CHAPITRE VIII

LA COMMUNE ET l'ÉTAT

La plupart des peuples qui pratiquent de naissance le self government ont établi une séparation bien tranchée entre les revenus de la paroisse, de la ville, du comté, et ceux de l'État. En Amérique, par exemple, il n'entre pas un centime d'impôt direct dans la caisse fédérale. Les fonctionnaires de l'Union sont payés avec le produit des douanes et de l'accise. Sauf le prix très modéré qui est perçu pour l'acquisition des terres publiques, les taxes sur le sol et sur les maisons sont exclusivement destinées à subvenir aux besoins locaux. De cette manière elles paraissent moins vexatoires pour le contribuable. En outre, telle ou telle ville peut être mal dans ses affaires sans que le crédit de la Confédération en soit affecté. Je ne doute pas qu'à Theure actuelle, une douzaine de grandes cités

américaines, assez médiocrement administrées, ne soient en danger de faire faillite : cependant personne ne s'en émeut; le budget général se solde même par de tels excédents que le dernier message présidentiel se plaint de Tembarras des richesses. Laissons TAmérique. On pourrait objecter que la forme fédérale seule comporte, pour les États, le régime de la séparation de biens. Mais l'Angleterre, qui n'est point fédérative, en a fourni le premier modèle. Sans doute, en théorie, le parlement peut tout; il n'est séparé de l'administration que par une limite confuse que les lois déplacent tous les jours. Mais, en fait, presque tous les impôts directs sont venus se confondre avec l'impôt de la paroisse qui s'appelle la taxe des pauvres : ils alimentent à peu près uniquement les services locaux. Les juges de paix du comté, fort indépendants à l'égard de l'autorité centrale, n'ont à subir l'ingérence d'aucun fonctionnaire financier, puisque le budget des taxes directes est entre leurs mains ; l'État, ne frappant le contribuable que sous la forme indirecte, ne fait point ombrage à l'initiative locale. Même les dernières réformes, destinées à introduire dans l'administration anglalise un peu plus de contrôle et d'unité, ont respecté ce principe essentiel *.

1. Voy. le BxiUetin delà Société de législation, 1875, p. 306 et suiV.

On peut s'en assurer en parcourant les derniers comptes de l'Échiquier : Timpôt foncier n'y figure que pour une soixantaine de millions, sur trois milliards.

Cette répartition des ressources est conforme à la nature des choses. S'il est quelque chose de local au monde, c'est l'assiette des immeubles. Il est logique de mettre la dépense d'un chemin, d'un pavage, d'une fontaine, à la charge de ceux qui en recueillent le bénéfice immédiat. Or la valeur des terres et des maisons est la mesure la moins inexacte de cet avantage. Tout le* monde y gagne : l'État, qui est déchargé d'une grosse responsabilité ; l'humble tenancier, qui voit travailler son argent sans sortir de chez lui ; le gros propriétaire, dont l'importance s'accroît en proportion des taxes qu'il supporte; enfin le bourg et le comté, qu'aucune intervention providentielle ne dispense du soin de leurs propres affaires.

Chez nous, rien de pareil. L'État et la commune ont contracté de bonne heure une union financière qui n'est point encore dissoute. Tous deux puisent dans la caisse de l'impôt direct. On sait quelle était l'importance de la taille sous l'ancien régime. Si la monarchie montra quelque tendresse à l'endroit des communautés de campagne, ce (ut pour en extraire plus facilement des revenus. La Révolution, en dé-

plaçant Taxe du pouvoir, n'a pas mieux tracé la ligne de démarcation. Les membres de la Constituante avaient été élevés à Técole de Quesnay et des physiocrates : pour eux, toute richesse venait de la terre; par conséquent tout impôt devait reposer sur le sol. Ils n'auraient jamais compris qu'un État pût subsister principalement sur les taxes do consommation. Cette, conception financière domine toute leur œuvre.

Dans la réaction qui suivit, l'État reprit ses anciens droits, mais ce fut pour envahir résolument le domaine des intérêts locaux. Le désordre disparut, mais non la confusion des ressources des communes avec celles du gouvernement. Ce fut précisément la répartition de l'impôt direct qui servit de cadre aux assemblées locales de tous les degrés : département, arrondissement, commune. Aujourd'hui encore, ce n'est qu'après avoir pourvu aux besoins de l'État qu'elles peuvent greffer un certain nombre de centimes* additionnels sur le tronc principal de l'impôt direct. 11 semble qu'on leur fait une grande grâce lorsqu'on leur permet de rentrer ainsi dans une partie de leur bien. En revanche, l'État leur prête ses percepteurs, ses comptables. Mais que devient leur initiative? Dès qu'elles ont voté le centime, les voilà entraînées dans la grande machine qui coupe, taille, retaille et répartit tout cet argent mis en bloc.

Le contribuable paye sans trop savoir pour qui, à moins qu'il n'ait la patience de déchiffrer le petit papier qu'on lui remet. Il peut lire alors dans un coin la répartition de ses déboursés : tant pour la commune, tant pour le département, tant pour l'État. Naturellement ce dernier s'est fait la part du lion. Telle est cependant la force des choses que plus nos budgets eilflent, moins les contributions directes y prennent une place importante : tout au contraire, les centimes additionnels, cette excroissance de l'impôt, ne cessent de grossir, de sorte que l'accessoire finira par emporter le principal. Voici, à cet égard, quelques chiffres très démonstratifs : en 1836, le principal des contributions directes était de 256 millions ; les centimes additionnels ne dépassaient pas 14 millions. Cinquante ans plus tard, en 1886, la part de l'État est de 356 millions environ; celle des communes et des départements atteint 357 millions* 1 Ainsi, dans l'intervalle d'un demi-siècle, l'impôt direct, cette pierre angulaire de nos anciens budgçts, n'a donné au Trésor que 100 millions de plus, tandis que le centime additionnel, destiné aux dépenses locales, d'abord insignifiant, atteint et dépasse le principal de l'impôt. Le fleuve, détourné au profit de l'État, rompt ses digues séculaires et retourne à sa pente. Beaucoup

1. Annuaire statistique de la France^ publié par le ministère du commerce, 1886, p. 598.

de financiers se lamentent sur les folles dépenses des communes : n'est-ce pas plutôt que, en tirant à elles Timpôt direct, elles reprennent ce qui leur appartient?

Il me semble saisir dans ce fait capital la souche profondément enfouie, la maîtresse racine de la centralisation administrative. On peut élaguer une branche, greffer sur le vieil arbre un fruit nouveau ; mais, tant qu'on n'aura pas fait cesser cette confusion des ressources, le mariage intime de la vigne à Tormeau subsistera. La plante délicate de Tintérêt local, incapable de se soutenir seule, ne cessera pas d'enrouler sa végétation parasite autour du tronc antique de rÉtat, au risque de lui ravir une partie de sa substance et de ne jamais se redresser elle-même.

Qu'on juge plutôt des conséquences t toutes les fois qu'on a voulu donner un peu plus d'indépendance aux communes, les partisans de la centralisation ont démontré victorieusement que c'était compromettre l'équilibre du budget, puisqu'il y avait solidarité linancière. La moindre prodigalité d'une ville rejaillirait sur le crédit public. G*est le grand argument de M. Thiers dans les discussions de 1833.

D'autre part, comme le gouvernement prenait sur lui la gestion du patrimoine municipal, il a fallu introduire dans les écritures communales les règles rigides et les complications savantes dont la Cour «les comptes a le dépôt suprême. Le moindn» villairc

possède un budget ordinaire et extraordinaire, un budget primitif et rectificatif, un compte de gestion du maire, etc. A mesure que le grimoire se complique, le campagnard perd la tête; de sorte que, par un cercle vicieux, ce contrôle implacable rend la tutelle plus nécessaire. De plus, les communes ne peuvent prendre de décision sur leurs propres affaires que jusqu'à concurrence d'un certain chiffre : la puissance publique intervient à chaque instant pour autoriser les emprunts ou les impositions, pour approuver un bail, une réparation. L'initiative municipale est limitée de telle sorte que les conseils ne savent plus eux-mêmes où commence, où s'arrête leur droit, et, pour en finir, envoient tout à la préfecture, pêle-mêle. Par exemple, la loi les autorise à louer, vendre, acheter, avec cette restriction admirable : « pourvu que la dépense totalisée avec les autres dépenses de même nature (?) ne dépasse pas les limites des ressources ordinaires et extraordinaires facultatives » ; et ainsi de suite. Voyez-vous le malheureux maire chargé de résoudre ce problème? 11 n'essaye même pas : il court chez le percepteur, au chef-lieu, n'importe où; il se livre à la discrétion des bureaux. C'est le triomphe de la machine sur l^homme. Pour les chemins, il y a de telles subtilités, qu'on ne sait à qui entendre : silivaiit lé dassetiient, c'est tantôt le maire, tantôt

le préfet, tantôt la commission départementale qui décident.

Il serait fastidieux de multiplier les exemples. Qu'on sache seulement que, depuis la loi de 1837, soit paresse, soit timidité, soit indifférence, le législateur n'a jamais osé remanier de fond en comble ce système vieilli. La loi la plus libérale, celle de 1884, a établi quelques bons principes : elle a étendu le pouvoir de décision des conseils en laissant seulement aux préfets, dans un certain nombre de cas, le droit d'opposition. Mais elle a laissé subsister tant de distinctions délicates, elle a multiplié tellement les cas d'intervention supérieure, qu'en réalité cette liberté, qui devrait être la règle, est toujours l'exception, et que les communes sont hors d'état d'en profiter. En outre, cette loi porte la marque d une défiance incurable à l'égard des préfets, qu'elle dépossède à chaque instant au profit, non des. plus intéressés, mais d'une bureaucratie quelconque. C'est une maladie parlementaire. Tout agent du pouvoir exécutif est un suspect. Enfin les dispositions de ce prétendu code municipal sont si peu claires, qu'immédiatement il a fallu, pour l'expliquer, une circulaire du ministère de l'intérieur qui est elle-même un volume; elles sont si timides en matière financière, qu'un magistrat de la Cour des comptes, M. Audibert, les a caractérisées comme

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peu libérales, dans son discours de rentrée de novembre 1884.

J'ai sous les yeux un curieux témoignage de Tahurissement des communes en présence d'une législation si obscure. Ce sont les questions posées au journal le Conseiller municipal publié naguère par M. Ferdinand Dreyfus, ancien député de Seine-et- Oise. On voit des gens affolés, qui ont peur de leur ombre. Exemple : On craint que la maison du maire ne soit ébranlée; que faut-il faire? Réponse : Choisir un bon architecte, etc. — Demande : Lorsqu'un bâtiment communal exige des réparations urgentes, le maire peut-il choisir Tarchitecte qui lui convient? Réponse : C'est selon; il faut qu'elles soient très urgentes. — Et celle-ci : Une société de musique a-t-clle le droit de jouer, sans autorisation préalable, sur un terrain attenant à la voie publique? Réponse : Les personnes qui dirigent la Société feront bien, pour éviter tout désagrément, de s'entendre avec les autorités compétentes. — Le dialogue se poursuit, aussi instructif, et remplit plusieurs pages de chaque numéro.

La confusion des droits des communes avec ceux de l'État produit deux conséquences particulièrement regrettables : l'extension démesurée donnée au régime des octrois, et l'abus des subventions.

Comme l'État prenait pour Itii la plus grosse part

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de rinipôt direct et le détournait ainsi de son emploi iiaturel, les villes, ne pouvant pas multiplier indéfiniment les centimes, ont dû chercher d'autres ressources; repoussées de leur terrain légitime par leur terrible associé, elles ont envahi à leur tour le domaine des contributions indirectes. De là ces octrois qui ont pris un tel développement dans notre pays, et qui aggravent si lourdement les droits de consommation que nous payons à l'État. Le produit total des octrois, que l'administration publie tous les ans, s'élevait, chiffre brut, à 54 millions en 1831: il atteint, en 1883, 285 millions * ! Rien de plus barbare et souvent de moins équitable. Ces barrières intérieures rappellent les douanes de province à province, abolies par la Révolution. Cependant la loi de 1884, dans l'espoir d'empêcher le recours à de nouveaux centimes additionnels, a mis des entraves à la diminution des taxes d'octroi. C'est ainsi qu'une erreur en entraîne d'autres. On a vu que le produit total des octrois représentait, à cinquante millions près, l'équivalent de ce que l'État prélève sur l'impôt direct : les villes ont dû regagner d'un côté ce qu'elles perdaient de l'autre, mais au détriment du consommateur et de leur propre indépendance : rien de plus compliqué que la législation des octrois, rien