Philippe, et même sous la Restauration, l'active surveillance des Chambres et leur omnipotence auraient rendu sans objet les prérogatives qui lui sont actuellement conférées ; il se renfermait alors dans un rôle presque exclusivement administratif. Aussi la Charte de 18U ne daignait-elle pas le mentionner au nombre des institutions sur lesquelles allait s'appuyer le nouveau régime. Le conseil d'Etat est constitué, dans son ensemble, de façon à seconder merveilleusement le système politique qui a été inauguré le 2 décembre 1851'.

I. D'après le rapport adressé à l'Kmpereur par M. Baroclie, I ^0 mars )SG3, le conseil d'Ëtat a eu à eiamiiier, lie 1852 à ISâl 31 piajels de séaatus-consville ; 1,804 projels de loi, dont 338 d'in lérêt général el 1 ,466 d'intérêt local ou parlitiilier ; 1 , 100 amen

Cependant je vais essayer de vous démontrer qu'il serait nécessaire d'introduire certaines modifications de détail dans quelques-uns de ses rouages.

L'organisation du conseil d'État semble des plus simples au premier aspect. Le titre de chacun de ses membres paraît indiquer la nature de son intervention ; vous devez supposer que les conseillers délibèrent et se prononcent seuls sur les rapports des maîtres des requêtes ; que les auditeurs, admis aux discussions sans avoir le droit d'y prendre part, assistent les conseillers et les maîtres des requêtes dans les recherches nécessaires à leurs travaux et se préparent ainsi, par une étude réfléchie de l'administration, à l'exercice des hautes fonctions publiques. C'est là, en effet, le principe qui a été posé, et l'application en était facile; mais ce n'est pas celui qui a été suivi. Le décret organique du 25 janvier 1852 et le règlement intérieur du 30 du même mois, au lieu de le consa-

dements présentés par les commissions du Corps législatif, et 149,965 affaires administratives. Enfin la section du contentieux et l'assemblée du conseil délibérant au contentieux ont préparé 9 ,053 projets de décret statuant sur les affaires contentieuses et sur les conflits d'attributions.

crer, établissent une confusion regrettable entre des attributions si naturellement définies. En vertu de ces décrets, les conseillers ne sont pas seuls admis à délibérer ; les maîtres des requêtes, sans distinction de classe, ont voix consultative dans toutes les affaires et voix délibérai! ve dans celles dont ils sont les rapporteurs; bien plus, les conseillers sont chargés comme eux de faire des rapports, ce qui s'explique pour les projets de loi ou de sénatus-consulte que seuls ils soutiennent devant le Corps législatif et devant le Sénat, mais ce qui se justifie moins peut-être lorsqu'il s'agit de simples décrets; enfin les auditeurs eux-mêmes prennent souvent part aux discussions.

Quelle est la nécessité de deux classes de mattres des requêtes, si les uns et les autres ont des attributions identiques? Pour être logique dans cette fausse voie, il faudrait aussi deux classes de conseillers.

La Cour des comptes procède avec plus de régularité. Les conseillers référendaires , qu'on peut assimiler aux maîtres des requêtes, après avoir soigneusement vérifié les comptes et les pièces à l'appui qui leur ont été distribués par l'ordre du premier

président , font un rapport raisonné contenant les propositions qu'ils croient devoir soumettre à la chambre dont ils dépendent; ce rapport est contrôlé par un conseiller maître qui opine le premier, et sur les conclusions duquel les autres maîtres délibèrent et statuent. II est vrai que les référendaires sont beaucoup plus nombreux que les maîtres des requêtes. Mais pourquoi ne pas augmenter le nombre de ceux-ci, puisque les nécessités du service l'exigent , sans diminuer pourtant celui des conseillers d'État, dont on aurait la faculté d'utiliser l'expérience en dehors même du conseil ? — La division des référendaires en deux classes est motivée par la catégorie des travaux qui leur sont réservés.

Quant aux auditeurs, qui sont, aujourd'hui, dans le conseil d'État une complication sans objet bien déterminé, je comprendrais qu'on les divisât en deux classes si on leur faisait subir un stage différent ; si les auditeurs de seconde classe, par exemple, étaient attachés , pendant deux ou trois ans , aux cabinets des ministres, des directeurs généraux, des préfets, et ne rentraient au conseil qu'après avoir passé un examen constatant leur connaissance pratique des

LE CONSEIL d'État. 127

aflaires et leur aptitude à devenir d'utiles auxiliaires pour les maîtres des requêtes, ou des candidats sérieux aux fonctions de soos-préfets, confiées trop souvent à des hommes dépourvus de toute expérience'. C'est ainsi qu'ils redeviendraient, comme ils l'étaient sous Napoléon I", la véritable pépinière de l'administration française *■

1. Pour être avocat, c'esl-à-dire pour aToir ledroii de s'occuper des intérêts d'un simple particulier qui est libre de choisir son mandataire , il faut prouver des Éludes spéciales , passer des eiamens. avoir uu diplflme, faire un stage qui dure trois aos; et pour administrer une contrée, pour s'occuper des affaires de tout le monde, sans que personne puisse vous récuser, on n'eiige ni Études particulières, ni dipldme, ni stage! — Pour Être auditeur, il surSt de subir ud eiamen sommaire qui n'a que l'apparenca d'un concours, puisque le mieux noté peut être le dernier

2. Le traitement du président du conseil d'Etat est , comme celui des ministres, de 100,000 fr, (il a en outre une indemnité de 30,000rr. pour Trais de représentation); celui du vice-président est de 60,000 Ir.; les présidents de section resoiven 135,000 fr., les conseillera en service ordioaire 25 ,000 fr. (les conseillers hors section ou en service extraordinaire ne touchent aucun traitementen cette qualité), les maîtres des requêtes de première classe]o,OOOrr.,ceui de deuxième classe 6,000 fr. et les auditeurs de première classe , qui sont seuls rétribués, 3,000 Tr. Le secrétaire général, en venu du décret organique , n'avait que 15,000 fr. , il est mainteuant traité commelesconseillersd'Éial. On a suivi sous Napoléon m leslradilions du premier Empire. — Mais l'énorme disproponion qui existe entre le Iraïtemenl des conseillers d'Ëlat et celui des maîtres desrc' quêtes qui, s'ils sont de deuxième class'?, ïe trouvent moins bien

Je ne vous ai parlé encore que du service ordinaire qui constitue le conseil d'État proprement dit. Mais il y a, en outre, un service hors section et un service extraordinaire. D'après le décret organique , les conseillers en service ordinaire hors section — dont le nombre ne dépasse pas dix-huit et qui sont choisis, dit le décret, parmi les personnes remplissant de hautes fonctions — prennent part à toutes les discussions de rassemblée générale et y ont voix délibérative; les conseillers en service extraordinaire, qui ne reçoivent ce titre que s'ils ont antérieurement fait partie du conseil d'État, n'assistent qu'à celles des assemblées générales auxquelles ils ont été convoqués par un ordre de l'Empereur.

rétribués que des chefs de bureau , ne se justifie guère. — Les proportions étaient mieux réglées autrefois. Sous la Restauration, tous les conseillers recevaient 16,000 fr. indistinctement. Le conseil était alors présidé par le ministre de la justice et, en son absence, par le ministre de l'intérieur ou par celui des finances ; et sous le premier Empire, c'était Tarchichancelier qui présidait en l'absence de l'Empereur. Sous Louis-Philippe les conseillers eurent d'abord 12,000 fr. , puis 15,000, et les présidents de section 18,000. Le vice-président ne recevait que 20 ,000 fr. Le conseil était présidé par le garde des sceaux. Enfin, sous la République, les présidents de section avaient 15,000 fr. et les conseillers 12,000. Le traitem» nt des maîtres des requêtes a varié de 5 à 6 et 8,000 fr.

Quel a été le but de cette double institution ? D'où vient cette différence d'attributions? — Le but était le même. La différence ne saurait, selon moi, se justifier.

En appelant dans le sein du conseil d'État quelques-uns de ses anciens membres et les principaux chefs des administrations centrales , on avait voulu évidemment le faire bénéficier de l'expérience des uns et de la spécialité des autres. Mais pourquoi établir une distinction entre eux , lorsqu'il n'en existe souvent aucune dans le genre de leurs fonctions? Pourquoi ceux-ci assistent-ils à toutes les séances du conseil? Pourquoi ceux-là sont-ils obligés d'attendre une convocation? Le directeur de la comptabilité au ministère de la guerre, qui se trouve dans le service ordinaire hors section, est-il plus compétent pour décider une question relative à l'instruction publique ou aux cultes que le gouverneur du Crédit foncier, qui figure seulement dans le service extraordinaire? Et si les uns et les autres doivent avoir les mêmes attributions, comment leur donner un titre différent? Pourquoi des conseillers hors section? — Est-ce que la principale étude

des projets de loi et des décrets ne se fait pas dans l'intérieur de la section? N'est-ce pas là que Ton a surtout besoin de ces renseignements détaillés, de ces explications techniques dont la spécialité appartient aux directeurs et aux secrétaires généraux des divers ministères? — Ausâ, dans la pratique, la règle disparatt*elle devant l'impossibilité de l'observer.

Ne serait-il pas préférable de revenir à une divisimi plus normale et plus simple, comprenant dans le service ordinaire tous ceux qui , comme conseillers , mattres des requêtes ou auditeurs, se consacrent exclusivement aux occupations régulières du conseil et n'exercent aucune autre fonction publique, et, sous les mêmes dénominations dans le service extraordinaire, tous ceux dont le concours éventuel serait jugé utile, qu'ils eussent ou non fait déjà partie du conseil d'État , qu'ils fussent ou non fonctionnaires?

Si l'on adoptait ce système, les conseillers en service extraordinaire participeraient aux travaux des sections comme à ceux de l'assemblée générale, mais seulement lorsqu'on y discuterait les affaires ren^ trant dans leurs attributions spéciales. On éviterait ainsi l'introduction, facultative ou permanente, dans le

vérîlable conseil d'État, d'un élément qui devait lui rester habîtueUcment étranger et qui peut, en certains cas, déplacer la majorité de l'assemblée générale.

Les secrétaires généraux et même les directeurs généraux', quel que soit leur rang dans la hiérarchie administrative, doivent éprouver une liésitatioii trùslégîtime avant de se prononcer contre les projets que prësente le ministre dont ils sont directement les subordonnés, ou contre ceux des collègues de ce ministre. Et c'est l'évidence d'un pareil inconvénient qui a fait limiter ù quinze, puis à dix-huit, le nombre des conseillers hors section. Mais, d'une part, la fixation d'un maximum aussi élevé n'a pas sérieusement atténué cet inconvénient, et, d'autre part, la limite que l'on a posée ne permet pas h tous les services d'une égale importance d'être représentés au conseil d'Étal'.

I. Les secrélaires génËraui n'ont dansaucuaminislèrcla situalion qui devrait être le résultat de leur titi'e, et remplissent presque tous des fonctioDS beaucoup moins importantes que les directeiirE générauï.

3. Le décret organique du 3S janvier ISbl Riait à quinze ]e maiimum des conseillers hors secliou; aussi, par suite de combinaisons particulières, tel mimstère (celui de Is guerre par exemple) était représetitè au conseil d'Etat par trois ou quatre de ses direc-

Les ministres qui étaient députés ou pairs de France prenaient toujours part aux votes de la Chambre dont ils étaient membres , bien qu'ils se constituassent ainsi les juges de leur propre cause. Aujourd'hui ils sont conseillers d'État, et ils votent comme tels. Il serait difficile de reftiser aux ministres un droit que l'on confère à des fonctionnaires placés sous leurs ordres.

Je ne vous dirai rien de la question si longtemps controversée de l'inamovibilité. Il suffira de vous rappeler que le chef du gouvernement doit rester le juge en dernier ressort de l'administration qu'il personnifie. Dans les questions contentieuses , il ne pourrait pas abdiquer, sans de graves inconvénients,

leurs , tandis que d'autres (tels que le ministère de l'intérieur) n*y avaient aucun représentant. Les secrétaires généraux des divers ministères sont tous maintenant conseillers d'Ëtat. (Décretdu 6 novembre 1858.) Sous Louis-Philippe, le préfet de police et le préfet de la Seine étaient presque de droit conseillers d'Ëtat en service extraordinaire , à cause de l'importance de leurs fonctions. Aujourd'hui, l'organisation défectueuse du conseil d'Ëtat ne leur permet pas d'en faire partie ; et il a fallu , par un décret spécial , déroger à tous les principes pour autoriser le préfet de la Seine à participer à ses travaux, bien qu'il ne soit conseiller d'Ëtat ni en section , ni hors section, ni en service extraordinaire.

une souveraineté qui est la sauvegarde des intérêts généraux, lorsqu'ils se trouvent en opposition avec des intérêts privés ; le conseil d'État ne statue que par délégation conditionnelle, et le fondé de pouvoirs ne saurait être indépendant de celui dont il a reçu son mandat. Si la position subordonnée des conseillers en service ordinaire hors section peut faire suspecter la sincérité du contrôle qu'ils exercent, celle qu'auraient des conseillers à vie constituerait à leur profit une indépendance trop absolue , qui les conduirait irrésistiblement à gêner l'action gouvernementale ^

Vous comprendrez également les motifs qui interdisent aux membres du conseil d'être en même temps députés ou sénateurs. Les attributions des grands corps de l'État sont absolument distinctes, et si elles étaient confiées aux mômes fonctionnaires, il en résulterait une confusion voisine de l'anarchie.

1. Napoléon 1" avait créé des conseillers d'État à vie, afin d'augmenter le traitement de certains hauts fonctionnaires ; mais ces conseillers inamovibles ne pouvaient pas entraver alors la marche du gouvernement. Les quarante années du régime parlementaire ont modifié les idées , et ne permettent plus de suivre aujourd'hui à la lettre tous les errements du premier Empire.

Votre conseil privé est Timage assez exacte d'un conseil d*Etat sans rôle déterminé, uniquement composé de nombreux conseillers en service extraordi^ naire et ne se réunissant que dans des circonstances exceptionnelles *.

Je dois vous signaler, en terminant, la situation particulière du président du conseil d'État, qui, à ce titre, exerce sur les projets des ministres un certain contrôle , et qui , ministre lui-même , puisqu'il en a le rang et les prérogatives, se fait auprès de ses collègues l'écho des observations du corps à la tête duquel il est placé, après avoir été auprès de lui l'interprète de la pensée du gouvernement. C'est là une grande et utile mission. Mais (je vous l'ai indiqué en vous expliquant l'organisation du pouvoir exécutif) il en ! a eu longtemps une autre plus délicate et plus im-

i portante encore. Quoique, antérieurement au décret

I du 24 novembre , l'esprit de la Constitution , plutôt

que son texte, semblât s'opposer à l'intervention personnelle des membres du conseil des ministres dans les débats législatifs , le président du conseil d'État

1 . ËD Angleterre ^ le conseil privé se compose de cent quatrevingts membres.

prenait déjà une part active à toutes nos discussions; — le vice-président et les autres conseillers défendaient plus particulièrement et presque exclusivement les projets de loi rentrant dans leur spécialité — et dans toutes les affaires qui touchaient à la politique , il représentait à peu près seul devant nous le gouvernement, dont seul il connaissait exactement la pensée, et dont je dirais, si j'osais me servir d'une expression un peu vulgaire, mais très-juste , qu'il était en quelque sorte le factotum.

L'Empereur a seul Tinîtiative des lois*. Lorsque le gouvernement a reconnu la nécessité d'une loi, les bases en sont d'abord posées par le ministère compétent. Ce premier projet est envoyé au conseil d'État; il est élaboré, développé ou amendé en section; l'assemblée générale le discute, et si elle l'adopte , il est soumis au Corps législatif, où il devient l'objet d'un examen sommaire ayant le même but que la première, ou plutôt que la seconde lecture de

1. En Angleterre, au contraire, Tinitiative appartient au Parlement ; et ce n'est que comme membres de Tune des deux Chambres que les ministres ont le droit de présenter un bill.

VOS bills*. Les bureaux du Corps législatif nomment ensuite une commission qui, à huis clos, fait subir au projet un nouvel examen; propose, s'il y a lieu, aux délégués du conseil d'État ou au conseil luimême des amendements, dont elle ne peut toutefois imposer l'adoption, et résume enfin son opinion dans un rapport distribué à tous les députés. La loi, après avoir été discutée et votée en séance publique , est transmise au Sénat, afin qu'il décide si elle n'est pas contraire à l'esprit de la Constitution. Il ne reste plus alors qu'à la promulguer '.

Le mécanisme législatif du nouvel Empire est trèssimple, vous le voyez, mais il fonctionne très-régulièrement et très-sérieusement. Les députés n'ont plus la prétention de renverser, à leur profit, les minis-