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2 En France, la loi est signée par le président et les secrétaire» du Ck)rps législatif, puis par le président et les secrétaires du Sénat , certifiant que le Sénat ne s*oppose pas à sa promulgation , et enfin par l'Empereur. Elle est ensuite contre-slgnée par le ministre d'Ëtat, et scellée du grand sceau par le ministre de la justice. La promulgation d'une loi résulte de son insertion au Bulletin des lois. — En Angleterre, le roi donne son assentiment par lettres patentes sous son grand sceau , signées de sa main et notifiées aux membres des deux Chambres assemblées dans le lieu des séances de la Chambre haute (St. 38, H. VIII, cap. xxi). Voir p. 291.

tères ; ils ont celle de se mêler utilement aux affaires du pays en remplissant consciencieusement le mandat qu'ils ont reçu de leurs nombreux électeurs. Ce mandat leur impose deux obligations principales qui résument toutes les autres : la première, c'est de soutenir sans hésitation, sans arrière-pensée, le gouvernement que ces mêmes électeurs ont trois fois acclamé comme Tunique refuge de la société en péril ; la seconde, c'est de surveiller l'emploi des deniers publics par le contrôle attentif du budget, de ne voter que les lois reconnues nécessaires à l'intérêt de tous, et de ne pas transformer les obligations d'un dévouement intelligent en servilisme irréfléchi. La Chambre, disait-on, était moins jusqu'ici un corps politique qu'un grand Conseil général. Le premier usage qu'elle a fait de ses nouvelles attributions ne permettrait guère d'émettre aujourd'hui une pareille idée. Il faut , au surplus, qu'avant de vous prononcer à cet égard vous sachiez comment elle est constituée, quels sont les éléments qui la composent, en quoi consistent exactement ses droits. Le Corps législatif est le produit du suffrage universel direct. L'élection a pour base la population, sans scrutin de liste; il y a un député par trente-cinq

mille électeurs \ et tout Français jouissant de ses droits civils et politiques est de droit électeur à vingt et un ans et éligible à vingt-cinq *. —L'impôt étant en réalité payé, directement ou indirectement, par le plus pauvre comme par le plus riche, et la loi étant obligatoire pour tous, on a trouvé juste en 1848 de faire nommer par tous les citoyens, sans distinction, ceux qui votent l'impôt et qui font la loi. — Vous qui avez si énergiquement réclamé en Angleterre contrie

1. C, art. 34, 35, 36 et 38. Il est attribué un député de plus à chacun des départements dans lesquels le nombre excédant des électeurs dépasse 17,500 (S.-C. du 27 mai 1857). Les colonies et TAlgérie ne nomment pas de députés. En France , c'est le nombre des électeurs inscrits sur les listes électorales revisées chaque année, et non pas celui de tous les citoyens âgés de vingt et un ans et jouissant de leurs droits civils et politiques qui — malgré une contradiction, plus apparente que réelle , de la Constitution — détermine le nombre des députés à élire. — Il y a 658 députés à la Chambre des communes (le nombre des électeurs des trois royaumes n'atteint pas 850,000) et 271 seulement au Corps législatif. — Le projet originaire du bill de réforme réduisait à 500 le nombre des membres de la Chambre des communes. Lord Brougham trouve le nombre des membres de la Chambre des communes beaucoup trop considérable. (V. la note , p. 261).

2. D. 0. du 2 février 1852, art. 12 et 26. — Le scrutin est secret. Les électeurs se réunissent au chef-lieu de leur commune. (Id., art. 3.) V. p. 279.

Nul ne peut être élu député au Corps législatif si, huit jours au moins avant l'ouverture du scrutin, il n'a déposé, soit en personne, soit par un fondé de pouvoirs en forme authentique, au secrétariat

les restrictions de la réforme de 1832, vous devez approuver le maintien du suffrage universel. Vous pensez, comme nous , que c'est une garantie contre les perturbations sociales, en ce sens que tout le monde concourant à l'élection des députés, personne ne peut plus récuser la solidarité de leurs actes ni contester la validité de leur mandat. Faire nommer une assemblée par tous ceux que ses décisions intéressent est le meilleur moyen d'augmenter aux yeux de tous son autorité morale.

de la préfecture du département dans lequel se fait Télection, un écrit signé de lui contenant le serment formulé dans Farticle 16 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852. L* écrit déposé ne peut, à peine de nullité, contenir que ces mots : o Je jure obéissance à la Constitution et fidélité à TEmpereur. » Il est donné récépissé (S.-C. du 17 février 1858, art. 1*')-Ce serment est répété verbalement ou par écrit, après l'élection. — Il doit être également prêté, après leur nomination, par les ministres, les membres du Sénat et du conseil d'État, les officiers, les magistrats et les fonctionnaires publics (G. , art. 14). — Avant de siéger dans la Chambre des lords ou dans celle des communes, il faut avoir prêté, en présence de la Chambre à laquelle on appartient, le serment d'allégeance, de suprématie et d'abjuration (St. 30, Car. II , s. 2 , et 1 , G. I, c. xiii) , et répété la déclaration contre la transsubstantiation, l'invocation des saints et le sacrifice de la messe. Le serment d'abjuration a été modifié par le sixième statut de George III (c. lviii). Aujourd'hui, à l'égard des catholiques , une nouvelle formule tient lieu de ces trois serments et de la déclaration (St. 10, G. IV, c. vu, s. 2). On se rappelle les difficultés qui furent soulevées à la suite de l'élection de M. de Rothschild. V. p. 275.

Cependant cette opinion trouve en France, comme en Angleterre, des contradicteurs opiniâtres. Il existe des partisans quand même du suffrage restreint, qui n'admettent pas qu'on puisse combattre la révolution avec les armes forgées par elle et qui se refusent à comprendre que ce suffrage universel, leur épouvantail, s'il est parfois un embarras dans les grands centres de population*, sera presque toujours, dans les communes rurales, l'utile auxiliaire d'un gouvernement qui aura su mériter la confiance du pays. -— Les conservateurs qui déplorent l'obligation où se trouve l'administration d'avouer ses candidats, de les patronner ouvertement et d'exercer sur les masses la pression de la logique et du bon sens, oublient que les conseils donnés publiquement à trente-cinq mille électeurs, au nom de l'intérêt général, constituent des manœuvres moins répréhensibles, si ce sont là des manœuvres, que les pratiques secrètes dont on usait à l'égard de quelques électeurs privilégiés, dans l'intérêt d'une coterie ministérielle.

1 . Sous la Restauration et pendant le règne de Louis-Philippe , Paris nommait habituellement des députés de l'opposition , quoique les électeurs dussent alors payer trois cents, puis deux cents francs d'impôt.

Le jour, dit-on encore, où les idées socialistes se seront infiltrées dans les campagnes, vous ne pourrez plus diriger le suffrage universel, et il enfantera la plus déplorable des révolutions, puisqu'elle s'appuiera sur la légalité. Mais le suffrage restreint a-t-il donc empêché la révolution de 1848? Le socialisme produirait dans les campagnes un effet contraire à celui qu'en espèrent ses adeptes ; le morcellement de la propriété que l'on attaque avec tant de vivacité est le préservatif le plus sûr contre les bouleversements sociaux.

La licence de la presse pourrait seule modifier les conditions normales de notre système électoral ; or, le gouvernement impérial ne paraît point aussi résolu qu'on l'avait d'abord supposé à rendre à la presse ses anciennes franchises*.

1. La loi que nous avons votée le 18 juin 1861 s'est bornée à faire disparaître du décret du 17 février 1852 une disposition choquante qui rendait obligatoire la suppression d'un journal après deux condamnations pour simple délit ou contravention, et celle qui permettait la suppression temporaire d'un journal après une condamnation. Les autres dispositions de ce décret sont toutes maintenues : « Aucun journal ou écrit périodique traitant de matières politiques ou 'd'économie sociale, et paraissant soit régulièrement et à jour fixe, soit par livraisons et irrégulièrement, ne

On conjurerait d'ailleurs les dangers, réels ou imaginaires, du suffrage universel, en supprimant les élections générales et en renouvelant, par tiers ou par cinquième, le Corps législatif.

En admettant qu'il fût utile d'enlever au peuple

pourra être créé ou publié sans rautorisation préalable du gouvernement» (art. 1"') ; « un journal peut être suspendu par décision ministérielle, lors même quMl n*a été Tobjet d'aucune condamnation , mais après deux avertissements motivés et pendant un temps qui ne pourra excéder deux mois , — les avertissements sont périmés au bout de deux ans ; — et un journal peut être supprimé soit après une suspension judiciaire ou administrative, soit par mesure de sûreté générale , par un décret spécial publié au Bulletin des lois » (art. 32). — Dans les départements , ce sont les préfets qui donnent les avertissements aux journaux. Cependant , quelques-uns ayant abusé, dans les mois qui suivirent le décret du 17 février 1852 , du droit qui leur était concédé, une décision ministérielle, rendue sur la proposition de Tauteur de ces lettres, alors directeur de l'imprimerie, de la librairie et de la presse, obligea les préfets à faire préalablement viser tous les avertissements par le ministre. — La situation légale de la presse est évidemment difficile; mais, en faitj elle est tout autre qu'on ne se l'imagine, et les journaux sont libres de dire ce qui leur plaît et de critiquer non-seulement les actes de l'administration , mais la politique du gouvernement.— N'est-ce pas là à peu près ce qui existe en Angleterre? Et ai-je besoin de vous rappeler à ce sujet les faits si curieux qui ont été signalés par le ministre actuel de l'intérieur dans une circulaire devenue célèbre ?

« On fit une loi eu 1819, dit M. le comte de Persigny, qui frappa d'amende, d'emprisonnement et, en cas de récidive, de bannissement, l'auteur, l'éditeur et l'imprimeur de tout écrit ou libelle

le droit de voter, il resterait la question de savoir si cela serait possible. Si la moitié des électeurs, en s*abstenant de prendre part au scrutin, proteste à chaque élection de son indiflérence, c'est qu'il en est de ce droit comme de tous ceux dont on a la jouissance :

séditieux contre le roi, la famille royale, le régent, le gouvernement , la constitution et Tune ou l'autre des deux Chambres , et à l'aide de dispositions tellement détaillées, tellement précises. quMl n'était presque plus possible à la conscience du jury de se dérober aux nécessités de l'État. Mais, lorsque arriva la crise de 1848, et avec eUe de nouvelles émotions, de nouveaux partis hostiles à l'ordre établi, on éprouva encore des difficultés de la part du jury. On sentit alors la nécessité de préciser encore plus clairement, plus minutieusement, les attaques dont 1" État pourrait être l'objet, et une nouvelle loi intitulée : Acte pour mieux assurer la sécurité de la couronne et du gouvernement y enrichit encore le terrible arsenal de la législation anglaise. Cette fois le succès est complet , l'arme a été si finement aiguisée qu'elle triomphe du jury irlandais lui-même, et, sur son verdict, deux journalistes coupables d'écrits séditieux, John Mitchell et John Machin, sont condamnés par les juges de la couronne à quatorze années de déportation, avec travaux forcés. » (Circulaire aux préfets du 7 décembre 1860.) Or c'est précisément parce que la presse est libre en France qu'il ne faudrait pas, selon moi, laisser subsister un régime exceptionnel qui peut et qui doit faire supposer qu'elle ne l'est pas , que rien ne se publie dans les journaux s.-ins l'autorisation du gouvernement. L'application, par les tribunaux , des dispositions pénales du décret du 17 février 1852 n'offrirait, dans la pratique, aucun inconvénient ; elle aurait l'avantage de faire rentrer la presse dans le droit commun et de donner une plus grande autorité morale à ses appréciations.

on les dédaigne lorsque personne ne les conteste, on les revendique énergiquement dès qu'ils sont contestés. Comment un gouvernement dont le suffrage universel est la base, qui, trois fois, a été consacré par lui y qui puise en lui sa force ; comment ce gouvernement , sorti du peuple, pourrait-il briser le piédestal sur lequel il s'est élevé et consolidé î Pourquoi renoncerait-il à ce puissant levier qui permet de dire périodiquement à l'Europe attentive : La France, en votant pour les candidats qui se présentent à elle au nom de l'Empereur , vous prouve une fois de plus que sa confiance en lui est la même ; qu'il est toujours l'élu de la nation, qu'entre elle et l'Empereur la solidarité la plus étroite n'a pas cessé d'exister ?

Le suffrage à deux degrés , qu'on a indiqué comme un moyen terme entre les exigences d'un droit acquis et les craintes du parti conservateur, n'aurait pas le même caractère d'acclamation populaire et de spontanéité. Il rappellerait l'adjonction funeste des prétendues capacités réclamée dans les banquets de 18^7, et qui, si elle avait été concédée, nous eût également conduits à la révolution.

LE CORPS LÉGISLATIF. Ikl

Ces députés, produits du suffrage universel, indiqués au patriotisme des masses par le gouvernement lui-même, — et dont on continue à demander la réélection comme s'ils avaient cessé d'être dignes de leur mandat, — qui sont-ils? n'ont-ils avec le pays qui les nomme d'autre lien que leur dévouement à l'Empereur? Sont-ce des inconnus, des séides?

La discussion de l'adresse pourrait me dispenser de répondre. — Ce sont, pour la plupart, les hommes les plus considérables et les plus considérés des localités qu'ils représentent ; ce sont de riches propriétaires dont un très-grand nombre portent des noms illustres ; ce sont d'anciens députés de la monarchie de Juillet, d'anciens pairs de France et même d'anciens ministres; des préfets, des généraux, des industriels qui ont conquis par leur travail et par leur intelligence une renommée européenne. Mais les avocats s'y trouvent en minorité.

Les sentiments de la Chambre sont, avant tout, conservateurs. Elle est incontestablement dévouée aux institutions impériales, mais sans fanatisme, sans idée préconçue. Elle les a acceptées parce qu'elle

les a crues nécessaires à l'intérêt public ; elle désire leur maintien parce qu'elle a constaté, depuis leur rétablissement, le bien-être croissant des popula* tions, la prospérité constante du commerce et de rindustrie \ la gloire de nos armes et le respect que nous témoignent les nations étrangères; parce qu'au "l lieu de nous laisser traîner à la remorque du gou-

I vernement anglais, ainsi qu'on a récemment osé le

prétendre, s'il fallait en croire certains articles du Tintes^ ce serait désormais l'Angleterre qui marcherait à notre suite. — Ah! sans doute les temps sont bien changés ! on ne discute plus pendant des mois entiers pour satisfaire alternativement l'ambition des lords Derby ou des lords Palmerston de France ; sans Joute on ne prêche plus ouvertement dans les journaux le bouleversement de la société et le renversement de tous les gouvernements établis; on n'excite f)lus sans scrupule les ouvriers contre leurs patrons,

1. La modificatioii des tarifs par un traité est assurément plus ji périlleuse, puisqu'elle devient ainsi irrévocable, que celle qui

résulte d'un décret ou d'une loi qu'on peut toujours améliorer.

Mais est-il contestable que la crise commerciale et industrielle

* dont nous souffrons , depuis quelques mois^ ne soit plutôt le résultat

j de la guerre civile américaine que du traité de commerce récem-

:, ment conclu avec l'Angleterre ?

les pauvres contre les riches ; on ne provoque plus à la guerre civile ; on n'a plus à craindre qu'une assemblée composée en grande majorité de conservateurs, comptant dans son sein des orateurs et des politiques éminents, cède sans lutte à la pression d'une opposition aventureuse, et soit balayée outrageusement par la populace avinée ; on ne redoute plus qu'une armée aguerrie, commandée par des chefs en renom, se démoralise, abaisse les armes devant l'émeute, et livre Paris et la France entière à quelques fanatiques épouvantés de leur facile triomphe.

Le Corps législatif est confiant dans la sagesse de l'Empereur ; il vient de donner une preuve éclatante de son esprit d'indépendance et de la sincérité de ses ' convictions, mais il a profité des leçons del'expérience. Il ne cherche pas à dénaturer le rôle que lui a tracé une Constitution dont il est forcé de reconnaître la prévoyante sagesse. Il a été créé pour faire librement des lois, et il discute les lois en toute liberté, il les vote en toute conscience ; il sait qu'il n'entravera pas la marche du gouvernement en modifiant ou même en repoussant les projets qui lui sont soumis , et il

n'hésite plus à les modifier et parfois à exiger leur retrait*.

Si le droit d'initiative et le droit de délibérer^ en séance publique, sur les amendements proposés par une commission, et que le conseil d'État n'aurait pas acceptés, sont refusés au Corps législatif, le préambule de la Constitution déclare que c'est uniquement afin d'empêcher < chaque député de se substituer à tout propos au gouvernement en présentant les projets les moins étudiés^ les moins approfondis, » et l'introduction irréfléchie dans une loi « de ces amendements qui dérangent toute Téconomie d'un système et l'ensemble du projet primitif. » Dans les commissions, où l'on n'a pas à redouter les fâcheuses conséquences d'une improvisation, on a toujours été com-

1. Pendant les dernières sessions, le gouvernement s'est tu forcé, en présence de l'opposition du Corps législatif, de retirer ou d'ajourner divers projets de loi, notamment : Le projet relatif au rachat (lu chemin de fer de Graissessac, celui qui concernait les chiffons, et enfin le projet qui modifiait l'organisation des cours impériales et des tribunaux de première instance. Et je n'ai pas besoin de mentionner le projet de loi qui avait pour but de constituer au général Monlaubt-in une pension de 50,000 francs. Son retraita fait assez de bruit pour que nous n'en ayons pas perdu le souvenir.

plétement libre de proposer des amendements et de les discuter. « Tout député, disait le décret du 31 décembre 1852, — confirmé par celui du 3 février 1861, — a le droit de soumettre des amendements aux commissions désignées dans les bureaux pour l'examen des divers projets de loi, et de les défendre devant ces commissions, lors même qu'il n'en fait pas partie; et si l'amendement est adopté par la commission, il est présenté au conseil d'État, auprès duquel elle peut déléguer trois de ses membres pour le soutenir*. »

Mais l'article 52 de ce décret*, déclarant aussi «qu'aucun amendement ne serait reçu après le dépôt du rapport, » interdisait implicitement le renvoi à la commission de tout projet de loi dont le rapport avait déjà été déposé en séance publique. Il en ré-

1. Règlement du Corps législatif, art. 58, 59, 60 et 61. — Les registres du Corps législatif constatent que, notamment en 1860, les députés ont largement usé de leurs droits. D'après le compte rendu publié par le secrétaire général, « les commissions ont délibéré sur 208 amendements, et le conseil d'Ëtat, à son tour, a proposé 78 modifications. Le nombre des amendements sur lesquels les commissions et le conseil d'Ëtat se sont mis d'accord a été de 134. »

2. Cet article est maintenant Tarlicle 58 du décret du 3 février 1861.

sultait que le seul moyen que nous eussions de soumettre les projets à une nouvelle étude, c'était de les repousser et d'obliger ainsi le gouvernement à les représenter. Le décret du 24 novembre, sans porter atteinte aux principes posés par la Constitution au sujet des amendements, et tout en maintenant l'interdiction de les présenter postérieurement au dépât officiel des rapports , obvie à ce grave inconvénient en remettant en vigueur l'article 54 du décret organique du 22 mars 1852 (devenu l'article 66 du décret du 3 février 1861), qu'avait abrogé l'ancien règlement du Corps législatif. Cet article est ainsi conçu : « S'il intervient sur un article un vote de rejet, l'article est renvoyé à l'examen de la commission. Chaque député peut alors, dans la forme prévue par les articles 58 et suivants du présent décret*, présenter tel amendement qu'il juge convenable. Si la commission est d'avis qu'il y a lieu de faire une proposition nouvelle, elle en transmet la teneur au président du

1. C*est-à-dire que les amendements provenant de l'initiative d'un ou de plusieurs membres sont remis au président, et transmis par lui à la commission devant laquelle leurs auteurs ont le droit de se faire entendre.

Corps législatif, qui la renvoie au conseil d'État. Il est alors procédé conformément aux articles 60 et suivants du présent décret, et le vote qui intervient au scrutin public est définitif*. »

1. Si ravis du coQseil d'État, transmis à la commission par l'intermédiaire du président du Corps législatif, est favorable, ou qu'une nouvelle rédaction admise au conseil d'Ëtat soit adoptée par la commission , le texte du projet de loi à discuter en séance publique sera modifié conformément à la nouvelle rédaction adoptée. Si cet avis est défavorable, ou que la nouvelle rédaction admise au conseil d'État ne soit pas adoptée par la commission, l'amendement sera considéré comme non avenu. (D. 0. du 3 février 1861 , art. 62«) — Le rapport de la commission sur le projet de loi par elle examiné est lu en séance publique ^ imprimé et distribué vingt-quatre heures au moins avant la discussion , sauf le cas d'urgence déclaré par le Corps législatif sur la proposition du président. Dans ce cas , l'assemblée fixe le moment de la discussion (td., art. 63). A la séance fixée par l'ordre du jour, la discus- 9ion s'ouvre, et porte d'abord sur l'ensemble de la loi, puis sur les divers articles {id, , art. 64). Il n'y a jamais lieu de délibérer sur la question de savoir si l'on passera à la discussion des articles ; mais les articles sont successivement mis aux voix par le président. Le vote a lieu par assis ou levé ; si le bureau déclare répreuve douteuse, il est procédé au scrutin (td., art. 65).

En France, les commissions sont toujours spéciales et temporaires; mais en Angleterre, outre les comités spéciaux désignés après la seconde lecture des bills, la Chambre des communes nomme au commencement de sa session quatre commissions permanentes de cinq membres. Ces commissions doivent recevoir les pétitions, examiner toutes les questions qui intéressent le commerce , s'occuper des aflaires ecclésiastiques et veiller au maintien des droits de la Chambre.

154 LE CORPS LÉGISLAITF.

Ce n'est pas là le rétablissement du droit d'amendement tel que vous te comprenez en Angleterre, et tel qu'il existait en France avant le coup d'État, mais c*est du moins la solution de difficultés qui s'étaient produites pendant le cours de notre dernière session, et qui auraient pu donner lieu à de regrettables conflits.

Je dois en outre vous faire remarquer que lorsqu'il s'agit de la rédaction de l'adresse, le droit d'amendement est presque aussi absolu pour nous qull Tétait autrefois. Et le président du Corps législatif a pu nous dire, dans l'habile discours qu'il nous a adressé à l'ouverture de la session : « La préparation, la rédaction, le vote de cette adresse ne diffèrent des règlements antérieurs qu'en ce seul point : Un amendement n^est admis aux honneurs de la discussion que s'il est signé par cinq membres; et un amendement politique sérieux trouvera toujouis cinq membre» pour l'appuyer. »

Quant à la discussion qui doit désormais précéder la nomination des commissions et qui, comme je vous l'ai déjà fait remarquer, semble empruntée aux

usages du Parlement anglais, c'est une innovation dont l'expérience seule pourra nous faire apprécier le mérite. 11 n'est pas à supposer, dans tous les cas, qu'on la fasse dégénérer ici en simple formalité ; je craindrais plutôt qu'elle ne devînt le prétexte de débats interminables et presque sans objet. « Immédiatement après la distribution des projets de loi, — dit le décret du 24 novembre 1860, — et au jour fixé par le président, le Corps législatif, avant de nommer sa commission, se réunit en comité secret; une discussion sommaire est ouverte sur le projet de loi, et les commissaires du gouvernement y prennent part. La présente disposition n'est applicable ni aux projets de loi d'intérêt local ni dans le cas d'urgence. »

On a voulu permettre aux commissaires du gouvernement d'ajouter au besoin des explications verbales à l'exposé des motifs qui accompagne le texte de toutes les lois, et empêcher ainsi les bureaux de nommer les commissions sous l'empire d'interprétations erronées. Y réussira-t-on? Je le désire, sans beaucoup l'espérer. En Angleterre, le renvoi des bills en commission n'étant pas de plein droit, on comprend la nécessité des premières lectures qui ont pour but de

décider s'ils seront ou non committedy c'est-à-dire soumis à l'examen d'une commission '. Mais le nouveau rouage qui vient d'être sgouté à notre mécanisme législatif ne devant pas avoir la même conséquence^ puisque, quel que soit le résultat de la discussion préliminaire d'un projet de loi^ son renvoi à une commission est obligatoire, il ne pourra guère en résulter qu'une perte de temps.

C'est dans le sein des commissions que se fait et que doit se faire tout le travail du Corps législatif;

1. Le bill est lu une première fois {first reading), le speaker (président) expose à la Chambre Tobjet de ce bill, qui a d'ailleurs été distribué à tous les membres , et pose la question de savoir s'il sera passé outre. Dans le cas où le vote est affirmatif (et il Test presque toujours, l'usage n'étant pas de discuter sur la première lecture qui , en fait , n'est qu'une formalité), il est procédé à une seconde lecture , à la suite de laquelle le bill est ou n'est pas eommitted, (Voir page 288.)

2. A l'ouverture de la première séance, le président du Corps législatif, assisté des quatre plus jeunes membres présents, qui remplissent les fonctions de secrétaires jusqu'à l'élection de six secrétaires définitifs, procède, par la voie du tirage au sort, à la division de l'assemblée en neuf bureaux. Les bureaux ainsi formés se renouvellent chaque mois , pendant la session, par la voie du tirage au sort. Ils élisent leurs présidents et leurs secrétaires. (Règlement» art. 48.) Tous les projets de loi sont imprimés, distribués et mis à l'ordre du jour des bureaux, qui, après la discussion sommaire

c'est là que, pendant des mois entiers, se sont élaborés le code militaire, le code maritime et cette loi sm* la dotation de l'armée qui sera l'un des monuments du nouvel Empire ; c'est là que le budget est, chaque année, scruté minutieusement article par article; c'est là que les délégués du conseil d'État, éclairés sur les véritables sentiments de la Chambre par une discussion approfondie avec ses mandataires, peuvent sans danger accepter des modifications aux projets du gouvernement, et faire, s'il y a lieu, de telles concessions à une entente commune que la discussion publique de ces projets, n'offrant plus le même attrait, n'ait plus la même portée qu'autrefois. Aussi lorsque le rapport d'une commission propose l'adoption d'une loi, ses conclusions sont-elles presque toujours admises à une forte majorité. Je dois ajouter que si au contraire le gouvernement n'a pu se mettre d'accord

eQ comité secret y les discutent et nomment au scrutin secret et à la majorité une commission de neuf membres , chargée d'en faire le rapport. Selon la nature des projets à examiner , le Corps législatif peut décider que les commissions à nommer par les bureaux seront de dix-huit membres au lieu de neuf (Règlement, art. 54 et 55). Ainsi la commission du budget se compose de dixhuit membres.

avec la commission, il court rarement les chances du scrutin*.

Le contrôle du Corps législatif devant surtout avoir pour objet les questions financières, la commission du budget a toujours procédé avec un soin scrupuleux à Texamen de toutes les dépenses et de toutes les recettes. Elle exige parfois de notables réductions; lorsqu'on les lui refuse, ses observations rendent du moins le conseil d'Ëtat plus exigeant à Tégard des ministres pour les exercices à venir. Et pourtant roQ conteste la portée de notre action répressive en matière de finances; on prétend que, ne pouvant plus

1. Il arrive cependaDt parfois que les commissions considèrent un peu trop comme un blanc seing le mandat qu'elles ont reçu des bureaux qui les ont constituées , et n'ajoutent pas assez d'importance aux amendements qui leur sont présentés. — Peut-être serait-il à désirer qu'il en fût de tous les projets d'amendements comme des amendements au projet d'adresse , c'est-à-dire qu'ils fussent imprimés et distribués à tous les membres du corps législatif. Des amendements individuels pourraient ainsi devenir coUectifs. Il serait également désirable que l'on publiât tous les projets d'amendements dans le Moniteur. Car le pays n'ayant actuellement, avant le dépôt des rapports, aucune information des travaux si utiles et souvent si laborieux des commissions, croit et doit croire que le Corps législatif prend des vacances lorsqu'il ne se réunit pas en séance publique.

voter le budget par chapitres', la crainte de jeter la perturbation dans les services publics et d'entraver la marche du gouvernement nous empochera toujours de repousser l'alioçation générale d'un département ministériel, malgré l'évidence des abus qu'on y aurait signalés. On cite l'exemple des crédits extraordinaires et des crédits supplémentaires, dont la justification n'est obligatoire que longtemps après leur expiration", et celui de certains virements mal justifiés ; et l'on en conclut que les ministres , revenant ainsi par une voie détournée sur les concessions qui leur ont été imposées , échappent en faità notre juri-

1 . Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif avec des subdivisions administratives par chapitres et par articles. Il est voté par ministère. La répartition du crédit accordé pour chaque ministère est réglée par décret de TEmpereur , rendu en conseil d'Ëtat. Des décrets spéciaux, rendus dans la même forme, peuvent autoriser les virements d'un chapitre à l'autre. (S.-C. du 25 décembre 1852, art. 12.) Voir page 161.

2. Lorsqu'il aura été accordé , en l'absence du Corps législatif, des crédits supplémentaires pour des services prévus au budget , ou des crédits extraordinaires pour dépenses urgentes et imprévues , et que ces crédits n'auront pu être couverts par des virements de chapitres, les décrets qui les auront autorisés seront soumis à la sanction législative, savoir : ceux relatifs aux crédits extraordinaires, dans les deux premiers mois de !a session qui suivra Touverture desdits crédits extraordinaires ; et ceux relatifs aux crédits supplémentaires, dans les deux premiers mois de la session qui

diction. Ces allégations ne sont que spécieuses. Je ne conteste pas qu'il ne fût plus rationnel de voter séparément, je ne dis pas chacun des articles du budget, — ce qui , contrairement au principe salutaire de la séparation des pouvoirs, subordonnerait trop complètement l'administration à la Chambre, — mais du moins diacun de ses chapitres ; et je ne crois pas que si cette satisfaction, dont on nous a donné l'espoir, nous était accordée, le gouvernement en éprouvât le moindre préjudice. Cependant, quiconque est de bonne foi et a vu fonctionner la commission du budget, quiconque aura lu avec attention le résumé annuel de ses travaux et de ses discussions avec le conseil d'État, reconnaîtra que le contrôle ne saurait être plus sérieux.

La faculté de repousser un ministère tout entier, en cas de nécessité absolue, n'est point illusoire, car l'usage de cette faculté ne produirait aucune perturbation, ne créerait aucun embarras, — le budget

suivra la clôture de chacun des exercices sur lesquels des supplé» ments auront été accordés. Les suppléments dont il s*agit ne pour^ ront être employés avant leur régularisation législative , aux virements de chapitres effectués en exécution de Tarticle 12 du séna< tus-consulte du 25 décembre 1852. (Loi du 5 mai 1855, art. 2-1.)

étant toujours présenté une année d'avance, — et n'aurait d'autre conséquence que d'en retarder le vote. Ce serait pour le gouvernement une leçon profitable, rien de plus.

Depuis que ceci a été écrit , un document publié au Moniteur du 14 novembre I86I, le rapport de M. Pould, que les partis hostiles ont très-habilement exploité , a déterminé l'Empereur à faire droit aux observations dont ces Lettres avaient été l'un des échos : le budget sera désormais voté par grandes divisions; — ce qui est un premier pas fait vers le vote isolé, et infiniment plus rationnel, de chacun de ses chapitres ; car il n'est pas de contrôle efficace sans spécialité. — Mais au lieu de se borner à réglementer, plus utilement et plus efficacement, l'ouverture des crédits supplémentaires ou extraordinaires, le sénatus-consulte du 31 décembre 1 861 , — qui modifie les articles 4 et 12 de celui du 25 décembre 1852, — interdit formellement l'usage de ces crédits pendant l'intervalle des sessions ; et selon le désir exprimé par le ministre actuel des finances, les remplace par l'aulorîsation d'opérer, en vertu de simples décrets, des vire-

162 LE CORPS LÉGISIATIF.

ments entre les différents services. Yoid lé texte de ce sénatus-consulte : < Art. l**. Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif avec ses divisions en sections, chapitres et articles . Le budget de diaque ministère est voté par sections , conformément à la nomenclature annexée au présent sénatus-consulte. Les répartitions, par chapitres, des crédits accordés pour chaque section sont réglées par décret de l'Empereur en conseil d*État. ^ Art. 2. Des décrets rendus dans la môme forme , peuvent autoriser des virements d*un chapitre à un autre dans le budget de ciiaquo ministère. — Art. 3. Il ne pourra être accordé (h crédit supplémentaire ou de crédit extraordinaire « qu'en vertu d'une /oî *. »

1. Le décret du 10 novembre 1856 portait : « Art. 1«'. Les ministres no pourront , sous leur responsabilité, engager aucune dépense nouvelle avant qu*il ait été régulièrement pourvu au moyen de la payer, soit par un supplément de crédit, soit par un virement de chapitre. — Art. 2. Tous les décrets portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires, durant Tintervalledes sessions du Corps législatif, seront rendus en conseil d'Ëtat et indiqueront les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés. — Art. 3. Avant de procéder à ses délibérations, le conseil d'Stat communiquera les décrets concernant les suppléments ou les virements de crédit au ministre des finances, qui donnera son avis, en prenant en considération les crédits déjà ouverts et la situation

Il sera bien difficile, sinon impossible, à une Chambre qui, ayant reconnu l'utilité d'un service public, en aura voté les fonds dans le budget général des dépenses , de refuser ensuite de sanctionner le virement en vertu duquel ces fonds auront été détournés de leur aflfectation première. Si, pour faire face aux dépenses d'une expédition maritime ou d'une guerre imprévue, le gouvernement, — qui ne peut plus ouvrir de crédits sans l'autorisation préalable du Corps législatif, — a couvert ces dépenses en leur affectant les fonds destinés à la solde des troupes, la Chambre ne sera-t-elle pas moralement forcée de les voter une seconde fois ? Et n'est-ce pas là un véritable crédit extraordinaire ?

Au surplus, la nécessité d'avoir des ressources pour les cas imprévus est reconnue par le gouvernement anglais lui-même, comme elle l'a été en France par

des impôts et revenus de l'État, comparatiTemeot aux prévisions du budget. — Chaque décret sera contre-signe par le ministre compétent et par le ministre des finances. » — Il résulte du rapport adressé à l'Empereur, le 30 mars 1861 , par le président du conseil d'État y que , de 1852 à 1861 , l'assemblée générale du conseil d'Etat a eu à examiner 177 projets de virements de crédit, 183 demandes de crédits supplémentaires, 180 crédits extraordinaires, et 43 crédits additionnels.

tous les gouvernements ^ Les crédits supplémentaires ou extraordinaires ne sont pas une innovation de la Constitution impériale*. — Seulement, l'équité a toujours voulu que l'exception ne tendtt pas à devenir la règle et ne détruisît pas incidemment, chaque année, l'équilibre du budget. Elle eût aussi voulu qu'on soumit plus tôt les crédits supplémentaires à notre ratification. Cependant les virements ou changements dans TaiTectation spéciale des crédits n'étaient pas opérés, avant le sénatus-consulte du 31 décembre 1861, par l'unique volonté des ministres, qui ont toujours été obligés de consulter préalablement le conseil d'État.

Puisque l'on nous oppose sans cesse les garanties

1. En ÀDgleterre, il est ouvert, chaque année, sous le titre de crédit général pour objets divers, un crédit de cent mille livres sterling, outre le capital de deux millions sterling (cinquante millions de francs) de la caisse du commissariat, qui représente les opérations de la banque de la trésorerie. (Extrait du Moniteur du 2 août 1861.)

2. La loi du 25 mai 1850, entre autres, dit expressément: « que, pendant la prorogation de l'Assemblée législative, des crédits, soit extraordinaires, soit supplémentaires, peuvent être ouverts par arrêté du Président de la République , après délibération du conseil des ministres et avec le contre-seing du ministre des finances » (art. 9).

de tout genre qu'offre le gouvernement anglais, permettez-moi de vous faire remarquer que nos ministres, ne craignant pas que les réductions réclamées par la commission du budget les amoindrissent aux yeux du pays et diminuent leur autorité morale sur la Chambre , sont plus disposés que les vôtres à accepter de raisonnables transactions. En Angleterre, où le chancelier de TÉchiquier fait habituellement de l'adoption intégrale du budget qu'il présente une question de cabinet, si la majorité est acquise au ministère , elle en vote aveuglément toutes les parties, sans modification. Les observations échangées dans le comité des finances (committee of supply) n'ont pas plus de résultats que la discussion du comité des voies et moyens (committee ofways and means), à laquelle le budget est d'abord soumis. — Et il ne faut pas oublier que vos projets de loi ne subissent pas, comme les nôtres, la première épreuve du conseil d'État*.

1. a On a souvent prétendu dans les commissions du budget, ou ailleurs, que l'Angleterre jouissait d'une bien meilleure situation que nous ; que chez elle ^ les dépenses ordinaires des services civils étaient à peu près stationnaires. Si j'en crois les chiffres rapportés dans plusieurs documents, en vingt-trois ans, les dépenses civiles de TAngleterre se sont accrues de cinq millions et demi par an , ce qui fait cent vingt-six millions et demi pendant vingt-trois

166 LE œRPS LÉGISLATIF.

L'Empereur choisit, chaque année, parmi les députés, le président et les vice-présidents du Corps législatif*. Il a seul le droit de le convoquer, de Ffigoumer, de le dissoudre; mais , en cas de dissolution, il doit en convoquer un autre dans le délai de

ans. De 1840 à 1847 ^ sous le régime du contrôle absolu des Chambres, les dépenses se sont accrues en France, pour les services dont je parle, de qtuitre millions par an. Et depuis 1847 jusqu'à 1858, les dépenses se sont accrues, pour les services civils, de deux millions par an. Voilà, messieurs, le résultat sommaire de cette administration qu'on dit si prodigue et si mal surveillée. » (Discours prononcé par M. Magne, ministre sans portefeuille, le 18 mars 1861.) — Quant à notre dette publique, dont on redoute tant l'accroissement, il n'est pas inutile de rappeler qu'elle est, en capital, de plus de neuf milliards au-dessous de celle des Anglais.

« Les dépenses de l'Ëtat (en Angleterre) ont monté du chiffre de cinquante-cinq millions et demi à celui de soixante-dix millions sterling. Jamais les impôts n'ont été si élevés pendant la paix; la situation actuelle n'est pas normale. » (Discours prononcé à Manchester, le 25 avril 1862, par M. Gladstone, chancelier de l'Échiquier.) ~ Voir page 241 le budget français et le budget anglais comparés.