CHAPITRE PREMIER

Les mesures de guerre

Un pays, quelque soit son attachement à un système économique, est bien obligé de tenir compte des conditions nouvelles dans lesquelles une déclaration de guerre le place tout à coup. De tout temps il a fallu s’adapter aux nécessités de la lutte. Toutes les mesures politiques en vue d’assurer le succès final (état desiège, levée de troupes, réquisitions, etc.) ont leurs inévitables et immédiates répercussions dans le domaine économique ; ces répercussions sont devenues de plus en plus sensibles à mesure que la vie nationale s’intensifiait, se compliquait. Mais, quand on a apprécié à sa valeur PRRIGRS ARE croissante de la solidarité internationale, on ne s’est pas contenté de protéger le pays par des mesures d'ordre politique. On a usé de l’arme économique ; et non seulement pour se défendre, mais encore pour attaquer ; cela signifie des changements directs et radicaux dans le régime économique et plus parti-

culièrement dans le commerce internatlonal. Dès l'instant où l’on est décidé à user du blocus comme d'une arme efficace contre l’ennemi, il faut passer brusquement d’une économie de paix, fondée sur la liberté | des transactions commerciales entre les nations, à une économie de guerre, où les gouvernements interviennent pour limiter ou supprimer cette liberté.

C’est devant ce problème que l’Angleterre s’esl trouvée placée en 1914 ; problème plus formidable pour elle que pour tout autre, par suite de sa position exceptionnelle dans le commerce du monde et de sa suprématie maritime. Elle n’hésitait pas cependant, et dès le 3 août, c’est-à-dire avant la déclaration officielle de guerre, le gouvernemeni usait des pouvoirs qui lui sont conférés par la section 8 du « Customs and Inland act» de 18359 : « L’exécutif peut, par Proclamation royale ou Ordre en Conseil, interdire l'exportation d’armes, munitions, équipements militaires, et tout autre article susceptible d’accroitre la puissance militaire ou nâvale ou susceptibie de servir à l'alimentation des hommes. » Le 26 août l'interdiction était étendue aux colonies et possessions ; mais non aux « selfgoverning Dominions » qui sont en dehors de la législation économique du Royaume-Uni. Sans doute cette disposition semble viser des fins politiques plus qu’économiques. Mais par la façon dont il l’a interprétée, le gouvernement en a étendu les effets ; la

longue liste de prohibition d'exportations qu’il a fait paraître, comprenait, à côté des armes, des matières premières, des vêtements, etc., et par de nombreux décrets successifs celle liste s’est allongée indéfiniment jusqu’à comprendre presque l’ensemble des exportations. \ |

Le 5 août une Proclamation royale interdisait tout commerce avec l’Allemagne. A la même date un « Aliens restriction Order » imposait aux étrangers des conditions sévères à l'entrée et à la sortie du territoire britannique. Il s’agit davantage, ici, de se protéger contre des éventualités d'espionnage, de trahison, que de porter un coup sérieux au commerce et par suite à la force de résistance de l’Allemagne, Mais ce même jour une troisième Proclamation royale s’efforçait d’atteindre ce but par la « Décla: ration de contrebande de guerre ». Il y était fait une distinction entre : a) articles de contrebande absolue tels que armes, munitions, équipements militaires, navires ; b) articles de contrebande conditionnelle tels que matières alimentaires, vêtements, métaux précieux, matériel de chemin de fer, télégraphe, téléphone, etc. Le 21 septembre, cette seconde liste était renforcée d’un grand nombre de matières : fer, cuivre, plomb, caoutchouc, cuir, etc, Entre temps la Grande-Bretagne avait adhéré à la fameuse Déclaration de Londres signée le 26 février 1909 par ses représentants à la Conférence,

mais que la Chambre des Lords avait toujours refusé de valider. D’ailleurs cette adhésion était faite sous réserve que la liste de contrebande contenue dans la Proclamation du 5 août 1914 serait substitué à la liste des articles 22 et 24. La déclaration de contrebande c’est en réalité la mise en œuvre du Blocus, l’arme économique par excellence, la plus puissante que l’on ait à mettre au services des fins politiques. Elle renforce, en les généralisant, les mesures précédentes : interdiction d'exportation, interdiction du commerce avec les Allemands. Ce n'est pas seulement le commerce des nationaux que l’on prétend surveiller, mais celui du monde entier avec l'ennemi. L’Angleterre, confiante dans la supériorité de sa marine pour assurer l'exécution pratique de ces prétentions, entreprenait résolument, à côté des opérations militaires, une guerre économique qui devait amener l’effondrement politique de l'Allemagne.

La réglementation des exportations se trouvait donc chose faite dès le 5 août. L’exportation de produits spécifiés, jugés nécessaires au pays était interdite pour toute destination ; et la vente de tous produits, même ceux de luxe, était interdite sur des marchés spécifiés, ceux de l'ennemi. Dans les premiers jours de la guerre les listes de prohibitions furent relativement courtes ; mais avec le temps elles s’enflèrent démesurément et furent à plusieurs

reprises consolidées ; la dernière Proclamation est du 10 mai 1917. Ces prohibitions existaient « sauf

licence », car il fallait bien tenir compte de l'intérêt qu’il y avait pour le commerce après la guerre de maintenir certaines connexions avec l’étranger. Les autorisations d’exportation étaient accordées par un « interdépartemental comité », dit : « Committee on trade with the enemy ». Etant donnée l’importance croissante du travail, il fut d’ailleurs remplacé, dès 1915, par un « Depariment » spécial, le « War Trade Department ». Les articles prohibés étaient divisés en trois catégories :

Une liste A, comprenant ceux dont FFpamaLon est prohibée pour tous les pays ;

* Une liste B comprenant, ceux dont l'exportation est prohibée en dehors de l’Empire ;

Uné liste C, comprenant ceux dont l'exportation est prohibée seulement chezles neutres voisins des pays ennemis. à

Toutes ces mesures de restriction n'étaient pas nouvelles ; les guerres précédentes les avaient connues. Mais bientôt, les caractères spécifiques de la lutte mondiale dans laquelle le pays se trouvait engagé entraînaient le gouvernement à des interventions, ignorées jusqu'alors, dans le domaine économique. C’est le régime des importations mêmes que l’on se mit à surveiller, à réglementer. Ne sommesnous pas, cetie fois, en présence de mesures prises en

vue de fins économiques, connues sous le nom de Protection ? Non, peut-on répondre à coup sûr, du “moins dans la première conception du gouvernement qui les a prises. Elles ont été amenées et justifiées par les circonstances nouvelles. D'abord par la longueur de la guerre et son intensité, ce qui a appauvri le pays et l’a mis dans l'obligation de réduire ses dépenses de luxe s’il voulait être à même d'acheter à l'étranger et de payer les produits nécessaires à sa vie et à la conduite des hostilités. Puis, surtout, ce fut l'apparition de la guerre sous-marine, sorte de défit jeté au blocus. La lutte engagée entre ces deux forces semblait devoir aboutir à cette situation sans issue de deux belligérants dont l’un aurait la liberté de la mer sans avoir de flotte de commerce, et l’autre une flotte de commerce sans avoir la liberté de s’en servir. Les mesurés directes, effectives, qu’il fallait prendre contre le danger des sous-marins étaient du ressort de l’Amirauté ; mais en attendant il fallait remédier au mal causé, il fallait tirer le meilleur parti des conditions qui étaient faites au commerce ; il fallait, autrement dit, épargner le plus possible du tonnage existant pour l’alimentation du pays et de l’armée. Pour cela une réglementation des importation s’imposait.

Quels moyens le gouvernement avait-il à sa disposition ? D’abord les pouvoirs très étendus qui lui étaient assurés par le (Defence of the Realm Act »,

1914 (Dora). 1l pouvait aller jusqu'à interdire com- plètement à toute personne le commerce de certaines marchandises, ce qui exclut naturellement toute possibilité d'importation. Ce proeédé a été employé quelquefois, surtout pour les matières premières, telles que laines ét métaux. C’est ainsi que par « Ordre en Conseil » du 29 février 1916, interdiction est faite à touté personne de vendre, d'acheter, de faire des offres de vente ou d’achat de fer, cuivre, nickel, etc. |

Puis on s'est souvenu que la section 43 du « Custom consolidation Act » 186, prévoit que l’importation d'armes, munitions ou foute autre marchandise, peut être prohibée par Proclamation royale ; le gouvernement n’hésitait pas sous la pression des nécessités de l'heure, à donner à l’expression « toute autre marchandise » une interprétation très libérale, et le 15 février 1915, Q attendu qu'il est expédient que « limportation dans le Royaume-Uni de certaines « marchandises d’un caractère encombrant (bulkÿ) « soit interdite », l'entrée du papier, du matériel servant à sa fabrication, du tabac, des meubles, du bois, des pierres et ardoises était prohibée. Deux autres Proclamations du 10 et du 21 mars interdisaient successivement l'importation des fruits conservés, des voitures automobiles et accessoires, instruments de musique et accessoires, alcools de toute espèce sauf brandy et rhum. Au cours de l’année 1916,

et surtout au début de 1917 (importante proclamation du 23-2-1917), au moment où la campagne sous-marine battait son plein, la liste des prohibitions d’importations s’est allongée démesurément. Ces prohibitions, n'étaient et ne pouvaient être absolues. Le Board of Trade pouvait accorder des permis d'importation (licences). Ces licences ne pouvaient être données, en principe et au début, qu’au cas où les marchandises étaient réellement en route pour le Royaume-Uni à la date de la Proclamation, ou bien payées à cette date. Mais lorsque le contrôle du gouvernement s'est étendu sur un très grand nombre de marchandises, les permis d'importation ont été accordés beaucoup plus généreusement. Ce régime des prohibilions avec la porte entr'ouverte des licences, est un moyen simple et effectif de contrôler les importations et n’a pas pour effet nécessaire d’exclure les produits. Il y a même des exemples d’un accroissement considérable des importations ; ainsi pour les machines agricoles, jugées indispensables à l'extension des terres arables. Bien mieux, il y a très peu de cas d’exclusion totale ; car même pour les articles de luxe, tout à fait superflus en temps de guerre, il faut tenir compte de la ruine possible d’industries nationales et des besoins d’exportation des nations alliées.

Dès avril 1916 le Board of Trade instituait un « Department of import restrictions » pour accorder

les licences prévues. A cette époque il ne s'agissait que de dix ou douze classes de marchandises ; mais par la suite les attributions du nouveau « Department » se sont accrues el il a eu pouvoir de délivrer les permis d'importation pour tous les produits sauf le papier, le sucre, et les diamants contrôlés par des commissions particulières. Le résultat de ce programme renforcé de restrictions, appliqué à partir du 1e mars 19157, n’est pas à dédaigner. Le tonnage ainsi épargné pendant douze mois et mis à la disposition des besoins de l’armée, ou de l’approvisionnement du pays en produits essentiels, s'élève pour l’année 1917-1918 à 7 millions de tonnes, soit environ 500.000 tonnes par mois. Cette économie de tonnage a surtout été réalisée sur lès bois de charpente et le papier ; puis, dans des proportions moindres, sur les fruits, verres, pierres et ardoises.

Le gouvernement jugeait d’ailleurs bientôt insufisants les moyens que la législation existante lui donnait ; et il introduisait en novembre 1915 un Bill, à la Chambre des Communes, en vue de restreindre temporairement le nombre de personnes qui peuvent entreprendre une industrie concernant les métaux autres que le fer. Ce Biil est devenu le « Non ferrous mineral Act » 1918. D’autre part, pour garantir l'alimentation du pays ie Gouvernement prenait une série de mesures qui devaient aboutir au «Corn Production Act » 19179. On ne saurail s’exagérer les

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inquiétudes, les craintes suscitées, même dans les milieux officiels, par l'efficacité, à un certain moment, de la campagne sous-marine. On a réellement redouté la famine ; et la situation exceptionnelle de l’Angleterre justifiait ces craintes. A la déclaration de guerre les deux tiers de ses 47 millions d’habitants dépendaient pour leur subsistance des approvisionnements étrangers. Les Iles Britanniques ne produisaient que 1/5 du blé, 3/5 de la viande et rien du sucre qu’elles consommaient. La maîtrise des mers était donc la condition de l’existence même de sa population. Aussi, bien qu’en Angleterre, comme partout ailleurs, les hommes d'Etat et les militaires aient cru à une guerre courte, dès août 1914 une série de dispositions furent prises pour assurer l'alimentation du pays. De nombreuses commissions furent créées, entre autres une Commission du sucre ; en août il n’y avait de sucre dans le Royaume-Uni que pour deux mois et 65 0/0 de ce qui était consommé était importé d'Allemagne. Peu à peu le gouvernement libéral et libre-échangiste de M. Asquith fut amené, par les nécessités de la guerre, et aussi l'agitation du Labour Party devant la hausse des prix, à intervenir d’une façon de plus en plus étroite dans l’approvisionnemeni alimentaire. Au cours des années 1915: 1916 de nombreux comités furent institués (particulièrement en novembre 1915 le Licensing C., le Carriage of foodstuffs C., le Port and Transit C,, et

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en janvier 1916 le Shipping Control C.) avec le résultat de mettre la marine marchande et toutes les bran-

ches essentielles du commerce sous le contrôle de

l'Etat.

Cependant les produits se raréfiaient et les prix haussaient régulièrement ; la hausse atteignait 65 o/o en novembre 1916. Le Labour Party réclamait vive:

ment à la Chambre des Communes une aciion plus

énergique de l'Etat et l'institution d’un « Food Controler ». Le 15 novembre M, Asquith se décidait à faire cette nomination, et à celte occasion, ce qui montre bien la pensée du Gouvernement et les motifs de son intervention. M. Runcinman, Président du Board of Trade, déclarait: « Nous avons été amenés « petit à petit, contre notre volonté, à suspendre le « libre eours des actions individuelles. Nous ne pou- « vons plus nous en contenter maintenant. Nous « sommes obligés d’accroître les pouvoirs des ser- « vices et des fonctionnaires de l'Etat. » La fonction du « Food Coniroler » devait être de coordonner le travail des différents comités. On en arrivait à un système analogue au système allemand. On ne put trouver d’ailleurs un homme assez hardi pour accepter ce poste; ce n’est que le 10 décembre 1916, M. Lloyd George ayant réussi à former son Cabinet, que l’on vil apparaître dans la liste des nouveaux ministres, lé nom de Lord Devonport comme minisire de l'Alimentation,

C’est dans les premiers jours de 1917 que le Gouvernement présentait aux Communes le « Corn Production Bill », destiné à encourager la culture des céréales, l'Etat garantissant à l’agriculteur, pour tous ses efforts nouveaux, une rémunération minima. Il est certain que si les Iles Britanniques ne peuvent espérer nourrir leur population très dense, il leur serait possible d'en nourrir un plus grand pourcentage. Le Bill visait à faire porter des moissons aux immenses terrains de chasse, pâtures, terrains de golf, etc., qui sont un des traits caractéristiques de la campagne anglaise. Le Bill fut transformé en Act, malgré une forte opposition venant de deux sources: les Libéraux Libre-échangistes, alarmés par l'intervention de plus en plus étroite du Gouvernement et par le caractère permanent de la mesure ; les Unionistes protectionnistes, qui, au lieu ou à côté d’un système de primes, de garanties, auraient voulu encourager l’agriculteur par des droits de douane. Ces droits n’auraient naturellement pas été levés pendant la guerre, mais la perspective de la protection qu'ils lui accorderaient dans l’avenir, devait, mieux qu’un système précaire de primes, l’inciter à étendre la surface de ses terres arables. Néanmoins, devant la nécessité d’aboutir rapidement, le Parlement adoptait le projet des subventions occasionnelles de l'État.

Quels ont été les résultats de l’ensemble des inter-