CHAPITRE VII

Pour le gros du public, le mal réside dans le grand nombre des fonctionnaires; cette opinion, si accréditée, n'est pas dénuée de fondement. Dès 1845, M. Vivien estimait à 250 000 le nombre des citoyens qui émargent au budget , y compris les prêtres et les officiers. Aujourd'hui, avec les grands travaux, il n'est pas excessif d'évaluer à 380 000 le nombre des fonctionnaires de toute catégorie : soit un pour cent habitants. Sur cent petits Français qui naissent, et par conséquent sur cinquante poupons du sexe masculin, il y en a toujours un qui est prédestiné à gouverner, taxer, morigéner, recruter ou instruire ses contemporains. Sans être prophète, on peut prédire que cet être privilégié sera mal payé, mais qu'à force de se multiplier il finira par coûter très cher à l'État, et que les commissions du budget

se feront un honneur de lui rogner les ongles, sans parvenir cependant à le dégoûter de son métier.

En face de cet état-major, le suffrage universel investit un nombre de citoyens encore plus considérable du droit de servir leur pays gratuitement. Il nomme directement ou par intermédiaire environ 3000 conseillers généraux, 37 000 maires et 400 000 conseillers municipaux. Voilà des gens qui, de leur plein gré, s'assemblent deux fois, quatre fois Tan, souvent davantage, pour traiter de leurs intérêts communs, sans qu'il en coûte rien au Trésor. On conçoit que, dans un temps de pénurie financière, la Chambre des députés ait une prédilection secrète pour les fonctionnaires gratuits. Elle s'est demandé si ces excellents citoyens, qui consentent à épouser la chose publique « sans dot », n'étaient point capables d'administrer librement leurs affaires, qui sont aussi les nôtres, sans être tenus en lisière par un gouvernement paternel, si cette manière de procéder, conforme à l'esprit de la démocratie, n'était pas encore la plus économique. C'est toute l'administration intérieure des départements et des communes que la Chambre voulait refondre en bloc, avec une ardeur irréfléchie. Elle s'est aperçue qu'elle ne comblerait pas un déficit de 200 millions en supprimant quelques sous-préfets; mais la question de gros sous a eu l'avantage de ramener Tatten-

tion sur les principes mêmes de notre organisation publique.

La tutelle administrative est chez nous fort ancienne. Qu'on me permette de résumer son histoire dans un simple apologue.

Un marchand et un laboureur vivaient côte à côte, en assez bonne intelligence. Tous deux étaient à Taise. Ils avaient acheté sur leurs économies un petit domaine; ils le cultivaient en paix, sous la protection lointaine d'un haut et puissant baron qui ne les tracassait pas trop. Il arriva cependant qu'ils se querellèrent et s'endettèrent. L'un ne manquait pas de savoir, mais il était présomptueux. L'autre avait de la prudence, mais il était ignorant. Ils firent si bien que tout leur avoir allait passer aux mains des grippe-sous et des usuriers. Dans cet embarras, ils eurent recours au seigneur, qui leur fournit des moyens de faire une honnête ban- ' queroute. Mais il leur démontra sans peine que, pour éviter à l'avenir pareille mésaventure, ils devaient s'en remettre à lui du soin de leurs affaires, lui laisser tout au moins feuilleter leur livre de raison. Il déléguerait tout exprès un intendant, très habile homme, avec ordre de ne les point vexer, mais pleins pouvoirs pour dire son mot dans l'occasion. C'était sagement parler : le marché fut bientôt conclu.

Toutefois Tintendant avait mille soucis en tête. Il

s'absentait souvent. A son tour, il délégua i délégué- Cette fois l'ambassadeur n'aurait disIractioD : il installerait sa demeure sur le même, entre le bourgeois et le croquant so père; pour plus de sûreté, il ne les quittoi des yeux. Nos gens eonmencèrent à sentir oi les blessait. D'abord il fallut payer ce cor bénévole. Puis on ne put faire un pas, sout procès, vendre un lopin de terre sans sa pem 11 en référait ù l'inlcndant, lequel prenait 1' seigneur, et c'était des lenteurs à décour; patience d'un bœuf. Le laboureur ccpend soufflait mot. Mais le marchand était d'I moins accommodante. U tempêtait, criait, jusqu'au jour où M. le siibdélégué lui fais (letitc place au bout de sa table : la vanitt faite fermait alors la boucbe à ses împeri réclamations.

Sur ces entrefaites, il se produisit un gran leverscment dans la maison du maître : i mangé son blé en herbe, gaspillé son palri fortement entamé celui de ses vassaux. Les tcurs pressurés, mal payés, murmurèrent, s* lèrent, et linalemcnt le mirent à la port résolus à se gouverner tout seuls. Nos de sins eurent part dans la curée. Non sei ils reprirent la libre disposition de leurs t

mais encore ils firent main basse sur la vaisselle du château, sur la cave, sur tout ce qu'on put sauver dans la débâcle, et ils allumèrent un feu de joie avec les vieux parchemins.

Ce fut « tout justement la cour du roi Pétaud » . Chacun tirant de son côté, Targent disparut en un clin d'œil. On fit pis encore : on démolit, on incendia, on se roula dans la boue. Le marchand peut-être eût recouvré son sang-froid, si oh lui avait laissé du temps. Mais le piqueur de bœufs était décidément ivre mort. A la fin, les serviteurs, dégoûtés d'euxmêmes, rappelèrent un maître. Il s'en trouve toujours : peu importe le nom. L'ordre rentra dans la maison, avec Tordre un morne silence. On ne fit aucune différence entre la brute et l'homme intelligent, mais égaré. Tout le monde se soumit, car on avait soif de repos. Le nouveau seigneur du lieu fit avec nos deux propriétaires le pacte suivant :

« Vous voyez, dit-il, que vous êtes incapables de vous conduire tout seuls; car depuis qu'on vous a ôté vos lisières, vous trébuchez partout. L'expérience est concluante, puisqu'elle s'est faite en pleine révolution, ce qui est évidemment la meilleure condition possible pour installer un gouvernement raisonnable. Tout le monde sait que la meilleure préparation à la liberté, ce sont de longues années de servitude. Mais je suis bon. En échange de vos

tM\ LA FHANCE PROVINCIALE

franchises, jr vous offre la sécurité. Votre domaine est insuffisant : votre appétit a grandi plus vite que vos ressources. Faisons désormais bourse commune. Mes revenus seront les vôtres. Comme je ne dois pas y perdre, vous me payerez un supplément d'impôts. .N'est-ce pas tout profit? Je vous prêterai mes comptables, mes arpenteurs, mes charretiers, mes chausséeurs, mes voyers; quant à vous, après Tagrément de semer, vous n'aurez que le plaisir de récolter... » Les deux voisins acceptèrent d'autant plus volontiers (ju'ils étaient confus de leur escapade. On l(»ur adressa de beaux comptes bien alignés; on leur demanda seulement leur signature et leur argent. Le bourgeois grommelait quelquefois : il aurait voulu comprendre ce qu'il signait. Mais le laboureur, penché sur son sillon, ne voyait pas plus loin que le bout de son nez. L'un portait la peine de rincapacilé de l'autre, et tous deux expiaient leurs folies passées. Ils avaient des chemins bien entretenus, des pédagogues patentés pour leurs enfants. Mais ils ne pouvaient disposer d'un sou ni remuer une pierre sans le consentement du maître. Tout sacrifice volontaire devint prétexte à ingérence. La source môme des élans généreux tarit, parce que les dons n'étaient plus spontanés. Le comble de l'art fut de créer entre ces compagnons de chaîne une émulation de servitude en leur distribuant, à

titre de faveur, ce même argent qui sortait de leur poche. Sont-ils aujourd'hui plus heureux? C'est ^éternel débat entre le loup et le chien. Mieux vêtus, mieux logés, mieux nourris certaineiùent : libres, non pas.

Telle est, en deux mots, la destinée des communes, depuis la grande ville jusqu'au dernier village. Au xvi° siècle, elles gèrent leur bien comme elles l'entendent et se ruinent à discrétion. La déclaration du 7 juin 1659 les met en état de minorité. En 1683, elles font une banqueroute partielle, avec autorisation du gouvernement. Depuis lors, placées sous la tutelle des intendants, étroitement surveillées par un pouvoir qui n'a jamais séparé la politique de l'administration, elles ne cessent pas d'être tenues de court. Les plaintes des cahiers, en 1789, portent déjà sur l'excès de protection et particulièrement sur les inconvénients du double contrôle exercé simultanément par l'intendant et par l'assemblée provinciale. Il y a là des observations dont nos conseils généraux pourraient faire leur profit. Tocqueville n'exagère pas lorsqu'il dit que nous n'avons rien inventé en fait d'administration. C'était autre-

fois la même paperasserie, la même lenteur, compliquée encore de celle des parlements. Il m'est arrivé de retrouver, dans des archives rurales, la correspondance d'un subdélégué; j'ai dû regarder

plus d'une fois la date et le gros papier jauni pour m'assurer qu'elle n'était pas due à la plume d'un sous-préfet : même procédure, même rédaction vague et circonspecte. Depuis lors, les formes ont souvent varié, le fond est resté le même. Les désordres de la Révolution, conséquence d'une émancipation prématurée, fournirent de nouvelles armes au pouvoir central. Ils jetèrent sur les libertés locales un discrédit qui n'est point encore complètement dissipé. Les lois les plus libérales, celles de 1837, de 1867 et même de 1884, ont régularisé la tutelle administrative : elles en ont à peine atténué le poids.

Notez qu'il s'agit d'une véritable tutelle, et non, comme on essaye de le faire croire pour ménager l'amour-propre des communes, d'une subordination analogue à celle des cours et tribunaux, avec des degrés de juridiction et un droit d'appel. Je consens à voir dans la commune le dernier échelon d'une hiérarchie pour l'exécution des lois générales, pour la police, pour l'impôt; mais, quand on la dirige dans ses propres affaires, ou bien les mots n'ont plus de sens, ou l'on fait acte de tuteur, puisque l'objectif est de soutenir le faible et de contenir le prodigue. L'ancien régime était plus franc : il nommait crûment les choses par leur nom. N'est-ce point agir en bon père de famille que de protéger

un conseil municipal contre les fantaisies d'un maire qui Topprime, ou contre ses propres inconséquences, plus dangereuses encore? Ne sont-ce pas des enfants, ces villages qu'une civilisation très ancienne et comme superposée a dispensés de vouloir et de décider par eux-mêmes ? Ne faut-il pas les prendre par la main pour les guider dans le dédale de la procédure administrative? Non seulement la plupart des actes qu'on interdit aux communes sont précisément ceux que ne peut faire un mineur, à savoir aliéner, emprunter, plaider ; mais encore le principe est le même, car il repose, dans les deux cas, sur l'incapacité présumée. Or les trois quarts des communes sont réellement incapables, non par définition, mais par un concours de circonstances : d'une part, leur ignorance ; de l'autre, la complication des lois. Songez que pour la moindre affaire ce sont des pièces et des grimoires à n'en plus finir. Chaque délibération doit être accompagnée de dix ou douze documents, enquêtes, certificats, que sais-je? Faute d'un seul papier, le dossier est renvoyé impitoyablement à la mairie. Le maire illettré tourne cela dans tous les sens et roule de gros yeux sans y rien comprendre.

Si je regrette qu'on n'appelle pas « un chat un chat », et nos communes des<( mineures », ce n'est point par pédanterie ni scrupule de grammairien :

c'est que toute mauvaise définition a des suites très fâcheuses. Par exemple, une tutelle confessée et acceptée change de caractère suivant la personne à laquelle elle s'adresse. Elle n'est pas la même pour Tenfant et pour le prodigue. De plus, elle ne dure pas toujours. On peut espérer des jours meilleurs : l'enfant grandit, le prodigue se corrige. Mais, du moment où Ton émet la prétention de traiter tout le monde sur le môme pied, de n'employer aucun mot blessant, il faut soumettre à une règle uniforme toutes les communes, aussi bien la ville de cinquante mille âmes que le village de cent habitants, ce qui est le comble de l'absurdité. On doit, suivant le mot de Vivien, restreindre les droits de tous à cause de l'incapacité de quelques-uns. Après quoi, le législateur satisfait se croise les bras et déclare que sa règle est immuable. Comme si les procédés étaient les mêmes pour aiguillonner les uns et pour retenir les autres! Comme si le rôle d'un père ressemblait à celui d'un séquestre ! Dans la vie privée, il y a de grandes personnes qui ont toutes leurs dents et qui commettent de fortes sottises; mais on attend du moins qu'elles aient fait leurs preuves d'incapacité pour les interdire. Dans la vie publique, tout au rebours : les villes, fussentl, elles les plus économes du monde, sont soumises aux mêmes formalités que leurs voisines les plus

folles, et la tutelle est toujours préventive. Ou n'agirait pas autrement si l'on décrétait que tous les citoyens français majeurs seront dorénavant pourvus d'un conseil judiciaire, en prévision des incartades qu'ils pourraient commettre. Malheureusement, l'égalité, c'est comme le suffrage universel; quand on en a une fois tàté, on ne veut plus en démordre. Nous sommes condamnés à maintenir toutes le& communes sous le même joug; et nous ne pourrons émanciper officiellement Bordeaux que le jour où Fouilly-les-Oies atteindra sa grande majorité.

Le seul palliatif, c'est de choisir des tuteurs habiles et discrets, capables de déguiser un ordre sous la forme d'un conseil, sévères à l'occasion, indulgents à propos. Dans toute administration, il y a un personnel sédentaire et bureaucratique; il y en a un autre plus actif, qui entre en relations directes avec les hommes. Les bureaux examinent si les dossiers sont en règle; ils ont sous les yeux le texte des lois et des circulaires ; ils déduisent de ces prémisses, par un procédé presque mécanique, la solution des affaires. Les agents actifs, au premier rang desquels il faut mettre les préfets et les sous-préfets, ont pour mission d'accommoder les solutions légales à la variété infinie des cas particuliers. Ce sont, avant tout, des négociateurs. L'administration sédentaire, gardienne vigilante des traditions, a un peu-

chant pour Tinterprétation judaïque. Il y a du pharisien dans le bureaucrate. Jugeant sur pièces, il est paperassier. Jugeant de loin, il connaît peu les hommes. Plus soucieux de contrôle que d'activité, il est, de sa nature, temporisateur. Enfin, n'ayant ni le mérite ni l'aiguillon de l'initiative personnelle, fonctionnaire anonyme, il fuit les responsabilités. Toute autre est la tâche d'un bon préfet. S'il [n'avait d'autre souci que d'appliquer mécaniquement les lois, il serait désarçonné à la première rencontre, car il s'agit précisément de faire face aux cas imprévus. Il doit être homme d'expédients. A lui d'exciter ou de retenir, d'atténuer l'égalité factice des villes et des villages en rendant, pour les premières, la tutelle presque nominale. A lui la rude besogne de manier l'amour-propre de cinq ou six cents maires et de tous les corps élus. S'il est habile, il surmontera les résistances locales sans avoir besoin de recourir à l'arsenal des lois coercitives. S'il est prudent, il n'opposera au vœu d'une commune que les atermoiements nécessaires pour s'assurer que ce vœu est légitime et pour transformer les simples velléités en résolutions définitives. S'il est clairvoyant, il saura discerner une intrigue à travers les formes les plus légales : il se rappellera que les voleurs et les chevaliers d'industrie ont toujours leurs papiers en règle.

Quant aux sous-préfets, leur raison d'être tient dans un seul mot : ils sont, du moins ils devraient être les éducateurs des campagnes.

Leur rôle est généralement peu compris. Il ne dépend ni de Tétendue de leurs attributions ni même de leur pouvoir de décision. Ils sont avant tout les yeux et les mains du gouvernement sur tout le territoire. Un souverain qui connaît bien la France disait dernièrement : « On pense chez vous à supprimer les sous-préfets : quelle erreur ! On se passerait plus aisément des préfets eux-mêmes. » En effet, ceux-ci n'ont pas le don d'ubiquité. S'ils visitaient seulement une commune par jour, comme leur prescrivait naguère une circulaire assez naïve, il leur faudrait quelquefois deux ans pour faire le tour du département. Leur regard, si perçant qu'il soit, ne discerne guère au delà du chef-lieu de canton et de quelques communes récalcitrantes qui ont su introduire des épines dans leur fauteuil. Le reste, ils l'entrevoient vaguement, derrière un nuage d'abstraction. Le sous-préfet doit aller là où ils ne vont point. Si réellement l'administration active consiste à travailler sur des faits, et non sur le parchemin, de toute la hiérarchie le sous-préfet est le mieux placé pour agir. Lui seul connaît le fond et le tréfond de l'humanité rurale. J'ose dire qu'il serait utile à plus d'un abstracteur de quintes-

sence de porter quelque temps la fameuse culotte d'argent. Un monde d'intérêts et de passions dont on ne soupçonnait môme pas l'existence ; — pour les amateurs d'histoire , un recul de pensées et de sensations qui les reporte plusieurs siècles en arrière ; — * je ne sais quoi de sain et de robuste dans cette vie à demi rustique qui retrempe les forces : voilà ce qu'on trouve dans une sous-préfecture, et ce que Daudet a oublié dans sa ballade du Sous- Préfet aux champs. Il semble que, plus près du cœur de la patrie, on peut en compter toutes les pulsations, et qu'on gagne à cette intimité ce qui manque à nos «lasses supérieures, un regain de confiance dans les forces et dans la jeunesse de la France.

11 est vrai que beaucoup d'administrateurs apportent avec eux des préoccupations bien différentes. La province leur parait le plus affreux exil. Ils ont les yeux constamment fixés sur Paris et manœuvrent pour s'en rapprocher. Prendre intérêt à de braves gens qui portent blouse leur parait tout à fait insipide. De rage, ils se claquemurent dans leur cabinet, attendant avec impatience l'occasion de déguerpir. Ceux qu'on recrute dans le pays même ne sont pas toujours les moins dédaigneux ni les plus accessibles. C'est naturel : la sous-préfecture n'est que le marchepied de leur ambition.

Les bons sous -préfets ont porté la peine de la défaveur qui s'est attachée aux médiocres. Choisir avec soin des fonctionnaires qui personnifient le gouvernement auprès des humbles, les soutenir contre leur député quand ils ont raison, cesser de distribuer ces fiefs administratifs comme des bureaux de tabac ou de grasses prébendes pour récompenser des services électoraux, diminuer le nombre des sous-préfectures en relevant la fonction, interdire à MM. les sous-préfets de faire de la politique sans nécessité : voilà une série de mesures qui gagneraient plus de voix au gouvernement républicain que le zèle d'imprudents amis. Peut-être les souspréfets deviendraient-ils alors ce qu'ils n'auraient jamais dû cesser d'être : des juges de paix intercommunaux, des conciliateurs en première instance. C'est, on le voit, une opinion très superficielle que celle qui consiste à rejeter sur le tuteur les inconvénients de la tutelle. On devrait le ménager d'autant plus que le système est plus défectueux, puisque, par son tact, il en adoucit les aspérités. La racine du mal est ailleurs : il faut la chercher à la base même de nos institutions administratives.