CENT-JOURS — CENT-LANCES

Eeltre, on procéda à une hécatombe de fonctionnaires. On comptait beaucoup sur Ney, envoyé à la tête du corps d'armée de Besançon. Mais pressé par les émissaires de Napoléon, il passa tout à coup de son côté et lui conduisit toutes ses troupes à Auxerre. Napoléon s'avança alors rapidement sur Paris; il quitta Auxerre le 18 mars au soir, le 19 il était à Fontainebleau. A la cour, on entassait toujours projets sur projets, tous plus impraticables les uns que les autres. La désorganisation s'accentuait, la noblesse commençait à déserter Paris. Louis XVIII songea un moment à attendre Napoléon, il disait : « Je resterai aux Tuileries ; je veux voir en face l'homme qui prétend s'asseoir sur mon trône. Je compte toujours sur mon peuple après l'accueil que j'en ai reçu. » Il dut se résigner à fuir dans la soirée, Ariivé à Lille le 22 mars, il passa ensuite à Dunkerque, puis à Ostende, et enfin s'étabht à Gand. Napoléon s'installa aux Tuileries dans la soirée du 20. Il s'occupa aussitôt d'organiser un gouvernement et il y éprouva de nombreuses difficultés. Il dut compter avec le parti républicain, qu'on appelait alors le parti .patriote. Carnot fut créé comte et nommé ministre de l'intérieur ; Fouché eut la police, Caulaincourt les affaires étrangères, Cambacérès la justice, Gandin les finances, Mollîen le trésor, Davoust la guerre, Décrès la marine, Maret la secrétairerie d'Etat , La Valette les postes, encore fallut-il supplier la plupart des titulaires de ces portefeuilles qui les acceptèrent à regret, comme s'ils eussent pressenti la destinée lamentable du nouveau règne. Napoléon, étrangement changé, se montrait bienveillant pour tous, amis et ennemis, mandait Benjamin Constant qui avait public contre lui un article des plus violents dans le Jourîial des Débats^ quelques jours avant le départ du roi, le chargeait d'élaborer une nouvelle constitution et prononçait des paroles libérales. « Des discussions publiques, des élections libres, des ministres responsables, la Hberté de la presse, je veux tout cela ; la liberté de la presse surtout ; l'étouffer est absurde. » Ainsi contraint de subir la réaction Hbérale qui avait suivi le despotisme de l'Empire, il ne put ressaisir une forte dictature qui peut-être l'eût sauvé. Il eut à lutter d'abord contre la résistance des provinces royalistes. La duchesse d'Angoulême avait organisé la lutte dans la Gironde. Le 28 mars, le général Clauzel se dirigeant sur Bordeaux mit en déroute cinq cents volontaires royaux qui lui disputaient le passage à Saint-André-de- Cubzac. Madame essaya d'entraîner la garnison de Bordeaux qui fit défection et elle fut obhgée de signer une capitulation le 1^^' avr. De son côté, le duc d'Angoulême après avoir formé une armée à Marseille et à Nimes, s'était dirigé le 25 mars sur Valence. Après avoir remporté quelques succès sur les troupes du général Debelle, il dut s'arrêter le 7 avr., puis revenir sur ses pas. Le 9, il capitulait à La Palud. Il fut retenu quelques jours prisonnier par le général Grouchy, puis mis en liberté par ordre de l'empereur. Le 10 avr. le Midi était pacifié ; des salves d'artillerie annoncèrent que dans toute la France l'Empire était rétabli.

Cependant, les puissances étrangères refusaient toute relation avec le gouvernement de Napoléon. Elles avaient signé le 13 mars, à Vienne, une déclaration par laquelle elles le mettaient hors la loi et « s'engageaient à mettre sur pied toutes leurs forces contre Bonaparte et sa faction afin de le réduire désormais à l'impuissance de troubler le repos de l'Europe. » Elles réunirent contre lui trois armées, d'ensemble 800,000 hommes, sous les ordres de l'empereur Alexandre, du prince de Schv^arzemberg, du duc de V^^ellington et du feld-maréchal Bliicher ; les opérations devaient commencer en juin. Napoléon fit rapidement ses préparatifs pour résister à cette formidable coalition et il réussit à lever sur la France épuisée une armée de 276,000 hommes. Il chercha d'abord à négocier et surtout à détacher de la sainte alliance l'Autriche, puis la Russie, mais tous ses diplomates furent arrêtés aux frontières. L'impératrice Marie-Louise qu'il avait mandée ne

lui répondit même pas et refusa de lui rendre son fils, Tous ces événements jetèrent dans le pubfic de tristes appréhensions. Il se produisit des protestations contre l'Empire. On manquait surtout de confiance. Beaucoup de fonctionnaires se ménageaient des intelligences avec le précédent gouvernement. Fouché trahissait impudemment, répétait partout en parlant de l'empereur : « Cet homme est revenu plus fou qu'il n'était parti. 11 s'agite beaucoup, mais il n'en a pas pour trois mois. » Le 25 avril paraissait l'acte additionnel aux constitutions de l'Empire, instituant une Chambre des pairs, et une Chambre des représentants dont les membres étaient élus par des collèges peu différents de ceux du premier empire. Cet acte qui rappelait beaucoup trop la Charte de Louis XVIII fut fort mal accueilh. Les élections à la Chambre furent mauvaises pour l'empereur. Les députés furent en majorité républicains, ou royalistes constitutionnels. Le 1^'^' juin eut lieu la cérémonie théâtrale du Champ de Mai (V. ce mot). Napoléon prêta serment à la constitution et reçut, au milieu d'acclamations enthousiastes, les serments de l'armée et des Chambres. Le 7, il ouvrit la session du Parlement qui lui manifesta aussitôt sa défiance (V, Chambre des REPRÉSENTANTS et Chambre DES PAiRs) et le 12 il partit pour l'armée du Nord. Le 16, il perdait la bataille de Waterloo (V. ce mot), et il revenait précipitamment à Paris avec l'intention de demander la dictature et une levée en masse. La Chambre des représentants réclama nettement son abdication. Lucien voulut tenter un coup d'Etat. « Hélas ! répondit l'empereur, je n'ai que trop osé ! » Le 22, il abdiquait en faveur de son fils, Napoléon IL La Chambre nomma alors un gouvernement provisoire composé de cinq membres : trois représentants et deux pairs ; Fouché fut élu président de cette commission qu'il trahit en traitant secrètement avec Louis XVIII. Napoléon, après s'être retiré quelques jours à la Malmaison où on le fit surveiller étroitement de peur d'un coup de tête, dut en partir le 29, pressé par la commission provisoire qui trouvait son voisinage trop dangereux. Il se rendit à Rochefort d'où il espérait pouvoir s'embarquer pour l'Amérique, Une flotte anglaise gardait les passes, et comme il reçut de Paris l'ordre de quitter immédiatement la France, il se livra le 15 juil. aux Anglais et le 7 août fut emmené à Sainte-Hélène.

Cependant Louis XVIII, qui avait reconstitué à Gand sa cour et son gouvernement, était resté en relations diplomatiques avec les puissances qui n'avaient pas cessé de le reconnaître comme le souverain légitime de la France. Averti par Fouché de la marche des événements et des intrigues nouées pour que rien ne s'opposât à sa restauration, il s'approcha de Paris. La commission gouvernementale n'avait pu traiter avec les alliés ; le 3 juil. elle signait à Neuilly, avec Bliicher et WelHngton, une suspension d'armes. L'armée française dut se retirer au delà de la Loire. Bliicher entra alors à Paris (7 juil.), il cerna, aux Tuileries, le gouvernement provisoire qui se démit de ses fonctions, La Chambre des pairs se dispersa sans résistance. On ferma les portes du Palais-Bourbon où les représentants se bornèrent à protester contre la force brutale. Le 8 juil. Louis XVIII faisait son entrée dans Paris occupé par les troupes étrangères. (V. pour les détails les articles Napoléon P'', Restauration, Coalition de 1815, etc.) R. S.

BiBL. : Capkfigui:, Les Cent-Jours ; Paris, 18tl, 2 vol. in-8, — Esquisse historique sur les Cent-Jours; Paris, 1819, in-8. — Fleury de Chaboulon, les Cent-Jours ; Londres, 1820, 2 vol. in-8. — Benjamin Constant, Mémoires sur les Cent-Jours; Paris, 1820-22, in-8. — Cauchois- Lemaire, Lettres sur les Cent-Jours ; Paris, 1822, in-8. — Lucien Bonaparte, la Vérité sur les Cent-JoUrs ; Paris, 1835, in-8.— Villemain, Souvenirs contemporains d'histoire et de littérature^ les Cent-Jours; Paris, 1855, 2 vol. in-8, t. IL— Sismondi, Lettres écrites pendant les Cent jours, clans Revue historique, t. III à V. — Du même, Notes sur l'Empire et les Cent-Jours, dans Revue historique, t. IX. — ViTROLLK?^, Mémoires; Paris 1884, in-8. — Hyde de Neuville, Mémoires et Souvenirs : Paris, 1888, in-8. — Voir aussi les historiens de FEmpirc et de la Restauration.

CENT-LANCES (Hist. milit.). Compagnie créée par

CENT-LANCES — OExNTOKlO

Louis XI pour sa garde personnelle, en 1474, et formée exclusivement de gentilshonnnes. Elle se composait de cent lances fournies, c.-à-d. que chaque lance comptait un homme d'armes et deux archers. On la désignait sous le nom de compagnie de cent-lances de gentilshommes de la maison du roi, ordonnées pour la garde de son corps. Charles VIII institua, en 1498, une seconde compagnie de cent lances qui fut d'abord appelée compagnie des gentilshommes extraordinaires, par opposition avec la première, nommée compagnie des cent gentilshommes ordinaires. A partir de 1570, les deux compagnies furent appelées des gentilshommes ordinaires. Dès Tannée 1475, Louis XI avait séparé les archers des hommes d'armes, et avait fait de ces deux cents hommes sa petite garde du corps.

CENTLIVRE (Susannah Freeman, dame), femme auteur anglaise, née vers 1667 dans le comté de Lincoln, morte à Londres le 1*'' déc. 1728. Maltraitée par ses parents, elle s'enfuit de la maison paternelle, et api'ès une existence assez agitée, épousa un oflicier nommé Carroll qui fut bientôt tué en duel. Pressée par la nécessité, elle fit quelques drames qui eurent du succès, et joua même sur quelques scènes, entre autres à Windsor. Vers 4706, elle se maria avec un chef des cuisines de la cour, Joseph Centlivre. La vie romanesque de Suzanne, sa liaison avec les premiers littérateurs de son temps lui ont valu, avec le succès des pièces de théâtre qu'elle publia, une espèce de célébrité. Nous citerons : The perjufd Husband or the aventures of Yenice (1700, in-4), tragédie; Love at aventure (1706, in~4), comédie; the Beau's Duel or a soldier for the ladies (170*2, in-4), comédie ; the Gamester (1705, in-4), comédie ; the Platonick Lady (1707, in-4), comédie ; the Busy Body (1709, in-4), comédie; the perplex'd Lovers (1742, in-4), comédie; a Gotham élection (1715, in-12 ; 1787, in-12), satire des mœurs électorales, dirigée contre les tories ; a Wife well tnanaged (1715, in-lz); a Bold stroke for a wife (1718, in-8); the Artifice (i72i,in.8), etc. On a public ses oeuvres complètes (Londres, 1761, 8 vol. in-l^, réimpr. en 1872). R. S.

CENTOFANTI (Silvestro), littérateur, poète et philosophe italien, né près de Pise le 8 déc. 1794, mort le 6 janv. 1880. Des vers sur la Souveraineté parfaite, des stances à la louange de Dante, une tragédie, Edippo Ue, commencèrent sa réputation ; ses leçons sur la Divine Comédie l'établirent solidement; le Preludio ou Préface dont il les fit précéder en les publiant (1837) fut considéré comme un des meilleurs et l'un des plus beaux morceaux de critique littéraire en langue italienne. Comme il arrive, il avait débuté par son chef-d'œuvre ; sans mépriser ses travaux postérieurs, il faut les classer à la suite des études sur Dante : Sulla Vita e le opère di Vittorio Alfieri (4842); Saggio su Pitagora; Storia dei sistemi délia filosofia ; il Platonismo in Italia ; Del-Diritto di nazionalità in universale e di quello délia nazionalità in particolare (1847) ; Saggio sopra la letteratura greca; Raccolta de' Poeti greci tradotti. Elévation de la pensée, justesse de l'idée, variété de l'information, profondeur des jugements, et tout cela exprimé dans un style à la fois clair et poétique, telles sont les qualités que M. Bersezio accorde à Centofanti ; en en rabattant beaucoup, il en restera assez pour lui laisser la renommée d'un bon écrivain qui eut un très bon moment. Malgré des velléités libérales, Centofanti demeura toujours le poète de ses premiers vers adressés au grand -duc Ferdinand III ; en 1869, il fut l'un des triumvirs contre-révolutionnaires et son attachement à la papauté ne se démentit jamais. On a publié de lui un ouvrage posthume, Vita poetica (Florence, 1881, in-8). H. G.

BiBL. : A. Di: Gubernatis, Dizionario biogvafico deyli scrlttori contemporanei ; Florence, 18^0, in-8. — Vittorio Bersezio, il Reqno di Vittorio-Emaniiele. TrcnV anni di vita letteraria; Turin, 1878-1881, t. II, p. 152.

CENTON. I. xVrchéologie. — Etoli'e faite de pièces d'étofl'e cousues ensemble ; on en faisait des couvertures, des tentures, des casaques pour les esclaves, des matelas pour revêtir certains travaux de siège, des bonnets que les soldats mettaient sous leurs casques pour ne pas être écorchés. Ils se couvraient aussi de centons lorsqu'ils quittaient leurs cuirasses pour travailler aux retranchements. On appelait centonarii les ouvi'iers chargés de couvrir leur machine de guerre avec les centons (Code Théodosien, XIV, 8, 1; XVI, 10, 20, 4).

II. Littérature. — Centon dérive du latin cento, manteau formé de pièces qui, lui-même, tire son origine du grec xevtpwv, dont la racine est xsvTpow, je pique. C'est, en effet, à force de coutures, de morceaux rajustés les uns au bout des autres que se crée le centon, sorte de poème bâtard apparu au moyen âge et qui consiste à réunir dans un ensemble des lambeaux de vers empruntés à divers auteurs. Le plus ancien des centons connus est la Médée d'Hosidius Géta, tragédie prise sur VEnéide,

L'an 369 de l'ère chrétienne, Ausone fut convié par l'empereur Valentinien à une joute poétique. Il s'agissait de célébrer les magnificences d'une noce, et le rival du poète se trouvait être le monarque lui-même. Comprenant le péril de vaincre, sans pourtant consentir à la défaite, Ausone recourut à un stratagème habile. Il pilla Virgile, coupa sans pitié au hasard de l'œuvre, puis, rassemblant les hémistiches épars, en fabriqua des strophes nouvelles, où le doux auteur latin fut transformé en un débauché cynique. Le succès remporté assura la vogue de cette innovation. Ausone formule ainsi les règles à observer : « Détachez des morceaux d'un ou de plusieurs poèmes, ou divisez le vers, et liez alors la partie choisie à une autre partie primitivement réservée, à moins que vous ne reproduisiez le vers complet ; mais que jamais deux vers se suivant ne figurent dans le texte nouveau. »

Au v^ siècle, la femme de Théodose le Jeune, (EUa Eudoxia, composa toute une Vie de Jésus-Christ avec des fragments de V Iliade et de V Odyssée, Beaucoup plus tard, vers 1175, parut un centon, tiré des versets de la Bible, en rhonneur d'Anne Musnier, à qui le comte de Champagne devait la vie. Mais c'est surtout à l'époque de la Renaissance (jue le centon fut en honneur. Les quatre frères Capilupi entassèrent en une brochure volumineuse des centons de toutes espèces et de tous genres, la plupart obscènes. En 1618, Proba Jalconia publia aussi une Vie de Jésus, à l'aide de centons choisis dans Virgile. Etienne de Pleurre qui l'imita, reçut de deux théologiens de la faculté de Paris, un éloge formulé en ces termes : l'auteur a tressé des couronnes à Jésus et aux saints martyrs, avec l'or de Moloch. Au xvii^ siècle, parurent encore en 1633, 1640 et 1661, trois comédies faites de centons, la Comédie des proverbes, trois actes remplis par un curieux assemblage de proverbes populaires, et attribuée à Adrien de Montluc; la Comédie de chansons, cinq actes entièrement construits avec des fragments de romances, et Vlnconstant vaincu, cinq actes glanés de même. Un seul centon, à propos des querelles de la bulle Unigenitus, fut célèbre au xviii^ siècle ; puis, après la Révolution, en revint plus que jamais la mode. Beuchot écrivit, en 1814, un premier centon contre Bonaparte exilé, et un second contre les courtisans d'hier, insulteurs aujourd'hui. Quant aux centons tirés d'auteurs français, un seul, en prose, mérite d'être cité : V Oraison funèbre de Buonaparte ; les difficultés de la rime ont rendu impossible l'introduction des centons en vers.

Par extension, on a appelé centon également, une œuvre composée de proverbes accolés les uns aux autres, tels le Discours d'Armand le comédien, et le Sermon du révérend frère Sancho, imprimé tout au long dans les Anecdotes échappées à V observateur anglais.

CENTORBL Ville d'Italie (V. Centuripe).

CENTORIO DEGLi Ortensi (Ascanio), poète italien, né

CENTORIO — CENTRALISATION

à Rome vers 1480. Exilé de sa patrie on ne sait pour quel motif, il se retira à Milan ; c'est là encore qu'il revint après la guerre de Transylvanie à laquelle il avait pris part et dont il écrivit les commentaires. 11 a laissé : Amorose rime (Venise, 1552) ; VAvra soave di M. Ascanio Centorio cavalier di S. Giacopo (Venise, 1556), petit livre composé à l'imitation de VAmeto de Boccace ou des Asolani de Bembo, mêlé de prose et de vers, de dissertations et de contes ; Discorsi sopra Varie délia guerra (Venise, 1558-1562, 5 part.); Commentarj délie guère di Transilvania lit. VI (Venise, 1565) ; Commentarj délie cose d'Europa lib. VIII (Venise, 1569) ; la Peste di Milano del i576 e ip77 (Venise, 1579). Il est assez estimé comme historien. L'édition tronquée de Bandello qu'il publia en 1560 fait peu d'iionneur à son goût; il supprime 46 nouvelles, toutes les dédicaces et ajoute à chacune des nouvelles conservées une morahté de sa façon.

BiBL. : F. Argelati, Biblioteca Scriptorum mediolanensiiun; Milan, 1745, 4 vol. in-fol.

CENTRACODON (V. Mesodontes).

CENTRADENIA. Genre de plantes de la famille des Mélastomacées et du groupe des Microliciées, établi par G. Don {Gen, Syst., Il, 765). Ce sont des herbes, parfois suffrutescentes, dont les rameaux tétragones portent des feuilles très inégales. Les fleurs, disposées en cymes corymbiformes , sont tétramères, avec des étamines en nombre double et un ovaire quadriloculaire. On en connaît seulement trois espèces, qui habitent les régions austrooccidentales de l'Amérique du Nord. (V. H. Bâillon, Ilist. des PL, VII, p. 42.) L'une d'elles, CfloribundaVlmah., du Guatemala, est cultivée dans les serres chaudes de l'Europe comme ornementale. Ses feuilles, ovales, entières, sont marquées en dessous de nervures rougeâtres, et ses tiges, de couleur rouge, sont terminées par de nombreuses fleurs rose-lilas très élégantes*. Ed. Lef.

CENTRAGE (Techn.). Le centrage est une opération courante pratiquée dans les ateliers d'ajustage pour déterminer le centre de figure ou de gravité d'une pièce brute ou finie. Le procédé de centrage varie avec la forme des pièces ; les machines -outils sont toujours disposées de manière à faciliter le centrage des pièces à ajuster ; les tours, par exemple, sont munis de plateaux avec des rainures radiales sur lesquelles sont disposées des griffes à écrous qu'on peut rapprocher plus ou moins de manière à saisir et à centrer la pièce. Le centrage d'un cylindre creux s'opère à l'aide d'une pièce en forme de croix, qui prend le nom de centre et dont les bras sont terminés par des écrous filetés munis de vis qui permettent de les ramener au diamètre de la pièce. Pour déterminer le centre de figure d'une pièce pleine, de forme ronde et carrée, on la pose sur un marbre en la soutenant, s'il est nécessaire, par des supports. On trace ensuite sur la pièce, ave(; la pointe d'un trusquin, un trait horizontal à la hauteur du centre. On change, à diverses reprises, la position de la pièce en la faisant tourner sur ses supports et on mène autant de traits horizontaux contenant tous le centre, et celui-ci se trouve alors déterminé par l'intersection des lignes ainsi tracées. Dans le centrage des pièces ajustées, il convient de les centrer bien exactement, car la moindre erreur dans la direction des axes pourrait fausser le mécanisme ; pour centrer un cylindre de machine à vapeur, par exemple, on le place horizontalement et on pose à l'intérieur une petite bande de tôle verticale contenant le centre qui a servi à tracer la circonférence d'alésage. Au moment de le fixer définitivement, on tend par ce point un fil qui traverse également le centre du fond plein et on le prolonge en face des ghssières. On s'assure qu'il est bien en ligne droite et reste toujours à la même dis tance de celles-ci ; on apprécie facilement à l'extrémité de la glissière une déviation d'un millim., et cette pération, convenablement pratiquée, permet d'éviter toute rreur. L. Knau.

CENTRAL (Point, plan) (V. Surfaces gauches).

CENTRAL-CiTY. Ville des Etats-Unis, Etat de Colorado, comté de Gilpin, sur un affluent du North Clear Creek, à 56 kil. 0. de Denver, et à 2,500 m. au-dessus du niveau de la mer. Centre d'une région aurifère en pleine exploitation. Aug. M.

CENTRAL Provinces of India. Provinces centrales de l'Inde (V. GoNDVANA, Nagpour et Sagar).

CENTRALE (Ecole) (V. Ecole centrale).

CENTRALISATION. I. Politique. — Centralisation politique (V. Capitale, Constitution, Décentralisation, Enseignement primaire, etc.). — Dans une nation, le mot centralisation désigne le système de gouvernement qui rattache au centre toutes les parties de l'organisation politique et administrative.

I. Généralités. — M. Vivien a donné de ce système de gouvernement une saisissante description : « Des lois, a-t-il dit, qui attribuent au gouvernement même de l'Etat une autorité générale, qui lui donnent le droit d'étendre son bras sur les diverses fractions du pays, de se substituer plus ou moins aux pouvoirs locaux, de s'interposer dans l'exercice des facultés individuelles, et qui soumettent la nation à une direction unique, partant du centre et rayonnant jusqu'aux extrémités les plus reculées : voilà ce qui fait la centralisation. Pour emprunter une comparaison appliquée à une société célèbre organisée sur ce principe, la centralisation est une épée dont la poignée est dans la capitale et la pointe dans le reste de l'Etat. » Précisons à présent le sens du mot centralisation. « Il existe, dit M. de Tocque ville, deux espèces de centralisations bien distinctes, et qu'il importe de bien connaître. Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que la formation des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers. D'autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, tels, par exemple, que les entreprises communales. Concentrer dans un même heu et dans une même main le pouvoir de diriger les premiers, c'est fonder ce que j'appellerai une centralisation gouvernementale. Concentrer dans la même main le pouvoir de diriger les seconds, c'est fonder ce que j'appellerai une centralisation administrative. Il est des points sur lesquels ces diverses espèces de centi'alisation viennent se confondre; mais, en prenant dans leur ensemble les objets qui tombent particulièrement dans le domaine de chacune d'elles, on parvient aisément à les distinguer.» Cette distinction entre la centralisation gouvernementale, ou politique, et la centralisation administrative est essentielle. La centralisation politique est la concentration au même lieu, et dans les mêmes mains, du pouvoir de diriger les intérêts communs à toutes les parties d'une nation. La centralisation administrative est la concentration des intérêts spéciaux, non point suivant la loi des mœurs, des habitudes ou des convenances locales, mais d'après un système général conçu au siège du gouvernement et appliqué par les agents du gouvernement sur toute la surface du pays. On peut donc être tout à la fois partisan de la centraUsation politique et adversaire déterminé de la centralisation administrative. Les critiques dirigées contre l'une n'atteignent pas nécessairement l'autre. Nous nous occuperons d'abord plus spécialement de la centralisation politique, tout en indiquant ses points de contact avec la centrahsation administrative.

ÏI. HiSTomE. — L'Empire romain. Le mot de centralisation est moderne, mais la chose est ancienne. A Rome, même sous la République, l'Etat était le maître absolu des citoyens. Les droits qu'avait le Romain, il les tenait, non point de sa qualité d'homme, mais de celle de membre du souverain. Toutefois, la République romaine ne connut pas la centralisation. Le proconsul romain, du temps de la République, n'était pas l'homme chargé de faire exécuter les lois ; il était au-dessus des lois ; armé de tous les pouvoirs, il jugeait, il légiférait, il percevait les contributions,

CENTRALISATION

il commandait les soldats. « Ce qui fit disparaître le despotisme des proconsuls, dit M. Fustel de Coulanges, ce fut le despotisme impérial. » M. Edouard Laboulaye a tracé de main de maître le tableau du despotisme impérial. « Tout, dit-il, était dans la main de César, armée, finances, administration, justice, religion, éducation, opinion, tout jusqu'à la propriété et à la vie du moindre citoyen. Aussi ne faut-il pas s'étonner que, de bonne heure, les Romains aient adoré l'empereur. Vivant, c'est un Numen, une divinité protectrice : mort, c'est un Divus, un dos génies tutélaires de l'empire. » Les lois de Rome, écrit de son côté M. Troplong, les lois de Rome, « avaient plié l'enseignement à la centralisation impériale... La i)ensée de l'empereur veut être partout présente pour la direction, la surveillance et la police de l'enseignement. C'est par ce régime que sont dominées les écoles depuis l'Orient jusqu'à l'Occident, depuis Constantinoplc et Béryte jusqu'aux écoles gauloises de Trêves, Bordeaux, Autun, Toulouse, Poitiers, Lyon, Narbonne, Arles, Marseille, Vienne, Besançon. »

Ainsi l'autorité impériale s'étendait à toutes choses et ne connaissait pas de limites. Nous allons voir comment elle s'exerçait dans les provinces. « Lorsque le sénat romain organisa l'empire, vers l'an "27 avant notre ère, dit M. Fustel de Coulanges, il conféra à Auguste le pouvoir proconsulaire sur la moitié des provinces, et un droit de surveillance sur les gouverneurs de toutes les autres. Cette innovation, dans laquelle quelques esprits ne virent peut-être qu'une atteinte à la hberté, fut le germe d'un nouveau système administratif. 11 arriva, en effet, que les chefs des provinces, au lieu d'être de vrais monarques gouvernant en leur nom propre, ne furent plus que les agents et les lieutenants du prince. C^e fait si simple et en apparence si insignifiant fut ce qui introduisit en Europe la centralisation administrative. » Lorsque les gouverneurs des provinces eurent été subordonnés à l'empereur, celuici exerça sur eux une surveillance incessante. De nombreux bureaux furent établis dans le palais. Composés à l'origine des affranchis du prince, liberti Augustin ces bureaux, dit Dion Cassius, recevaient la correspondance des gouverneurs, préparaient les réponses du prince, écrivaient les dépèches et en gardaient copie, vérifiaient les comptes. Cette surveillance ne tarda pas à porter ses fruits. La centralisation impériale rendit les abus moins nombreux et en assura la répression. Les historiens constatent qu'elle fut favorablement accueilhe par les provinces, et les inscriptions confirment sur ce point le récit des historiens. « Elles montrent que les provinces se regardaient, en général, comme bien administrées et qu'elles en étaient reconnaissantes au prince. Cette centralisation se développa et se compléta avec le temps. Il se forma peu à peu une hiérarchie de fonctionnaires qui se surveillaient et se dirigeaient les uns les autres. A la fin du IV® siècle, la Gaule était partagée en dix-sept provinces régies par des gouverneurs qu'on appelait recteurs ou présidents. Ceux-ci avaient au-dessus d'eux le vicariiis, qui avait le contrôle sur toute l'administration du pays ; il était subordonné lui-même au préfet du prétoire. Dans la capitale de l'empire, étaient les bureaux de l'administration centrale. Ils étaient partagés en quatre grandes divisions qui avaient quelque ressemblance avec les ministères des Etats européens. Les comptes de finances de toutes les provinces étaient adressés au cornes sacrarum largitionum ou au cornes rei privatce. Les rapports d'administration allaient au magister officiorum. Les maîtres de la milice avaient la direction ou la surveillance de toutes les armées. Il y avait des bureaux pour les archives, des bureaux pour la justice, des bureaux pour le domaine public. Il nous est resté une précieuse imag(^ de cet édifice administratif : c'est la liste des fonctions de l'empire, notitia dignitamni, qui fut rédigée dans les premières années du v® siècle. Il faut la lire sans parti pris de dénigrement; elle donne l'idée d'un corps bien ordonné. » Ajou-

tons que les fonctions n'étaient pas vénales, elles étaient essentiellement temporaires ; les gouverneurs des provinces recevaient un traitement fixe et des fournitures d'une valeur déterminée. « Il est difficile de dire, poursuit M. Fustel de Coulanges, jusqu'à quel point l'observation de ces trois règles assura la régularité et l'équité de l'administration; mais on verra, dans la suite de ces études, qu'elles ont disparu avec l'empire romain ; on observera à quels désordres cette disparition livra la société ; on pourra calculer ce qu'il y eut alors d'iniquité et d'oppression, et par le seul mal que fit l'absence de ces règles, on pourra se faire une idée du bien qu'elles avaient pu produire. Il on fut de même de la centralisation ; les documents de ce temps-là no nous démontrent pas avec une pleine certitude que les peuples l'aient aimée ; mais les documents de l'âge suivant prouvent qu'après l'avoir perdue, ils ne cessèrent pas de la regretter. »

La France féodcàe. L'empire romain est devenu la proie des Barbares. Les peuples venus de la Germanie ont apporté avec eux une idée nouvelle, celle de la liberté individuelle. « Pour le Romain, dit M. Laboulaye, FEtat est tout, le citoyen n'est rien ; pour le Germain, l'Etat n'est rien, l'individu est tout. Chaque chef de famille s'établit où il veut, ut fons, ut nemiis plaçait, gouverne sa maison comme il l'entend, reçoit la justice de ses pairs ou la leur rend, s'enrôle en guerre soiis le chef qu'il choisit, ne reconnaît de supérieur que celui à qui il se doime, ne paye d'impôt que s'il le vote, et pour la moindre injustice en appelle à Dieu et à son épée. C'est le renversement de toutes les idées romaines, c'est le contre-pied de la société impériale. » Cependant les rois mérovingiens s'efforcèrent de conserver quelques vestiges de la centralisation romaine. Le palais du roi devint le centre du gouvernement et de l'administration ; les officiers du palais furent les principaux agents du pouvoir royal. Dans les provinces, l'administration fut confiée à des ducs et à des comtes, nommés par le roi, qui l'éunirent, avec des titres romains, les pouvoirs militaire, administratif et judiciaire. Mais cette tentative de reconstitution de l'autorité centrale ne pouvait réussir dans une société si profondément bouleversée par la conquête, kxi vn^ siècle, il fallut choisir dans le pays même qu'ils étaient chargés d'administrer, les ducs, les comtes et les fonctionnaires chargés du recouvrement des impôts. Le pouvoir passa ainsi aux mains des grands propriétaires. Peu à peu, ils s'emparèrent des biens dont ils avaient l'administratiou, perçurent les impôts pour leur propre compte, et exercèrent sur les populations qui les entouraient une véritable juridiction.

L'avènement des Carolingiens marqua un temps d'arrêt dans la désorganisation du pouvoir central. Ils ramenèrent les comtes au rôle de délégués de l'autorité royale ; Charlemagne créa, par ses missi dominici, un contrôle régulier sur les actes des autorités locales. Mais ce « vigoureux essai de monarchie administrative », comme l'a appelé M. Guizot, ne survécut guère à l'homme de génie qui l'avait conçu. Bientôt la société féodale fut définitivement constituée. Il n'y eut plus alors, suivant l'expression de M. Guizot, « ni roi, ni nation. » Les successeurs de Hugues Capet s'efforcèrent de réagir contre cet état de choses. Ils s'appuyèrent à la fois sur l'Eglise et sur les communes. La royauté joua le rôle de médiatrice entre les possesseurs de fiefs et les bourgeois des communes, et devint ainsi, comme l'a dit M. Guizot, « un pouvoir public distinct des pouvoirs féodaux, aj>pelé à les surveiller et à les contenir ». A l'orighie, la coar du roi, composée de barons, de prélats et de grands officiers de la couronne, ne connaissait que des contestations qui s'élevaient soit entre le roi et ses vassaux innnédiats, soit entre ces vassaux eux-mêmes, soit entre eux et leurs propres vassaux. Mais peu à peu sa compétence s'étendit aux grands feudataires, tenus envers le roi à l'accomplissement des devoirs féodaux; aussi, dès le xn« siècle, les recours de défaulte de droit formés par les

CENTRALISATION

vassaux des grands feudataires furent, comme ceux des vassaux du domaine, portés devant la cour du roi. Les grands baillis ^ créés sous Philippe-Auguste (4490) exercèrent d'abord la juridiction du roi dans ses domaines ; ils furent, en outre, investis d'attributions administratives, financières et militaires très étendues. Sous le règne de saint Louis, leur juridiction reçut une grande extension. On enleva aux justices seigneuriales les cas royaux, c.-à-d. toutes les causes qui, à un titre quelconque, intéressaient la majesté royale ; puis l'institution de la quara7itaine le roi obligea les possesseurs de fiefs, qui allaient combattre l'un contre l'autre, à une trêve de quarante jours pendant laquelle le plus faible pouvait prendre un asseurement devant les juges royaux et substituer un procès à une lutte armée. L'institution des baillis donna naissance à l'appel qui, ainsi que l'a fait remarquer M. Faustin Hélie, fut une institution politique plus qu'une garantie judiciaire et devint un puissant instrument d'ordre social et de centralisation monarchique.

Ces institutions reçurent un grand développement sous Philippe le Bel. C'est de son règne que date l'organisation du grand conseil, du parlement et de la chambre des comptes. Le grand conseil donnait son avis sur les affaires de 1 Etat ; il était chargé, en outre, de l'expédition des grâces et des requêtes, ainsi que du jugement de certaines causes évoquées par le roi. Le parlement était le tribunal d'appel de toutes les justices du domaine, et il éleva bientôt la prétention d'être la cour souveraine du royaume tout entier; il avait, en outre, quelques attributions administratives et de police : il adressait des mandements aux baillis et sénéchaux. Enfin, la chambre des comptes, détachée de l'ancienne cour du roi, était à la fois la juridiction chargée de la vérification des comptes et le conseil du roi en matière de finances. Ces modifications si profondes du pouvoir royal eurent lieu sous l'inspiration et avec le concours actif et persévérant des légistes. « Au milieu du mouvement théologique, dit M. Troplong, une classe d'hommes était sortie des universités, qui avait puisé, dans les livres du droit romain, les théories impériales sur le gouvernement d'un seul et sur la raison d'Etat. Ces hommes, appelés légistes, s'étaient naturellement attachés à la royauté et, pour prix de leur dévouement, ils en étaient devenus les conseils, les ministres et les officiers. C'était dans leurs doctrines que la couronne allait chercher des moyens juridiques pour briser les contrepoids de la féodalité, et pour contenir dans la ligne spirituelle l'influence du clergé. Cet esprit des légistes s'était d'ailleurs personnifié, régularisé, dans les parlements devenus sédentaires ; et ces grands corps, institués pour rendre la justice, n'avaient pu s'empêcher de faire de la politique, alors que tous les éléments du gouvernement politique étaient constitués sur la base du droit de propriété. De là étaient sortis, du temps de Philippe de Valois (en 1329), les appels comme d'abus, moyen habile de traduire sous l'œil de cette justice nationale, ferme et éclairée, les prétentions de l'esprit ultramontain. » Nous n'avons pas le dessein de suivre pas à pas le développement de la politique de concentration monarchique qui marcha de pair avec la formation territoriale de la France. Nous nous bornerons à en marquer les principales étapes. Ainsi nous rappellerons, avec M. Augustin Thierry, que le règne de Louis XI « fut un combat de chaque jour pour la cause de l'unité du pouvoir et la cause du nivellement social. » A sa mort, la noblesse avait cessé d'être souveraine, et la royauté avait une administration, des finances, une armée.

La Monarchie administrative. L'œuvre de Louis XI fut complétée par Louis XII. Louis XI avait divisé le grand conseil en trois sections pour la guerre et la politique, pour les finances et pour la justice. Louis XII sépara les attributions des baillis et des prévôts, donna plus d'extension au contrôle de la chambre des comptes sur les finances, et assura l'inamovibilité des juges. Les

guerres d'Italie eurent pour eftet de rattacher de plus en plus la noblesse à la royauté. Ainsi que Fa fait observer M. Augustin Thierry, la noblesse, à la suite des expéditions de Charles VIII, de Louis XII, surtout de François P^, devint de plus en plus une classe militaire en cessant d'être une classe politique. Elle abandonna au tiers état toutes les fonctions d'administration et de judicature et contribua ainsi à accélérer le mouvement qui entraînait le pays dans la voie de l'unité administrative. Les guerres de religion et la Ligue ralentirent ce mouvement auquel Henri IV et Sully donnèrent une impulsion nouyelle. Puis vint Richelieu, qui reprit l'œuvre de Louis XI, et brisa toutes les résistances qui s'opposaient à l'épanouissement de l'autorité royale. « Sa vie de tous les jours, dit M. Augustin Thierry en parlant du grand cardinal, sa vie de tous les jours fut une lutte acharnée contre les grands, la famille royale, les cours souveraines, tout ce qu'il y avait de hautes existences et de corps constitués dans le pays. Pour tout réduire au même niveau de soumission et d'ordre, il éleva la royauté au-dessus des hens de famille et du lien des précédents ; il l'isola dans sa sphère comme une pure idée, l'idée vivante du salut public et de l'intérêt national. » Pendant la minorité de Louis XIII, les gouverneurs des provinces s'étaient rendus presque indépendants de la couronne. Richelieu les ramena à l'obéissance, frappa sans pitié ceux qui étaient entrés dans des complots contre son autorité et les remplaça par des hommes dévoués à sa politique, résolu, ainsi qu'il le disait lui-même, à mettre dans toutes les places « des gens tellement affidés que, quoi qu'il advînt, le parti contraire ne pût faire ses affaires ». Les protestants avaient cherché à former comme un Etat dans l'Etat. Richelieu assiégea et prit la Rochelle (4629), puis fit rendre Vëdit de grâce, qui enleva aux protestants leurs places de sûreté et interdit leurs assemblées politiques, tout en leur garantissant la fiberté de leur culte et en leur maintenant leur organisation religieuse. Il mit fin à l'opposition des parlements. La déclaration de 4644 leur interdit d'une manière solennelle et définitive toute intervention dans les affaires d'Etat et d'administration, « afin qu'une chose qui est établie pour le bien du peuple ne produise des effets contraires, comme il arriverait si les officiers, au lieu de se contenter de cette puissance qui les rend juges de la vie de l'homme et des fortunes de nos sujets, voulaient entreprendre sur le gouvernement de l'Etat qui n'appartient qu'au prince. » Le parlement de Paris dut faire amende honorable pour avoir protesté contre la formation de commissions extraordinaires et contre une exécution sans jugement. Les états généraux n'avaient plus été convoqués depuis 4644, mais les états provinciaux restaient, et cette institution pouvait gêner la politique du cardinal. Richelieu forma d'abord le projet de les supprimer, puis il engagea contre les assemblées provinciales une lutte sourde et obstinée. L'autorité des intendants, dit M. Caillet, annihila peu à peu celle des états dans les provinces du domaine ; en 4628, le Dauphiné cessa de compter parmi les pays d'états ; en Bretagne, les états ne se réunirent plus que tous les deux ans à partir de 4630 ; les états de Provence furent remplacés, en 4639, par les assemblées des procurateurs de communautés ; et, à la mort de Richelieu, la Bourgogne et le Languedoc étaient les seules provinces où les états provinciaux eussent conservé, sinon leur importance, du moins leur ancienne constitution.

Tous les pouvoirs intermédiaires abattus ou réduits à l'impuissance, Richelieu songea à donner à la monarchie un organisme administratif. Il fit du conseil d'Etat le grand instrument de la centralisation monarchique. Il le réorganisa d'abord, puis régla ses attributions par diverses ordonnances, dont la plus importante, celle du 48 janv. 4630, rédigée par Michel de Marillac, régit ce grand corps jusqu'en 4789. Le conseil était présidé par le roi, et, en son absence, par le chancelier ; les provinces

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étaient divisées entre les conseillers d'Etat, et chacun d'eux devait s'occuper spécialement du pays qui lui était assigné. Les séances avaient lieu quatre fois par semaine, et les questions dont on devait s'occuper à chacun des jours fixés étaient nettement déterminées. Le conseil des dépêches, qui se tenait le mardi, avait dans ses mains presque toute l'administration intérieure : on y lisait les rapports des gouverneurs et Ton y rédigeait les instructions destinées aux commissaires extraordinaires envoyés dans les provinces. Le conseil d'Etat et des finances se réunissait le mercredi et le jeudi; il s'occupait, le premier jour, de la levée des impôts, de l'établissement du vote de la taille, des réclamations des villes et des provinces et de la taxe des offices ; la séance du jeudi était particulièrement consacrée au contentieux financier. Le conseil des partieSy qui se réunissait le samedi, se prononçait sur les évocations, les conflits et les règlements des juges. — Les affaires extérieures, dont connaissait d'abord le conseil des dépêches, furent par la suite réservées au conseil d'en haut, dont les membres avaient le rang et le titre de ministres d'Etat. Le conseil d'Etat servit à recruter les membres des tribunaux extraordinaires et les intendants. Ces derniers devinrent un des principaux rouages de la centralisation. Au commencement du XVII® siècle, les intendants de justice et de police étaient des maîtres des requêtes chargés de missions temporaires, et veillant à Texécution des ordonnances royales. Malgré les remontrances des parlements, Richelieu nomma, à partir de 4633, des intendants dans toutes les provinces, et, en 4637, il leur donna, en plus de leurs attributions ordinaires, le di^oit de connaître de toutes les affaires relatives aux impôts et à l'administration des londs publics. Ils prirent, à partir de cette époque, le titre tV intendants de justice, police et finarices, « concentrèrent dans leurs mains toute l'administration provinciale et brisèrent toutes les résistances qu'opposaient au pouvoir royal les gouverneurs, les cours souveraines, les bureaux de finances établis dans les pays d'élection et les états provinciaux ».

La Fronde désorganisa pour quelque temps l'administration monarchique et donna carrière aux usurpations des parlements ; mais aussitôt que Mazarin fut rentré en vainqueur dans Pai'is, une déclaration royale du 21 oct. 4652 fit au parlement « très expresses inhibitions et défenses de prendre ci-après connaissance des affaires générales de l'Etat et de la direction des finances. » En même temps, les intendants furent rétablis et les arrêts du conseil d'Etat furent déclarés obligatoires pour tous les parlements. L'autorité royale, un instant ébranlée, était de nouveau assise sur des bases solides. Après la mort de Mazarin, Louis XIV, résolu à gouverner par lui-même, songea avant tout à assurer définitivement la domination royale. « On doit demeurer d'accord, dit-il dans ses Mémoires, qu'il n'est rien qui établisse avec tant de sûreté le bonheur et le repos des provinces, que la parfaite réunion de toute l'autorité dans la personne du souverain. » Pendant tout son règne, Louis XIV ne convoqua ni états généraux, ni assemblées de notables. Il enleva aux parlements le titre de « cours souveraines », et leur interdit de faire des remontrances avant d'avoir enregistré les édits. Il veilla à ce que les ministres fussent uniquement les exécuteurs de la volonté souveraine. Le ministère était composé du chancelier, du contrôleur général des finances et des quatre secrétaires d'Etat, dont chacun avait la direction d'un département ministériel. Au début du règne, trois membres du ministère, Lyonne, Le Tellier et Lolbert, furent seuls admis au conseil d'en haut, qui avait la direction de la politique intérieure et extérieure. Ainsi que le fait remarquer M. de Luçay, par cela même que les secrétaires d'Etat étaient seuls associés à l'exercice de l'omnipotence royale, leur importance administrative et politique prit sous ce règne un développement inconnu jusque-là, et ils personnifièrent en quelque sorte le système de centralisa-

tion monarchique dont ils furent les plus utiles instruments. Reprenant la politique de Richelieu, Colbert fit envoyer dans les provinces, en 1663, des maîtres des requêtes chargés de rendre compte au roi de la situation des généralités au point de vue religieux, militaire, judiciaire et financier, et il leur adressa une instruction détaillée pour la mission qu'il leur donnait. L'autorité des gouverneurs fut encore amoindrie au profit de celle des intendants et des subdélégués placés sous les ordres de ceux-ci. Les intendants eurent des pouvoirs à peu près illimités. Ils concentrèrent dans leurs mains toutes les parties de l'administration. Ils exercèrent, dans les pays d'élection, les attributions les plus étendues en matière d'impôt ; ils furent, de plus, autorisés à juger par délégation du conseil, et même, dans certains cas, à prononcer sans appel des sentences de mort. Les états particuliers des pays d'élection cessèrent de se réunir. Les assemblées des pays d'état devinrent les instruments dociles de l'administration monarchique. Les administrations communales furent, elles aussi, soumises à une surveillance rigoureuse. En 1692, le roi abolit les élections communales et remplaça les maires élus par des maires héréditaires à sa nomination moyennant finance. « Ce qui est bien digne des mépris de l'histoire, dit M. de Tocqueville, c'est que cette grande révolution fut accomplie sans aucune vue politique. Louis XI avait restreint les libertés municipales parce que leur caractère démocratique lui faisait peur ; Louis XIV les détruisit sans les craindre.^ En réalité, il voulait moins les abolir qu'en trafiquer, et s'il les abolit en effet, ce fut pour ainsi dire sans y penser, par pur expédient de finance ; et, chose étrange, le même fait se continua pendant quatre-vingts ans. »

Après la mort de Louis XIV, sous l'empire de la réaction aristocratique et parlementaire qui marqua les premiers temps de la Régence, l'autorité des secrétaires d'Etat fut amoindrie, et l'administration générale du royaume fut partagée entre six conseils particuliers, dans lesquels une large part fut réseiTée aux représentants de la noblesse : le conseil de conscience, le conseil des affaires étrangères, le conseil de la guerre, le conseil de finance, le conseil de marine et le conseil du dedans du royaume (déclaration du 15 sept. 1715). Mais bientôt l'opinion publique et le parlement lui-même se prononcèrent contre ce système qui créait partout des conflits et qui laissait le pouvoir central sans force, et un arrêt du conseil de régence du 24 sept. 1718 supprima les conseils pour remettre en vigueur le régime ministériel tel qu'il avait existé sous le règne de Louis XIV. La centralisation monarchique était si complète à cette époque que Law pouvait dire au marquis d'Argenson : « Ce royaume est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni parlement, ni états, ni gouverneurs : ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces et de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. »

Telle était encore la situation du royaume en 1787, après la lutte du chancelier de Maupeou contre les parlements, après les édits de Turgot, après les tentatives de réforme de Necker. « C'est du fond des bureaux que la France est gouvernée, » disait Necker, dans son mémoire au roi. L'enseignement était centralisé comme l'administration. « Les jurisconsultes et les pubhcistes de toutes les écoles, dit M. Troplèng, ceux qui tenaient aux anciennes maximes du royaume, comme ceux qui réclamaient des réformes dans l'Etat, les d'Aguesseau, les Montesquieu, les Turgot, les Malesherbes, les La Chalotais, tous étaient d'accord pour reconnaître que l'éducation devait être dirigée par l'autorité souveraine et arrangée par la société suivant sa constitution ; qu'elle était un droit et un devoir attachés à la puissance publique, dont les instituteurs étaient les mandataires. » Mais en 1787, après la réunion de l'assemblée des notables, le ministre Brienne, s'inspirant du programme de Calonne, fit signer au roi un édit qui ordonnait l'établissement (Vassemblées pro-

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vinciales^ destinées à étendre au pays tout entier le régime des pays d'Etat. L'édit enlevait aux intendants, pour la transférer à ces assemblées et aux commissions {)ermanentes qui en émanaient, une partie de l'autorité administrative. En effet, s'il laissait à l'intendant ce qui concernait la capitation ou l'impôt personnel, il attribuait à l'assemblée provinciale le règlement de la perception de la taille, la direction des travaux publics et la tutelle des communes. Le môme édit donnait, dans cliaque village, à un corps municipal élu, les pouvoirs des anciennes assemblées de paroisses et des syndics. Cette révolution administrative, qui bouleversait subitement des règles et des habitudes séculaires, fut, d'après M. de Tocqueville, « une des plus grandes perturbations qui se soient jamais rencontrées dans l'histoire d'un grand peuple. » Elle exerça une influence décisive sur les destinées de la France.

Nous voici arrivés en \ 789. Nous avons vu que la centralisation, legs des empereurs romains, avait été implantée en France par la monarchie. Elle était la conséquence de la doctrine, enseignée par Bossuet dans la Politique tirée de VEcrittire sainte^ doctrine d'après laquelle la France appartenait à ses rois, comme un domaine à son seigneur, et d'après laquelle aussi leur autorité n'avait d'autre contrepoids que la piété et la crainte de Dieu. Au xviii® siècle, les économistes, désireux d'accomplir leurs réformes avec l'aide du pouvoir central, avaient essayé de détruire les obstacles qui arrêtaient l'autorité royale : « Dans un gouvernement, disaient Quesnay et son école, 1? système des contre-forces est une idée funeste... Que l'Etat comprenne bien ses devoirs, et alors qu'on le laisse hbre... Il faut que l'Etat gouverne selon les règles de l'ordre essentiel, et, quand il en est ainsi, il faut qu'il soit tout-puissant. » Bientôt vint Rousseau qui reprit la doctrine des économistes, sauf pour un nom qu'il rempla(:a par un autre : à la souveraineté du roi, il substitua la souveraineté du peuple. En vain Montesquieu avait dit, avec une admirable précision, àmsV Esprit des lois: « Comme, dans les démocraties, le peuple paraît à peu près faire ce qu'il veut, on a mis la liberté dans ces sortes de gouvernement, et on a confondu le pouvoir du peuple avec la liberté du peuple. » Rousseau maintint cette confusion. La théorie dont il se fit le défenseur passionné et éloquent est aussi absolue que celle de Quesnay. De même qu'à Rome, l'individu n'est rien, l'Etat est tout. « Les clauses du contrat social, dit Rousseau, se réduisent toutes à une seule, savoir l'aliénation totale de chaque associé avec tous ses droits à la communauté. » Chacun se donne tout entier, « tel qu'il se trouve actuellement, lui et toutes ses forces, dont les biens qu'il possède font partie. » L'Etat a tous les droits, et les particuliers n'en ont aucun ; en effet, s'ils en avaient, il y aurait entre eux et lui des litiges, et, « comme il n'y a aucun supérieur commun qui puisse prononcer entre eux et lui, » ces litiges n'auraient pas de fin. Au contraire, par la donation que chacun fait de soi, « l'union est aussi parfaite que possible » ; ayant renoncé à tout et à luimême, « il n'a plus rien à réclamer ». Les conséquences de cotte doctrine, les voici : Je ne suis plus propriétaire de mon bien, car par le contrat social je l'ai aliéné, et ce bien fait partie maintenant du domaine public ; je n'en suis que « dépositaire ». Par conséquent, l'Etat peut Hmiter, régler ma faculté de donner, de tester. Je n'ai pas le droit d'élever mes enfants chez moi et comme je l'entends. Leur éducation importe à l'Etat plus qu'à moi. L'Etat a sa rehgion ; il en fixe les articles et, « sans pouvoir obHger l)ersonne à les croire, il faut bannir de l'Etat quiconque ne les croit pas, il faut le bannir non comme impie, mais comme insociable, comme incapable d'aimer sincèrement les lois, la justice, et d'immoler au besoin sa vie à son devoir ».

Les Constitutions françaises depuis ilS9, Les constitutions de 1791, de 1793, et même celle de l'an ÏII reflètent les doctrines de Rousseau. « Dans l'Assemblée constituante, composée d'hommes de talent, de coeurs

généreux, ce fut, dit M. Laboulaye, l'influence de Rousseau qui l'emporta. On réduisit le j)ouvoir exécutif, on donna au peuple l'élection des administrateurs et des juges, on chercha sérieusement à organiser des institutions libi'os ; mais au travers de toutes ces mesures, bonnes ou mauvaises, il y eut un principe qui domina tout, ce fut l'omnipotence de l'Assemblée. Comme organe du peuple, elle s'attribua le droit de tout faire, et réforma l'Eglise aussi bien que la monarchie. Pour les constituants comme pour Rousseau, la liberté c'est la souveraineté populaire ; donnez un bulletin à chaque citoyen, que ses mandataires décident de toutes choses, l'œuvre est accompHe. » Ainsi, sous l'empire de la constitution de 4791, la centralisation politique fut maintenue. Au lieu de venir du roi, l'impulsion vint de l'Assemblée. Par contre, ainsi que l'a péremptoirement démontré M. de Tocqueville, l'Assemblée constituante entra largement dans la voie de la décentralisation administrative, trop largement peut-être, car, dès 1790, les esprits clairvoyants s'aperçurent que l'institution de corps administratifs et de juges élus ne laissait pas assez d'influence au pouvoir central. Les constitutions de 1793 et de l'an lïl n'apportèrent pas de modification profonde à ce système. Il est vrai que, pour tenir tête à l'Europe coalisée, au soulèvement de la Vendée et à l'insurrection girondine de l'ouest (V. Convention, Fédéralisme, Girondins), la Convention décréta, le 19 vendémiaire an II, (10 oct. 1793), que le gouvernement provisoire de la France serait révolutionnaire jusqu'à la paix, et plaça le conseil exécutif provisoire, les ministres, les généraux, les corps constitués sous la surveillance du comité de Salut public, qui devait rendre compte de son administration tous les huit jours à la Convention. L'Assemblée devint, aux termes du décret du 14 frimaire an II (4 déc. 1793), qui organisa ce mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire, « le centre unique de l'impulsion du gouvernement». Mais, ainsi que l'a fait observer M. Lanfrey, la Révolution n'a subi cette centralisation « qu'à contre-cœur et sous le coup des plus terribles nécessités, lorsque les compHcations les plus alarmantes, se coalisant dans son propre sein avec les dangers qui la menaçaient sur les frontières, la forcèrent de recourir à ce suprême effort de contraction sur elle-même, et même alors elle protesta par la voix de la Gironde contre ce système désespéré, qui ne la sauva qu'en tuant ce qu'elle avait de meilleur en elle. Elle ne l'accepta que l'épée de l'étranger et le poignard des conspirateurs sur la gorge, comme un expédient, comme un état transitoire, jamais comme un principe ».

Après le coup d'Etat du 19 brumaire, le général Bonaparte fit revivre la centralisation de l'ancien régime. « Plus d'élection populaire, dit M. Jules Barni, plus de représentation nationale, plus aucune participation de la natien à la confection de ses lois et à la conduite de ses affaires, mais un homme représentant à lui seul un peuple tout entier, un maître absolu entouré de fantômes d'institutions républicaines, telle était la constitution de l'an VIII. » Après avoir détruit la liberté politique, Bonaparte supprima, par la loi du 28 pluviôse an VIII, les libertés départementales et municipales. « La pensée fondamentale de la loi du 28 pluviôse an VIII, de cette loi qu'on peut, dit M. Duvergiôr de Hauranne, considérer comme la charte de la centraHsation , c'est que les individus ou les familles dont la réunion constitue la commune, l'arrondissement, le département, sont radicalement incapables, non seulement de participer aux affaires de l'Etat, mais de régler leurs propres affaires, et que, pour les empêcher de faillir, une sagesse supérieure doit toujours les tenir en tutelle ; c'est, en outre, que cette sagesse supérieure ne peut résider utilement qu'au centre même du gouvernement. De là, un système qui détruit toute indépendance, qui supprime toute vie locale, qui habitue les citoyens à ne rien attendre de leurs propres efforts, et à subir directement toute impulsion qui leur est transmise

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par la voie hiérarchique. Dans l'organisation de 4790, le gouvernement central n'était maître de rien, ni de personne, et c'est par rintermédiaire de fonctionnaires électifs, locaux, indépendants, qu'il devait maintenir l'ordre public, percevoir les contributions et accomplir les éminentes fonctions qui lui étaient nominalement attribuées par la constitution. Dans l'organisation de l'an Vlll, au contraire, le gouvernement était maître de tout et de tout le monde, et c'est par des fonctionnaires dépendants et révocables qu'étaient gérés, sous sa direction, les plus petits intérêts des plus petites commîmes. » La loi • du 28 pluviôse an VUI plaça à la tète de l'administration, dans chaque département, un représentant du pouvoir central, le préfet. « Instruction, impulsion, direction, inspection, surveillance, sanction des propositions utiles, contrôle des actes suspects, censure, réformation, redressement, punitions, voilà, dit le rapporteur de la loi, Rœderer, les fonctions que suppose cette partie de l'administration qu'on peut apppeler procuration d'action, et qu'il suffit d analyser pour prouver tous les avantages qu'on peut attendre de l'établissement des préfectures. » Les préfets de ce temps-là furent, selon les propres expressions de Napoléon, des« empereurs au petit pied». « Sous le régime impérial, a dit le général Foy, dans un de ses discours à la (Chambre des députés, sous le régime impérial, la loi de la Révolution qui a remis le pouvoir militaire bien au-dessous des pouvoirs civils, a été constamment exécutée. Un maréchal d'empire, quelque puissant qu'il fût, n'aurait pu, dans une ville de France, faire arrêter le coupable le plus obscur, tandis que le préfet pouvait disposer de la fortune et souvent de la liberté des citoyens les plus marquants. Partout le pouvoir militaire a été subordonné au pouvoir civil. Dans tous les conflits entre ces deux autorités, le chef du gouvernement avait pris à tâche de donner toujours raison à l'autorité civile, et il faisait l)ien... »

C'est grâce à cette centralisation puissante que le despotisme impérial put se maintenir pendant quatorze ans en France. Mais au jour des revers, on put voir les vices d[i système dans lequel « l'action du gouvernement partant d'un point fixe, commençait, se développait et finissait au signal du maître ». Dès que le maître ne fut plus là, tout se désagrégea. On le vit bien, en 4842, lors de la conspiration du général Malet. « Sous ce régime de secret, d'obéissance passive et aveugle, où un homme était à lui seul' le gouvernement, la constitution, l'Etat, où cet homme jouait tous les jours le sort de la France et le sien dans de fabuleuses aventures, il était, dit M. Thiers, naturel de croire à sa mort ; sa mort admise, de chercher une sorte d'autorité dans le Sénat, et de continuer à obéir passivement, sans examen, sans contestation, car on n était plus habitué à concevoir, à souffrir une contradiction. On n'aurait pas surpris par de tels moyens un Etat libre, parce qu'il y a mille contradicteurs à rencontrer à chaque pas dans un pays où tout homme raisonne et discute ses devoirs. Dans un Etat despotique, le téméraire qui met la main sur le ressort essentiel du gouvernement est le maître... » Le vice de la centralisation impériale apparut avec plus d'évidence encore à la tin de la campagne de France, au moment de la capitulation de Paris. Le chansonnier Béranger a laissé un vivant récit de l'entrée des alliés dans Paris. 11 y montre le peuple des ouvriers, persuadé jusqu'à la dernière heure que Napoléon allait arriver et repousser l'ennemi. Il y rappelle la stupeur et l'abattement de la foule quand elle apprit, le lendemain, que l'ennemi allait faire son entrée dans la capitale. « De petits imprimés, non signés, sont, dit-il, encore répandus dans la foule pour l'engager à la résistance. Vaine protestation ! L'empereur avait tellement habitué le peuple à ne croire qu'en lui, que sa voix seule eût pu alors dissiper toutes les incertitudes, relever tous les courages, et surtout leur donner une direction utile. »

Après l'Empire, vint la Restauration qui établit en France le gouvernement parlementaire. « 11 y eut, dit M. Laboulaye, des combats de tribune, on fit et on défit des lois électorales ; mais l'administration ne faiblit pas ; l'Etat, composé du roi et des Chambres, fut toujours l'Etat absolu ; on ne donna point ces libertés particuUères qui passent dans les moeurs et défient les révolutions. » C'est sous la Restauration, en 4822, que M. Royer-Collard dénonça dans le plus vigoureux et le plus éloquent langage les dangers de la centralisation : «... De la société en poussière, dit-il, est sortie la centralisation ; il ne faut pas chercher ailleurs son origine. La centralisation n'est pas arrivée, comme tant d'autres doctrines non moins pernicieuses, le front levé, avec l'autorité d'un principe ; elle a pénétré modestement, comme une conséquence, une nécessité. En effet, là où il n'y a que des individus, toutes les affaires qui ne sont pas les leurs sont des affaires publiques, les affaires de l'Etat. Là où il n'y a pas de magistrats indépendants, il n'y a que des délégués du pouvoir. C'est ainsi que nous sommes devenus un peuple d'administrés, sous la main de fonctionnaires irresponsables, centralisés eux-mêmes dans le pouvoir dont ils sont les ministres. La société a été léguée dans cet état à la Restauration ; la servitude publique, sans autre résistance que la générosité des mœurs, voilà l'héritage que Louis XVIII a recueilli, non de ses glorieux ancêtres, mais de l'Empire, qui l'avait lui-même recueilli de la Révolution. » C'est de l'ancien régime qu'il aurait fallu dire. On remarquera d'ailleurs que ce réquisitoire, demeuré célèbre dans l'histoire parlementaire de notre pays, concerne plus encore la centralisation administrative que la centralisation politique.

La monarchie de Juillet rendit électifs les conseils généraux, d'arrondissement et municipaux dont les membres étaient jusque-là nommés par le pouvoir; mais, en même temps, elle resserra le réseau de la centralisation. La seconde République dota la France du suffrage universel, mais conserva la centralisation politique. C'est en vain que, dans le comité de constitution, M. Lamennais s'écria : « Avec la centralisation, vous avez l'apoplexie au centre et la paralysie aux extrémités. » L'année suivante, un économiste, M. Michel Chevalier, pouvait écrire dans un recueil : « Il y a une grande roue qui tourne et dont tout suit servilement la rotation, des rives du Var aux rochers du Finistère. Qu'on soit maître de la roue, et l'on est maître de la France. » Rendons cependant justice à la République de 4848 : elle maintint intacte la centralisation politique, mais elle voulut donner au pays la décentrahsation administrative (V. Décentralisation). Quatre rapports avaient été déposés sur le bureau de l'Assemblée législative : le premier, sur les communes par M. de Vatin/esnil; le second, sur les conseils cantonaux par M. Odilon Barrot ; le troisième^ sur les conseils généraux par M. de La Boulie ; le quatrième, enfin, sur les conseils de préfecture par M. de Larcy. Les quatre projets de loi formaient un code complet d'administration intérieure. Le coup d'Etat du 2 déc. 4854 arrêta cette tentative de réforme. Louis Bonaparte était maître de la roue, il devint maître de la France.

La constitution de 4852 remit en honneur les institutions du premier Empire, et au premier rang la centralisation : « Dans notre pays, monarchique depuis huit cents ans, est-il dit dans le préambule de cette constitution, le pouvoir central a toujours été en s'augmentant. La royauté a détruit les grands vassaux ; les révolutions elles-mêmes ont fait disparaître les obstacles qui s'opposaient à l'exercice rapide et uniforme de l'autorité. Dans ce pays de centralisation, l'opinion publique a sans cesse tout rapporté au chef du gouvernement, le bien comme le mal... La constitution actuelle proclame que le chef que vous avez élu est responsable devant vous... Etant responsable, il faut que son action soit libre et sans entrave. » Pour que l'action du président Louis Bonaparte, qui ne tarda pas à devenir l'empereur Napoléon III, fût libre de toute

ci:ntrajjsatïôn

entrave, le chef du pouvoir exécutif fut admis ù choisir les maires et les adjoints hors du conseil municipal. Cette législation fut maintenue jusqu'aux derniers jours du second Empire. Elle était intimement liée à l'existence des candidatures officielles. Nous indiquons ailleurs (V. Centralisation ADMINISTRATIVE, DÉCENTRALISATION) CC qu'oU doit

penser des mesures, dites de décentralisation, prises par le gouvernement de cette époque. Il nous suffira d'ajouter ici que, sous ce régime, la centralisation politique fut aussi forte en 4870 qu'en 1852. Nous n'en voulons pour preuve que les instructions données par M. Emile Ollivier et ses collègues à l'occasion du plébiscite du 8 mai. Le garde des sceaux déclara, le 9 avr.,à la tribune du Corps législatif que le ministère dirait aux agents du gouvernement : «... Votre devoir de fonctionnaires, c'est d'employer, comme l'a dit M. le ministre de l'intérieur, V activité la plus dévorante pour dire et faire comprendre à tous les citoyens que leur devoir est de venir au scrutin et d'y exprimer leur opinion. » A la veille du vote, le ministre de la justice ajouta : « Il est temps qu'on sente la main du gouvernement. »

La centralisation politique de la France fut un instant ébranlée par le mouvement communaliste du 48 mars 4874. Il est assez difficile de dégager des documents incohérents publiés par le gouvernement insurrectionnel la pensée générale de la Commune. Il résulte toutefois de la Déclaration au peuple françMs^ en date du 49 avril, que les auteurs du mouvement se proposaient de substituer un grand nombre de républiques communales à la République une et indivisible. « Chaque commune, dit M. Augustin Challamel, devait avoir son budget, sa magistrature (révocable à volonté), son enseignement, sa force armée (composée uniquement de gardes nationaux). Plus de capitale de la France, mais une république parisienne constamment en rapport avec les républiques communales, et cependant distincte, possédant une existence à part. » Ce n'était ni plus ni moins que le fédéralisme des Girondins proposé par des admirateurs de la Montagne. Le révolutionnaire italien Mazzini a dit de la Commune de 4874 que « son principe d'action fut la souveraineté de l'individu, qui ne pouvait amener qu'une indulgence personnelle illimitée, que la destruction de toute autorité et que la négation absolue de l'existence nationale ».

La troisième République a conservé, et même en ce qui concerne l'enseignement primaire (V. Enseignement primaire, LOIS scolaires) augmenté la centralisation politique des régimes précédents, tout en accordant au pays une liberté presque sans limites, et en ouvrant un vaste champ à la décentralisation administrative. Le pouvoir législatif s'exerce par le Sénat et la Chambre des députés. Le président de la République a presque toutes les attributions des rois constitutionnels. La loi est la même pour tous les Français ; tous payent à la même patrie le contingent en hommes et en écus. Ainsi sont garantis les intérêts généraux du pays, l'unité dii territoire et la souveraineté politique. D'ailleurs, les tentatives faites à diverses époques pour reconstituer, sous un nom ou sous un autre, la vie provinciale ont échoué. M. Léonce de Lavergne avait déjà écrit en 4865 : « La division par départements a aujourd'hui trois quarts de siècle de durée ; elle est entrée dans les habitudes, et je crois avoir montré qu'elle répond à plus de causes historiques et géographiques qu'on ne le suppose communément. La division par provinces serait arbitraire, à Texception de cinq ou six. Les anciennes provinces avaient cessé d'exister légalement bien avant 4789; on les avait remplacées par les généralités; elles présentaient d'ailleurs de trop grandes inégalités d'étendue pour qu'on puisse les prendre pour base. » Comme en l'an VIII, il y a à la tête du département un préfet, qui y est à la fois le représentant du pouvoir central, l'administrateur des intérêts départementaux et le tuteur des communes. Le préfet, en ce qui concerne les droits et les intérêts généraux de l'Etat, est, selon l'expression de

M. le duc de Bfoglie, « la voix qui commande, l'œil qui surveille et le bras qui agit. » L'institution de la commission départementale par la loi du 40 août 4871, n'a point été, comme l'espérait le rapporteur, M. Waddington, « le point de départ d'une ère nouvelle dans la vie provinciale ». Les conseils de préfecture ont été maintenus. Les propositions tendant à la suppression des sousprétets n'ont point abouti, et elles n'ont plus guère lieu d'être adoptées depuis le rétabhssement du scrutin uninominal par arrondissement pour les élections à la Chambre des députés. Les maires, bien que n'étant plus, depuis les lois du 28 mars 4882 et du 5 avr. 1884, nommés par le gouvernement, ont néanmoins conservé le caractère de représentants du pouvoir central. Enfin, l'art. 54 de la loi du 40 août 4874 interdit aux conseils généraux tous vœux politiques. L'art. 72 de la loi du 5 avr. 1884 prononce la même interdiction en ce qui concerne les conseils municipaux : « Il est interdit à tout conseil municipal soit de publier des proclamations et adresses, soit d'émettre des vœux politiques, soit, hors les cas prévus par la loi, de se mettre en communication avec un ou plusieurs conseils municipaux. » Les actes et délibérations faits en violation de cet article sont frappés de nullité.

Nous avons étudié l'histoire de la centralisation politique en France depuis l'empire romain jusqu'à nos jours. Il est bon de remarquer que, depuis la seconde moitié du siècle, la cause de la centralisation politique a fait de grands progrès chez la plupart des nations : l'Italie et l'Allemagne se sont unifiées ; les Etats du Nord de T Union américaine ont resserré leurs liens pour soutenir, de 4862 à 4865, la guerre de sécession; la Suisse elle-même a senti le besoin d'une concentration gouvernementale : de là les modifications constitutionnelles de 4874, succédant à celles de 4848, et celles qui sont actuellement en préparation. Avant de terminer, nous ajouterons que la centralisation a eu d'ardents apologistes et de violents détracteurs. M. Troplong, M. de Cormenin, M. Dupont- White, M. Alphonse Peyrat, M. Louis Blanc, ont été les principaux apologistes de la centralisation. A l'exception de M. Louis Blanc, qui a fait la distinction entre la centralisation politique et la centralisation administrative, défendu la première et condamné la seconde, ces écrivains ont purement et simplement présenté l'éloge de la centralisation, aussi bien au point de vue politique qu'au point de vue administratif. M. de Cormenin a montré, dans cette phrase bien vivante, les avantages de la centralisation : « Au même instant, le gouvernement veut, le ministre ordonne, le préfet transmet, le maire exécute, les régiments s'ébranlent, les flottes s'avancent, le tocsin sonne, le canon gronde, et la France est debout. » De son côté, un des publicistes les plus vigoureux de ce temps, M. Alphonse Peyrat, combattant, en 4865, le « projet de décentralisation » élaboré à Nancy, a résumé en ces termes le rôle de la centralisation : La centralisation, a-t-il dit, est sortie des entrailles mêmes de la société opprimée et réduite en poussière par la féodalité ; elle a pénétré lentement à travers mille obstacles, après de nombreux efforts, « comme une conséquence, comme une nécessité ». Ces deux mots : conséquence et nécessité, sont de Royer- Collard, qui n'est pas suspect, puisque, ayant vécu sous l'Empire, il avait connu la centralisation dans ce qu'elle a eu de plus redoutable et de plus abusif, et qu'il ne l'aimait pas. La centralisation a justifié son origine, atteint son but, et prouvé, en effet, qu'elle était une nécessité. Elle a donné à la France le cachet de son incomparable nationalité, et c'est là peut-être le progrès le plus réel, le plus durable dont nous puissions nous enorgueillir. Elle est l'œuvre des siècles, elle s'est faite peu à peu, d'efforts en efforts, de sacrifices en sacrifices, par le concours du pays, de tout ce qui constitue la puissance d'une grande nation. C'est par la centralisation que se sont accomplies les choses qui font de notre nationalité un type unique dans l'histoire. Par conséquent, y toucher dans une seule

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de ses parties essentielles, serait ime impardonnable ingratitude envers le passé, et un crime plus impardonnable encore envers l'avenir. » A ces pompeux éloges, d'autres écrivains ont répondu par de très vives critiques (V. Décentralisation). Lucien Delabrousse.

IL Administration. — Centralisation administrative (V. Arrondissement, Capitale, Commune, Décentralisation, Département, Ministère, Préfet, Tutelle administrative, etc.). — Concentration au même lieu et dans les mêmes mains des intérêts spéciaux d'une nation. Nous avons montré (V. Centralisation politique) comment était née la centralisation politique et administrative, et nous en avons indiqué les vicissitudes. Nous avons dit qu'après le coup d'Etat du 19 brumaire an VIII, le général Bonaparte avait rétabli la centralisation de l'ancien régime en l'aggravant. Nous avons ajouté, avec M. Duvergier de Hauranne, que la loi du 28 pluviôse an VIII devait être considérée comme « la charte de la centralisation administrative ». Malgré les modifications qu'elle a subies (V. Décentralisation) cette loi sert encore aujourd'hui de base à l'organisation administrative de la France. La centralisation administrative s'exerce au moyen d'une hiérai'chie composée : 1^ du chef de l'Etat, qui préside à l'administration générale de toute la France ; 2^ des ministres, qui dirigent chaque grand service administratif; 3^ des préfets, qui administrent les départements ; 4^ des maires qui administrent les communes, « tous relevant du chef de l'Etat par des liens étroits pour les ministres et les préfets, réels bien qu'affaiblis dans certains cas pour les maires », Nous parlerons d'abord de l'administration centrale, puis de l'administration départementale, en troisième lieu de l'administration communale.

I. Administration centrale. — Elle est composée du chef de l'Etat et des ministres, chacun pour son département ministériel. Près d'eux se trouve placé le conseil d'Etat. — Chef de l'Etat, Le président de la République, chef de l'Etat, est l'administrateur suprême du pays. Tous les agents administratifs opèrent par sa délégation médiate ou immédiate. Il agit non seulement par délégation, mais par lui-même. Ses actes portent le nom de décrets : ils se divisent en décrets généraux ou réglementaires^ et décrets spéciaux. Les décrets généraux sont de deux sortes : 4<* les décrets portant règlement d'administration publique, délibérés pai' l'assemblée générale du conseil d'Etat ; 2^ les décrets réglementaires proprement dits, rendus sur le rapport d'un ou plusieurs ministres. Les décrets spéciaux se subdivisent également en deux catégories : I*^ les décrets gouvernementaux ; 2° les décrets administratifs. Quelques-uns de ces derniers sont rendus, après délibération du conseil d'Etat, en assemblée générale ou en sections. — Ministres. Ce sont les chefs des grandes divisions de l'administration publique qui portent le nom de départements ministériels. Le nombre et la composition des départements ministériels ont beaucoup varié suivant les régimes politiques et même suivant les circonstances dans un même régime politique. Il existe actuellement dix ministères : ministère des affaires étrangères, — de la justice et des cultes (avec la présidence du conseil d'Etat et du tribunal des conflits), — de l'intérieur, — des finances, -^ de la guerre, — de la marine, — de l'instruction publique et des beaux-arts, — des travaux publics, — de l'agriculture, — du commerce, de l'industrie et des colonies. Chaque ministre a des auxiliaires qui n'ont aucun pouvoir propre de décision. La réunion de ces auxiliaires forme l'administration centrale du département ministériel. L'administration centrale se distingue, pour la répartition des affaires, en directions, divisions et bureaux. C'est elle qui, sous l'impulsion du chef de l'Etat, donne la direction administrative des intérêts généraux dans tout le pays. Les ministres veillent à l'exécution des lois, des règlements d'administration publique et de tous les autres actes du pouvoir exécutif. « Chaque ministre, dans son département, est le délégué

immédiat et exclusif du chef de l'Etat, au-dessous duquel il forme le second degré hiérarchique de l'administration active ; sa sphère d'activité embrasse également tout le pays, avec cette différence qu'elle est restreinte aux services publics composant son département ministériel. » Les ministres correspondent directement avec les fonctionnaires subordonnés. Leurs actes reçoivent le nom à' ordres^ d'instructions circulaires ou individuelles, de décisions. Celles de ces décisions par lesquelles le ministre exerce directement son action sur les administrés portent le nom d'arrêtés ministériels. Enfin, les ministres ont un droit de contrôle sui* les arrêtés réglementaires des préfets. Le conseil d'Etat complète l'administration centrale. Comme conseil de gouvernement, il participe à la confection des lois; il est, de plus, un grand conseil d'administration et la plus haute des juridictions administratives en matière contentieuse. Un tribunal spécial statue sur les conflits d'attributions entre les autorités judiciaire et administrative.

II. Administration départementale. — Les divisions administratives de la France sont : le département, l'arrondissement, la commune. Les dépositaires de l'autorité administrative dans les départements sont : les préfets, les secrétaires généraux, les sous-préfets. Il y a, de plus, dans chaque département, un conseil de préfecture. — Préfets. Les préfets sont les fonctionnaires publics chargés d'administrer les départements. Ils sont nommés et révoqués par le pouvoir exécutif. Le préfet a un triple caractère ; il est : i^ l'agent du gouvernement et de l'administration centrale ; 2** leur délégué ou représentant chargé à ce titre de l'administration départementale; S'* le représentant des intérêts départementaux au point de vue de l'action. Comme agent du gouvernement^ agent politique et administratif, le préfet est chargé de faire exécuter les lois, décrets, instructions ministérielles et tous les actes de l'administration centrale. A cet effet, il agit directement ou fait agir ses subordonnés. Il s'adresse à eux par lettresmissives ; il prend aussi des arrêtés pour l'exécution des actes de l'autorité centrale. Comme délégué et représentant du gouvernement, le préfet est investi d^une autorité propre et administre le département à la tête duquel il est placé. Cette partie de ses attributions découle de l'art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII et de l'art. 3, § 4 de la loi du 40 août 4874, ainsi conçu : « Le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département. » Il est, dans le département, dépositaire de la portion du pouvoir exécutif appelée l'autorité administrative ; il règle toutes les affaires administratives d'intérêt général qui ne sont pas spécialement réservées à l'autorité supérieure ; il réglemente pour le département ; il accorde ou refuse les autorisations nécessaires aux communes et aux établissements publics ; il exerce, aux termes de l'art. 10 du C. d'instr. crim., la police administrative ou préventive dans le département. Ses actes à l'égard des tiers se manifestent par des arrêtés préfectoraux, les uns pris sans avis, les autres rendus en conseil de préfecture. Parmi ces arrêtés, les uns sont individuels et spéciaux, portant soit nominations d'agents, soit permissions, autorisations, injonctions ou interdictions ; les autres sont généraux ou réglementaires et pris soit pour les besoins particuliers du département, soit pour l'exécution des lois spéciales, telles que celles sur la police de la pêche, de la chasse, des chemins de fer, des chemins vicinaux. Comme représentant des intérêts départementaux, le préfet est l'exécuteur des délibérations du conseil général et de la commission départementale. Enfin, le préfet exerce certaines attributions contenticuscs. Le secrétaire général peut être désigné pour remplacer provisoirement le préfet ; il peut, de plus, être chargé par délégation et sous la direction du préfet, avec l'approbation du ministre de l'intérieur, d'une partie de l'administration départementale. Les conseils de préfecture sont à la fois des tribunaux administratifs et des conseils admi-

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nistratifs placés près des préfets comme le conseil d'Etat près du pouvoir exécutif et des ministres. Il y a un souspréfet par arrondissement, sauf dans l'arrondissement cheflieu, dans lequel le préfet remplit les fonctions de souspréfet. Le sous-préfet est nommé par le pouvoir exécutif. Il est le représentant de l'administration active dans l'arrondissement ; mais, en règle générale, il n'administre pas ; il n'est qu'un intermédiaire placé entre les préfets et les maires ; il a cependant le droit de décision dans un certain nombre de cas prévus par la loi.

m. Administration communale. — Chaque commune a à sa tête un maire assisté d'un ou de plusieurs adjoints. Le maire est à la fois le représentant de l'administration centrale et le chef de l'association communale. Comme représentant de l'administration centrale (loi du 5 avril 4884, art. 92), le maire est chargé, sous l'autorité de l'administration supérieure : 4" de la publication et de l'exécution des lois et règlements ; 2^ de l'exécution des mesures de sûreté générale ; 3<^ des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois. Ces fonctions spéciales sont très variées : elles touchent à la matière des impôts, aux élections, aux intérêts de l'ordre, à l'exercice du culte, à l'organisation et à la réquisition de la force publique. En tant que chef de l'association communale, le maire exerce les attributions qui lui sont dévolues par la loi « sous la surveillance de l'administration supérieure (art. 90) ». Les adjoints sont les remplaçants du maire; ils peuvent être ses délégués, ils sont ses auxiliaires, en vertu d'une attribution directe de la loi. Enfin, les commissaires de police sont les auxiliaires et les subordonnés des maires dans l'exercice de la police municipale, et des préfets pour la police générale. Ajoutons que certaines délibérations des conseils généraux et des conseils municipaux sont soumises au droit de veto du pouvoir exécutif, ou à l'autorisation du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif.

Tel est, dans ses grandes lignes, le tableau de la centralisation administrative de la France. Pour ce qui concerne les pays étrangers, nous renvoyons aux mots inscrits en tête de cet article (V. Commune, Décentralisation, Tutelle administrative). Ce tableau de la centralisation administrative est bien différent de ceux que traçaient les orateurs de la Restauration et les écrivains du parti libéral pendant le second Empire. Nous sommes loin des imprécations de M. Royer-CoUard et même des critiques de l'école de Nancy. Que demandait, il y a vingt-quatre ans, l'école de Nancy? Elle demandait : 4^ que la province ne fût plus en tout et toujours la très humble tributaire de Paris ; '^^ que les citoyens fussent quelque chose et que les fonctionnaires cessassent d'être tout. Or si, dans une certaine mesure, et par suite de causes diverses, la province reste tributaire de Paris, il n'est plus vrai de dire que les fonctionnaires sont tout et les citoyens rien. A la même époque, un des grand personnages du gouvernement, M. de Morny, se plaignait qu'on ne pût en France « remuer une pierre, creuser un puits, exploiter une mine, élever une usine, s'associer et pour ainsi dire user et abuser de son bien sans la permission et le contrôle du pouvoir ». M. de Morny ne tiendrait plus tout à fait le même langage aujourd'hui. D'un autre côté, les signataires du « projet de décentralisation » dénonçaient l'ennemi : « Ce n'est pas, disaient-ils, celui qui siège au loin dans les bureaux du ministère de l'intérieur... C'est celui qui, plus près de nous, donne quotidiennement audience dans son cabinet, au chef -heu même du département, que, chaque année et non sans prestige, il parcourt comme président du conseil de revision ; celui qui occupe la place. d'honneur dans toutes les cérémonies et fêtes publiques, dans tous les comices agricoles, dans toutes les assemblées où il se fait des distributions de prix ou de primes; celui qui, en réalité, nomme et révoque, institue et destitue tous les maires, tous les adjoints; qui a dans sa main tous les instituteurs; qui

fait marcher à sa guise tous les commissaires de police ; qui commande à tous les gardes champêtres ; qui surveille tous les journaux; qui dispose des imprimeries et des bureaux de tabac; qui fait ouvrir et fermer les cabarets , et qui, tous ces pouvoirs et plusieurs autres encore réunis en sa personne, classe à son gré chacun de nous dans l'ivraie ou dans le bon grain, et désigne aux électeurs de son département tous les candidats qu'il lui serait agréable ou désagréable de voir nommer, soit comme députés, soit comme conseillers généraux. S'est-on jamais rendu compte des abus possibles d'un tel pouvoir? Nous disons abus possibles, pour ne pas dire abus fréquents. Et on nous soutiendra qu'^/^a^^^m^?^ ton ^ les attributions de personnages déjà si bien pourvus, on décentralise ! C'est une plaisanterie. »

Nous avons pris soin d'indiquer en italiques les parties de cette citation qui sont sans application aujourd'hui. On voit par là combien est amoindrie l'autorité du fonctionnaire que les auteurs du « projet de décentralisation » appelaient « le maître ». Les journaux que les préfets de l'Empire surveillaient avec un soin si jaloux, et qu'ils frappaient ou faisaient frapper par le ministre de l'intérieur à la moindre critique, jouissent aujourd'hui de la liberté la plus complète, et le fameux art. 75 de la Constitution de l'an VIII, qui protégeait les dépositaires de l'autorité publique, n'est plus qu'un souvenir. Qu'on se reporte enfin aux quatre conditions énumérées par les auteurs du « projet de décentralisation ». Ils voulaient : « 4° fortifier la commune, qui chez nous existe à peine ; 2^ créer le canton, qui n'existe pas ; 3<^ supprimer l'arrondissement, qui ne répond à rien; 4<* émanciper le département. » A la vérité, le canton est dans la même situation qu'il y a vingt-quatre ans, et l'arrondissement, que l'on proposait de détruire, subsiste toujours. Est-ce un bien ou est-ce un mal ? Nous n'avons pas à le rechercher ici. Mais, par contre, la commune existe ; elle jouit de libertés bien plus étendues que celles que réclamaient les auteurs du « projet de décentralisation », de libertés plus étendues que celles qui lui sont accordées chez la plupart des nations européennes. Et le département a été pleinement « émancipé » par la loi du 40 août 4874. Il y a encore certainement bien des rouages à simplifier, et bien des lenteurs à faire disparaître dans l'administration intérieure comme dans l'administration coloniale (V. Décentralisation), mais on ne saurait nier que, depuis l'Empire, un grand progrès a été accompli. La centralisation d'aujourd'hui n'est plus celle qu'exaltaient M. de Cormenin et M. Dupont-White , et celle contre laquelle M, le duc de Broglie et M. Odilon Barrot écrivaient des volumes.

Lucien Delabrousse.