CHAPITRE III

DE l'assemblée nationale ÉLECTIVE OU SECONDF CHAMBRE.

Ayant déjà louché, en parlant du droit de suffrage, au mode d'élection du Parlement national, nous examinerons maintenant ce que doit être ce Parlement en lui-même, et, supposant qu'il soit divisé en deux Assemblées ou Chambres, nous traiterons d'abord de celle de ces deux Chambres qui doit être élue directement par le suffrage populaire et qu*on appelle généralement seconde Chambre ou Chambre basse.

Cette Assemblée doit être assez nombreuse pour donner place à une représentation suffisante et efficace des intérêts et des opinions du

pays, de ses richesses et de ses lumières. D'un autre côté, le nombre des membres de cette assemblée est limité par la force de la voix humaine, par la nécessité d'y maintenir l'ordre, par la crainte de la faire déchoir, au point de vue de l'intelligence et de la dignité, si par suite de la multiplicité des sièges, l'accès en devient trop facile. Sans entrer dans des détails que ne comporte pas la nature de ce livre, on peut fixer k environ six cents membres le chiffre de la représestation qn convient à la France.

Les condiikMis d'éligîbiUté doivent le moina possible faire oMacle au Ubrc cbcHX des électeurs, et^ si le légMateur a poorm d'une façon raisonnable aux gaiaalies d'iikiépeoâance et de lumière que réclame le sain exercice du droit électoral (ce qui importe plus que tout le reste), il peut abaudoMer avec confiance au peuple le libre choix de ses représeotauts. C'est à sa source que le droit électoral doit être surveillé plutôt que dans son cours, oit il devient trop facilement irrésistible.

Il va cependant sans dire qu*une peine infamante, qu*un manquement à T honneur, constaté par la justice nationale, doit rendre inéligible le citoyen atteint d'une telle flétrissure; mais rinterdiction des droits politiques ne doit jamais être prononcée conjointement avec une condamnation pour délit ou crime politique, par la raison évidente qu'il s'agit alors d'un acte que l'opinion peut apprécier de diverses manières et qui peut, en certains cas et en certain temps, devenir un titre légitime à -la confîance ou k la sympathie des électeurs. De plus,, il est excellent, surtout dans une démocratie, qu'aucun fonctionnaire public ne siège dans la seconde Chambre qui doit voter le traitement des fonctionnaires, contrôler leurs actes et rester, en apparence comme en réalité, absolument indépendante du pouvoir exécutif. L'exclusion des fonctionnaires ne doit pas être moins rigoureuse dans le cas oii le gouvernement parlementaire a revêtu la forme monarchique, que dans le cas oii il a pris le nom de république; et ce serait une erreur des plus

regrettables que de ne point considérer, à ce point de vue, comme des fonctionnaires publics les citoyens attachés au service personnel soit du président de la république, soit du souverain. Si le chef de TÉtat a légalement, comme dans la Constitution actuelle, une part directe et déclarée aux luttes de l'opinion et des partis dans le Parlement et dans le pays, ses serviteurs particuliers sont de véritables fonctionnaires; s'il doit rester, au contraire, en dehors de ces luttes, à la façon des souverains constitutionnels, Topinion de ses serviteurs exprimée par leurs discours et par leurs votes, trahit et compromet la sienne; dans les deux cas, ils sont déplacés au sein du Parlement, et il est utile de leur en fermer l'entrée.

Devrait-il être nécessaire de dire, même en .passant, qu'une assemblée qui a la haute main sur les affaires du pays doit avoir la haute main sur les siennes, et par conséquent disposer avec la même souveraineté que la Chambre des communes d'Angleterre de son ordre intérieur, de son règlement, du choix de son président et de

toutes les matières qui touchent directement h sa sûreté, à sa liberté d*action ou à sa dignité? Quant au rôle de ce président, il faut convenir qu'on s'en fait en France l'idée la plus fausse et la plus f&cbeuse; on le considère généralement comme l'instrument de la majorité de l'Assemblée, comme un représentant de cette majorité, spécialement chargé de contenir ou de gêner l'expression des sentiments de la minorité, de frapper d'une désapprobation immédiate tout ce qui blesse vivement Topinion dominante, d'empêcher ou de blâmer toute parole trop désagréable k ceux qui font choisi ; et si, par surcroît, il a le don des reparties vives et spirituelles, s'il sait intervenir par de brusques saillies dans la discussion et l'égayer de qjielques bons mots, c'est un président accompli : les vœux de l'Assemblée et de la nation sont comblés. Pour moi, je l'avoue, un des plus tristes symptômes de notre inexpérience des mœurs parlementaires et de notre peu d'intelligence des institutions libres, c'est le plaisir que le public français a pris de tout temps à cet in-

convenant spectacle, c'est aussi la naïveté avec laquelle des hommes qui ont compris et pratiqué de cette étrange sorte les devoirs d'une présidence législative, se sont offerts eux-mêmes avec succès à la gratitude et à Tadmiration universelles. Le président de la Chambre des communes d'Angleterre est ordinaiœment choisi en raison de sa connaissance particulière du règlement de l'Assemblée, de ses droits et prérogatives, de ses précédents, de ses usages, et non point parce qu*il partage et représente les passions de la majorité, mois plutôt parce qu'il leur est notoirement étranger et que Tordre à suivre dans les travaux de la Chambre est son unique aiïaire. Il ouvre rarement la bouche et n'intervient guère que si l'Assemblée le consulte comme Tinterprète compétent, impartial et respecté de sa constitution intérieure. Mais le plus souvent, sa présence peut paraître inutile et elle serait oubliée si, par une fiction qui n'est pas sans avantage pour la dignité de l'Assemblée et pour le calme de ses débats, chaque orateur n'était tenu de diriger vers

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lui sa parole et de lui adresser ses discours. Cest le président de TAssemblée nationale qui doit, ^d cas de vacance d'un siège, adresser un ordre de convocation aux électeurs, et il n'est ni prudent ni convenable de laisser ce soin au ministre de rintérieur, comme on Ta fait jusqu'ici en France, et de placer ainsi la main de l'administration entre la puissaace législative et le corps électoral qui ea est la source. Cest donc aux maires des conununes composant la circonscription électorale que doit être adressé l'ordre de convoquer les électeurs et non pas au préfet da département, qui ne doit avoir rien à démêler avec des opérations de ce genre, k moins que son concours ne soit requis pour le maintien de l'ordre matériel. Enfin, lorsque la Chambre, donnant suite aux protestations élevées contre mie élection, a ordonné une enquête et a nommé des conmûssaires, c'est au chef*lieu de Télection que ces commissaires doivent siéger en audience publique, et Tenquête doit se poursuivre devant eux^ avec les formes usitées pour les débats judiciaires.

Oa . LA FRANCE NOUVELLE.

formes que nous décrirons plus tard dans le chapitre spécial consacré à l'administration de la justice, et qui doivent être observées dans toutes les occasions où il s*agit de constater régulièrement un fait avant d'arriver, soit à une décision parlementaire, soit à l'application d'une loi pénale.

Quelle doit être maintenant l'étendue et la nature de l'influence exercée par la seconde Chambre sur la conduite générale des affaires publiques, et quels sont les moyens de lui assurer cette influence? Reconnaissons avant tout que cette influence doit être prépondérante. Ce n'est pas qu'une influence prépondérante, déposée entre les mains de cette assemblée, ne puisse avoir des inconvénients; ceux qui s'épuisent à le prouver perdent leur temps à démontrer l'évidence; mais les institutions humaines ne peuvent que choisir entre des périls inégaux, et celte prépondérance qui doit nécessairement exister quelque part, a des inconvénients plus considérables encore si elle est concentrée partout ailleurs qu'entre les mains de cette assemblée. Il est,

en effet, indispensable qu'en cas àe dissentiment entre les pouvoirs publics, le dernier mot reste K l'un d'eux. Si c'est au pouvoir exécutif que ce dernier mot doit rester, l'assemblée populaire n'est plus qu'un corps consultatif et le despotisme est alors constitué sous sa forme la plus abjecte, puisque, au lieu d'une obéissance silencieuse et tranquille, les hommes sont réunis et consultés en apparence, pour en arriver toujours à obéir à un seul, genre d'obéissance plus compliqué, plus solennel, plus réfléchi et, par conséquent, plus avilissant que la pure servitude. Si, au contraire, le dernier mot reste à l'assemblée populaire, c'est la nation même qui prononce sur son sort par ses représentants, avec cet avantage que la nation peut toujours modifier son jugement en renouvelant ses représentants au moyen d'élections générales. Non-seulement le retour périodique de ces élections doit être déterminé par la loi (et une durée de cinq ans paraît suffisante pour une législature) , mais, de plus, il est sage de concéder au pouvoir exécutif, en cas de

dissentiment avec l'Assemblée populaire, le droit de consulter extraordinairement la nation par des élections générales faites en dehors des époques déterminées par la loi, avec celte restriction pourtant que cette seconde décision de la nation ainsi consultée est sans appel, c'est-à-dire que le même ministère ne doit point avoir le droit de dissoudre de nouvea^i nne Assemblée élue à la suite d'une dissolution qu'il aura prononcée luimême. Le ministère devra donc se rendre sans hésitation à ce jugement d'appel et au verdict national qu'il aura lui-même sollicités, et déposer aussitôt le pouvoir si l'opinion de l'Assemblée, renouvelée sur sa demande, lui est demeurée contraire.

L'influence prépondérante (ou, si l'on veut, le dernier mot en cas de conflit) étant ainsi réservé à TAssemblée populaire avec l'unique restriction du droit de dissolution attribué au pouvoir exécutif, comment s'exercera cette influence et sous quelle forme se fera-t-elle sentir ordinairemrat dans les affaires publiques? De trois manières :

par le vote du budget , par Je vote des lois , par le renouvellement des ministères.

On ne consteste pas, même aujourd'hui, à l'Assemblée populaire le droit de voter le budget, mais ce droit est actuellement entouré de restrictions qu'il est inutile de mentionner, encore moins de discuter, tant elles sont peu conciliables avec les principes et le jeu du gouvernement parlementaire. Il suffirait, pour remédier à cet état de cboses, de prendre pour modèle Tépoque de notre histoire constitutionnelle ou républicaine , où le contrôle de TAssemblée populaire sur les reeettes et les dépenses de TÉtat s'est exercé avec le plus de liberté, d'autorité et de la manière la plus vigilante aussi bien que la plus complète, et de revenir à ces procédés en y ajoutant tout ce que l'expérience et le temps ont pu nous apprendre sur les moyens de mettre plus directement encore la bourse de la nation dans la main de la nation. Si cette réforme est une des plus urgentes, il n'en est guère heureusement qui soit plus facile.

Il faut en dire autant des restrictions mises

96 LA FRANCE NOCVELLE.

aujourd'hui, en ce qui touche le vote des lois, soit à Pinitiative des députés, soit au droit d*amendemeht de la Chambre. Que la Chambre consulte le conseil d'Etat quand elle le croit convenable, qu'elle lui confie le soin de rédiger un projet de loi sur lequel ce conseil peut avoir des lumières particulières, qu'elle mande même les membres de ce conseil soit dans ses commission^» soit dans son sein, pour profiter de leur expérience, rien de mieux; mais, que par une étrange interversion des pouvoirs publics, la représentation nationale reçoive des mains du conseil d'État une loi toute faite avec interdiction de la modifier sans l'aveu de ce cpnseil , c'est un spectacle que nous aurions peine à concevoir si nous ne l'avions sous les yeux, et l'on ne peut expliquer la durée d'un tel état de choses que par le trouble profond jeté depuis les événements de 1851 dans l'intelligence et dans l'énergie de la France.

Non-seulement le droit d'initiative en matière de législation doit être possédé par chaque membre de l'Assemblée populaire (avec les tem-

péraroents en usage dans la Chambre des communes ou dans nos anciennes Assemblées pour empêcher l'abus de ce droit) , mais il y aurait grand avantage et suivre en ce point l'exemple du Parlement anglais, où le chef du cabinet propose, en son propre nom et en sa qualité de député, les mesures qu'il croit utiles, sans que le nom et le désir du souverain soient jamais invo* qués devant la Chambre. Quelque habituée que puisse être une nation à la fiction constitutionnelle, il n'est pas sans inconvénient de voir présenter, au nom du souverain et comme l'expression de ses vœux, des mesures dont l'échec, parfois éclatant, paraît remonter jusqu'à la couronne, si le gouvernement parlementaire est une monarchie, ou peut affaiblir dans une république l'autorité présidentielle, nécessaire à l'exécution des lois. Si le gouvernement parlementaire est formé de deux Assemblées, et que l'accord des deux Assemblées soit indispensable à l'établissement de la loi, il faut emprunter à l'expérience de nos voisins l'usage des conférences entre des com-

missaires nommés au besoin par chaque Assemblée pour s'entendre directement sur les difiicultés que peut soulever dans une Chambre l'adoption d'une loi élaborée dans l'autre. La loi ne serait ainsi abandonnée qu'après l'épuisement de tous les moyens de transaction et de toutes les chances d'accord.

Enfin serait-il utile de réserver au souverain constitutionnel ou au Président de la république non pas le droit de veto absolu qui ne peut se soutenir (car ce serait le droit de suspendre ou d'arrêter la vie nationale) , mais le droit de réclamer avant la promulgation de la loi une délibération nouvelle, avec la nécessité pour la loi d'obtenir cette fois la majorité des deux tiers avant d'être imposée à la sanction royale ou présidentielle? De deux choses l'une : ou ce droit pourrait être exercé directement par le chef nominal de l'État, en dehors de la volonté de ses ministres, et alors ce ne peut être qu'une cause de trouble puisqu'on verrait une volonté unique entraver l'action législative de la majorité, et qu'il suffirait au chef de

l'État d*étre appuyée par le tiers plus un des législateurs pour remporter déHnitivement dans sa résistance; ou bien ce droit du chef de l'État ne pourrait être exercé que par Tintermédiaire des ministres, ce qui équivaut à dire qu'il serait possédé par les ministres eux-mêmes ; mais alors on n'en comprendrait pas l'usage ni l'existence même, puisque, dans le gouvernement parlementaire, tout désaccord sérieux entre le ministère et la majorité doil entraîner la chute immédiate du ministère et son remplacement par les chefs de la majorité nouvelle.

Cette condition absolue pour l'existence d'un ministère de vivre en bonne intelligence avec la majorité est, en effet, le principal ressort du gouvernement parlementaire, et c'est le troisième et le plus puissant moyen d'action que le Parlement possède sur la direction des affaires publiques. Le vote du budget et le vote des lois sont des moyens d'influence très-eflicaces, mais beaucoup moins directs que le pouvoir de renouveler le ministère, et nous savons aujourd'hui

que, sans ce pouvoir, implicitement ou explicitement conféré aux Assemblées, les deux autres droits peuvent dans la pratique devenir presque inutiles. Ce n'est pas, en- effet, le règlement des dépenses publiques ni la confection des lois qui ont l'influence la plus directe et la plus décisive sur le sort de la nation : c'est la conduite politique de son gouvernement au dedans et au dehors qui décide tous les jours de sa destinée; si cette conduite n'est pas soumise en temps opportun et l'action du Parlement, s'il n'a pas dans les mains le moyen de la bien connaître, de la surveiller et surtout de la changer, le libre vote du budget et des lois n'empêche pas que le sort du pays ne soit livré dans la pratique à tous les capiyces de son gouvernement, et les plus grands ' désastres peuvent être la conséquence de cette liberté de se tromper et de mal faire, concédée de la sorte au pouvoir. C'est donc se jouer de la crédulité des peuples que de prétendre les laisser maîtres de leur sort parce qu'on leur permet de conserver des Assemblées délibérantes, si ces

Assemblées ne possèdent point, avec le droit de renouveler les ministères, le seul moyen efficace d'action et^de contrôle que les hommes aient encore expérimenlé pour empêcher qu'on ne dispose pas arbitrairement et aveuglément de leurs intérêts les plus chers. Un ministère présent aux Chambres, homogène, responsable, amovible surtout, voilà donc l'instrument le plus indispensable du gouvernement parlementaire et la plus forte garantie de la liberté publique. Examinons rapidement quels sont les moyens pratiques de mettre ce ministère dans la main du Parlement,- sans lui ôter la force nécessaire pour la conduite des affaires du dedans et du dehors et pour la défense des intérêts nationaux. Le plus souvent , dans le gouvernement parlementaire , la dépendance du ministère à l'égard de la majorité n'est pas écrite dans la loi ; on se fie pour l'établir à la force des choses, à la nécessité évidente d'une bonne intelligence entre le ministère et la majorité, au malaise moral qu'éprouverait un cabinet impopulaire h, rester debout

au milieu d'une Chambre hostile, enfm, comme ressource suprême^ à ces votes formels de manque de confiance qui équivalent pour un cabinet à une mise en demeure de se retirer. On a vu cependant comment tous ces moyens indirects de mettre le ministère dans la main de la majorité pouvaient échouer à défaut d'une loi précise, et le funeste exemple de 1830 et des derniers moments de notre seconde république est présent à toutes les mémoires. Il y aurait donc lieu d'examiner s'il ne conviendrait pas de remettre directement h la Chambre élective la désignation formelle du Président du conseil qui, une fois élu, choisirait librement ses collègues, et qui serait investi par . cette élection d'une bien plus haute autorité que par le passé, soit auprès d'un souverain constitutionnel, soit auprès du Président de la république, soit enfin sur ses collègues eux-mêmes. Cette élection du Président du conseil serait naturellement valable pour un temps indéterminé, c'est-à-dire jusqu'à la démission de ce chef de cabinet ou jusqu'à ce que la Chambre crût né-

cessaire, à défaut de cette démission, de procéder à une élection nouvelle. On pourrait décider, par exemple, que, sur la demande du tiers de ses membres, la Chambre serait tenue soit d'élire un successeur au Président du conseil, soit de le confirmer dans ses fonctions par un nouveau vote, qui n'aurait alors pour effet que de retremper son autorité. Notre Président du conseil deviendrait ainsi, dans toute la force du terme, un véritable leader de la Chambre, mais sa situation aurait la netteté qui convient à Tesprit français et serait mieux déterminée qu'en Angleterre.

Il ne nous reste plus, pour compléter ce tableau succinct des attributions de la Chambre élective, qu'à mentionner la discussion le plus souvent sommaire d'une Adresse en réponse au discours de la couronne si la forme du gouvernement est monarchique, l'audition du message présidentiel si la forme du gouvernement est républicaine, les interpellations réglées par les mêmes usages que dans nos Assemblées libres avant 1852, la nomination au besoin de comités d'enquête pour la

constatation de certains faits ou la préparation de certaines lois, le vote enfin de tous les traités qui doivent être soumis, sans exception, par le pouvoir exécutif à l'approbation législative entre la conclusion et la ratification de ces actes diplomatiques. Investie de la sorte d'un pouvoir prépondérant et universel sur les afl'aires intérieures et extérieures de la nation, sur la composition et sur la marche du pouvoir exécutif, cette puissante Assemblée doit être elle-même contenue de deux manières : !• par l'existence d'une autre Assemblée dont le concours serait nécessaire pour la confection des lois, et qui exprimerait aussi son avis sur la politique générale; S*" par le droit indispensable de dissolution^ déposé soit entre les mains du souverain, soit (ce qui est plus difficile) entre les mains du Président de la république, soit entre les mains du Président du conseil, qui pourraient sur-le-champ rendre à la nation son libre arbitfe et la mettre en demeure de se prononcer avec une souveraine indépendance sur la conduite de ses représentants.