LE RÈGLEMENT PACIFIQUE

Un écrivain militaire allemand, le baron Colmar von derGoltz, dans un ouvrage célèbre intitulé: la Nation armée, donnait la description suivante d'une guerre entre Etats modernes :

^ Chacun est pénétré du pressentiment que cette guerre aura un caractère de violence et de dévastation inconnu jusqu'ici. Ce ne sera plus une simple lutte engagée entre des armées, mais bien le choc de nations entières se ruant les unes sur les autres. Toutes les forces morales seront, de part et d'autre, concentrées en vue d'un combat pour la vie ou pour la mort; depuis le plus petit jusqu'au plus grand, toutes les intelligences seront au travail en vue d'une œuvre de destruction mutuelle. Le fléau de la guerre croîtra en raison même de l'accroissement des armées. Il n'y a pas à en douter, les guerres de l'avenir auront un caractère de solennelle gravité

dont la joyeuse chevalerie des anciens temps se serait fort mal accommodée. Plus les mobiles de la guerre ont leurs sources dans des sentiments naturels, dans la haine nationale, plus la lutte est opiniâtre. Les masses ont appris, il est vrai, à apprécier davantage le prix de l'existence, mais, bien qu'elles redoutent la guerre, elles n'en ont pas moins conscience que certaines circonstances peuvent la rendre inévitable. On a secrètement conscience que les nations, tout comme les individus, ont, dans leur carrière, une mission à remplir. »

Par cette dernière phrase, on voit que l'écrivain allemand est un sentimental et un homme quelque peu arriéré. 11 substituela mission divine des peuples à la mission divine des rois ; il voit le caractère démocratique des États modernes, mais semble ignorer leurs conditions d'existence. Il parle de la guerre pour la guerre, comme il arrive généralement aux militaires qui se concentrent dans leur métier ; et quand il veut trouver à la force guerrière une raison d'être, il la montre réalisant un idéal national, sans dissimuler que la guerre élève la gloire des nations sur leurs ruines.

11 n'y a point que les militaires amoureux de leur art qui considèrent la guerre pour la guerre. Il y a aussi les pacifistes, qui ne peuvent, en comparaison des luttes armées et des horreurs qu'elles amènent, penser qu'aucun bien puisse en résulter.

Qpand, en effet, on envisage une guerre sans se préoccuper de ses motifs, quand on aperçoit les

massacres et les destructions sans leur donner une cause, — et qu'on n'est pas militaire professionnel, — on se sent pris d'une véritable peur, et l'on affirme qu'un jour il n'y aura plus de batailles où des milliers d'hommes d'un seul coup trouveront la mort. On donne aux nations un idéal qui, pour se réaliser, n'aura pas recours à la force armée ; on nie qu'elle puisse jamais être bonne, on nie qu'elle soit nécessaire pour produire la justice, on nie même qu'elle puisse jamais être juste dans ses causes. Et l'on recherche avec anxiété par quels moyens pratiques pourront être évitées toutes les horreurs qu'on prévoit.

C'est pourquoi l'idée d'arbitrage entre les nations a gagné tant de sympathies. On célèbre les gouvernements qui ont passé des traités d'après lesquels ils soumettront à arbitrage tous leurs différends et ne se battront jamais. Et l'on attribue une valeur immense à la Conférence de La Haye, parce qu'elle a organisé l'arbitrage international.

Mais faut-il bien interpréter l'œuvre de la Conférence comme une œuvre pacifiste ?

Certes, les délégués des gouvernements n'ont pas manqué une occasion de faire étalage de leurs sentiments humanitaires et de leur horreur pour la guerre; la plupart, il faut le croire, étaient sincères. Exprimant leur « profond respect envers Sa Majesté l'Empereur de Toutes les Russies », ils ont célébré sa « noble initiative » et exprimé que tout le monde civilisé y avait applaudi; ils le croyaient

peut-être. Mais on ne peut juger à leur vraie valeur les actes des hommes en attachant une importance exclusive aux paroles dont ils les accompagnent. A La Haye, les délégués faisaient grande attention à ne pas aller trop loin dans la réalisation des principes qu'ils affirmaient; d*accord tant que les conversations restaient dans le domaine des généralités, ils se divisaient quand il fallait rédiger le moindre article de convention internationale. Qïi'est-ce à dire, sinon que chez la plupart d'entre eux les sentiments pacifistes n'étaient que des décors et qu'ils n'étaient pas sans inquiétudes sur les conséquences des actes où le Tsar voulait les engager?

Nous avons donné plus haut un exemple caractéristique de leur manière de faire : ils repoussèrent toute proposition précise relative à la limitation des effectifs, car aucune ne tenait et ne pouvait tenir compte de la vie réelle des Etats modernes ; ils acceptèrent seulement la motion Léon Bourgeois. De nombreux faits de ce genre permettent de ne pas juger l'œuvre de la Conférence en tenant seulement compte des sentiments généraux qui furent exprimés.

Le traysdl de la Conférence

La circulaire Mouravieff qui proposait un programme à la Conférence projetée, demandait en même temps à chaque gouvernement son opinion sur le moment où la Conférence pourrait se réunir, et indiquait qu'elle devrait se réunir dans la capitale d'un petit État. Il était évident, en effet, que le gouvernement qui organiserait matériellement la Conférence aurait une influence particulière sur ses travaux ; lui faire oflrir l'hospitalité par une grande Puissance, ce serait donner à celle-ci prépondérance sur les autres. Il apparut tout de suite, par ces scrupules, que les Etats ne joueraient pas le même rôle, que les forts et les puissants dirigeraient les travaux, que les États sans prestige n'auraient qu'à acquiescer à la volonté des grandes Puissances. Et c'est ce qui arriva.

Les formalités

Les gouvernements tombèrent d'accord pour choisir La Haye comme siège de la Conférence ; les invitations seraient faites par le gouvernement des Pays-Bas, dont le rôle privilégié ne saurait porter ombrage à personne.

Mais si le gouvernement des Pays-Bas envoya les

invitations, c'est à Saint-Pétersbourg que fut dressée la liste des invités.

Le Tsar pensait, paraît-il, réunir les représentants de tous les Etats souverains du monde, sans distinction de force et de civilisation. Mais ses propositions n'intéressèrent pas les Etats de l'Amérique du Sud, sur lesquels l'Europe n'exerce guère d'influence politique, et qui n'envoyèrent point de délégués. Les divers Etats d'Asie, par contre, en envoyèrent tous, car l'Europe s'occupe beaucoup de leurs affaires. Quant au Négus d'Abyssinie et au Sultan du Maroc, ils ne furent pas priés de se faire représenter.

Le Transvaal et l'Etat libre d'Orange ne furent pas non plus priés, car l'Angleterre ne tenait pas le Transvaal pour un Etat souverain et elle faisait en ce temps même la guerre dans l'Afrique du Sud pour agrandir son Empire. Il était impossible, pour que la Conférence pût poser quelques règles générales, qu'aucune situation particulière fût évoquée devant elle.

Le Saint-Siège non plus ne fut pas invité à envoyer des représentants.

Le Tsar comptait beaucoup sur l'autorité morale du Pape pour faire triompher son dessein, et il était logique que le Saint-Siège prit part à la Conférence ; car la tradition diplomatique veut qu'il soit un Etat souverain. Mais une des grandes Puissances nie qu'il soit tel : l'Italie, qui a fait son unité nationale au détriment de la souveraineté pontificale. Le gou-

vemement italien tout d*abord avait accepté que le Pape fût invité, mais l'opinion publique protesta, et le Tsar reçut avis formel que si le Saint-Siège comptait un représentant à la Conférence, l'Italie n'en enverrait pas. Le Tsar et Léon XIII s'inclinèrent.

On n'a pas fait grande attention, dans le public, à l'absence de tout délégué pontifical, parce que le sens commun n'est pas d'accord avec la tradition diplomatique pour reconnaître au Pape, chef religieux, les attributs de la Souveraineté. Mais les catholiques tiennent à cette tradition, qui a pour eux presque la valeur d'un dogme : ils n'imaginent pas que les intérêts religieux puissent être sauvegardés si le Pape n'est pas souverain à Rome, et on ne peut concevoir un souverain sans domaine ; sans territoire inviolable, il n'est pas d'entière indépendance. Us avaient espéré que le Saint-Siège serait invité à la Conférence : c'eût été, de la part des Etats, reconnaître la légitimité des revendications des papes à l'égard d'un domaine temporel. En prenant partie entre l'Italie et le Saint-Siège, en écartant la Papauté de la Conférence, les Puissances reconnurent au contraire la déchéance pontificale.

Les faits viennent ainsi constamment détruire les droits historiques. Quelle figure peut faire la Souveraineté pontificale auprès des Etats modernes fondés sur les guerres nationales et vivant par le capitalisme! Parmi les gouvernements d'aujourd'hui, seul le Tsar, qui règne par le prestige, pouvait tenir le Saint-Siège pour un État véritable.

La question reparut à la fm de la Conférence. Il s'agissait de savoir si les Puissances non représentées à la Conférence pourraient adhérer à la Convention par une simple déclaration. Un des délégués belges, homme important et ultramontain notoire, M. le chevalier Descamps, soutint Topinion qu'une simple déclaration devait suffire. 11 rencontra une forte opposition. La discussion fut très vive. On ne prononça aucun nom, mais chacun savait que M. Descamps ne pensait qu'au Pape. Les Italiens pensaient au Pape, eux aussi. Et l'on ne put s'entendre. La question fut laissée à la décision de chacune des Puissances, la Convention ne fournit pas au Pape le moyen de faire acte de souverain.

Et comme pour mieux marquer la défaite du Pape, à la séance solennelle de clôture il fut donné lecture de deux lettres échangées au début des travaux de la Conférence entre la reine de Hollande et le Souverain Pontife. La reine avait demandé au Pape son appui moral, le Pape l'avait accordé, — mais personne n'en avait rien su.

La Conférence se réunit le 18 mai 1899, jour anniversaire de la naissance du Tsar.

La présidence générale fut dévolue au premier délégué de la Russie, M. de Staal. Certains se demandèrent si c'était là heureuse chose : Comment le représentant du seul grand Etat où le régime parlementaire fut inconnu, pourrait-il présider ce que certains appelaient le grand Parlement des

Nations? Mais il parait que la courtoisie tint lieu à M. de Staal d'expérience parlementaire. Et puis, à vrai dire, la Conférence n'était nullement un parlement, sa méthode de travail n'était en rien la méthode parlementaire.

Dans un parlement , pour aboutir, il faut qu'une majorité se forme sur des mesures transactionnelles. Les différents partis présentent d'abord leurs thèses en toute rigueur, ils exposent chacun ce qu'ils feraient s'ils en avaient le pouvoir. Puis ils discutent, ils se tâtent, et, comptant leurs forces, ils se groupent en se faisant de mutuelles concessions ; c'est là que réside essentiellement la vie parlementaire. A La Haye, rien de semblable. Il ne pouvait y avoir ni majorité ni minorité, il suffisait d'une seule opposition pour qu'une mesure proposée fut rejetée ; car il s'agissait d'aboutir à des conventions, et non à des lois dont la force assurerait ensuite l'exécution ; or une convention suppose l'accord sans réserves des parties contractantes; sans quoi elle n'existe pas.

Mais la force joue son rôle pour faire s'accorder les gens. Comment les gouvernements des petits États auraient-ils pu ne pas accepter telle mesure sur laquelle les grands États s'étaient mis d'accord ! C'eût été de leur part une grave imprudence. Et, de fait, ceux qui firent entendre parfois des protestations durent se laisser convaincre par la suite que les dispositions adoptées par les grandes Puissances étaient excellentes.

58 LE REGLEMENT DES COMFLTrS INTERNATIONAUX

Vingt-six États étaient représentés, vingt-six États souverains. Ils étaient théoriquement égaux en droits. Mais les six grandes Puissances européennes — Allenu^e , Autriche-Hongrie , France , Grande-Bretagne, Italie, Russie, — auxquelles se joignirent les Etats-Unis d'Amérique, se concertèrent dès le premier jour pour diriger les travaux de la Conférence, et tinrent quelque peu à l'écart les Puissances de second ordre. Le lendemain de la séance solennelle d'ouverture, M. de Staal réunit les chefs de toutes les délégations pour que fut examinée la méthode de travail de la Conférence ; mais ce fut dans une réunion plus restreinte et par les seuls « grands ambassadeurs » que tous les détails furent arrêtés, qu'en particulier les présidents des diverses commissions furent désignés. L'assemblée de tous les dél^^és ratifia purement et simplement. Ce n'était point évidemment façon parlementaire de procéder. Et puisque, durant toute la Conférence, le prestige des gouvernements devait jouer son rôle, on ne voit pas pourquoi le choix du premier délégué russe comme président pouvait être mauvais, la Russie étant l'Etat dont le prestige était le plus grand.

Lbs Commissions

La Conférence se divisa en trois Commissions pour examiner le programme proposé par le Tsar et dont il était convenu qu'on ne s'écarterait pas.

La première fut compétente pour examiner les

quatre premiers articles, ceux qui avaient trait aux effectifs des armées et aux armements. Nous avons dît plus haut qu'elle n'aboutit à rien d'important et expliqué pourquoi elle ne pouvait aboutir. Il y eut quelques discussions passionnées, le délégué technique russe, colonel Gilinsky, se montrant le plus ardent représentant du pacifisme, les délégués anglais et américains discutant parfois avec une ironie quelque peu hautaine et méprisante, le délégué allemand faisant avec candeur et tranquillité étalage de la force allemande, le chef de la délégation française intervenant, comme nous avons dit, pour mettre tout le monde d'accord sur une formule sans valeur pratique.

La seconde Commission fut compétente pour examiner les trois articles suivants, qui portaient sur la déclaration des Lois et Coutumes de la guerre et sur l'extension aux guerres maritimes de la Convention de Genève. Elle aboutit à des textes. Et les discussions qui préparèrent ces textes sont pleines d'enseignement sur la manière dont les gouvernements comprennent l'emploi de la force armée.

Le délégué russe, M. de Martens, qui joua dans la deuxième Commission le rôle prépondérant, soutint cette thèse singulière qu'il s'agissait, par une convention internationale, de former une « société d'assurance mutuelle contre les abus de la force en temps de guerre ».Et il parla beaucoup d'humanité, de justice. Il montra sa préoccupation de « préser-

ver les populations inofTensives, paisibles et désarmées, contre les cruautés inutiles de la guerre ». 11 prononça ces paroles quelque peu étonnantes : <( Notre tâche actuelle est de rappeler aux peuples leurs devoirs, non seulement en temps de paix, mais en temps de guerre. »

La conception du gouvernement russe rencontra des oppositions très vives, de la part d'un des délégués belges, M. Bernaert, en particulier. Les moyens proposés pour limiter les abus de la force consistaient à interdire aux populations de prendre part d'aucune manière à la guerre : ainsi elles seraient respectées. Mais cette interdiction ne présente-t-elle pas les plus grandes difficultés, sinon en Russie, du moins dans les États modernes qui ne connaissent que des guerres nationales? Peut-on d'avance demander aux populations envahies de se soumettre aux envahisseurs? <¥ Semblable engagement conventionnel, dit M. Bernaert, ne me paraît vraiment pas admissible. Ce n'est pas que je veuille critiquer le fait. Les choses se sont toujours passées ainsi. Mais s'il est naturel que le vainqueur puise le pouvoir d'agir dans la force de la victoire, je ne comprendrais plus un droit

résultant d'une convention Il ne me paraît pas

qu'on puisse d'avance sanctionner comme un droit ce qui appartient nécessairement au domaine du fait et de la force ». — C'était là le langage d'un homme auquel la notion du droit était familière. Le délégué russe ne le comprit pas, dominé qu'il était

LE TRAVAIL DE LA CONFERENCE 6l

par « les sentiments humanitaires de Son Auguste Maître »,

La délégation anglaise marqua également son opposition. Elle proposa de spécifier que rien dans la convention sur les Lois et Coutumes de la guerre « ne doit être considéré comme tendant à amoindrir ou à supprimer le droit qui appartient à la population d'un pays envahi de remplir son devoir, d'opposer aux envahisseurs par tous moyens licites la résistance patriotique la plus énergique ». Cette motion mettait en évidence que les guerres modernes entre États civilisés ne sont plus des guerres entre souverains, mais des guerres nationales. Elle fut repoussée, sur la demande du délégué allemand qui se souvenait i sans doute, qu'en 1870 l'armée allemande vainquit plus facilement l'armée impériale française que les troupes de la défense nationale.

La Commission rédigea une « Convention concernant les Lois et Coutumes de la guerre » comprenant quatre sections : — Des belligérants, — Des hostilités, — De l'autorité militaire sur le territoire de l'État ennemi, — Des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres; et une « Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève du 22 août 1864 », qui neutralise les bâtiments-hôpitaux et leur fait hisser le pavillon blanc à croix rouge.

Mais sont-ce bien là des conventions ?

Le gouvernement russe l'eût voulu, puisqu'il avait conçu une « société d'assurance contre les abus de la force », mais il fut obligé de reculer devant les oppositions que rencontra son idée. Il ne fut convenu qu'une chose, c'est que chacun des gouvernements donnerait à ses armées pour la conduite des hostilités les instructions que tous ensemble, en conférence, ils avaient rédigés. Le texte adopté n'a donc aucune force obligatoire, aucune valeur juridique.

11 n'a guère non plus de valeur pour définir les conditions probables d'une guerre moderne. Si, autrefois, il était de l'intérêt de l'envahisseur de ménager le territoire envahi qui passerait en partie dans son domaine, aujourd'hui, au contraire, la destruction est une nécessité : il faut frapper de terreur l'ennemi pour obtenir des avantages politiques et il faut par tous les moyens possibles l'appauvrir, l'atteindre dans le fondement de sa force.

La guerre moderne ne peut en rien ressembler à un tournoi ; et celui qui s'attarderait à humaniser la lutte serait certainement le vaincu.

Une troisième grande Commission fut formée, et chargée d'examiner l'article 8 et dernier du programme proposé par le Tsar à la Conférence :

« Acceptation, en principe, de l'usage des bons offices, de la médiation et de l'arbitrage facultatif, pour des cas qui s'y prêtent, dans le but de prévenir des conflits armés entre les nations ; entente au

sujet de leur mode d'application et établissement d'une pratique uniforme dans leur emploi. »

Dans la circulaire Mouravieff qui faisait part aux gouvernements des sentiments pacifistes du Tsar et prononçait condamnation de la Paix armée, il n'avait été aucunement question de l'arbitrage entre les États dans le but de prévenir des conflits armés. Cependant, ce qui a donné à la Conférence dite de la Paix une célébrité particulière, ce qui a justifié après coup sa réunion solennelle, c'est l'organisation de l'arbitrage.

Dans son discours d'ouverture, le Président général de la Conférence, M. de Staal, premier délégué russe, avait insisté sur cet article 8 et dernier du programme, et l'avait placé comme importance audessus des autres. Mais les délégués des puissances n'avaient pas attaché particulière valeur à des paroles qu'ils ne pouvaient écouter qu'avec déférence ; ils ne croyaient pas que sur la question de l'arbitrage, pas plus que sur la question des armements, on put aboutir à rien. Chacun se préoccupait bien plutôt de savoir comment l'ensemble des propositions du Tsar pourrait être décemment enterré.

Le Comité tf examen

La troisième Commission tint sa première séance le 23 mai, sans que les délégués fissent autre chose que de se dévisager.

Mais à la seconde séance, un coup de théâtre se produisit.

Le président, M. Léon Bourgeois, chef de la délégation française, prononça un discours fort habile. Il fit remarquer que la réunion même d'une commission de l'arbitrage indiquait que le principe n'était pas loin d'être accepté. Sur la manière dont du principe on déduirait des règles pratiques, certes, il faut faire des réserves ; le principe seul est en discussion tout d'abord ; et les délégués sont invités à présenter leurs observations. Personne n'en présenta, et ne pouvait vraiment dans ces conditions en présenter ; qui aurait osé troubler le silence pour disserter sur un principe pur ! M. Léon Bourgeois interpréta le silence général ; il se déclara autorisé à proclamer que la Commission était unanimement favorable au principe, et, sans plus attendre, il fit distribuer le texte d'une proposition du gouvernement russe sur l'organisation de l'arbitrage.

11 y eut quelque émotion parmi les délégués.

Qpoi, tout de suite, la discussion générale étant évitée par la dextérité du président, on se trouvait devant un texte précis ! « En vérité, cela devient sérieux », dit un délégué. Mais ce n'était que le début des surprises.

Le projet russe comprenait trois sections : i^ Des bons offices et de la médiation ; 2^ De l'arbitrage ; y Des commissions internationales d'enquête. « Le tout soigneusement combiné de façon à se prêter au règlement de presque tous les conflits sérieux qui

mettent la paix en péril, exception faite, bien entendu, des cas où se trouvent engagés l'honneur et l'intérêt vital d'une nation.

« Dans la première section, on exprime le vœu que les gouvernements représentés à la G>nférence s'engagent à solliciter, avant de déclarer la guerre, les bons offices d'une ou plusieurs Puissances neutres, en vue de résoudre pacifiquement le différend pendant. D'autre part, les mêmes gouvernements conviennent d'exécuter les concessions promises en conséquence de la médiation. Enfin ils prennent la résolution de proposer leurs bons offices de pacificateurs aux Puissances qui sont sur le point de faire la guerre, même alors que leur intervention n'aurait nullement été provoquée par ces Puissances.

« La deuxième section, relative à l'arbitrage, est la plus importante. On y suggère à la Conférence de déclarer que doivent être réglés par l'arbitrage tous les litiges qui n'affectent ni l'honneur ni les intérêts vitaux d'une nation. On y propose ensuite que la G)nférence rende l'arbitrage obligatoire dans les cas suivants :

« i® tous ceux où il s'agit de réclamations pécuniaires ;

« 2*» tous ceux où il est question de l'interprétation de certaines catégories de traités et de conventions, lesquels sont spécifiés en détail sous quatre rubriques, à savoir, les conventions internationales de tout genre (monétaire, postale, etc.) et les trai-

tés qui régissent la navigation fluviale, les canaux interocéaniques, et les droits de propriété littéraire, artistique, etc.

« On insiste en outre sur ce point que les questions de délimitation de frontière pourraient justifier l'obligation de l'arbitrage, quand elles ne se prêtent qu'à des considérations strictement techniques et administratives.

« Mais l'on ne demande pas que tous les gouvernements représentés à la Conférence s'engagent collectivement à accepter l'obligation de l'arbitrage dans toutes les espèces énumérées ci-dessus. L'idée de la Russie, c'est que chaque Puissance passe avec ses voisines des traités spontanés, portant l'obligation de soumettre à l'arbitrage tous les différends suscités par l'interprétation des traités et conventions dont il a été parlé plus haut.

« Enfin, la Russie voudrait voir l'arbitrage mis à contribution dans tous les autres genres de conflit, chaque fois que les deux Puissances en cause le sollicitent ou l'acceptent librement, loyalement, et avec la ferme détermination d'exécuter la sentence, quelle qu'elle soit.

« Dans la troisième section, la Russie propose que les Puissances en conflit se soumettent aux investigations de commissions internationales, sans toutefois s'engager d'avance à accepter les conclusions qui pourraient être formulées.

M C'est donc par une triple méthode : médiation.

arbitrage et enquêtes, que la Russie suggère d'assurer le maintien de la paix du monde » (i).

Les délégués étaient encore absorbés dans la lecture attentive de la proposition russe, dont certaines dispositions portaient atteinte à la souveraineté des États, ils commençaient seulement à échanger quelques impressions, quand le chef de la délégation anglaise, sir Julian Pauncefote, se leva et prit la parole : 11 accueillait avec plaisir le projet russe, mais regrettait de n'y pas trouver prévue l'institution d'un tribunal international permanent, devant lequel seraient portés ceux des conflits qui se prêtent essentiellement à l'arbitrage obligatoire, 11 proposait à la Commission de se prononcer, séance tenante, sur le principe d'un tel tribunal, dont, au nom du gouvernement anglais, il demandait l'institution.

« Qjiand sir Julian Pauncefote eut cessé de parler, on aurait entendu une mouche voler dans la salle. » Un tribunal permanent devant lequel pourraient comparaître les Etats !

Mais les délégués n'étaient pas encore arrivés au comble de leur stupéfaction. Le président annonça qu'il venait de recevoir de la délégation russe un projet nouveau, où était prévue précisément l'institution d'un tribunal international permanent. C'est alors que l'ahurissement fut extrême. Beaucoup de

(i) Article du Manchester Guardian du 27 mai 1899, reproduit par W. T, Stead dans la Chronique de la Conférence de La Haye, pp. 54 et suivantes.

délégués protestèrent contre la rapidité avec laquelle se succédaient les projets auxquels ils n'avaient pu s'attendre; d'autres s'écrièrent qu'il leur fallait immédiatement en référer à leurs gouvernements, demander par télégraphe des instructions, car ils ne savaient quelle attitude prendre. Et tous avouaient ainsi qu'ils étaient venus à la Conférence avec la conviction qu'elle n'aboutirait à rien.

Quelqu'un, dans le désordre, émit l'idée qu'un comité devrait être nommé, afm d'examiner toutes ces propositions et celles qui pourraient être encore faites : ce comité ferait un rapport.

L'idée était bonne, et les ambassadeurs des grandes Puissances s'en emparèrent. Ils se retirèrent dans une salle voisine, laissant la foule des membres de la Commission s'agiter en des conversations animées. Qpand ils revinrent, ils proposèrent aux représentants des petits États une liste de personnes qui formeraient un Comité d'examen. Le choix fait par les « grands ambassadeurs » fut naturellement ratifié.

Et ainsi fut constitué le Comité d'examen, où se fit l'œuvre essentielle de Ja Conférence, qui réunit les représentants les plus illustres des Etats, qui rédigea la « Convention pour le Règlement pacifique des conflits internationaux ».

L'acte final

Réunie le 28 mai 1899, la Conférence tint sa dernière çéançç le 23 juillet.

Le matin, les délégués signèrent « l'acte final », où étaient relatés en bref leurs travaux et auquel se trouvaient annexés :

i® la Convention pour le Règlement pacifique des Conflits internationaux ;

2<* la Convention concernant les Lois et Coutumes de la guerre ;

y la Convention pour l'Adaptation à la Guerre maritime des principes de la Convention de Genève;

40 trois Déclarations concernant le jet de projectiles du haut des ballons, l'emploi de projectiles axphyxiants, l'emploi de balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent dans le corps humain.

L'acte final mentionnait aussi quelques vœux, et la résolution concernant la limitation désirable des charges militaires votée sur l'initiative de M. Léon Bourgeois.

Dans l'après-midi se tint la séance solennelle de clôture. On y lut les lettres échangées entre la reine de Hollande et le Pape. Puis on prononça divers discours pour célébrer l'œuvre accomplie. Le ministre des Affaires Étrangères des Pays-Bas prit le dernier la parole : « ... Pour nous, le souvenir de votre séjour ici restera à jamais un point lumineux dans les annales de notre pays, parce que nous avons la ferme conviction que ce séjour a ouvert une nouvelle ère dans l'histoire des relations internationales entre les peuples civilisés ».

La conTention dite GoiiTeiitioii de La Haye

La convention que rédigea le Comité d'Examen de la troisième Commission, qui est nommée en première place dans l'acte final et que dans le langage courant on nomme Convention de La Haye, a été établie en prenant comme point de départ la proposition russe dont nous avons reproduit plus haut l'analyse.

Elle comprend quatre titres : Du maintien de la paix générale ; Des bons offices et de la médiation ; Des commissions internationales d'enquête ; De l'arbitrage international.

La Convention se ressent de ses origines. Dans son ensemble elle a, si Ton peut dire, un aspect pacifiste. Mais à regarder de près les articles, en s'aidant des discussions auxquelles ils donnèrent lieu, elle ne paraît plus avoir la valeur que l'opinion lui attribue d'ordinaire; on mesure la force des oppositions que rencontra le désir du Tsar.

€ Du maintien d$ la paix générale >

Le Titre I ne contient qu'un article :

Article premier. — En vue de prévenir autant que possible le recours à la foru dans les re^ports entre les

États, les Puissances signataires conviennetU Remployer tous leurs efforts pour assurer le règlement pacifique des différends internationaux.

Cette déclaration solennelle a reçu un démenti éclatant depuis qu'elle a été faite, puisque les Puissances signataires n'ont tenté aucun effort pour assurer le règlement pacifique du différend entre la Russie et le Japon. Ainsi se trouve-t-on aujourd'hui mis en garde contre une interprétation étroite de cet article I".

Le chevalier Descamps commençait son rapport en ces termes : « Le message de Sa Majesté l'Empereur de Russie convie les Etats à unir leurs efforts pour « le maintien de la paix générale », Il rappelle que « la conservation de la paix a été posée comme but de la politique internationale ». Il constate que « ce but élevé répond aux intérêts les plus essentiels et aux vœux les plus légitimes de toutes les Puissances ».

Si cela est vrai, la guerre russo-japonaise ne se comprend pas. Mais est-ce vrai?

D'autre part, M. de Staal, le délégué russe auquel fut confiée la présidence générale de la Conférence, après avoir, dans son discours d'ouverture, indiqué qu'il fallait « rester sur le terrain des réalités », disait :

<c La réalité, que nous montre-t-elle ? Nous apercevons entre les nations une communauté d'intérêts matériels et moraux qui ne cesse de s'accroître.

Les liens qui unissent toutes les parties de la grande famille humaine deviennent toujours plus étroits. Voulut-elle rester isolée, une nation ne le pourrait pas; elle est prise comme dans un engrenage ' vivant, fécond en bienfaits pour toutes; elle fait partie d'un même organisme. Sans doute, les rivalités existent, mais ne semble-t-il pas qu'elles se ! portent actuellement plutôt sur le terrain écono- i mique, sur celui des grandes expansions commer- | ciales qui naissent d'un même besoin de répandre , au dehors le surplus de l'activité qui ne trouve pas d'emploi suffisant dans la mère patrie? La rivalité ainsi comprise peut encore être bonne, pourvu ' qu'au-dessus d'elle planent l'idée de justice et le sentiment élevé de la grande fraternité humaine. »

Est-ce que vraiment, dans le domaine de la réalité, apparaît le sentiment élevé de la grande fraternité humaine? Est-ce que vraiment ne cesse de s'accroître entre les nations une communauté d'intérêts matériels et moraux? Ce ne semble point.

On aperçoit évidemment que les nations civilisées se donnent des buts analogues ; mais ainsi elles s'allieront contre les nations non civilisées pour conquérir le monde entier et étendre le champ de leur activité, ou bien elles entreront en conflit les unes contre les autres, précisément parce que leurs intérêts sont identiques et par conséquent contraires. Il n'y a point fraternité humaine : il y a seulement parfois union des grandes puissances contre les

petites ou contre les peuples barbares ou non-européens. Tandis que le délégué russe parlait de fraternité humaine, les délégués japonais et chinois devaient songer à l'union fraternelle des gouvernements blancs contre les peuples jaunes.

On ne saurait dire, «n ne considérant que les grands États civilisés, — c'est-à-dire ceux où la production se fait en régime capitaliste, — que le but de leur politique est la conservation de la paix. Il est plutôt d'éviter la guerre, et ce n'est pas la même chose.

Les gouvernements sont tous restés conquérants, mais la guerre est devenue un acte d'une telle gravité qu'il ne convient pas de s'y engager sans de fortes raisons. Et puis, c'est de conquêtes commerciales qu'ils se préoccupent essentiellement, et à les î>oursuivre ils ont imité les procédés des marchands : ils recherchent leur « clientèle » de tous les côtés, ils engagent un grand nombre d'affaires à la fois ; ce qui leur importe, c'est que sur le nombre il y en ait quelques-unes de bonnes. De temps en temps ils liquideront les mauvaises, sans s'entêter. Mais parfois ils se seront aventurés plus loin que la prudence marchande ne le permettait ; ils auront mis beaucoup plus sur une affaire que sur toutes les autres, et il faudra que cette affaire réussisse, sinon c'est une perte énorme et peut-être la faillite ; ils se seront trop engagés pour pouvoir reculer. Il leur faut jouer le tout pour le tout, l'enjeu est déjà énorme, ils s'engagent encore davantage, jusqu'au

bout si c'est nécessaire; jusqu'au bout, c'est la guerre.

Le but réel de la Convention de La Haye est de permettre aux gouvernements civilisés d'éviter la guerre quand ils se trouvent en conflits et que l'affaire ne vaut pas qu'ils s'engagent à fond.

Le texte contient de nombreuses phrases restrictives. Dans l'article i" il est écrit « autant que possible ». Ailleurs, il est spécifié que la Convention ne s'occupe point des différends où sont engagés i( l'honneur et les intérêts essentiels » des Etats. Ces restrictions attristent les pacifistes, mais elles s'expliquent aisément, si, comme nous venons de faire, on compare les gouvernements à des gens d'affaires entreprenants. La comparaison n'est pas rigoureusement exacte , mais elle est utile.

Qiioiqu'il en soit, quels moyens sont proposés pour éviter la guerre entre les gouvernemients quand ils se heurtent dans leur politique? 11 y en a trois : la médiation, les commissions d'enquête, l'arbitrage.

€ Des bons offices et de la médiation >

Entre les bons offices et la médiation, il n'est pas de distinction bien nette. Il faut comprendre l'expression ainsi : médiation qui n'est que bons offices.

Art. 2. — En cas de dissentiment grave cm de con- Hit, avant (Ten appeler aux armes, les Puissances

signataires conviennent Savoir recours, en tant que les circonstances le permettent, aux bons offices ou à la médiation d'une ou plusieurs Puissances amies.

Art. 3. — Indépendamment de ce recours, les Puissances signataires jugent utile qu'une ou plusieurs Puissances étrangères au conflit offrent de leur propre initiative, en tant que les circonstances s'y prêtent, leurs bons offices ou leur médiation aux Etats en conflit.

Le droit d offrir les bons offices ou la médiation appartient aux Puissances étrangères au conflit, même pendant le cours des hostilités,

U exercice de ce droit ne peut jamais être considéré par l'une ou l'autre des Parties en litiges comme un acte peu amical.

Art. 4. — Le rôle du médiateur consiste à concilier les prétentions opposées et à apaiser les ressentiments qui peuvent s'être produits entre les Etats en conflits,

</i Le pouvoir d'offrir les bons offices, disait le chevalier Descamps, constitue un droit fondé sur la liberté des Etats et qui se confond, dans bien des cas, avec le droit de veiller à leurs intérêts propres et à leurs biens comme membres de la société pacifique des Etats. »

Aucun gouvernement ne peut en effet se désintéresser des conséquences d'un conflit sur un point quelconque du globe : une guerre a des répercussions sur tous les marchés, et peut complètement changer la situation générale. C'est ainsi que le

gouvernement français aurait eu d'excellentes radsons d'offrir sa médiation quand la guerre a éclaté entre la Russie et le Japon, en considération des milliards que l'épargne française a prêtés au gouvernement russe et en considération de l'affaiblissement des forces militaires russes en Europe.

De tous temps, d'ailleurs, les États sont intervenus dans les conflits où ils n'étaient pas mêlés directetement, soit pour les arrêter à leur naissance, soit pour les terminer sans que la situation soit complètement bouleversée. Sur ce point, comme sur bien d'autres, la Conférence a simplement formulé les principes dictés par une longue expérience.

Mais formuler ces principes était d'une certaine gravité. Qiie les grandes Puissances interviennent dans les conflits des unes les autres, fort bien; mais qu'elles interviennent quand des conflits éclatent où les petits États sont intéressés, n'est-ce pas dangereux pour ceux-ci ?

Les délégués des Etats balkaniques ont hautement manifesté leurs inquiétudes. Us ont dit leur méfiance à l'égard de médiations offertes par des gouvernements trop puissants pour qu'on puisse leur rien refuser. Et leur méfiance n'est pas sans fondement. Le délégué delà Serbie a demandé que si l'offre de la médiation ne peut jamais être considéré comme peu amical, le refus d'acceptation non plus ne puisse pas être considéré comme peu amical. Les grandes Puissances ont passé outre à cette demande ; les petits Etats ont dû se contenter

de la clause restrictive : « en tant que les circonstances le permettront ».

Une forme spéciale de médiation a été proposée par la délégation des Etats-Unis. « Il peut se rencontrer des circonstances où un Etat croit devoir dire à son adversaire : Encore un pas et c'est la guerre. Mieux vaut qu'il puisse dire : Encore un pas et je serai obligé de constituer un second. » L'idée de faire intervenir comme médiateurs non plus des Puissances neutres mais des Puissances amies, a plu à la Conférence, qui a adopté l'article suivant :

Art. 8. — Les Puissances signataires sont d'accord pour recommander V application, dans les circonstances qui le permettent, dune médiation spéciale sous la forme suivante :

En cas de différend grave compromettant la Paix, les Etats en conflits choisissent respectivement une Puissance à laquelle ils confient la mission Centrer en rapport direct avec la Puissance choisie d autre part, à V effet de prévenir la rupture des relations pacifiques.

Pendant la durée de ce mandat, .., les Etats en litige cessent tout rapport direct au sujet du conflit, lequel est considéré comme déféré exclusivement aux Puissances médiatrices. Celles-^i doivent appliquer tous leurs efforts a régler le différend

Qjie peut valoir cette forme de médiation ? Elle est élégante, mais ce n'est pas une raison suffisante

pour que le succès en soit assuré. Elle a plu, parce qu'elle a ranimé le souvenir des temps de la chevalerie, des tournois et des duels. Mais une guerre moderne n'est plus comparable à un duel entre souverains.

€jDe8 Commissions internationaies (Fenquéte. »

Art. 9. — Dans les litiges (Tordre international n'engageant niVhonneurnides intérêts essentiels et provenant dune divergence d^ appréciation sur des points de faits. Us Puissances signataires jugent utile que les Parties qui n'auraient pu se mettre d accord par les voies diplomatiques instituent, en tant que les circonstances le permettent, une Commission internationale denquête chargée de faciliter les solutions de ces litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux^ les questions défait.

Une Commission internationale d'enquête a été réunie, il n'y a pas longtemps, selon les règles posées dans la Convention. Ce fut à propos de l'incident de HuU, quand une flotte russe, traversant la mer du Nord, se crut attaquée par des torpilleurs japonais et canonna une flottille de bateaux de pêche anglais.

On a vu l'utilité des Commissions d'enquête.

L'opinion publique anglaise, très surexcitée, était assez disposée à des mesures de représailles, à un coup de force contre la Russie, et le gouvernement

russe ne pouvait pas désavouer le commandant de sa flotte du moment que celui-ci affirmait la présence de torpilleurs japonais. Le différend était sérieux ; chacun parlant de son droit, un conflit était possible. Mais aucune des deux parties ne put refuser l'enquête, et celle-ci décidée, la discussion cessa. Quand la Commission eut terminé, de part et d'autre la surexcitation était tombée, et le différend fut réglé pacifiquement.

C'est bien ce qui avait été prévu à la Conférence. « Les Commissions internationales d'enquête, a fait observer le délégué de Russie et répété après lui le rapporteur, ne sont pas une innovation. Elles ont déjà fait la preuve des services qu'elles peuvent rendre quand un conflit éclate entre deux Etats de bonne foi ; par exemple, s'il survient entre eux un incident de frontière ; l'opinion s'enflamme d'autant plus que l'incident est plus inattendu et qu'elle est moins renseignée. Elle est à la merci des impressions du moment et il y a bien des chances pour que, à la faveur de cette ignorance, les esprits s'irritent et le conflit s'envenime. C'est pourquoi nous avons voulu prévoir l'éventualité d'une commission ayant pour objet, d'abord et avant tout, de rechercher et de faire connaître la vérité quant aux causes de l'incident et quant à la matérialité des faits. Tel est le rôle principal de la Commission : elle est nommée pour faire un rapport, et non pour prendre des décisions qui puissent lier les Parties. « Mais tandis qu'elle travaille à établir son rap-

port, on gagne du temps, et c'est là le second objet que nous avons eu en vue. Les esprits se calment et le conflit cesse d'exister à Tétataigu. »

On peut dire que les enquêtes constituent pour les gouvernements un moyen régulier d'échapper à la pression de l'opinion.

L'article ne contient pas seulement la phrase restrictive : « en tant que les circonstances le permettront », que contiennent les articles relatifs à la médiation. Il parle de litiges « n'engageant ni F honneur ni les intérêts essentiels ».

Ce sont les petits Etats balkaniques qui ont fait ajouter cette seconde restriction. L'institution obligatoire des Commissions d'enquête était, en effet, menaçante pour eux. Us ne présentent pas tous les caractères des États modernes, ils en sont encore à la période de formation nationale, et la force leur vient plus de l'opinion que de leurs armées ou de leurs richesses. Toute mesure qui diminue le rôle des sentiments dans les actes politiques leur est donc nuisible. Ce qu'ils attendent, c'est précisément des faits sur lesquels l'opinion se surexcite et motivent un soulèvement national ; et que les faits soient exactement ou inexactement interprétés, peu importe ; s'il y a conflit armé, les faits précis sont des motifs, mais point les raisons vraies. Ils sont des Etats révolutionnaires d'ailleurs, ils donnent par conséquent aux faits des interprétations personnelles; ils n'entendent point que les traités qui les régissent soient maintenus, que les

LA CONVENTION DITE CONVENTION DE LA HAYE 8l

faits soient interprétés selon le droit que leur ont dicté les grandes Puissances en dessinant la carte d'Orient comme elle est : ils entendent précisément changer le droit. C'est pourquoi ils ont parlé d'honneur et d'intérêts essentiels, disant par là, aussi clairement qu'il leur était permis de le dire devant les grandes Puissances assemblées, que dans certaines circonstances, dont ils sont seuls juges, ils veulent pouvoir régler eux-mêmes leurs affaires personnelles.

Les Commissions internationales d'enquête sont formées d'une manière analogue aux Tribunaux d'arbitrage. Chaque Puissance intéressée nomme des commissaires en nombre égal, et ceux-ci nomment un dernier commissaire.

K De i' arbitrage international >

Art. 15. — U arbitrage international a pour objet le règlement de litiges entre les Etats par des juges de leur choix et sur la base du respect du droit.

Du moment qu'il y a arbitrage, il n'y a plus de litiges : ils sont réglés ; l'afifaire est terminée définitivement, tandis que la médiation et l'enquête n'aboutissent pas forcément.

D'autre part, les États médiateurs se donnent pour but la conciliation; ils demandent aux Etats en conflit de se faire des concessions ; ils peuvent ne

point tenir compte du droit. L'arbitrage au contraire règle les litiges en respectant le droit.

Mais tous les litiges peuvent-ils être réglés « sur la base du respect du droit? »

Art. i6. — Dans les questions (Tordre juridique, et en premier lieu dans les questions ^interprétation ou d^ application des conventions internationales, l'arhi" trage est reconnu par les Puissances signataires comme le moyen le plus efficace et en mime temps le plus équitable de régler les litiges qui n*ont pas été résolus par les voies diplomatiques.

Les Puissances proclament donc que l'arbitrage est un moyen excellent de régler les litiges. Mais elles ne le rendent pas obligatoire.

D'autre part, c'est dans les questions d'ordre juridique qu'elles le recommandent, autrement dit quand il y a lieu d'interpréter le droit existant. « Les conflits d'intérêts, les dissidences d*ordre politique ne relèvent pas, à proprement parler, de l'arbitrage », a déclaré expressément le rapporteur. C'est une déclaration fort importante.

On ne saurait trop insister sur ce point, car les pacifistes comprennent tout autrement l'arbitrage. Us le présentent en général comme devant s'appliquer à tous les litiges ; si la Conférence en a restreint l'application, c'est qu'elle n'a pas pu atteindre du premier coup l'idéal pacifiste ; mais on y atteindra. Et même, ils marquent une certaine satisfaction de ce que, sur les questions d'ordre juridique, Tarbi-

trage n'a pas été rendu obligatoire ; car c'eût été rabaisser la Cour permanente d'arbitrage au rôle d'un modeste juge de paix que de lui donner des fonctions permanentes et nettement définies ; tandis qu'en lui laissant un caractère facultatif et par conséquent des fonctions indéterminées, on pourra peu à peu étendre pratiquement sa compétence, la faire intervenir quand des questions autres que des questions juridiques seront en jeu ; puis on rendra l'arbitrage obligatoire en toutes matières, et la paix du monde sera assurée. — Mais si l'emploi de la force est ainsi rendu impossible, le sentiment de la justice subsistera-t-il?

Le projet russe, nous l'avons dit plus haut, prévoyait l'arbitrage obligatoire pour des cas déterminés : quand il s'agit de réclamations pécuniaires, quand il s'agit d'interprétation de traités et de conventions.

Ce sont cas, en effet, où les principes de droit ne sont pas mis en discussion.

Si un Etat a causé des dommages à un autre, il doit à cet autre une réparation, et si les deux parties ne s'entendent pas sur le chiffre des dommages et intérêts, un tribunal arbitral fixera ce chiffre ; c'est le plus simple moyen d'en sortir. De même, quand un particulier nuit à un autre, d'après les lois de tous les pays civilisés, cet autre a droit à une indemnité, que fixera le juge si les deux parties n'ont pu la fixer à l'amiable.

Qpand d'autre part des États ont passé entre eux

des traités ou conventions, ils ont ainsi écrit le droit qui les régit. Et s'ils ne veulent pas changer le droit alors qu'ils interprètent différemment les textes, il est tout simple qu'ils s'adressent à un tribunal arbitral. De même, quand deux particuliers ont passé un contrat et qu'ils l'interprètent ensuite différemment, ils demandent au juge d'interpréter le texte.

Mais au-dessus des individus il y a l'Etat qui dispose d'une force pour faire respecter le droit. Tandis que les Etats sont souverains ; rien n'est au-dessus d'eux. L'existence même des conventions et des traités qui forment le droit peut ainsi à chaque instant être mis en discussion.

Il faut donc distinguer soigneusement deux cas : — Qpand les Etats en différend entendent respecter le droit, c'est-à-dire les conventions et les coutumes, il y a lieu à arbitrage, — Qjiand l'un d'eux met en discussion le droit lui-même, ne veut respecter ni traités ni conventions, il n'y a pas lieu à arbitrage ; c'est à la force de faire son œuvre, de créer un droit nouveau, soit par la menace, soit par la guerre.

Il y a par exemple lieu à arbitrage quand deux États ont tracé entre eux des frontières sur une carte grossièrement établie, comme c'est le cas fréquent pour les domaines coloniaux. Si ni le terrain ni les centres de population ne sont ce qu'on pensait, et si les États ne veulent point rentrer en discussion et mesurer leurs forces, le soin de tracer les

frontières d'une manière exacte sera remis à des arbitres, on peut dire : à des juges. Ce sera une question de bornage comme les tribunaux ordinaires en résolvent pour les particuliers. Par contre, il n'y aura pas lieu à arbitrage, par exemple, si un Etat refuse sciemment de se conformer à un traité de commerce passé avec son voisin, soit qu'il se juge lésé, soit qu'il ne le trouve plus avantageux ; un arbitre ne pourrait prononcer sa sentence qu'en rappelant les termes du traité, or ce traité, un des Etats ne veut plus le reconnaître. De même les discussions entre patrons et ouvriers échappent le plus souvent au juge, quand les ouvriers déchirent le contrat du travail.

L'Allemagne avait tout d'abord accepté le principe de l'arbitrage obligatoire comme le présentait la proposition russe. Mais quand le délégué anglais eût fait accepter en principe l'institution d'un tribunal permanent pour juger les cas d'arbitrage obligatoire, le gouvernement allemand fit opposition au projet ; il craignit une diminution de la souveraineté des Etats dans le fait que siégerait en permanence un tribunal devant lequel ils devraient en certains cas comparaître. Et son inquiétude se justifiait par les tendances qui se manifestaient dans la Conférence, par l'espoir tout haut exprimé par les russes et les autres pacifistes que l'arbitrage s'étendrait un jour à tous les conflits. La force a joué dans l'histoire de l'Allemagne moderne un rôle trop récent pour que l'arbitrage ne lui

apparaisse point comme une menace pour son développement.

On crut un moment que le Comité d'examen, devant l'opposition de l'Allemagne, devrait renoncer à rien faire, et c'eût été la faillite de la Conférence. 11 y eut une semaine d'inquiétude. Finalement, l'Allemagne accepta l'institution d'une Cour permanente d'arbitrage, mais à la condition que la Convention ne déclarât plus aucun cas d'arbitrage obligatoire.

C'est donc aux Etats eux-mêmes à convenir entre eux des cas d'arbitrage obligatoire comme ils l'entendront. Il n'y a à ce sujet aucune Convention universelle.

Art. 20. — Dans le hut de faciliter le recours immédiat à l'arbitrage pour les différends internationaux qui n'ont pu être réglés par la voie diplomatique, les Puissances signataires s'engagent à organiser une Cour permanente d^ arbitrage, accessible en tout temps et fonctionnant, sauf stipulation contraire des Parties, conformément aux règles de procédure insérées dans la présente Convention,

Art. 21. — La Cour permanente sera compétente pour tous les cas d! arbitrage, à moins qu'il n*y ait entente entre les Parties pour l'établissement ^une juridiction spéciale,

La Cour permanente d'arbitrage n'est donc pas saisie de droit de tous les litiges internationaux. Il n'existe pas auprès d'elle de ministère public, et

les Etats ne peuvent s'y appeler comment peuvent s'appeler des particuliers devant un tribunal. 11 peut même y avoir arbitrage ailleurs que devant elle.

Et Ton aperçoit l'aspect le plus intéressant de la Convention de La Haye ; elle n'innove pas véritablement : la médiation, l'enquête, l'arbitrage étaient des moyens depuis longtemps employés pour éviter de résoudre par la guerre les conflits internationaux quand ils ne valaient point que les États y jouassent leur existence et leurs richesses. Mais on a institué des procédures. On a fixé les règles que recommande l'expérience. En organisant une Cour permanente d'arbitrage, les puissances n'ont nullement créé au-dessus d'elles une puis- ^

sance nouvelle ; elles se sont seulement fourni les moyens de s'engager facilement dans la voie de l'arbitrage quand elles le jugent bon. Elles se sont donné des facilités nouvelles pour une pratique ancienne.

Art. 22. — Un Bureau iniernaiiofial établi à La Haye sert de greffe à la Cour

Art. 23. — Chaque puissance signataire désignera ,>

quatre personnes au plus, dune compétence reconnue dans les questions de droit international, jouissant de la plus haute considération morale et disposées à accepter les fonctions d^ arbitre, ^

Les personnes ainsi désignées seront inscrites, au titre \

de membres de la Cour, sur une liste qui sera notifiée \

à toutes Us Puissances signataires par les soins du Bureau

Art. 24. — Lorsque les Puissances signataires veulent s'adresser à la Cour permanente pour le règlement dun différend survenu entre elles, le choix des arbitres i^pelés à former le tribunal compétent pour statuer sur ce différend, doit être fait dans la liste générale des membres de la Cour,

A défaut de constitution du tribunal arbitral par l'accord immédiat des Parties, il est procédé de la manière suivante :

Chaque partie nomme deux arbitres et ceux-^ choisissent ensemble un surarbitre

On voit que l*expression : Cour permanente d'arbitrage, est impropre. Et Ton peut regretter qu'en ces matières il ait été fait usage d'expressions impropres. CLuand on parle de la Cour de La Haye, on imagine un tribunal devant lequel les litiges internationaux seront portés. Or il n'en est rien. Et si certains membres influents de la Conférence n'avaient eu le secret désir d'habituer l'opinion à l'idée d'une Cour véritable devant laquelle comparaîtraient les États, on eût mieux fait de parler simplement, comme le voulait le gouvernement allemand, d'une « Liste Permanente d'arbitres ».

La Cour est constituée, mais l'arbitrage n'est en aucun cas obligatoire. Ne risque-t-on pas que jamais les Puissances ne s'adressent à la Cour, qu'elles ne

suivent pas pour l'arbitrage de leurs différends la procédure laborieusement instituée par la Conférence ?

M. d'Estournelles de Constant, second délégué du gouvernement français, ne cacha pas ses inquiétudes à cet égard, ni sa peur que la Conférence ait fait œuvre vaine. Il rappela l'article premier, d'après lequel les Puissances signataires doivent faire tous leurs efforts pour le maintien de la paix générale ; et il proposa que le secrétaire général du Bureau de la Cour eût mandat de rappeler aux Puissances en différend que la Cour permanente leur est ouverte. Mais c'eût été ainsi donner à la Cour un commencement d'existence propre, et menacer les États dans leur indépendance absolue. Il parut que pour l'arbitrage il fallait simplement procéder comme pour la médiation, et reconnaître aux Puissances signataires le droit d'intervenir en rappelant aux Etats en conflit l'existence de la Cour et la procédure d'arbitrage.

Le droit d'intervention sembla insuffisant à M. d'Estournelles de Constant. Et il obtint qu'au mot droit on substituât le mot devoir :

Art. 27. — Les Puissances signataires considèrent comme un devoir, dans le cas où. un conflit aigu menacerait (^éclater entre deux ou plusieurs d* entre elles, de rappeler à celles-ci que la Cour permanente leur est ouverte.

En conséquence. Elles déclarent que le fait de rappeler

aux Parties en conflit les dispositions de la présenU Convention, et le conseil donne dans Vintérêt supérieur de la paix de s'adresser à la Cour permanettte, ne peuvent être considérés que comme actes de Bons offices.

Cet article dont la rédaction est très particulière, qui contient deux expressions qui ne se trouvent dans aucun autre : devoir, intérêt supérieur de la paix, est caractéristique du rôle joué par les délégués français à la Conférence. Il manqua d'ailleurs faire tout échouer.

Et on le comprend sans peine. S\, dans le cas où un conflit aigu menace d'éclater entre deux Puissances, au moment où la force va s'employer à modifier les situations, les autres Puissances, « dans l'intérêt supérieur de la paix», accomplissent toutes leur « devoir », si elles rappellent que la Cour permanente existe, ne disent-elles pas en même temps qu'elles ne veulent voir rien changer aux rapports de droit entre les États ? Et n'est-ce point la négation en fait du principe de souveraineté ? N'est-ce point l'impossibilité pour chaque État de rien modifier aux conditions de son existence ?

Les petits États balkaniques, encore une fois, firent entendre leurs protestations. Ils reprochèrent aux grandes Puissances d'avoir refusé pour elles-mêmes l'arbitrage obligatoire dans les cas qui s'y prêtent, et de l'imposer pratiquement aux petits États dans les cas qui ne s'y prêtent pas. Qjie pourrait tenter la Bulgarie, par exemple, pour modifier sa situation

vis-à-vis de la Turquie et faire la Macédoine, si au moindre incident les grandes Puissances accomplissaient leur « devoir » et lui rappelaient, « amicalement »et« dans l'intérêt supérieur de la Paix », que la Cour permanente d'arbitrage existe ?

Si d'ailleurs il y avait sentence qui ne ramène pas les choses exactement au point où elles doivent être d'après les traités, sentence qui changeât le droit si peu que ce soit, il n'y aurait que parodie de justice; la sentence dirait seulement la volonté des grandes Puissances.

Cependant les petits États durent, encore une fois, signer les articles rédigés par les grandes Puissances. M. Léon Bourgeois prononça d'ailleurs un discours que l'on tient pour le plus beau qui fût prononcé à La Haye. Il montra que les institutions internationales comme celle de la Cour d'arbitrage sont des garatities précieuses pour les faibles : « Toutes les fois qu'un tribunal a été institué dans le monde et qu'une décision réfléchie et impartiale a pu ainsi s'élever au-dessus de la lutte des intérêts et des passions, n'est-ce pas une garantie de plus qui a été donnée aux faibles contre les forts? »

Ce n'était pas là tranquilliser beaucoup les faibles qui veulent devenir forts ! Ce qui permit plus facilement aux délégués des petits Etats d'accepter l'article 27, l'article « français » peut-on dire, ce furent les déclarations du délégué allemand. « Si l'article, dit-il, avait un contenu juridique formel, il aurait été inacceptable également pour moi. Dans

ce cas, j'aurais partagé pleinement les objections de Messieurs les Représentants des Etats des Balkans. Mais il n'a pas de contenu juridique formel, il ne renferme qu'une recommandation de caractère purement moral ». Autrement dit : je l'accepte, parce qu'en réalité il n'engage à rien.

Lb9 traités iTarùitrage permanents

Puisqu'il n'est point d'arbitrage obligatoire, deux Etats en litige qui veulent faire procéder à arbitrage doivent passer entre eux une convention spéciale où le litige est nettement défini.

Mais il peut y avoir aussi des conventions pour des litiges à naitre, et dans ces conventions que passent les États entre eux, on peut prévoir des cas d'arbitrage obligatoire. En outre, lors de conventions universelles d'ordre administratif, l'arbitrage peut être prévu; ce fut le cas, par exemple, bien avant la Conférence de La Haye, pour le traité de Berne de 1874 relatif à l'Union postale; un des articles de ce traité a institué l'arbitrage pour toutes les difficultés d'interprétation.

La Conférence de La Haye organisa une procédure générale simple pour l'arbitrage; c'est aux États entre eux à définir, par traité, le cas d'arbitrage comme cela leur convient.

Depuis 1899, un grand nombre ont passé entre eux des « traités d'arbitrage » qui s'inspirèrent directement de la Convention de La Haye.

Le premier en date fut celui que passèrent entre eux la France et la Grande Bretagne. Il servit d'ailleurs de type aux autres. En voici les termes :

Article premier. — Les différends d^ ordre juridique ou relatifs à V interprétation des traités existant entre les deux Parties contractantes, qui viendraient à se produire entre elles et qui n* auraient pu être réglés par la voie diplomatique, seront soumis à la Cour permanente d arbitrage, établie par la Convention du 2g juillet j8çç, à La Haye, à la condition toutefois qu'ils ne mettent en cause ni les intérêts vitaux ni V indépendance ou Vhonneur des deux Etats contractants et qu'ils ne touchent pas aux intérêts des tierces Puissances,

Art. 2. — Dans chaque cas particulier, les Hautes Parties contractantes, avant de s'adresser à la Cour permanente ^arbitrage, signeront un compromis spécial, déterminant nettement l'objet du litige, l'étendue des pouvoirs des arbitres et les délais à observer, en ce qui concerne la constitution du tribunal arbitral et la procédure.

Art. 3. — Le présent arrangement est conclu pour une durée de cinq années, du jour de la signature.

On remarque la clause restrictive : à la condition toutefois qu'ils ne mettent en cause ni les intérêts vitaux, ni l'indépendance ou l'honneur des deux Etats contractants, La convention veut donc dire : Il y aura arbitrage quand les deux États entendront ne modifier en rien le droit existant ; il n*y aura pas arbitrage quand ils voudront le modifier..

Au !«' janvier dernier, vingt-huit traités de ce genre se trouvaient signés entre gouvernements et quatorze étaient en négociation.

Un seul ne comporte pas de clause restrictive, et selon les pacifistes est seul admirable. Il fut passé entre le Danemarck et les Pays-Bas. Ainsi de petits Etats auraient donné le bon exemple aux grands. Mais dans le temps présent il ne semble point qu'entre le Danemarck et les Pays-Bas puissent naître des conflits d'une nature telle que la force seule puisse les résoudre ; ce sont des Etats impuissants l'un vis-à-vis de l'autre, c'est pourquoi ils soumettent à arbitrage tous leurs différends à naître.

C'est sur les traités qu'ont passé deux à deux les Etats au lendemain de la G)nférence, qu'il faut, pour juger celle-ci, porter son attention.

Avec eux disparaissent les illusions et les manifestations humanitaires. Avec eux s'évanouissent les tentatives du Tsar et des diplomates pacifistes d'édifier au-dessus des États souverains un pouvoir international capable de briser ceux des Etats, et principalement les petits États comme ceux des Balkans, qui voudraient conquérir fut-ce seulement leur indépendance nationale, un pouvoir international capable «dans l'intérêt supérieur de la Paix», de maintenir purement et simplement ce qui est.

Ce pouvoir conservateur que tant de gens rêvent toujours de voir s'édifier au-dessus des États et auquel ils seraient disposés à accorder une gendarmerie internationale, on veut lui donner comme

attribut la justice ; on le revêt de toutes les qualités morales. Mais, tout d'abord, comment avoir des garanties qu'il sera juste sur la simple base du droit international actuel? Suffit-il donc qu'une volonté se traduise sous forme de sentence judiciaire pour qu'elle soit juste? S'il est parfois nécessaire, pour la simple conservation de la moralité courante, que des hommes s'insurgent contre les pouvoirs judiciaires, ne serait-il pas tout aussi nécessaire que des États refusassent de se conformer aux sentences d'une Cour internationale? On ne peut concevoir aucun pouvoir sans concevoir en même temps des protestations contre ses erreurs ou ses défaillances. Il faut s'éloigner jusqu'auprès du Tsar pour entendre dire que le pouvoir ne se trompe jamais et agit toujours conformément à la justice et à l'intérêt général.

Et puis, est-il une définition possible de la justice, une définition possible de l'intérêt général? Sur les mêmes questions les hommes ont bien souvent des sentiments différents, contradictoires; ils s'opposent les uns aux autres et parlent avec la même conviction intime de justice et d'intérêt général. Il en est de même des gouvernements qui affirment avec la même conviction que telle contrée doit faire partie de leurs Etats ou être soumise à leurs influences exclusives. Rien n'est plus fragile que les droits historiques, car il est toujours possible de faire servir l'histoire à légitimer une prétention, il suffît de remonter suffisamment haut le cours des

événements historiques. Rien n'est plus difficile à mesurer que les droits créés par l'expansion économique et l'œuvre des marchands, car il est rare que plusieurs Etats ensemble n'aient pas des intérêts contraires dans une même contrée. Les prétentions nationales sont toujours justes au regard de chacun, et elles sont inconciliables. Deux nations peuvent se ruer l'une contre l'autre au nom même de la justice. Il faudra bien que la Force dicte le Droit.

Avec les traités d'arbitrage comme ils sont en général conçus, s'évanouit le fantôme d'un pouvoir universel qui serait juste. Les États continuent à se dresser les uns en face des autres dans la plénitude de leur indépendance souveraine.

La Conférence de La Haye aura eu seulement ce résultat — résultat considérable, et le seul qu'on pouvait attendre — de permettre la liquidation rapide et facile de tous les petits conflits qui naissent par le développement même des États et qui ne valent pas d'être réglés par la force. Celle-ci reste en réserve pour ne s'employer qu'utilement, sans gaspillage.