XXXIV: doute. Objet, utilité des comptes de gestion
(2) XXXVI' doute. Comment faire dans le désordre de la compta-
bilité ?
temps la guerre civile s’est établie et dure encore dans l'enceinte du Trésor ; plusieurs batailles ont été livrées tantôt gagnées, tantôt perdues par les partisans des anciennes ou des nouvelles méthodes, par les champions des exercices où par ceux des comptes de gestion. Les deux partis tour à tour victorieux ou vaincus ont été tour à tour relégués dans les vastes greniers où dormentles comptabilités arriérées. Au milieu des larmes des vaincus, des cris de joie des vainqueurs, dans la fuite des uns, dans l’empressement des autres bien des pièces, bien des registres ont pu rester en route et s’égarer jusque chez l’épicier. Peut-être a-t-1l fallu suppléer à la hâte à bien des lacunes ?
« Depuis 3 où # ans la comptabilité par gestion n’est ni plus prompte, ni plus exacte, elle s’épuise en vains efforts pour détruire sa rivale la comptabilité par exercice plutôt que de profiter de son contrôle et de marcher d’accord avec elle. »
La lutte, dont parlait M. Bricogne, a eu lieu réel-
lement et pour ne pas avoir présenté les scènes tragiques
qu'il lui attribuait, elle n'en fut pas moins fort vive.
Nous en retrouvons les traces dans les Souvenirs de
ma carrière, du marquis d’Audiffret, qui raconte non
sans quelque fierté les rudes assauts qu'il eut à subir
de la part de ses adversaires.
Les discussions de 1819 devaient porter leur fruit.
Depuis iltna jamais sérieusement été question en
France d'instaurer la gestion annuelle, mais par contre il s'est produit à partir de 1820 un mouvement quelque peu analogue, ayant pour but de donner une clôture à l'exercice, qui a abouli à l'ordonnance du 14 septembre 1822.
La question se posa dès 1820 à propos de la loi portant règlement définitif de l'exercice 1818. Le projet comprenait une somme d'environ 1,500,000 francs qui n'avait pas encore été employée. La commission en demanda l'annulation et l'obtint après une intervention favorable du baron Louis redevenu simple député. Le fait était de peu d'importance, étant donné la somme en jeu, mais il était très caractéristique. Il indiquait la volonté d’écarter tout élément tendant à empêcher l’apurement rapide des exercices.
À propos du même projet, M. Bignon déposa le 18 avril un amendement tendant à la clôture de l’exercice le premier septembre de sa deuxième année. Il espérait éviter par là la constitution d’arriéré et les erreurs d'impulation qui se produisaient forcément par suile de la confusion des exercices. « L'un des effets « de cette mesure, disait-1l, est encore de réduire à des « termes simples, de dégager de toute obscurité la « question si vivement agitée dans la session dernière « des comptes de gestion et des comptes d'exercice. « Le terme dans lequel doit être rendu le compte défi- « miuf des crédits étant plus resserré, la distinction de
« chaque compte d'exercice ou de budget sera facile à
« relrouver dans une gestion qui n'aura duré que vingt « mois. » L'amendement fut combattu par M. Roy, ministre des finances, avec les mêmes arguments qu'il avait employés l’année précédente contre la gestion annuelle. Les exercices expirés disparaîtraient dans l'exercice courant et l’on ne pourrait plus suivre leur exécution. Toute clarté disparaïîtrait.
M. de Villèle n'eut pas les mêmes idées que M. Roy et l'ordonnance du 1# septembre 1822, prise sur sa proposition, décida que toutes les dépenses d’un exercice devaient être liquidées dans les 9 mois qui suivaient l'expiration de l’année et payées dans les trois mois suivants. L'article I pour éviter toute fausse interprétation posait un principe très net : « Seront seules considérées comme appartenant à un exercice les dépenses résultant d’un service fait dans l’année qui donne son nom audit exercice. » Ce n’était pas la gestion annuelle, mais celle de vingt-quatre mois. Le principe de l’exercice était fortement ébranlé. Sa transformation était complète. Il ne constituait plus qu'une année prolongée pour permettre aux opérations de se lerminer plus facilement dans son cadre, et ce n’était plus cette personnalité créancière de toutes les recettes, débitrice de toutes les dépenses de l’année, qu'il avait si longtemps constituée. Les discussions de 1819 ont certainement contribué d’une façon très importante à cette transformation.
Les critiques, les observations qui y ont été échan-
38 CHAPITRE Il
gées n'ont pas été perdues et la lenue matérielle des comptes en a grandement profité.
A la fin de la Restauration tous les principes fondamentaux de notre comptabilité moderne étaient posés et les transformations qui se sont produites depuis n'ont eu pour but que de perfectionner le mécanisme.
Après la Restauration nous voyons encore quelques vétérans des luttes financières garder leur ancienne ardeur. M. de Montcloux, ancien caissier du Trésor, s'écriera encore en 1840 (1): « Qu'est-ce maintenant « qu'un exercice, un mot qui n'a pas de sens. Et « puisque le mot n’est plus qu'un non sens, à quoi « tient le maintien de la chose ? » Il faut d’ailleurs ajouter qu'il avait une conception très parliculière de la notion de l’exercice ; la seule explication de l’exercice, à son avis, C'était l'existence de comptables alternalifs. Donc ceux-ci supprimés, 1l devait disparaître. Il était par contre partisan des comptes de gestion pour des raisons plus profondes. Il pensait que de même que dans toute bonne comptabilité commerciale, la situation générale était arrêtée et balancée à la fin de l’année, 1] devait en être de même dans la comptabilité publique. L'ordonnance de 1822 avait été une grande conquête en ce sens. Mais, ajoutait-1l, « 1l est possible « aujourd'hui de faire plus encore. Le mécanisme
« ingénieux des crédits d'exercices clos et périmés
(1) H. de Montcloux. De la comptabilité publique en France, p. 286.
permet de charger, sans confusion, le chiffre de l’arriéré. Le paiement de cet arriéré peut s’opérer en même temps que le paiement des dépenses courantes, sans que ce parallélisme nuise à la distinction. En réglant les budgets aussitôt que l’année dont ils portent la désignation est terminée, on ne fera donc qu'user dans toute son étendue, de la faculté qu’on s’est donnée. »
Ce vœu a-t-il été réalisé et devait-il l'être ? Nous
renvoyons la question au dernier chapitre de cette
étude, où nous examinerons le régime actuel de la
France et le comparerons aux systèmes de gestion
employés par l'Italie et l'Angleterre.
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La comptabilité anglaise est une chose toute récente ; elle s’est formée lentement fragment par fragment et cest en vain qu’on en chercherait les règles dans la législation positive. Ses principes se trouvent épars un peu partout dans les rapports des comités de la Chambre des Communes et dans les minutes de la Trésorerie. Ils se sont introduits au fur el à mesure des nécessités, 1ls se sont étendus progressivement et à la suite de perfectionnements successifs ils sont
parvenus à constituer un ensemble homogène.
$ 1. — Les origines du système actuel
Au début du xix° siècle la comptabilité anglaise était à l’état rudimentaire. La tenue matérielle des écritures laissait à désirer. Les procédés les plus élémentaires étaient en vigueur, témoin ces tailles de
bois servant de reçus ou de mandats de paiement,
dont parle M. Léon Say dans une étude souvent citée (1). À cette époque la période d'exécution du budget durait jusqu'à complet épuisement des ressources et des crédits dont il avait été doté. Un pareil procédé entrainait des abus considérables. Le régime n’était pas celui de l'exercice, car les comptes étaient rendus par année. Seulement avec cette faculté de report indéfini des crédits et le manque d'efficacité du contrôle, on aboutissait, moins le désordre, à des conséquences aussi déplorables qu'en France.
Les lords de la Trésorerie avaient bien de temps immémorial la mission de contrôler en matière de finances et de dépenses publiques la gestion des autres départements ministériels, mais leur autorité était souvent méconnue. Notamment la Guerre et l’Amirauté souffraient difficilement leur ingérence et elles étaient parvenues à s’en débarrasser complètement, engageant des dépenses et faisant des virements d'un chapitre à un autre sans demander la moindre autorisation.
Quant au Parlement, une fois le budget voté, il considérait assez facilement sa tâche comme achevée. En 1786, il avait bien nommé une commission pour examiner les dépenses effectuées par les divers services
publics, mais l’année suivante il n'avait pas recom-
(1) Considérations sur la comptabilité en partie double. Mémoire lu à la séance trimestrielle des cinq Académies, le 6 novembre 1886,
mencé et depuis la commission n'avait été rétablie qu'à des intervalles fort variables et très éloignés les uns des autres. Sa mission d'ailleurs variait d'une fois à l'autre, tantôt son contrôle portait sur la totalité des comptes, tantôt sur une partie seulement. Il y avait bien un corps spécial, l’Audit-Office créé par Pitt en 1785, pour vérifier les comptes fournis par les administrations, mais le contrôle de ce côté était purement administratif, ses résullats ne faisaient l'objet d'aucune publication. Bien plus l'Audit-Office ne faisait au Parlement aucune communication de ses Wavaux, qui auraient pu lui fournir des éclaircissements utiles sur la gestion financière.
Somme toute, la seule barrière élevée contre les abus des ordonnateurs était le contrôle de la Trésorerie, contrôle complètement nul à l'égard des deux services les plus dépensiers, la Guerre et l’'Amirauté, assez inefficace vis-à-vis des autres départements.
La Trésorerie ne cessait de se plaindre de l’état de choses existant. Parfois ses plaintes trouvaient des échos au sein d’un comité de la Chambre des Communes ; un vœu élait émis en faveur du raffermissement de son autorité, puis l’on en restait là. Il vint pourtant un jour où le Parlement quitta son indifférence et à parür de ce moment nous assistons à un mouvement de réformes parallèles : d'une part à l'adoption de la gestion annuelle et au renforcement du
pouvoir de la Trésorerie ; d’autre part à la présenta-
tion de comptes annuels au Parlement et à l'établissement d'un véritable contrôle parlementaire.
En 1823, Sir Charles Graham, premier lord de l'Amirauté, fit voter l « Appropriation Check » (1), exigeant la production d’un compte annuel des dépenses effectuées sous les divers chefs de service indiqués par l’Acte d’appropriation. Ce compte transmis aux commissaires de l’Audit, comparé par eux avec les pièces justificatives, contrôlé au point de vue de l'imputalion des dépenses sur les crédits votés, serait finalement déposé certifié à la Chambre des Communes.
En même temps on introduisait dans les services de l'Amirauté le principe de la gestion annuelle. Les crédits ne seraient désormais susceptibles d’emploi qu'au cours de l’année pour laquelle ils seraient votés. Passé l’expiralion de ce délai, l'autorisation de faire la dépense tomberait et un nouveau vote du Parlement serait nécessaire pour la faire revivre.
En 1846, les deux réformes furent étendues aux départements de la Guerre et de l’Artillerie (2).
Le plus fort était fait. La Trésorerie qui triomphait légiféra et dans une minute du 13 janvier 1846, elle posa le principe « qu'aucun département n'avait le
« droit de dépasser le crédit ouvert par le Parlement
(4) À. 2 et 3, William IV, C. 40.
(2) A. 9 et 10. Victoria, C. 92.
« pour chacun des chapitres généraux de ses estimates « respectifs, ni d'employer l'excédent d’un chapitre à « couvrir un déficit constaté dans d’autres chapitres « sans l’autorisation expresse de la Trésorerie, qui ne « la donnerait qu'après avoir reçu un exposé par « écrit des circonstances qui rendent l'adoption de « cette mesure indispensable pour le service. » Une clause de l'acte d’appropriation de 1846 sanctionna cette faculté de virements d’un chapitre à un autre sans dépassement du crédit total pour la Guerre et la Marine (1). Il fallait bien donner à ces deux services naguère si indépendants et si hbres certaines facilités en cas de circonstances fortuites. L'autorisation de la Trésorerie était d’ailleurs exigée. En 1862, le Parlement est revenu sur sa concession, c’est lui qui désormais autorisera les virements, l’autorisation de la Trésorerie étant simplement provisoire.
En 1851, le système des comptes d'appropriation fut étendu au bureau des bois et au bureau des travaux publics (2).
En 1854 les frais de perception des impôts furent soumis à la règle de la gestion annuelle. Restaient les services civils toujours fidèles aux anciens errements. En 1857 le Comité des fonds publics émit le vœu
« que les soldes non dépensés fussent reversés et que
(1) Les autres services ne peuvent eflectuer de virements qu'à
l'intérieur d'un même chapitre.
(2) A. 14 et 15, Victoria, C. 42.
46 CHAPITRE Il
« tous les crédits non employés, mais nécessaires pour « achever les services auxquels ils ont été affectés, « fussent votés à nouveau ». En 1860, le Comité des miscelleanous estimates, en 1861, celui des comptes publics émirent des vœux analogues. Le gouvernement s'inquiéta de ces désiderata et prit ses mesures pour y satisfaire, ainsi que l’annonça à la Chambre des Communes le secrétaire de la trésorerie le 24 juin 1861. La même année il fut fait une application partielle du système de la gestion annuelle ; l’année suivante on généralisa el le 31 mars 1863 tous les crédits non dépensés durent être reversés à l’'Echiquier.
Auparavant en 1860 les départements des douanes, du revenu intérieur, le Post Office avaient été astreints à la présentation de comptes d’appropriation annuels (1). En 1866 la mesure devint générale pour tous les services publics (2). Pour couronner l'édifice, on nomma en 1861 un Comité parlementaire chargé de contrôler les comptes présentés aux communes et de fournir un rapport à ce sujet. Depuis celte époque, il n’a pas cessé de fonctionner.
En 1866 le bureau de l’Audit a été supprimé et ses attributions (ransportées à un seul fonctionnaire, le
Contrôleur auditeur général.
Après ce rapide historique, il nous faut aborder
(1) À. 24 et 25, Victoria, C. 93.
(2) A. 29 et 30, Victoria, C. 39,
avec quelques détails l'étude du fonctionnement de la gestion annuelle en Angleterre. C'est ce qui fera l'objet
du paragraphe suivant.
$ 2. —Le système actuel.
La gestion annuelle existe en Angleterre dans toute sa rigueur et sa simplicité. On n’y a apporté que les dérogations strictement nécessaires à la marche régulière des services publics.
L'année financière court depuis 1854 (1) du 1% avril au 31 mars. Le budget annuel est en conséquence composé uniquement des sommes qui entrent et sortent de l’Echiquier entre ces deux dates et les comptes retracent les opérations effectuées au cours de ces douze mois sans prolongement aucun. C’est ce qui a fait appeler le système anglais par un inspecteur des finances envoyé en mission pour l’étudier l'exercice financier de douze mois (2).
La base de la théorie anglaise, c’est que le moinsperçu ou le moins-payé d’une année est compensé par le trop-perçu ou le trop-payé de l’autre. Il n’y a pas là une idée préconçue, 1l n’y a qu'une simple consta-
tation pratique. Pour les recettes, la date du recouvre-
(1) A. 17 et 18, Victoria, C. 94.
(2) Inspection générale des finances, L'exercice financier de
12 mois, par M. Le Bint.
48 TL CHAPITRE Il
ment seule compte. Les contributions en retard viennent augmenter les ressources de l’année où elles sont payées. Ces opérations de ce que nous appelons en France la seconde année de l'exercice sont toujours assez faibles et se maintiennent sensiblement égales d'une année sur l’autre. Leur montant ne dépasse guère 3 0/0 de l'ensemble du budget. La théorie de l'équivalence ne se trouve mise en défaut qu'en cas de modifications apportées au taux ou à l'assiette des impôts.
En 1842-1843 lorsque Sir Robert Peel rétablit l’income-tax, l’année financière perdit, par suite des retards occasionnés par la confection des rôles, environ 55 millions de recettes qui vinrent accroître d'autant les ressources de l’année 1843-1844.
M. Gladstone profita à plusieurs reprises de cette conséquence de la gestion pour procurer des recettes exceptionnelles à certaines années par simple modification des délais de paiement des impôts. En 1854, lors de la guerre de Crimée, 1l demanda ainsi une majoration de 50 0/0 de l'Income-tax, mais sur le premier semestre doublé de manière à profiter de toute l'augmentation dans le courant de l’année. En 1861 de même, par une réduction des délais de paiement de l'Income-tax, 1l put recueillir dans l’année les 3/4 de l'impôt qu'on venait d'élever à 10 d. par livre, au lieu de la moitié seulement.
En 1869 M. Lowe, chancelier de l'Echiquier, remania
les échéances des taxes directes et de licence de manière à ce que l'impôt fût payé entièrement dans l’année. Le résultat fut un bénéfice de 3.350.000 £ pour la gestion 1865-1870. Ce ne sont là que des exceptions, et l'on ne saurait en faire un grief au système de la gestion. Les résultats des différentes mesures dont nous venons de parler sont prévus d'avance, sont escomptés, dès lors on ne peut dire qu'ils viennent détruire les combinaisons d'équilibre budgétaire, souvent même ils les renforcent. La question d’ailleurs présente une importance secondaire, car à quelque époque qu’elles se réalisent, les recettes seront toujours encaissées, et seule leur imputation variera. D'autre part, résultant presqu'en totalité d'impôts, elles seront constatées au cours de la gestion.
Pour les dépenses 1l n'en va pas de même, car les engagements n'apparaissent pas toujours très clairement et en tous cas il est relativement facile à un administrateur avisé, mais non consciencieux, d’anticiper ou de reculer leur date. C'est pourquoi sur ce point l'adoption de la gestion annuelle peut modifier singulièrement les résultats.
En Angleterre, les crédits sont alloués « pour les dépenses venant en cours de paiement dans l'année » (1) et non pas « pour les services de l’année ». Les crédits
non employés à la fin de la gestion sont annulés.
(1) Todd. Le Gouv'rnement parlementaireen Angleterre, t. IE, p.404.
50 CHAPITRE lil
Les nécessités de la pratique ont fait admettre quelques atténuations, nous ne disons pas quelques dérogations, à la rigueur du principe.
D'abord, il est un cas où la gestion annuelle ne saurait trouver son application, c’estcelui du programme de travaux à réparlir sur plusieurs années, lorsqu'un devis de leur coût total a été voté. Il est bien évident qu'alors dans les limites du devis les travaux peuvent êlre poursuivis, sans qu'il soit besoin d'attendre le vote des crédits annuels.
Nous arrivons alors au seul véritable tempérament apporté au principe de la gestion. Souvent après l'ordonnancement de sa créance, le créancier tarde à venir en réclamer le paiement. La tâche des services serait compliquée bien inutilement, si l’on exigeait après le 31 mars le réordonnancement de toutes ces dettes en retard et la demande de nouveaux crédits pour les acquitter.
Aussi a-t-on admis que les dépenses de la guerre et de la marine ordonnancées avant la fin de l’année pourraient être payées dans un délai de six mois après la clôture de la gestion, savoir, avant le 30 septembre. Un délai plus court est accordé aux Services civils, pour lesquels la dernière limite de paiement est fixée au 30 juin. Passé ces dates extrêmes les ordon-
nances sont annulées (Le
(1) Les crédits destinés à pourvoir au paiement des arrérages de la dette publique sont réputés ouverts pour dix ans,
Il n'est pas sans intérêt d'examiner la manière dont se font ces paiements sur exercice clos, car nous voyons qu'au fond le principe de la gestion annuelle subsiste dans toute son intégrité et que l'on n’a fait qu'user d’un subterfuge pour en atténuer la rigueur.
Le compte de l’'Echiquier aux banques d'Angleterre et d'Irlande est bien irrévocablement clos le 31 mars au soir et sa situation de caisse arrêtée. Mais à côté de lui, il existe un autre compte ouvert par les deux banques au Paymesler général et alimenté par les issues de l’Echiquier suivant les réquisitions de la Trésorerie et les ordres de crédit du contrôleur auditeur général. Dès lors le subterfuge est facile à saisir. Avant la fin de l’année, le contrôleur auditeur général autorise le virement du compte de l'Echiquier à celui de Paymaster d’une somme suffisante pour que son solde à la fin de la gestion puisse subvenir pendant six mois aux paiements en retard. Cetile ouverture de crédit est d'environ 50 à 55 millions. Ainsi par un simple arüfice d’écritures on établit une transition entre deux gestions successives et on évite des reports de dépenses d'une année sur une autre que rien ne jusüfierait (1).
À part les réserves qui précèdent, les services
(4) Ces paiements après expiration de l’année constituent environ le quarantième du total des paiements effectués en cours de la gestion.
52 CHAPITRE Il
doivent abandonner les sommes restant à leur crédit au 31 mars. Ceci a entraîné la généralisation des » votes ou accounts ». Auparavant les divers départements jouissant de leurs reliquats attendaient plus facilement l'époque de l’Acte d’appropriation. Il ne faut pas perdre de vue, à ce propos, que les cadres des chapitres budgétaires sont bien plus larges en Angleterre qu’en France et laissent bien plus de hberté à l’administration.
Les reliquats ne sont pas immédiatement annulés, la somme qui doit être abandonnée n’est fixée que plus tard après l’examen des comptes d’appropriation par le comité des comptes publics. En attendant ils servent, sous l’autorisation provisoire des votes d’acomptes, à couvrir les dépenses de l’année écoulée qui ont déjà été faites, mais qui n'ont pas encore été portées en compte. Mais dans tous les cas un vote d’acompte ne saurait comprendre aucun principe nouveau, 1l pourvoit uniquement à la continuation des services autorisés l’année précédente et l’autorisation provisoire qu'il contient ne deviendra définitive que lorsque l'acte d’appropriation l'aura sanctionnée. Les sommes dépensées de cette façon sont imputées sur la gestion en cours et 1l n’y a aucun rattachement dans les écritures avec les opérations de l’année écoulée.
Les écritures des différentes administrations sont en effet rigoureusement closes le 31 mars. Seules celles du Paymaster doivent mentionner les paiements faits
pendant la période complémentaire.
Désormais le contrôle va pouvoir s'exercer sans délais.
La loi a fixé les dates extrêmes de présentation des comptes aux diverses autorités chargées de les examiner aux Jours suivants : le 30 novembre qui suit la clôture de l’année au Contrôleur auditeur général ; le 15 janvier suivant à la Trésorerie ; le 31 janvier ou la première semaine de l’ouverture de la session au Parlement. Pour ce qui concerne la guerre et la marine les dates ci-dessus sont respectivement reportées au 31 décembre, au 31 janvier et au 15 février. Ainsi 9 mois 1/2 après l'expiration de la gestion, le Parlement est en possession
de tous les éléments de son contrôle.
$ 3. — Examen critique du système.
Les Anglais sont très fiers de leur système de gestion annuelle. « C’est un modèle qu'il serait très difficile de surpasser », écrit un de leurs auteurs financiers (1). Il ne faut pas admettre ces affirmations sans les contrôler. Voyons donc les avantages et les inconvénients du régime, ensuite nous pourrons nous demander ce qu'il faut en penser.
L'avantage essentiel de la gestion annuelle, c’est de
(1) À. J. Wilson. The national budget, national debt, taxes and rates, p. 148,
permettre la formation très rapide des comptes. Aussitôt l’année finie, on en connaît les résultats. Le bénéfice que l’on retire de cette connaissance est double : d’une part on est en possession d’une base solide pour les prévisions du prochain budget, d'autre part on est mieux à même de contrôler les opérations passées, étant plus rapproché de leur date d'exécution. Les deux points méritent d’être examinés séparément.
En Angleterre le service de trésorerie est effectué depuis 1834 par la banque d'Angleterre et la banque d'Irlande. Le compte de l’'Echiquier à ces deux établissements relate donc toutes les recettes et toutes les dépenses au fur et à mesure qu'elles ont lieu. La balance en est faite instantanément, les journaux la publient à intervalles réguliers. Le 31 mars au soir les écritures sont arrêlées et le lendemain matin tout le monde peut connaître les résultats complets de la gestion écoulée. Si l'Angleterre préparait son budget comme les autres pays, elle ne pourrait se servir de ces renseignements certains que pour élaborer les états de prévision de l'année commençant douze mois plus tard. Mais les choses se passent tout autrement, le budget n'est voté qu'en cours d'exercice, la marche des services publics pendant ses premiers mois étant assurée par des votes d’acomptes fort analogues à nos douzièmes provisoires. Dès lors le chancelier de l’Echiquier, lorsqu’en avril ou en mai il fait son exposé financier pour l’année
courante, peut tabler sur les chiffres qui viennent d’être
publiés et prévoir l'avenir avec une précision rigoureuse. Rien d'étonnant désormais à ce que les déficits soient presque inconnus. Il n’est même pas de mise de se préparer des excédents faciles, et lorsqu'il s’en produit on voit le chancelier s’en excuser, tant on tient à l'exactitude. Cet heureux résultat est dû autant à la gestion annuelie qu’au procédé de vote du budget. Les deux systèmes semblent d'ailleurs s’exiger l’un l’autre. Nous verrons fonctionner en Italie un budget rectificatif destiné à un but analogue.
La gestion annuelle, avons-nous dit, renforce l'action du contrôle sur les opérations passées. Le règlement du budget est très rapidement obtenu. Voyons plutôt ce qui se passe en Angleterre.
Les comptes des diverses administrations sont remis au Contrôleur auditeur général le 30 novembre ou le 31 décembre au plus tard, suivant qu'il s’agit de ceux des services civils ou de ceux de la Marine et de la Guerre. Ils sont examinés par lui, contrôlés avec ceux des comptables déjà vérifiés. Ceux des services civils sont audités en détail, les autres par épreuve seulement.
Après vérificalion ils sont transmis à la Trésorerie qui les fait parvenir au Parlement le 51 janvier ou le 15 février, suivant des distinctions déjà mentionnées. Immédiatement le comité des comptes publics se met à l'œuvre, discute, revise, citant au besoin devant lui les ordonnateurs et provoquant leurs explications. Le
président de la commission qui est en même temps son
rapporteur rédige un rapport qui est déposé sur le bureau de la Chambre, imprimé et distribué. Deux ans se sont à peine écoulés depuis l'ouverture de la gestion. Dès lors tout est fini, le Parlement ne vote pas de loi de règlement. Est-ce à dire qu'il se désintéresse des travaux de son comité ? les faits sont là pour prouver le contraire. Il suffit qu'un de ses membres ému par les révélations du rapport soulève un incident, et alors la discussion s'engage sur le point précis visé par l'interpellation, l'irrégularité commise fait l'objet de débats souvent passionnés, et la sanction ne tarde pas à intervenir. Les faits htigieux sont tout récents, leur auteur encore en foncüon, on a un recours sur lui, et l’on ne se borne pas à de vaines récriminations.
La Chambre des Communes est très exigeante en malière financière. Remplissant consciencieusement ses devoirs, elle entend que les autres fassent de même. Nous aurons d’ailleurs l’occasion de revenir sur ce point.
Ce qu'il nous importe surtout de remarquer pour l'instant, c'est que le budget est réglé définitivement deux ans après le commencement de son exécution, et que ce règlement est fait bien plus sérieusement et efficacement que dans des pays qui mettent quelque dix ans à arriver au même résultat.
La gestion annuelle comporte un autre avantage, celui d'éviter les prodigalités excessives des diverses
administralions en faisant tomber en annulation tous
les crédits non dépensés au 31 mars. « Cette clause « rigoureuse, dit M. Wilson (1,) enlève au pouvoir « exécutif tout moyen de cacher ses dettes au Parle- « ment et empêche toute confusion entre les dépenses « et les recettes de deux années différentes. Chaque « année raconte ainsi sa propre histoire et chaque an- « née le Cabinet qui est au pouvoir est, de rechef, « obligé de soumettre de novo aux Chambres ses » évaluations de dépenses. » En limitant la période des dépenses, on diminue la tentation de dépenser et on évite l'épuisement des crédits coûte que coûte.
Nous venons de voir les avantages incontestables que la gestion annuelle procure à l'Angleterre, 1l nous faut passer maintenant à la contrepartie, aux inconvénients, aux dangers du système.
Comme bien on pense, les reproches n'ont pas manqué. Il reste à voir s'ils sont fondés.
On reproche généralement à la gestion de ne pas fournir des chiffres vrais, et par suite de ne pas permettre la comparaison des budgets. Il suffit d’un retard de paiement ou d’une anticipation de recette pour modifier les résultats de l’année dans le sens que l’on désire. « Il suffit, disait M. Léon Say (2), de n'avoir « pas opéré un gros paiement de 10 millions le 31
« décembre et de l'avoir reporté au 1‘ janvier de
(1) A. J. Wilson. The national budget, p. 147.
(2) Discours du 26 juillet 1882. M. Léon Say envisageait l'introéuction de la gestion annuelle en France, c'est ce qui explique les deux dates du 31 décembre et du 1" janvier.
« l'année suivante pour rendre plus aisé l'exercice « dont on sort et abîmer l'exercice suivant.: Il y a là un danger très réel. L’Angleterre semble y échapper par suite d’un contrôle actif et consciencieux, mais le mal n’en subsiste pas moins à l’état latent, l'examen des doctrines professées à ce sujet par la Trésorerie va nous le montrer très nettement.
Pendant longtemps, la Trésorerie a revendiqué à l'encontre du contrôleur auditeur général le droit pour les divers départements d’ajourner les dépenses à l’année suivante en cas d'insuffisance de crédits. Elle tenait à cet effet le raisonnement suivant : l’ajournement de dettes échues, dont le paiement immédiat n’est pas urgent, n’a rien que de légitime et de conslitutionnel, si l’on prend la précaution d'en avertir le Parlement dans les comptes d'appropriation. L’ajournement renvoie la dépense à l’année suivante, mais sans que le chiffre du forfait accordé au service soit augmenté. Il en résulte pour l'administration une plus grande liberté de mouvements ; pouvant répartir ses dépenses exceptionnelles sur plusieurs années, elle est à même de se contenter chaque année d’un crédit moyen el n'est pas obligée d'augmenter ses demandes : les années {rès chargées. Si le contrôle du Parlement sen trouve un peu affaibli, c'est pour le plus grand avantage du Trésor, les départements étant obligés de faire des économies sur l’année qui à dû supporter
les charges de la précédente.
Cette théorie était séduisante, mais elle pouvait facilement aboutir à la constitution d'un arriéré qu'il faudrait liquider un jour ou l’autre dans des cireonstances peut-être défavorables. L'avis du contrôleur auditeur général prévalut et la Trésorerie dut l'adopter par une minute du 3 janvier 1892. Désormais le paiement des dépenses effectuées, lorsque la dette est exigible, ne doit pas être ajourné, quand bien même une demande de crédits supplémentaires serait nécessaire. La Trésorerie, toutefois, n'a pas complètement abdiqué. D'nne part, elle à admis que l’on ne devait pas considérer comme exigible le paiement des dépenses non ordonnées et que, par conséquent, les divers services pouvaient, en cas de besoin, ajourner l’'accomplissement des formalités préalables au paiement. D'autre part, elle se réserve le droit de sanctionner des conventions échelonnant les paiements d’une dette sur plusieurs années. Mais dans tous les cas 1l doit y avoir une trace de toutes ces interversions dans les comptes présentés au Parlement.
Il faut dire d’ailleurs que la Trésorerie se montre fort difficile pour autoriser le genre d'opérations dont nous venons de parler. Son contrôle, sur ce point, est des plus actifs et de tous les instants. Le board of (reasury a sur les autres départements ministériels une influence que notre ministre des Finances ne connaît pas, il vérifie leurs demandes de crédit, 1l en
surveille l'emploi, 51 est l'intermédiare obligé auprès
du contrôleur auditeur général pour obtenir un ordre de paiement.
Quand bien même les services trompant sa surveillance ou agissant de connivence avec lui, auraient pu commette quelque irrégularité, ils ne seraient pas à l'abri pour cela de toute sanction, 1l leur faudrait encore compler avec l'enquête minulieuse du Comité des comptes, qui aurait bien des chances de saisir la fraude. « La supercherie, dit excellemment « M. Stourm (1), précisément parce qu’elle est d’une
« exécution facile, attire plus vivement le contrôle.
« Du moment qu'on la pressent, on la recherche et
« presque toujours on la découvre. »
Enfin, il est un point reconnu de tous les auteurs qui traitent la question, c’est que ces manœuvres frauduleuses ne sont pas de mise en Angleterre. Le Parlement et le Gouvernement ne sont pas dans une perpétuelle défiance l’un de l’autre. Les administrateurs qui jouissent de la confiance des Chambres ne cherchent pas à la tromper. Aussi les fraudes sont-elles excessivement rares. On en eite des exemples fameux (2), mais le bruit fait autour d'eux suffit à prouver leur caractère tout-à-fait exceptionnel et
l'émotion que provoque leur découverte.
(1) Stourm. Le Budget, 5° édition, p. 133.
(2) L'une des plus célèbres interversions de crédits eut lieu en 1869. L’Amirauté qui avait reçu 100,000 £ pour faire des travaux
à Porstmouth, ajourna cette dépense et employa les crédits à Hong-Kong.
Nous pouvons done dire que la gestion annuelle ne fausse pas les situations budgétaires anglaises. Une dernière preuve s'en trouve dans le chiffre très bas de la dette non fondée, ce qui monire que l'on ne cherche pas à masquer la vérité en y rejetant des dépenses et en dissimulant de cette façon un arriéré gênant (1).
De la véracité des comptes annuels résulte tout naturellement la comptabilité des budgets entre eux. Nous avons déjà signalé ce fait que les reports de recettes et de dépenses étaient sensiblement égaux d’une année sur l’autre. C'est une démonstration de plus à l'égard de ce que nous avançons.
Nous en avons fini avec l'examen des mérites et des défauts de la gestion annuelle. Il nous reste maintenant à voir pourquoi dans l’ensemble le système fonctionne de la façon la plus satisfaisante.
Les Anglais ont su lirer admirablement parti de tous les avantages de la gestion. Par le vote du budget en cours d'exercice, ils se sont mis à même d'utiliser sans retard les résultats de l’exercice précédent. Par le contrôle rapide mais consciencienx des comptes des ordonnateurs, ils ont pu régler définitivement leurs
budgets un an après la fin de leur exécution.
(4) Certaines dépenses ont bien lieu sur fonds d'emprunt, mais leurs chiffres viennent se confondre dans les comptes annuels avec ceux des dépenses imputées sur le revenu.
Mais leur principal mérite, c'est d'avoir sû réduire au minimum les dangers inhérents au système. Et ce résultat ils l'ont obtenu par le libre jeu de leurs institutions.
L'administration anglaise est simplifiée le plus qu'il est possible. Tous les rouages inutiles y sont supprimés. Il y a peu de fonctionnaires et par cela même leur responsabilité est plus grande.
Tous les services financiers sont centralisés entre les mains du bureau de la Trésorerie qui a tous pouvoirs vis-à-vis des autres départements. Il n’y a qu'un seul payeur, qu'une seule caisse. Aucun denier ne peut en sortir sans l'autorisation d’un fonctionnaire unique, le contrôleur auditeur général, qui examine la légitimité des demandes de fonds et leur conformité avec les crédits votés.
Aussitôt l'année terminée, les comptes des ordonnateurs sont soumis à la vénfication du contrôleur auditeur général, qui après les avoir audités les transmet au Parlement.
Celui-ci à son tour, par l'intermédiaire d’une de ses commissions, se livre à un contrôle minutieux. Il n’y a pas de loi de règlement. Le speaker n’est pas obligé de lire une longue série de chiffres sur lesquels on vote par assis et levés. Mais les abus découverts par la commission sont dénoncés à la tribune et le débat qui s'engage à celte occasion emprunte un intérêt
particulier à la proximité des faits sur lesquels il porte.
Ce rôle du Parlement britannique est capital et constitue la barrière la plus efficace aux excès qui pourraient se produire.
L’Administration se montre d’ailleurs à la hauteur de sa tâche et elle n'abuse pas de la liberté si grande à certains égards qui lui est laissée, pour trahir la confiance des Chambres.
Voilà ce qui rend la gestion annuelle bonne en Angleterre. Et sans être taxé de paradoxe, ilest permis de dire que si elle facilite le contrôle en en rapprochant les faits, c’est ce contrôle sévèrement exercé, qui seul peut la rendre possible et avantageuse.
Ce, qui est bon chez les Anglais, ne le serait peutêtre pas ailleurs, c'est ce que nous verrons dans la
suite de cette étude.
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L'Italie est le second pays qui ait adopté la gestion annuelle. Celte adoption, comme nous Île verrons par la suite, résulte d'idées plus scientifiques qu’en Angleterre. Les Italiens sont de sublils comptables. Leur comptabilité est extrêmement savante. Nous ne retrouverons donc pas ici un système simple comme celui
que nous avons étudié dans le chapitre précédent.
$ 1. — Les origines du système actuel.
Si nous remontons à l’année 1848 où Charles Albert donna une charte consütutionnelle au Piémont, nous voyons la comptabilité régie par de très anciennes ordonnances, notamment par un règlement du 15 août
Avec le changement de régime, une réforme financière était devenue nécessaire et dès le 5 mai 1852
Cavour déposa un projet en ce sens, qui devint la loi
du 22 mars 1852.
Le système adopté était celui de l’exercice de 18 mois allant du 1° janvier au 30 juin de l’année suivante. La comptabilité en partie double était introduite, l'action gouvernementale concentrée entre les mains du ministre des Finances, le contrôle de la Cour des comptes élargi et étendu aux ordonnateurs.
Enfin apparaissait l'exigence d’un inventaire de tous les biens meubles et immeubles de l'Etat, mais sans aucune corrélation avec la comptabilité publique.
La loi de 1852 ne s’appliquait qu’au Piémont ; des decrets successifs l’étendirent à la Lombardie (1), à l'Emilie, aux Marches, à l'Ombrie (2), à Florence, à Naples, à Palerme (3). Elle fut même modifiée et la durée de l'exercice allongée de 3 mois (#4).
En novembre 1861, M. le comte Bastoggi, ministre des Finances, voulut faire sanctionner par une loi générale toutes les mesures précédentes. Il tomba avant d’avoir réussi. Son successeur, M. Minghetli, ne fut pas plus heureux. Un projet du 12 décembre 1863 qu'il avait fait préparer par une commission spéciale et qui visait l'établissement sur une base uniforme et définive de la comptabilité de l'Etat ne fut pas même
discuté.
Dans l'intervalle M. Cerboni, chef de la comptabilité
(1) D. 13 novembre 1859.
(2) Reg., 7 novembre 1860.
(3) D. 3 novembre 1861.
(4) D. 3 novembre 1861.
du bureau militaire de Toscane, avait posé les premiers principes de sa comptabilité synoptique dans un résumé des opérations de son service pour l'exercice 1859 (1). Là, apparaissait en germe le système qui devait révolutionner la comptabilité italienne.
Le 19 décembre 1865 apparut le premier projel introduisant la gestion annuelle, il n’y était pas encore question de comptabilité patrimoniale, mais on espérait pouvoir l’adopter dans l'avenir. Voici d’ailleurs les termes de l'exposé des motifs de M. Sella : « Un « particulier qui tiendrait le compte spécial d’une de « ses fermes ne songerait pas à porter le prix du grain «en 1865 plutôt aux receltes de 1866 qu'à celles de « 1865, selon qu'il recevrait ce prix dans une année « plutôt que dans l’autre. C’est qu’un particulier on « une société privée qui liendrait ses comples parfai- « tement en ordre ne se contenterait pas de calculer à « la fin de l'exercice les sommes encaissées ou payées « et les créances ou les dettes contractées, mais 1l « aurait pris soin d'inventorier ou d'estimer la valeur « de tout ce qu'il possède. Peu importe alors qu'au « 31 décembre 1865 1l fasse figurer à l'actif de son « bilan le prix encaissé de grain vendu ou la valeur du « grain resté dans ses greniers.
« Dans cet exemple les deux systèmes considérés se
(4) « Relazione sullo stato militare di Toscana e rendimento di conti della corrispettiva amministrazione ». Firenze 1861.
confondent entièrement. Mais dans une aussi vaste administration que celle de l'Etat, est-il possible et
est-il utile que l’on fasse chaque année l'inventaire
et l'estimation de tout le patrimoine mobilier et immobilier pour baser sur eux les prévisions du budget à faire voter par le Parlement? Il n’est pas impossible qu'avec la marche des années l'administration fasse assez de progrès et devienne assez expéditive et assez simple pour atteindre cette dernière limite de la perfection ; mais l'Italie ne saurait en ce moment « aspirer à ce qu’on est bien loin encore d'atteindre « dans les pays les mieux ordonnés. »
M. Sella dans son projet s'inspirait avant tout du système anglais qu'il avait fait étudier sur place par des fonctionnaires de son département. En conséquence il proposait un exercice de 12 mois allant du 1° avril au 31 mars. Il voulait éviter par là les erreurs d’imputation résultant de l'ouverture simultanée de deux exercices. Les crédits dépassés ou non employés en fin d'exercice viendraient légalement en augmentation ou en diminution de ceux del’exercice suivant de façon à ce que de toutes façons le total des sommes votées ne fût pas dépassé. Un fonds de réserve était établi pour parer aux circonstances fortuites. Toujours inspiré par l'exemple anglais, M. Sella divisait les dépenses et les recettes en permanentes votées une fois pour toutes et en variables et extraordinaires objets de
projets de lois distincts présentés au mois de novembre
précédant l’ouverture de l'exercice. Tout ceci formait la base de la gestion du nouvel exercice, mais le budget général n'était établi qu'après que les résultats de la gestion précédente avaient été connus et on y comprenait les restes à payer et à recouvrer de l’année écoulée.
Ce projet si nouveau et si intéressant ne fut pas même discuté. Il en fut de même de celui déposé le 21 décembre 1866 par M. Scialoja.
On était cependant près du résultat. M. Ferrara confia l'examen de {ous les travaux précédents à une commission de 9 membres parmi lesquels M. Cerboni, qui fut chargé de rédiger le rapport.
La commission posa le principe du compte patrimonial. Ce qu'il s'agissait avant tout de déterminer, c'élait, à son avis, la consistance du patrimoine de l'Etat. C'était l'inventaire de ce patrimoine mis en corrélation avec le compte budgétaire qui devait constituer la base des écritures.
Les opérations budgétaires étaient restreintes à un compte de caisse complété par le tableau détaillé des variations du patrimoine qui devait faire partie intégrante du projet de loi portant règlement définitif de l'exercice. La Commission empruntait à M. Sella le budget rectificatif et l'institution d’un fonds de réserve.
Le 4 février 1868, M. Cambrai-Digny déposait un projet inspiré du rapport de M. Cerboni. Il en différait
pourtant sur un point. Le budget, d’après le texte pro-
posé, devait comprendre les droits constatés et les dépenses engagées se rapportant à l’exercice. Cette modification ne fut pas acceptée par le législateur et elle ne passa pas dans la loi du 22 avril 1869.
Il nous faut insister quelque peu sur cette loi de 1869, car c’est d’elle que date l'introduction de la gestion annuelle en Italie et la loi de 1884 n’a fait que la perfectionner en en respectant la base essentielle.
Cette base c'est l'établissement du compte patrimonial. L'Etat établira en fin d'année, comme le font toutes les entreprises commerciales et industrielles, son bilan qui permettra de se rendre compte de la perte ou du gain suki par la fortune publique au 31 décembre, ce qui est le point essentiel en matière de comptabilité. Dès lors, 1l n’est plus nécessaire de prolonser l’année pour rattacher au même exercice toutes les opérations qui le concernent. Qu'importe qu'une opération figure en dépense ou en recelte au compte du budget plutôt qu'au passif ou à l'actif du compte du patrimoine, puisque c’est de la corrélation de ces deux comptes que résulte la situation véritable de l'Etat. Quant aux non-valeurs, dans un état bien organisé elles sont négligeables.
Il ne nous appartient pas ici d'apprécier le principe de la comptabilité patrimoniale, mais il fallait au moins le rappeler, car c’est lui qui a été la cause de l'adoption de la gestion annuelle en Italie.
Un inventaire de tous les biens meubles et immeu-
bles entrant dans le patrimoine de l'Etat était prescrit et dès 1872 la direction générale de la comptabilité publique était en mesure d'établir la balance entre les recettes et les dépenses du budget et entre les augmentalons et les diminutions du patrimoine. |
Aux termes de la loi de 1869, l’année financière courait du 1‘ janvier au 31 décembre. Faisaient seuls partie des comptes de cette année les recouvrements et les paiements qui avaient eu lieu effectivement au cours de ses douze mois. Les comptes étaient clos le 31 décembre, transmis à la Direction de la comptabilité générale en avril, à la Cour des comptes en juillet. Celle-ci rédigeait un rapport motivé qui était présenté aux Chambres en même temps que la loi de réglement.
Mais auparavant dans la première quinzaine de mars, le ministre du Trésor avait déposé aux Chambres en même temps que l'état de prévision pour l'exercice suivant, le projet de budget rectüficatif de l’année en cours qui tenait compte des restes à payer et à recouvrer de la gestion écoulée et la situation du Trésor à la date du 31 décembre précédent, c’est-à-dire les résultats de caisse et des reliquats à la fin de l’année même.
Logiquement étant donné l'esprit de la loi, les écritures auraient dû classer les opérations relatives à l'exercice en cours, sa competenza, à part de celles concernant les exercices écoulés, les residui, mais on ne
jugea pas les procédés actuels de comptabilité suffisants
pour opérer d’une façon satisfaisante cette répartition et l’on interpréta la loi comme autorisant un compte unique de la competenza et des residui. C'était là un premier danger.
Un second danger résultait de l'article 134 du réglement du # septembre 1870 pris en application de la loi de 1869. On ne savait comment faire rentrer dans l'année financière les recouvrements et les paiements faits dans les derniers jours de décembre, lorsque le numéraire encaissé el les mandats payés n'avaient pu être versés aux trésoreries que les premiers jours de janvier et l’article 134 avait décidé que ces paiements et ces recettes seraient imputés sur l'exercice précédent à condition que le numéraire ou les mandats fussent versés aux caisses du Trésor avant le 16 janvier suivant.
Il est facile de comprendre ce qui arriva. Les écritures furent erronées et 1l se produisit de fausses imputations. On appliquait à un exercice des opérations qui eûssent dû être attribuées à l’autre et l'administration centrale était très embarrassée pour opérer les rectifications. D'autant plus que c’étaient quinze jours de pris sur les deux mois et demi qui lui étaient accordés pour établir le budget recüficatif, la situation du Trésor à la fin de l'exercice précédent et le projet de budget pour l’année suivante.
On reconnut vite que tous les retards provenaient du manque de zèle des comptables et qu'avec un peu
plus de sollicitude de leur part, le délai complémen-
taire de quinze jours deviendrait inutile. Aussi le supprima-{-on par un décret en date du 27 novembre 1872.
On fut ainsi en possession d’un système de gestion vraiment intégral.
Cependant la loi de 1869 ne salisfaisait pas. Les méthodes d'écriture faisaient des progrès et le mélange de la competenza et des residui ne pouvait durer.
Dès 1874, M. Minghelti nomma une commission pour préparer la revision de la loi.
En 1876, M. Deprelis reconstitua cette commission qui n'avait pas abouti et en 1877 présenta un projet qui n'eut même pas les honneurs de la discussion.
Son successeur M. Seismit-Doda nomma une huiième comnussion qui ne fut pas plus heureuse.
Entre temps, une loi du 27 mars 1877 avait introduit dans les diverses administrations la comptabilité synoptique, la logismographie de M. Cerboni. Ceci devait hâter la réforme et le 23 janvier 1882 M. Maghani présenta un projet, qui volé avec quelques modifications (1) par la Chambre, trouva un accueil favorable au Sénal, mais ne put aboutir à cause de la dissolution de la Chambre.
Enfin, un dernier projet déposé en décembre 1882
(4) M. Magliani avait proposé de faire courir l’année financière du 1 mars au dernier jour de février. La Chambre adopta les dates du 1° juillet et du 31 juin.
Il est vrai que la commission sénatoriale se décida pour le 1 mai et le 30 avril.
devint la loi du 8 juillet 1883, codifiée avec les dispositions antérieures que l’on conservait par la loi du 17 février 1884.
Cette loi de 1884 et Le règlement du # mai 1885 qui la complète, constituent encore aujourd’hui le code de la comptabilité publique italienne. Nous n'en étudierons que ce qui se rattache à notre sujet; c’est ce qui
fera l’objet du paragraphe suivant.
$ 2. — Le régime de la loi du I7 février ISS4.
L'année financière court du 1% juillet au 30 juin (A. 23). Elle comprend : 1° le compte du budget ; 2° le compte général du patrimoine de l'Etat {A.2#). C'est la reproduction du principe de la loi de 1869.
Ce qui nous intéresse, c'est de savoir le contenu du compte budgétaire. L'article 25 nous l’apprend aussitôt : «le compte du budget se compose: 1° des pro- « duits constatés el échus du 1° juillet au 31 juin; « 2° des dépenses ordonnées et liquidées et de celles « engagées dans la même période en vertu de décrets « appuyés des justifications nécessaires et enregistrés « à la Cour des comptes, dépenses qui seront impu- « tées dans les modes et selon les formes prescrites « par le règlement ; 5° des perceptions des agents, des « versements faits à la caisse du Trésor et des paie-
« ments effectués dans la même période. »
Ainsi donc la gestion comprend à côté d’un compte de caisse proprement dit, un compte de droits constatés. C'est ce qui fait l'originalité du système.
Les comptes sont clos le 30 juin. Toutes les opérations ayant pour but soit de constater des recettes, soit d'engager ou d'ordonnancer les dépenses, tous les recouvrements et {ous les paiements au compte de l'exercice doivent être consommés à celte date (Régl. 1885, art. 134). On admet un seul tempérament, c'est que les recettes opérées avant le 30 juin, sont portées au compte de l'exercice clos, même si les écritures qui les constatent ne parviennent qu'ultérieurement aux administrations centrales.
Quant aux recettes constatées et non recouvrées, aux dépenses engagées, ordonnées el liquidées mais non payées, elles forment les reliquats actifs et passifs residut attivi e passivi de l'exercice (Règl. 1885, art, 171).
La question des reliquats est primordiale, aussi devons-nous la traiter avec quelques détails.
En principe, peuvent seules faire partie des rehquats, les dépenses dont l'engagement a été liquidé et enregistré à la Cour des comptes. Ainsi décide l’article 309 du règlement, mais l’article 319 vient introduire une exception, dont les conséquences, nous le verrons plus loin, ont été déplorables. Il considère comme engagés «les dépenses que soit pour des ser-
« vices administratifs en cours, soit pour des services
« commencés et terminés dans l’année, l'administra- « on a contracté l’engagement de payer et cela quoi- « qu’à la clôture de l'exercice elle ne possède pas les « documents nécessaires pour liquider, comme :l est « prescrit, l'engagement et le soumettre à l'enregis- « trement de la Cour des comptes ». Il soumet toutefois leur inscription au compte des reliquats à certaines conditions. L'Administration doit les inscrire sur un résumé présentant par chaque chapitre « l'état « où se trouvent les actes nécessaires à la liquidation « de l'engagement, les noms des créanciers si c'est « possible, ainsi que la somme approximativement « due à chacun d'eux. » Elle transmet ce résumé à la Cour des comptes avec un décret motivé, décidant l'inscription du montant de ces engagements dans les restes passifs de l'exercice expiré. La Cour, après avoir reconnu la légalité du décret, l’enregistre.
Les opérations portant sur les reliquats s’opèrent au cours des années suivantes. Les dépenses sont ordonnancées de [a même façon que celles de l'exercice courant. En (ous cas elles ne sauraient dépasser les crédits reportés aux chapitres correspondants du compte des reliquats, mais sous ces réserves les imputations peuvent être faites dès le 1° juillet avant toute approbation par le Parlement du compte général définitif de l'exercice expiré. Toutefois leur apurement doit être
fait dans les cinq ans. Passé cette époque, il y a pres- À LU
cription, sauf concession d’un nouveau crédit par la loi.
C’est dans le compte général définitif de l'exercice qu'apparaissent pour la première fois les reliquats. A cet effet, le compte présente : 1° le chiffre des restes à recouvrer et à payer à la clôture du précédent exercice : 2° le montant des opérations effectuées au compte des reliquats pendant l'exercice en cours ; 3° les restes à recouvrer ou à payer à la clôture de l'exercice. De plus un tableau récapitulatif placé à la tête du compte, présente par ministère la situation définitive au 30 juin des cinq exercices non périmés. C’est là un vrai budget des reliquats. Le Parlement approuve le compte dont les résultats sont dès lors définitifs. On ne saurait considérer comme reliquat d'un exercice clos, une recette ou une dépense non constatée à son compte général définitif, pas plus qu'une somme qui n'aurait pas fguré à son budget (Règl. 1885, art. 173 et 175).
Quant aux augmentations de dépenses qui se produiraient au compte des reliquats, elles doivent ressortir au compte général définitif et être autorisées avant tout paiement par des lois spéciales déposées en même temps que les comptes de l'exercice (Règl. 1885, art. 115).
Par contre, les excédents de crédits au compte de l'exercice clos après report de tous les reliquats doivent être portés en économie au: compte définitit.
Ils ne sont pas annulés, mais complés en recettes au
compte du patrimoine {règlement de 1885,'art. 311).
Il nous faut voir maintenant les rapports qu’entretiennent les reliquats et la competenza de l'exercice en cours.
Le compte des reliquats forme un compte distinct de celui des recettes et des dépenses propres à l’année courante {loi de 1884, art. 32, règlement de 1885, art. 172). Aucune dépense afférente à un exercice ne doit être imputée sur les crédits de l’autre. Dans les écritures de l'exercice en cours, les reliquats sont (transportés aux chapitres correspondants, mais sur une ligne distincte, pour éviter toute confusion. Au cas où il n’y aurait pas de chapitre correspondant, on créerait un chapitre additionnel. Ce n’est que dans le budget rectüficatif que les reliquats font leur appariion ; le budget de prévision ne contient que les opérations relatives à l’exercice dont il porte la date ; l'autre n'étant pas terminé, on ne peut savoir ce qu'il laissera à payer ou à recouvrer (règlement de 1885, art.-A749°
Le législateur s'est préoccupé d'assurer la continuité des opérations d’une année à l’autre. Le 30 juin, les trésoriers arrêlent leurs écritures et établissent, chacun pour leur compte, un résumé des restes à payer, ce qui leur est très facile, ayant entre les mains les mandats de paiement, qui ne sont jamais remis aux créanciers. Les comptes dressés sont envoyés le 5 juillet au
plus tard à l’administration centrale pour qu'elle
change ses imputations et transmis à la Cour des Comptes qui les vise et les retourne au Trésorier. Tout ceci a duré un mois environ, mais pendant tout ce temps les dépenses régulièrement ordonnancées n’ont cessé d’être payées. Les mandats de paiement sont en effet valables pendant la durée de l'exercice courant et celle du suivant.
Les trésoriers n’ont donc qu'à s'inquiéter de la régularité de l’ordonnancement et à vérifier si les délais ne sont pas écoulés.
Après ces vérifications 1ls paient, quitte à rectifier plus tard l'imputation, lors de la réception de leurs résumés enregistrés.
Pour faciliter le contrôle, les mandats payés après clôture de l'exercice sont frappés d'un timbre spécial de couleur verte, dit timbre de convalidazione.
Il nous reste maintenant à voir les délais dans lesquels les ordonnateurs doivent présenter les comptes de la gestion écoulée.
Dès le 30 juin chaque ministre doit rédiger le compte de son administration pendant la gestion précédente et le transmettre à la Direction générale de la comptabilité publique au plus tard le 30 septembre suivant. Le 25 octobre le ministre du Trésor doit faire parvenir à la Cour des comptes le compte-rendu général de l'exercice clos le 30 juin précédent comprenant, comme nous l'avons déjà dit, le compte du
budget et le compte du patrimoine (loi de 1884,
80 CHAPITRE IV art. 70). La Cour des Comptes rédige un rapport motivé qu’elle transmet au ministre du Trésor.
Celui-ci en fait accompagner le dépôt du projet de loi portant réglement définitif de l'exercice expiré, qui doit êlre présenté en novembre avec le projet de budget de l'exercice suivant et Je budget rectificatif de celui en cours (Loi de 1884, art. 27).
Telle est dans ses grands traits l’économie de la lo; de 1884 en ce qui concerne la gestion annuelle. Nous ne saurions mieux résumer le système qu’en cédant la parole à un de ses inspirateurs M. Cerboni. « En Italie, « dit-il, l'exercice consiste essentiellement dans la « simple constatation des droits au profit et à la charge « du Trésor, sans négliger cependant le compte de « caisse, de telle sorte qu'après avoir clos la gestion « de la caisse au 30 juin de chaque année, le mouve- « ment des reliquats est envoyé à la comptabilité de « l’année à venir comme celui de simples crédits et « débits du Trésor et que sans amener de confusion « entre les exercices, on est à même de présenter « quelques mois après la clôture, non de simpies « comples de gestion de l’année financière, mais le
« compte général complet de l'administration. »
$ 3. — Examen critique du système.
La législation italienne ne s’est pas montrée sans
défauts dans la pratique et les plaintes se sont élevées
LA GESTION ANNUELLE EN ITALIE si
très vives à l'égard des residui. Les comptes de reliquats sont des comptes d’ordre et comme le fait remarquer M. Stourm (1), « les comptes d'ordre sont « toujours dangereux parce que les gouvernements ne « résistent guère à la tentation d'y introduire autre « chose que ce qu'ils doivent contenir. » Les administrateurs italiens n’ont pas été plus sages que les autres. L'article 310 äu réglement de 1885 les incitait par l’ambiguité de ses termes à considérer comme engagées des dépenses dont le montant n'était pas encore Hiquidé. C'était un moyen commode d'aboutir à la consommation intégrale des crédits ; mais de là à leur dépassement il n'y avait qu'un pas, il fut vite franchi et les comptes de reliquats accusèrent des déficits d'environ 10 millions par an. Ces mécomptes provenaient en majeure parlie des travaux publics et pendant longtemps 1ls furent dissimulés sous le couvert du compte du patrimoine. Employer 100 millions à construire des chemins de fer, ce n'était pas dépenser, disait-on, puisque le patrimoine se trouvait par là augmenté d'une valeur au moins égale. Le raisonnement était séduisant, mais désastreux pour les finances.
Les abus étaient flagrants. On ne pouvait pas modifier la consistance du compte des reliquats, mais par
contre on ne se privait pas de retoucher les chiffres
(1) Le budget, p. 542.
BOUCHET (à
des crédits qui y étaient inscrits, à la suite d’évaluations moins « approximatives » que celles qu’exigeait le réglement. L'administration n’arrêtait pas ses écritures au 30 juin, elle continuait à procéder à la liquidation des dépenses entre cette date et le 30 septembre limite extrême de la remise de ses comptes. Il en résultait que les chiffres en différaient souvent de ceux portés sur les documents visés et enregistrés par la Cour des comptes en application de l’article 310. La ) distinction entre la competenza et les residui était très mal faite dans les écritures.
A la fin la Chambre s’émut et dans deux ordres du jour elle exprima sa volonté de voir finir les irrégularités.
Le premier en date du # juin 1887 portait : « La «€ Chambre invite le gouvernement à étudier et à pré- « senter un projet de loi ayant pour objet d'assurer « efficacement le contrôle des engagements du Trésor « et tendant essentiellement à ce double but que le « compte définitif du budget ne contienne que des « recettes et des dépenses autorisées par le Parlement « et que la Cour des comptes exerce son contrôle sur « les engagements el rejette tout mandat de paiement « qui se rapporterait à des dépenses qu’elle n'aurait « pas enregistrées et reconnues régulièrement enga- « gées. »
Le second du 2 juillet 1887 complétait le premier :
« Comme complément à l'ordre du jour voté dans la
« séance du # juin 1887, la Chambre invite le gouver- « nement à présenter en même temps que le projet de « loi qui a fait l'objet de cette motion des propositions « tendant à mieux réglementer la matière des restes à « recouvrer et à payer spécialement en ce qui con- « cerne, soit le maintien d’une gestion distincte pour « les restes de chaque exercice, soit la défense d'im- « puter sur les comptes des reliquats des augmentations « de dépenses non autorisées par les budgets rectifi- « catifs de chaque exercice. »
Pour répondre à ces vœux, une commission extraparlementaire fut nommée par décret du 7 septembre 1887 avec mission d'étudier la question. De ses travaux sortit un projet de loi qui fut présenté par M. Magliani le 2 février 1888. L'exposé des motifs est des plus instrucüfs. Le ministre commençait par y reconnaître l'impossibilité matérielle absolue de liquider toutes les opérations au dernier jour de l'année financière. Il avait donc fallu dans tous les pays trouver un artifice de comptabilité permettant de rattacher à l'année les opérations faites après sa clôture. Le procédé employé en Italie était le compte des reliquats. M. Magliani continuait alors : « Ce système comportant en lui-même « la nécessité de modifier quelquefois le chiffre des « restes par suite de constatations plus exactes de « liquidations ultérieures, il n’y à pas à s'étonner qu'il « ait fait naître la crainte qu'en autorisant l'impu-
« tation d’excédents de dépenses sur le compte des
reliquats, la situation financière de l'exercice fut moins claire et que les garanties devinssent insuflisantes au point de vue du contrôle parlementaire et administratif. Mais pour faire disparaître tous les doutes, il suffit de jeter un coup d'œil sur la situation de nos comptes et de prendre acte de la procédure suivie pour les dépenses en question. Le compte général des finances embrasse en effet non seulement les résultats du budget, mais aussi toute la gestion des reliquats qui ne sont eux-mêmes que des débits et des crédits du compte du Trésor. Le compte du Trésor lui-même fait partie intégrante du compte du patrimoine de l'Etat, compte dans lequel viennent se condenser toutes les variations de la substance à adnnnistrer, de telle sorte que chez nous, depuis la réforme de la comptabilité, la situation financière ne résulte pas seulement du boni ou du déficit du budget, mais surtout du boni ou du déficit
du compte du patrimoine. » Il y avait eu des modi-
fications dans le chiffre des reliquats, le ministre les
reconnaissait, mais c'était pour les excuser.
«€ En fait, disait-1l, de même qu'aucun ordonnateur ne devrait se permettre d'engager le budget de l'Etat pour une dépense, s'il n'y a pas de crédits ouverts au chapitre correspondant, de même il ne devrait jamais se mettre dans le cas d'inscrire aucun engagement sur les crédils des reliquats qui repré-
sentent en substance des dettes de l'Etat déjà
« contrôlées et admises par la Cour des comptes et « par suite qui ne devraient subir techniquement « parlant aucune modification. Mais si tel est à vrai « dire l'idéal de la comptabilité de l'Etat, il arrive « cependant que les exigences de la vie administrative « ne cessent de commander quelques exceptions, à « raison surtout de constatalions plus exactes et de « liquidations postérieures dont il a déjà été question.
« Ajoutons que ces exceptions sont rares et pleinement
« justifiées. » Quant à la confusion entre les comptes des reliquats et les comptes propres à l'exercice, ce n'élait pas à la législation, mais à la faute des administrations qu'il fallait l’attribuer. « Dans la pra- « tique, le compte des reliquats n'a pas toujours été « suivi avec un soin égal par tous les départements « ministériels. » Tout ceci se ramenait à trois propositions. Il ne faut pas attacher trop d'importance au compte du budget, c’est celui du patrimoine qui est l'élément essentiel. Les dépassements au compte du budget des reliquats sont exigés par les circonstances et se justifient pleinement. Quant aux confusions qui ont pu se produire entre les exercices, 1l faut en laisser toute la responsabilité aux services compétents.
Il n’y avait rien d'étonnant, étant donné ces idées de M. Magliani, que le projet, qu'il déposait, ne modifiât que quelques points de détail de la loi de
1884 ou plutôt qu'il en précisât le sens. La Chambre
d'ailleurs ne mit pas grand zèle à le discuter. Ce fut seulement le 17 juillet 1889 qu'intervint une loi.
La loi du 17 juillet 1889 débute par le rappel d'un principe essentiel : « Les crédits concernant les dé- « penses ordinaires du budget, qui ne seront pas « employés à la fin de l'exercice, seront annulés. » Elle précise ensuite la notion des dépenses engagées qui avait été interprélée d’une façon si malheureuse : « Seront considérées comme employées, les sommes « que l'Etat s’est engagé à payer soit en vertu de « contrats, soit pour des travaux ou des fournitures « qui ont été exécutées dans le courant de l'exercice. » Enfin, elle règle la question des crédits supplémentaires concernant les reliquats. Ils devront toujours faire l'objet d’un projet de loi spécial. Ils seront compris dans le compte de l'exercice écoulé, s’ils sont présentés avant où lors de son règlement. Sinon ils seront inscrits dans des chapitres complémentaires du budget courant.
Est-ce un effet de la nouvelle loi ? Est-ce un effet de la conscience plus grande des diverses administrations? Les plaintes ont disparu. La seconde solution paraît la plus raisonnable. M. Magliani avait raison, les règlements étaient très suffisants. Les déficits avaient été causés très souvent par le défaut de distinction entre le courant et l’arriéré. On ne s'était pas rendu compte ou plutôt on n'avait pas voulu se
rendre compte du montant des crédits disponibles
sur les reliquats. Chaque ministère devait tenir pourtant la comptabilité de ses engagements de dépenses : la direction de la comptabilité générale, de son côté, prenait note de tous les engagements provenant du fait de la loi. Il était donc loisible à qui voulait se renseigner de le faire.
La loi, 1l est vrai, en précisant certains points, a non seulement rendu les fraudes plus difficiles, mais avant tout elle leur a enlevé le caractère de bonne foi, qu'elles revêtaient souvent. Le contrôle a été rendu plus actif et plus efficace sur les engagements, par la détermination plus nette de leurs faits consututifs.
Un fait est intervenu qui a grandement contuibué à la disparition des errements anciens. Les finances italiennes semblent être sorties de la situation difficile et embarrassée où elles se sont si longtemps trouvées (1). Les excédents de recettes sont devenus la règle. À peine quelques années ont connu le déficit. L'administration moins besoigneuse n’a plus besoin de recourir aux comptes des reliquats pour masquer sa situation réelle.
Il n’en reste pas moins vrai qu'il y a là un côté dangereux dans le régime suivi par l'Italie. Les Ita-
liens défendent leur système tout en reconnaissant ses
(1) De 1886-1887 à 1904-1905, 6 années seulement ont été en déficit : 1887-1888, 1888-1889, 1891-1892, 1893-1894, 1895-1896, 1897-1898 ; 13 ont donné des excédents. Depuis 1897-1898, il n'y a plus eu de déficit.
inconvéuients, ils le trouvent bien préférable à celui des pays qui suivent l'exercice. Ceux-ci, disent-ils, ne peuvent pas non plus liquider toutes leurs opérations malgré la période complémentaire ; ils sont donc obligés d'ouvrir dans leurs budgets des chapitres sur exercices clos. Ils n’évitent n1 les demandes de crédits supplémentaires, ni les reports irréguliers. Par contre le contrôle est retardé et la Cour des comptes ne peut y saisir les irrégularités que plusieurs années après. En Italie, au contraire, les faits comptables apparaissent à leur date et tombent sous la sanction du Parlement lorsqu'ils se présentent. De plus, par suite du contrôle préventif, l’irrégularité ne peut porter que sur des constalalions et non sur des paiements.
Il y a beaucoup de vrai dans ce raisonnement. Mais, de ce que les abus sont encore plus grands dans d’autres pays, ne résulle pas l'excellence du système italien. Il ne peut peut-être pas se produire de paiements irréguliers, mais au fond l'avantage souvent disparaîtra. S'il y a eu engagement de dépenses, il faudra toujours, en fin de compte, payer, que l'opération soit régulière ou non. Il est vrai que dans ce dernier cas il pourra y avoir une sanction contre l'administrateur fautif, d'autant plus efficace que les faits seront plus récents.
Les Italiens sont très fiers de leur contrôle. Dans aucun pays on ne le trouve aussi multiplié. La Cour
des comptes intervient à tout moment vis-à-vis des
ordonnateurs comme des comptables. Cette préoccupation de vérification est significative. Elle semble indiquer que les diverses administrations ne sont pas sans défauts, et que le goût de la fraude y est assez prononcé. Le contrôle est d’ailleurs merveilleusement organisé. Aucune opération n'échappe à la Cour qui doit donner son visa aux engagements comme aux ordonnancements et qui avertit sans délai le Parlement des abus qu’elle constate. Tout semblerait done être pour le mieux, si n'intervenait pas un facteur qui vient atténuer ces heureux effets, l'insouciance des Chambres.
Si, comme on le lui attribue, le Parlement italien laisse passer sans observations des enregistrements con riserva, s'il ne donne aucune sanction aux réclamations de la Cour des comptes, il n’y pas à s'étonner que les divers départements ministériels ne se gênent pas à l’occasion pour laisser de côté les prescriptions réglementaires, si bien faites soient-elles.
La conclusion, c’est qu'il y a là avant tout une question de conscience aussi bien du Parlement que de l'Administration. Le système des reliquats prête à des fraudes, mais si les ordonnateurs ne sont pas portés à les commettre et si surtout le législateur n’est pas disposé à les tolérer, il n’y a aucune raison pour que son fonctionnement ne soit pas excellent.
Nous venons de voir les dangers que présente la
gestion annuelle en Italie, il nous faut maintenant
passer à l'examen de ses avantages très réels. Ces avantages sont les mêmes qu’en Angleterre : rapidité de règlement du budget, données précieuses pour l'établissement du budget suivant, enfin, quoique sur ce point il y ait de fortes réserves à faire, obstacle à la consommation intégrale des crédits. Chacun de ces mérites demande quelques explications.
Le règlement du budget intervient en Italie encore plus vite qu'en Angleterre. Le compte définitif de l'exercice est déposé à la Chambre trois mois seulement après sa clôture. Auparavant il a fait l'objet d'une vérification de la part de la Cour des comptes. La législation italienne sur ce point est très heureuse. La Cour vérifie en cours d’exereice les comptes des ministres qui lui sont transmis mois par mois avec les pièces justificatives ; dès lors lorsque le compte général lui est présenté, elle n’a qu’à en examiner la conformité avec les résullats de ses précédents examens. Par contre, elle ne peut faire aucune comparaison avec les écritures des comptables, qu'elle n'a pas encore jugées à cette époque. Certains s’en plaignent (1) et déclarent qu'il n'y a pas dans un pareil contrôle une base suffisante pour éclairer le législateur. Il semble qu'il y ait là quelque exagération. La Cour des comptes,
par suite de son visa des engagements et des ordon-
(1) M. Dubois de l’Estang. Article : Comptabilité publique dans le Dictionnaire d'Economie politique.
nancements, possède des renseignements déjà très précieux. D'autre part, en ce qui concerne les reliquats, elle enregistre les résumés \de restes à payer et l'évaluation approximative des dépenses engagées et non liquidées. Le point faible ce sont évidemment les recettes. Malgré tout, ces inconvénients sont com- -pensés largement par l'avantage pour le Parlement de régler définitivement le budget le plus tôt possible. S'il s'est produit une erreur, elle apparaîtra plus tard et la Chambre avertie par la Cour des comptes pourra alors s’en préoccuper et lui donner la sanction qu'elle voudra.
Le second avantage de la gestion, c'est de fournir une excellente base d'évaluation pour les prévisions du budget suivant. Les Italiens n'ont pas été aussi loin que les Anglais, ils n’ont pas voulu vivre pendant 6 mois sur des douzièmes provisoires. Ils ont adopté un procédé qui très différent au fonds du procédé anglais, s’en rapproche beaucoup en fait. Le budget est voté en Italie avant l'ouverture de l’année financière ; mais en même temps que le compte-rendu de l'exercice précédent, le ministre du Trésor dépose un budget rectificatif de l'exercice en cours qui, profitant des résultats de l’année écoulée, vient rectifier les prévisions. Bien entendu c'est le budget recüficatif qui intéresse surtout les Chambres, et celà se comprend aisément. On est au milieu des faits, on ne peut plus
escompter des recettes qui, de toute évidence, n'auront
pas lieu, le procédé paraîtrait trop enfantin ; de même on peut apprécier avec une grande cerlitude les dépenses, les rehquats du précédent exercice sont connus et le grand avantage, c’est que construisant un budget on est obligé de chercher l'équilibre ou d’avouer franchement le déficit, ce qui est déjà beaucoup. Le budget primitif n’a guère pour but que d’assurer la marche des services pendant les premiers mois qui suivent le 1° juillet. L'Italie possède là un système très souple, bien préférable à notre système automatique de la pénultième année et la gestion, si elle n'est pas seule en jeu, n’en a pas moins eu là un effet très heureux.
Reste enfin le troisième avantage que l’on attribue à la gestion en Italie, celui d'éviter l'épuisement complet des crédits. Il y a des réserves très sérieuses à faire sur ce point. M. Cerboni, enthousiaste du système qu'il a contribué à faire établir, est lrès opüimiste et ne paraît pas concevoir d'objections. « Une des raisons « qui ont le plus engagé à faire établir l'exercice de « douze mois en Italie est la volonté de retirer abso- « aument au pouvoir exéculif la faculté d'engager des « dépenses au-delà des douze mois. On obtient ainsi « le resserrement des occasions ou, si vous l’aimez « mieux, des tentations à délier les cordons de la « bourse, car il est certain que plus l'exercice dure, « plus les administrations sont sollicitées de con-
« sommer tout le montant des crédits alloués par les
« pouvoirs législatifs (1). » Ceci peut être très vrai, cependant nous avons vu les comptes de reliquats aboutir parfois à un effet diamétralement opposé et c'est certainement à l'Italie que pensait M. G. Cochery lorsqu'il écrivait que la gestion « rend plus facile au « pouvoir exécutif d'employer un crédit resté dis- « ponible sur un exercice pour l'exercice suivant (2). » Les Italiens semblent maintenant avoir délaissé ces pratiques, mais elles n’en subsistent pas moins à l’état de menaces et l'affirmation de M. Cerboni paraît devoir non pas être détruite, mais fortement atténuée.
Ainsi donc l'Italie, pour avoir tiré de la gestion un moins bon parti que l'Angleterre, n'est pas sans en avoir recueilli de grands avantages. Par une réglementation savante et rigoureuse, elle a essayé d’atténuer les très graves inconvénients qui s'étaient présentés dès l’adoption du système, elle semble y être parvenue.
Le véritable danger pour elle est dans l’idée qu’elle se fait du compte budgétaire simple annexe du compte patrimonial. La comptabilité du patrimoine cache sous des apparences séduisantes des périls très réels. Trop souvent elle dissimule sous le couvert d'un actif des
déficits. Les Italiens eux-mêmes, après l'enthousiasme
(1) Lettre adressée par M.le commandeur Cerboni, directeur général de la comptabilité de l'Etat à M. Certes, inspecteur général des finances. Rome, le 5 juin 1888.
(2) Rapport du 28 septembre 1887 sur la proposition de loi de M. Jametel, relative à l’exercice financier.
94 CHAPITRE IY
des premiers jours, ont dû revenir un peu en arrière ; cest alors qu'ils se sont préoccupés des comptes de reliquats et des dépenses de travaux publics causes de dépassements de crédits continuels et, depuis, la ges-
tion n’a plus donné de mécomptes.
Nous venons de voir fonctionner dans deux grands pays le système de la gestion annuelle. Nous en avons constaté les avantages et les inconvénients dans chacun d'eux. Il nous reste à nous demander quel profit notre pays peut retirer de ces expériences faites à l'étranger et à voir dans quelle mesure l’introduction de la ges- Uüon annuelle serait désirable en France. Pour cela, il nous faut d’abord étudier rapidement le régime
adopté par la législation française.
$ 1. — L’exercice financier en France.
En France le budget s'exécute par exercice. Il est toutefois fait une part à la gestion. Les comptables comptent par gestion, les ordonnateurs par exercice. Nous verrons plus loin comment ces deux modes de comptabilité se trouvent réunis dans le compte général
des finances.
Font partie de l'exercice les services faits et les droits acquis du 1% janvier au 31 décembre de l’année qui lui donne son nom (1). Toutefois la loi accorde cerlains délais pour la liquidation de ces opérations, savoir : Jusqu'au 31 mars pour les ordonnancements, jusqu'au 30 avril pour les paiements et les recouvrements. Deux autres dates plus éloignées sont fixées pour les demandes de crédits supplémentaires et pour les opérations de régularisation, ce sont respectivement le 30 juin et le 31 juillet. Passé ces délais, l'exercice est clos, les recettes et les dépenses fixées définitivement, les crédits non employés annulés et les recettes réalisées postérieurement imputées à l'exercice courant.
Mais il peut subsister et il subsiste en fait des dépenses de l'exercice clos qui n'ont pas été acquittées. Comment va-t-on les ordonnancer? Sur quels fonds va-l-on les payer ?
À l'expiration de chaque exercice, il est dressé un état des restes à payer. Cet élat est inséré dans la loi de règlement des comptes de l'exercice, qui se charge d'ouvrir les crédits nécessaires. Dans les limites de cette nouvelle autorisation, les ministres peuvent
réordonnancer la dépense et ils le font sur les fonds de
(1) Par exception les services du matériel commencés avant le 31 décembre et dont l’achèvement n'a pu avoir lieu pour cause de force majeure, peuvent être achevés jusqu'au 31 janvier suivant.
l'exercice courant. C'est un chapitre spécial ouvert pour mémoire à chaque ministère et intitulé : Dépenses pour exercices clos, qui reçoit l’imputation.
Comme la loi de règlement est longue à intervenir, la simple insertion dans son projet des états de restes à payer suffit à autoriser les ministres à procéder à l’ordonnancement des dépenses qui y sont comprises. Par contre, les dettes non insérées dans les états de restes à payer, ne peuvent être acquittées qu’en vertu d’une loi spéciale de crédits supplémentaires.
Cinq ans après son ouverture, l'exercice arrive au terme de péremption et cesse de figurer dans la comptabilité des ministres. Ses crédits sont définitivement annulés et les dettes auxquelles ils devaient pourvoir sont frappées de déchéance, sauf certaines exceptions dans le détail desquels nous n'avons pas à entrer. Dans ces cas particuliers, les crédits nécessaires sont accordés par des lois spéciales et les ordonnances sont imputées à des chapitres du budget courant ouverts pour mémoire à chaque ministère : « Dépenses des exercices périmés. »
Nous venons de voir la durée de l'exercice, ses délais de clôture, sa péremption, il nous reste à examiner la façon dont les comptes sont rendus et leurs dates extrêmes de présentation.
Des comptes des comptables, nous avons peu à parler. Clos le 31 décembre, ils comprennent deux parties, l’une se rapportant aux opérations complé-
mentaires de l'exercice précédent, l’autre comprenant les opérations de la premiére année de l'exercice courant, les opérations de trésorerie et un résumé de la première partie de facon à retracer l’ensemble de la gestion. Ils doivent être transmis au ministre des Finances dans les 3 mois qui suivent la période pour laquelle ils sont rendus, savoir : avant le 31 juillet pour la première partie, avant le 31 mars pour la seconde. Le ministre, après leur avoir fait subir une première vérification dans les bureaux de la comptabilté générale, les fait parvenir dans les 3 mois à la Cour des comptes.
Les comptes rendus par les ministres sont de deux sortes : les comptes de recettes et de dépenses de l'exercice expiré, et le compte général annuel de l'Administration des finances, qui est à proprement parler un compte de gestion.
Chaque ministre dresse le compte des dépenses de son département, le ministre des finances dresse en plus celui des recettes. Ces comptes retracent l’ensemble des opérations effectuées de l'ouverture à la clôture de l'exercice. Ils sont accompagnés de divers documents entre autres de tableaux relatifs aux opéralions par rappel d'exercices clos. Ils doivent être présentés au Parlement en même temps que le projet de règlement définitif, à l'ouverture de la session ordinaire qui suit la clôture de l'exercice, c'est-à-dire dans
le courant de janvier de la troisième année,
Le compte général de l'Administration des finances contient au contraire toutes les opérations relatives au recouvrement et à l'emploi des deniers de l'Etat effectuées pendant l’année avec la situation au commencement et à la fin de cette année de tous les services de recettes et de dépenses. Sans entrer dans son détail, 1l nous suffira, suivant en cela M. Stourm, d’en faire ressortir les deux éléments qui nous intéressent particulièrement. Il comprend le compte de gestion de l'année écoulée par branches de services et par branches de comptables. Le premier distinguant soigneusement les exercices permet de rapprocher les opérations des comptables qui comptent par geslion de celles des ordonnateurs qui comptent par exercice. Il suffit en effet d'ajouter les totaux de la première année d’un exercice à ceux de la seconde pour en avoir les résultats complets. C’est ce que fait d’ailleurs le compte général pour le dernier exercice expiré. Le compte par branches de comptables principaux a pour but de permettre à la Cour des comptes d’en faire la comparaison avec les jugements individuels qu'elle rend pour chaque comptable. Le compte général des Finances doit être publié dans le premier trimestre de l’année.
Les comptes des ordonnateurs ne donnent lieu à aucun contrôle judiciaire de la Cour des comptes. Ils sont simplement soumis à la vérification de la « Com-
mission de vérification des comptes des ministres »
qui fournit au Parlement un rapport sur ses travaux.
La Cour des comptes de plus rend deux déclarations générales de conformité, l’une la déclaration qénérale d'année constatant la conformité, sous les réserves qu’elle indique, du compte général des Finances avec les arrêts individuels rendus sur les comptes des comptables, l’autre la déclaralion générale d'exercice constatant l’uniformité entre ces mêmes arrêts et les comptes des ministres. Les deux documents doivent être remis au ministre des Finances le 1% mai de l’année qui suit la clôture de l'exercice. Le ministre formule ses réponses et communique le tout imprimé au Parlement le 1* novembre suivant.
Dans les mêmes délais la Cour doit publier son rapport annuel au Président de la République, relevant les irrégularités constatées et formulant ses critiques. Le rapport est imprimé avec les déclarations de conformité et produit avec elles aux Chambres.
Ainsi donc le Parlement est en possession de tous les éléments nécessaires pour l’éclairer dans le règlement définitif d’un exercice quinze mois après son
expiralion.
(7e) OA)
— Critique du régime français.
Les critiques que l'on peut adresser au régime
suivi en France, se groupent sous deux chefs princi-
paux : extension des dépenses irrégulières et ajournement tardif du contrôle. Ces deux points méritent d'être examinés séparément.
Au commencement de chaque année, il y a une période de quelques mois, où deux exercices se trouvent simultanément ouverts. Deux espèces d'abus peuvent alors se produire. Si le premier exercice est encore riche et qu'il ait encore des crédits disponibles, la tentation est grande de les employer plutôt que de les laisser tomber en annulation, La loi, 1l est vrai, exige que les services aient élé exécutés avant le 31 décembre, mais avec un peu d’habileté en s’entendant avec les fournisseurs et en antidatant les factures, on pourra faire passer la dépense pour régulière. Le fait se produit couramment, la Cour des comptes et les rapports budgétaires ne cessent de le signaler. Il y a ainsi des sommes importantes qui sont dépensées sans nécessité. Une seconde fraude est possible, elle suppose la situation contraire, l'exercice qui va prendre fin besoigneux. Alors on imputera l'excès de ses dépenses sur les crédits de l'exercice qui commence. Ces transpositions d’exercice sont des plus dangereuses, car elles tendent à la constitution d’un arriéré, qui peut devenir considérable. Le fait se présente pourtant, puisque la Cour des comptes l’a maintes fois découvert. Ce qui résulte de ces deux fraudes, c’est une extension certaine des dépenses, l'épuisement des
crédits sans utilité ou leur dépassement occulte, ce
qui est bien plus dangereux que s'il se produisait ouvertement.
La seconde critique soulevée par l'exercice en France est l'ajournement tardif du contrôle. Les comptes sont très longs à être reunis d’abord à cause des délais complémentaires prolongeant la durée de l’année, ensuite à cause des délais accordés pour leur présentation, enfin à cause du peu d’empressement que met souvent l'administration.
Le projet de réglement du budget est déposé sur le bureau de la Chambre avec les comptes des ministres en janvier de la troisième année ou tout au moins il doit l'être. Pendant longtemps 1l a été présenté avec un retard d'un an environ, depuis une quinzaine d’années les délais sont assez strictement observés.
Par contre, la Chambre n’est mise en possession des déclarations de conformité de la Cour des comptes et de son rapport annuel que 9 ou 10 mois plus tard. Aussi donc, s1 elle se mettait immédiatement au travail, 1l y aurait toujours 15 mois écoulés depuis la clôture de l'exercice ou 22 depuis la fin de l’année, ce qui est déjà considérable. C’est ce qui se passait sous la Restauration où les lois de réglement se suivaient régulièrement d'année en année. Mais à l'heure actuelle la Chambre s’est quelque peu départie de cette régularité et c’est 8, 10, 12 ans après leur clôture, qu'elle règle les budgets. Généralement même pour aller plus
vile elle vote à la file dans une seule séance pluseiurs
lois des comptes. Le contrôle est alors complètement anmhilé, et sans les rapports des commissions des budgets, il ne resterait rien des débats. L'éloignement des faits les rend peu intéressants et quand on démasque une irrégularité, comme il y a généralement longtemps que son auteur a quitté le pouvoir, les observations qui s'échangent à ce sujet n'ont plus alors qu'un intérêt rétrospectif. La discussion s'engage dans une salle à peu près vide, personne ne demande la parole et s'il se produit une interpellation, elle affecte un caractère plus politique que financier. |
Il ne faudrait pas attribuer toute la responsabilité de cette situation au système de l'exercice, mais il est évident qu'en retardant la date de la présentation de la loi de réglement, 1l contribue à cette indifférence si regrettable des Chambres. On cite bien à sa décharge les lois des comptes de la Restauration, dont les débats ont été si animés et s1 intéressants et dont sont sorties tant de réformes heureuses. Mais les Chambres de cette époque étaient exceptionnelles. Inaugurant le régime parlementaire, elles étaient soucieuses de leurs droits et défendaient jalousement leurs prérogatives. Peut-être aussi étaient-elles moins surchargées de besogne et pouvaient-elles consacrer plus de temps aux questions financières primordiales d’ailleurs à l’époque.
Un autre inconvénient de la reddition tardive des comptes est d'empêcher les Chambres d'utiliser les
résultats de l’année qui vient de finir pour établir le
budget. Mais ici la question est très complexe parce qu’une foule d'éléments interviennent, qui n’ont rien à voir avec l'exercice : la date d'ouverture de l’année financière, les modes de préparation et de vote du budget. Aussi est-il impossible de déterminer le rôle exact Joué par l'exercice en cette occasion.
Nous n'avons parlé jusqu'ici que des inconvénients de l'exercice, 1l nous faut maintenant en voir les avantages. L'exercice a un mérite incontestable, c'est celui de grouper d'une façon méthodique toutes les opératons afférentes à chaque budget et d'en permettre ainsi la comparaison avec les prévisions qui avaient été faites, avec les crédits qui avaient été accordés. On obtient ainsi des situations budgétaires vraies et de plus comparables entre elles. Il y a là un résultat loin d’être négligeable.
Certains ont pensé toutefois que les défauts contrebalançaient largement les avantages, ils n’ont pas crû qu'ils puissent être évités par un contrôle plus actif el plus eflicace et ils ont tourné leurs regards vers la geston comme devant apporter le remède cherché. Ce sont leurs propositions que nous examinerons au cours
du prochain paragraphe.
$ 3. — Projets de réforme.
Depuis 1819, il n'a jamais été sérieusement question
devant les Chambres françaises d'instaurer la gestion
annuelle. La matière de l'exercice, pendant très longtemps, n’a été réglée que par des ordonnances ou des décrets. Quand le 11 mai 1886 M. Jumetel déposa sa proposition relative à l'exercice financier, qui est devenue la loi du 25 janvier 1889, on aurait pu croire que la question de la gestion allait se poser à nouveau, il n'en fut rien, il n'y eut pas de discussion à la Chambre, elle fut très rapide au Sénat. Seul le rapport de M. G. Cochery parlait de la gestion annuelle pour l’écarter délibérément : « Sans avoir tous les incon- « vénients de l'exercice indéfini, celte méthode en a « la plupart. Elle rend plus facile au pouvoir exé- « cutif d'employer un crédit resté disponible sur un « exercice pour l'exercice suivant ou surtout de mas- « quer des dépassements de crédits en ne payant les « suppléments de la dépense que sur les exercices « ultérieurs et d’accumuler ainsi des arriérés qui « peuvent créer de lourds déficits et en tous cas « rendent presqu'illusoire le contrôle du Parlement. » Cette assertion suffit sans doute à la Chambre puisqu'elle ne la releva pas.
Le vœu de M. de Montcloux que nous rappellions au cours d’un précédent chapitre n'a pas été exaucé. Est-ce à dire qu'il n'eut reçu aucune satisfaction ? Rien ne serait plus faux, car la durée de l'exercice n’a cessé d'être réduite, par le décret du 11 août 1850, puis par la loi de 1889. Il y a là une tendance très
remarquable, très symptomatique. On ne saurait
reconnaître d’une façon plus nette les défauts de l'exercice, qu’en croyant utile d’en restreindre toujours la durée.
Aussi il s’est trouvé à l'heure actuelle des économistes, des hommes d'Etat qui ont pensé qu'on devait faire un pas en avant et s'orienter vers la gestion.
M. Léon Say semble avoir été partisan de la gestion annuelle. Il en voyait bien les inconvénients, les dangers comme le prouve son discours du 25 juillet 1882 que nous avons déjà cité, mais pour lu la rapidité de formation des comptes rachetait tous ces défauts. Aussi sans jamais avoir déposé la moindre proposition à ce sujet, il ne dissimulait pas ses préférences. Au cours de la discussion du budget de 1891, 1l s’exprimait ainsi : « Vous savez qu'il y a « deux manières de régler les dépenses de l'Etat « on peut les régler par exercice ou par gestion an- « nuelle. Nous avons peine à surmonter les compli- « cations qu'entraîne la comptabilité par exercice. « Nous ne pouvons pas régler la succession des « budgets en temps opportun. S'il mourait à la fois «un grand nombre de personnes très riches, vous ne « pourriez obtenir la liquidation de leur succession « en 3 ou # mois. Il en est de même des exercices « qui se succèdent plus rapidement qu'ils ne se liqui- « dent. Nous ne savons plus quelle est la situation « présente, je ne dis pas du Trésor, mais de l'Etat.
«Il y a là une réforme considérable, très difficile à
« réaliser, mais pour la mener à bien il faut la « commencer. »
L'idée était développée dans les « Finances. » M. Léon Say y examinait le système anglais et Ini donnait toute son approbation. Il considérait comme fasant partie intégrale de la gestion annuelle le mode de votation du budget en cours d'exercice, mais il n'en recommandait pas l'adoption en France, car il estimait impossible de faire accepter par les Chambres les précautions qui entouraient en Angleterre le vote et la discussion de la loi de Finances. « Il serait plus « pratique, disait-il, avec nos habitudes et sans aller « Jusqu'à la gestion annuelle, de desserrer l’exer- « cice, si l’on peut se servir de cette expression, « c'est-à-dire de ne pas apurer les comples avec « minulie et de comparer comme dépensées et acquises «au compte du budget, où les faits matériels de « caisse se sont produits, les sommes payées pour « les approvisionnements de fourrages, de tabac, « d’objets quelconques en un mot, mis en magasin « pour une consommation immédiale ou ultérieure, « ainsi que les recettes encaissées en retard sur des « débiteurs, contribuables ou assujettis sur lesquels « les recouvrements ont été faits après le 1T décembre « de l’année précédente.
« Il en résulterait, objecte-t-on, une augmentation « peut-être considérable des chapitres d'exercices clos
« tant au budget des dépenses qu'à celui des recettes,
puisqu'on n'aura pas fait la ventilation si longue et si délicate qui est de règle aujourd'hui entre les exercices où l’on a payé et les exercices où l’on a consommé, .... Les exercices prendraient la succession de leurs prédécesseurs sous bénéfice d'inventaire. Les comptes d'exercices clos seraient dans cette hypothèse beaucoup plus élevés qu'aujourd'hui et les dépenses du budget en cours seraient en apparence sensiblement plus fortes de même que les recettes, mais par la même raison que le budget en cours serait plus chargé ou plus allégé la première fois, 1l se déchargerait par contre dans la dernière période de son existence comptable, de tout ce qui, quoiqu'ayant été exécuté pour lui, n'aurait pas été acquitté au 31 décembre, de même qu'il subirait la perte de tout ce qui ne serait plus encaissé à son profit après cette date. Comme les choses se passeraient de la même façon pour les années suivantes, on aurait, au bout de deux ans, une situation exactement pareille à celle d'aujourd'hui. »
Somme toute c'était l'abandon complet de l’exer-
cice par sa réduction à douze mois que proposait
M. Léon Say. Quels seraient les résultats d’une semblable réforme ?
D'abord les comptes pourraient être fournis bien
plus tôt et venir éclairer la discussion du prochain
budget. Mais même si nous réservons cette question,
l'avantage le plus considérable serait de rapprocher la
date du contrôle. La loi de règlement pourrait intervenir quelques mois seulement après la clôture de l'exercice et les Chambres la discuteraient peut-être avec plus d'intérêt. Il y aurait alors véritablement un contrôle des ordonnateurs, ce qui manque actuellement et ce qui est très regrettable. Les ministres n’ont à proprement parler qu'une responsabilité purement morale; si l’on ne peut la mettre en jeu que 10 ans après l'exécution des faits, il est certain qu'on n’abouüra jamais à aucun résultat pratique. Le ministre responsable n'étant plus au pouvoir ne pourra pas être mis en cause. Quant au titulaire actuel du portefeuille, il sera souvent le premier à blâmer les abus de ses prédécesseurs, ses adversaires politiques, pour écarter l'attention de sa propre gestion. Et même, toute idée d'irrégularité mise à part, bien des observations, bien des remarques sur l'exécution du budget, sur l’opportunité de certaines mesures prises par les ministres ne peuvent se produire, si les faits visés sont trop éloignés. Avec la gestion annuelle, la discussion pourrait être immédiate. Mais là encore il faut compter avec la bonne volonté du Parlement et l’on peut se demander si le seul fait d'adopter la gestion le rendra plus diligent.
Restent alors les autres inconvénients de l'exercice, le nouveau système les supprimerait-il ou bien ne les remplacerait-il pas par d’autres ? On reproche à l’exer-
cice d’être le tombeau des annulations de crédits et de
permettre des interversions de dépenses. Mais, par contre, le grand défaut que l’on attribue à la gestion est de favoriser les reports d'opérations d’une année sur l’autre. On dit bien, 1l est vrai, qu'avec un contrôle actif et une administration consciencieuse, de telles manœuvres ne se produisent pas et on cite l'exemple de l'Angleterre. La démonstration est peu convaincante ; d’abord nous sommes en France, ensuite le même raisonnement pourrait s'appliquer aussi bien à l'exercice qu’à la gestion. Cette dernière aurait un avantage, ce serait d'arrêter définitivement les recettes et les dépenses au dernier jour de l’année. Mais nous serions vraisemblablement obligés de faire intervenir les droits constatés, le compte de caisse rigoureux des Anglais ne convenant pas à nos habitudes. De son côté l'exercice n'évite que partiellement cet inconvénient et 1l n'empêche pas les opérations sur exercices clos. La seule différence c'est qu’elles y sont moins considérables qu'en cas d'adoption de la gestion. Il se produit des dépassements de crédits sur nos chapitres d'exercices clos, mais on peut leur opposer les déficits des comptes des reliquats en Italie. Et dans toutes ces questions l'exemple de l'Italie nous semble être de beaucoup plus de poids que celui de l'Angleterre, car nous nous rapprochons bien plus du premier pays que du second au point de vue des mœurs politiques et administratives. La ré-
forme proposée par M. Léon Say ne semble donc pas
devoir apporter quelques progrès au point de vue qui nous occupe actuellement. Sur certains points même le système nouveau serait en état d'infériorité.
De tout ce qui précède, il résulte que le seul avantage vraiment réel de la gestion est celui de la rapidité des comptes. Aussi a-t-on cherché à l'obtenir sans abandonner complètement l'exercice, par l'adoption d'un compte de gestion rendu parallèlement au compte d'exercice, mais naturellement beaucoup plus tôt. Le baron Louis, nous l'avons déjà vu, avait émis quelques idées en ce sens mais sans jamais leur donner une forme très précise et sans jamais en faire un projet positif. M. Stourm a repris ces idées, les a précisées et avec son talent habituel les a modernisées. Donnons lui la parole: «Les opérations de caisse arrêtées au « 31 décembre et immédiatement publiées formeraient « un bilan certain reposant sur des données défini- « tives et comprenant la grande majorité des opéra- « tions. Le ministre des finances y ajouterait par éva- « luation, après avoir consulté ses collègues, les opé- « rations beaucoñp moins importantes restant à « effectuer jusqu'à la clôture de l'exercice, dont les « chiffres, établis d’après les droits constatés, pour- « raient aussi serrer de très près la vérité. Il en ré- « sulterait une situation d'ensemble, non pas sans « doute absolument, mais très suffisamment exacte. »
Ce compte peut parfaitement être établi. Deux faits
sont là pour le prouver: le compte général des finances
tte CHAPITRE V
après avoir dressé le compte de la gestion expirée, le complète au moyen d'évaluations pour la seconde année de l’exercice ; d'autre part, l'exposé des motifs de chaque projet de budget rappelle la situation du dernier exercice d’après les mêmes procédés.
On pourrait dire dès lors que ce que propose M. Stourm existe déjà, mais le savant professeur exige plus qu’une simple constatation. Il voudrait voir les restes arrêtés officiellement à la fin de chaque année par le ministre compétent pour éviter tout dépassement abusif. Ainsi ne pourraient plus se produire ces engagements de dépenses après le 31 décembre si fréquents aujourd'hui. Il pourrait évidemment y avoir quelques modifications dans les chiffres à la suite de liquidations plus exactes. Mais en tous cas les résultats ne sauraient différer des évaluations que d’une façon peu importante. Les opérations de la seconde année de l'exercice sont très faibles ; elles atteignent seulement 2 0/0 du total des recettes, 11 0/0 de celui des dépenses ; les mécomptes auxquels donnerait lieu leur prévision ne seraient donc jamais bien sérieux.
Ainsi le législateur et le public se trouveraient en possession d’un document très suffisant pour élaborer et discuter avec quelque certitude le prochain budget, pour se rendre compte de la situation de l'Etat. Plus tard serait dressé le compte d'exercice exact jusqu’au
centime el sur lequel porterait le contrôle proprement
dit du Parlement. Mais même à ce moment là le compte de gestion serait des plus utiles, car il permettrait de vérifier l'exactitude des restes à payer arrêtés par les ministres : il ferait ressortir les dépassements, mettrait les Chambres en défiance. Elles rechercheraient les causes des excès des dépenses et très probablement parviendraient à découvrir les irrégularités, s’il s’en était produit.
M. Stourm d'ailleurs ne semble se rallier à ce système mixte qu'à défaut de l'adoption intégrale de la gestion annuelle, « ce qui finira peut-être, dit-il, « par devenir la solution nécessaire. »
De l’examen de notre régime actuel, de celui des réformes que l’on propose d’y introduire, que faut-il conclure ?
Quoi qu'on dise, quoi qu'on fasse on n'’arrivera jamais en France pas plus qu'ailleurs à achever tous les services dans le cadre de l’année, on aura toujours des reliquats. En reporter purement et simplement la charge sur l'exercice suivant, en un mot adopter la gestion, cela parait dangereux dans notre pays. Le contrôle ne paraît pas y être suffisant pour éviter les fraudes. Il est dans l'enfance en ce qui regarde les engagements, il manque d'efficacité sur les ordonnancements.
Par contre, conserver purement et simplement le
système actuel, c’est reculer le contrôle parlementaire
à une date très éloignée, c’est empêcher les Chambre” d'utiliser en temps utile les leçons du passé, sans oublier les irrégularités que favorise au début de chaque année la coexistence de deux exercices.
Le meilleur serait donc peut-être d'adopter le régime préconisé par M. Stourm, qui joint aux avantages de l'exercice le mérite indiscuté de la gestion : la formation immédiate des comptes.
Fixant officiellement au 31 décembre les restes de l'exercice écoulé il éviterait, autant que faire se peut, les engagements tardifs et irréguliers. Par contre il ne favoriserait pas, comme la gestion, les reports d’une année sur l’autre.
D'autre part les délibérations du Parlement seraient facihitées par le dépôt de ce compte approximatif, mais très suffisamment exact. Les Chambres verraient plus clair dans ces opérations de seconde année de l'exercice souvent suspectes. Leur contrôle se trouverait renforcé, en quelque sorte doublé.
L'avantage principal de la réforme serait de ne pas changer les bases du système actuel et d'éviter d’aller dans l'inconnu, ce qui est toujours dangereux. Le compte de gestion serait un mode d'information, de contrôle venant se superposer aux modes existants. Le Parlement en userait, si 1l le voulait bien, mais pour le reste rien ne serait changé dans la procédure de réglement des budgets.
Il n'y aurait de plus qu'un guide utile et en tout
cas ne présentant que des avantages. Et ainsi se réaliserait le vœu du baron Louis : « Le compte de ges-
tion doit appuyer le compte d’exercice et le faire reconnaître. »
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