CHAPITRE III

Le Comité Lord Balfour de Burleigh

Le Comité Balfour était une conséquence directe des Résolutions de 1916 etavait pour mission d’étudier les conditions de leur mise en œuvre. Mais dès 1915 un comité avait déjà été chargé d'étudier l’avenir de la politique économique anglaise ; les conclusions auxquelles il est arrivé, nous aideront à comprendre que les décisions prises à Paris n'étaient que le produit d’une façon de voir qui s'était accréditée pendant les années précédentes. C’est le 13 juillet 1915 qu'était nommé un sous-comité de « l’'Advisory Committee of the Board of Trade », afin d'étudier les « mesures nécessaires pour assurer la position, après « la guerre, de certaines branches de l’industrie bri- « tannique ». Il a fait une enquête sérieuse, comme le sont généralement les enquêtes en Angleterre, auprès des différentes industries suivantes : manufacture du papier, imprimerie, papeterie, bijouterie, coutellerie, verrerie, poterie, jouets, appareils élec-

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triques, quincaillerie, magnetos. Le total des importations de ces industries s'élevait en 1913 à 18.500.000 livres sterling, dont 9.000.000 au compte de l’Allemagne. Beaucoup des plus importantes industries anglaises sont malheureusement laissées de côté. Telle quelle, l'enquête est cependant intéressante comme montrant les opinions d’un nombre appréciable de producteurs.

Après une série de recommandations sur les recherches scientifiques qui sont à la base de la prospérité allemande, sur les brevets ‘d'invention, la marque de fabrique, le Comité aborde la question de la protection douanière, de beaucoup la plus impor tante, déclare-t-il. Or « pratiquement toutes les « firmes et associations consultées par nous ont « demandé des mesures de protection ». La raison en est dans une crainte générale qu’immédiatement après la guerre le pays ne soit innondé de produits allemands vendus à n'importe quel prix; il s’agit autrement dit du dumping. La conviction que les prix offerts par les Allemands sur les marchés britanniques seraient inférieurs à ceux mêmes d'avant guerre était basée sur deux présomptions. D'abord que, dans certaines branches d’industries lout au moins, l'Allemagne accumulait d'immenses stocks ; puis qu’aussitôt la conclusion de la paix elle emploirait tous les moyens possibles pour recouvrer son marché mondial. Le montant des droits suggérés

varie de 15 à 33 0/0. Le cas des magnétos a attiré l'attention particulière du Comité. Avant la guerre, la fabrication des magnétos était pratiquement munopolisée par la Compagnie Bosch de Stuttgart, si bien qu'à l'ouverture des hostilités il n'y avait pas une seule manufacture dans toute la Grande-Bretagne, alors que la demande du pays était de 5.000 magné- Los par semaine. Ce chiffre augmentait très vite d’une façon considérable par suite des besoins de l’armée et de la marine. Un certain nombre d’entreprises britanniques ont réussi à produire des magnétos aussi bonnes que les Bosch; elles vivent grâce à d'importantes commandes du gouvernement, Mais après la guerre, si cette industrie essentielle ‘ou « clef» n’est pas aidée, la puissante firme allemande fera certainement en sorte de la ruiner. Aussi le Comité conclut-il : « Nous sommes d'avis que si. « l’approvisionnement du marché national en cer- « tains produits manufacturés qui sont essentiels à la « vie industrielle est tombée entre les mains de pro- « ducteurs étrangers, les entreprises britanniques «prêtes à se consacrer à la production de ces arti- «cles devraient recevoir la protection d’un tarif « suffisant pour leur permettre de lutter avec suc- € cès, » ;

Voilà donc deux des principales questions dont s’occupera le Comité Balfour. dumping et industries clefs ou essentielles, nettement mises en lumière,

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Mais de plus « considérant qu'il existe dans ce « pays un vif désir de répondre au sentiment des « Dominions en faveur de préférences commerciales «impériales, il serait désirable d'établir dans ce but «un vaste système de droits d'importation qui per- « mettrait en outre d'élever considérablement le « montant des recettes budgétaires. » Ainsi les recommandations fondamentales du Comité Balfour sur le dumping, les industries clefs, les préférences impériales, sont déjà l'essence du rapport du sous: comité de 1915, dont l'importance, néanmoins, devait être limitée à celle d’un précédent ; car, tout en en ordonnant la publication, le Président du Board of Trade se défendait d’endosser la responsabilité d’aucune de ses conclusions.

Le Comité présidé par Lord Balfour de Burleigh, institué, nous l’avons vu, par le gouvernement de coalition Asquith en juillet 1916, était appelé à une tâche difficile.

Il avait pour mission d'envisager la politique commerciale et industrielle après la guerre, en tenant particulièrement compte des conclusions auxquelles la Conférence économique des Alliés était arrivée et en s’attachant aux questions suivantes :

1° Quelles industries sont essentielles à la sûreté de la nation à l’avenir et quelles sont les mesures à prendre pour les maintenir ou les établir ?

2° Comment recouvrer les marchés perdus pen-

dant la guerre et s'assurer de nouveaux débouchés ?

3° Jusqu'à quel point et par quels moyens les ressources de l’Empire peuvent-elles être développées ?

4° Jusqu’à quel point et par quel moyen peut-on empêcher les sources de richesses de l’Empire de tomber sous un contrôle étranger?

Une claire réponse à ces questions aurait pu être d’une grande utilité pour l’avenir de la politique commerciale anglaise. Malheureusement chacune d’elles devait être envisagée en tenant spécialement compte des Résolutions de Paris et le Comité Balfour dans son premier rapport provisoire de novembre 1916, semble ne pas avoir porté ses regards au delà. Il se contenta de proposer que les importations de marchandises ennemies fussent interdites pour une période d’au moins douze mois après la guerre ou soumises à des autorisations dans des cas exceptionnels. Cependant tous les membres du Comité Balfour n'étaient pas protectionnistes. Le président et plusieurs de ceux qui signèrent ce premier rapport étaient des libres-échangistes éprouvés ; Lord Balfour est en effet un des Unionistes qui abandonnèrent le Cabinet A. Balfour quand M. Chamberlaïn inaugura sa campagne impérialiste.

Le premier rapport provisoire fut d'ailleurs rapidement suivi d’un deuxième (décembre 1946), d’un iroisième (2 février 1919), d'un quatrième (16 mars

1919). Le rapport définitif que nous étudions, les récapitule rapidement.

Après s'être défendu de vouloir, en temps de guerre, faire revivre de vieilles controverses sur des principes généraux, le Comité ajoute « qu’une recon- « sidération de tout le problème est cependant ren- « due inévitable par le fait que, si le pays a supporté «avec un remarquable succès au point de vue des « ressources matérielles et financières les effets d’une « guerre sans précédents, certaines défectuosités, « dangereuses pour le grand ensemble de l’industrie «britannique, ont été révélées ». Pour faire disparaître ces défectuosités et éviter leur retour à l’avenir, le Comité met en avant cinq propositions qui, espère-t-il, rencontreront en général un accueil bienveillant :

1° Protection des industries essentielles à la sûreté de la nation (industries clefs, pivots ou essentielles);

2° Assistance gouvernementale donnée aux autres industries qui sont importantes pour le maintien de la situation industrielle du Royaume-Uni ; cette assistance doit être démontrée nécessaire soit par suite d’une concurrence étrangère excessive, soit par suite d’un approvisionnement insuffisant en matières premières, soit pour toute autre raison ;

3 Tentatives sérieuses pour faire droit aux vœux exprimés par les Dominions, les Colonies et l’Inde

Brottier 3

ni ot d’un « réajustement et d'un développement de leurs relations avec le Royaume-Uni » ;

4 Développement du commerce entre l’Empire britannique et ses Alliés ;

5° Les pays ennemis ne devraient pas, au moins pour quelque temps, avoir possibilité de commercer avec l’Empire britannique sans aucune restriction, comme avant la guerre, ou sous les mêmes termes que ceux accordés aux Alliés et aux Neutres.

Pour mettre en pratique ces cinq propositions, le Comité n'indique pas la nécessité de l’adoption d'un système général de tarifs. Il met seulement en avant :

a) Meilleure organisation du ;commerce britannique sans le secours d'aucune mesure fiscale ;

b) Institution d’un office gouvernemental pour recueillir toutes les informations sur CAPPROT ENS meni en métaux, minéraux, etc. ;

c) Accroissement des stocks de matières premières nécessaires aux industries essentielles et assistance donnée à ces industries au moyen de subsides ;

d) Facilités financières données par le gouvernement au commerce et à l’industrie ;

e) Mesures ad hoc contre le dumping.

f) Protection spéciale pour certaines branches d'industries soigneusement choisies.

On a dès à présent l'impression que le Comité, en dépit de sa phrase sur les défectuosités et les dangers du libre-échange, n’est nullement épris d’une

politique protectionniste. Il semble plutôt faire des concessions à ce qu'il croit être le sentiment prévalant dans le pays, « sentiment devant lequel, dit-il, « le législateur devra s’incliner. »

Une étude des trois propositions qui impliquent un changement réel dans la politique du libre- échange :

Maintien des industries essentielles ; Mesures contre le dumping ; Préférences impériales,

ne fera que nous confirmer dans cette opinion.

De toutes les questions qui ont poussé les hommes à « reconsidérer » la politique commerciale, la plus importante est relle des industries essentielles ou clefs, que l’on pourrait plus exactement grouper sous le titre d'industries de première importance au point de vue militaire, Voici la liste qu’en donne le Comité Balfour (chap. V du rapport définitif) :

Téintures synthétiques.

Zinc.

Tungstène.

Magnétos.

Verres à l’usage optique et chimique.

Navettes pour l’industrie de la bonneterie.

Nitrate de thorium.

Gauges, manomètres.

Un certain nombre de drogues.

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Le Comité reconnaît l’imperfection de cette liste, de nouveaux produits pouvant devenir, avec le progrès des sciences, d'importance vitale ; aussi donne-til l'avis raisonnable de charger un organisme spécial de la tenir à jour. %

Quant aux procédés par lesquels ces industries devront être maintenues, le Comité reste dans une prudente réserve. Mais il est certain qu’il ne recommande pas une simple protection au moyen de tarifs douaniers ; ce n'est là qu'un des nombreux expédienis auxquels on peut avoir recours. « Le main-

« tien d’une production suffisante à des prix raison- « nables doit être pour une industrie la condition

« nécessaire pour qu’elle continue à recevoir une « assistance de l'Etat sous une forme quelconque. « Cette assistance peut étre financière ou doua”

« nière.» Dans tous les cas ou une protection aura

« été accordée contre une concurrence étrangère, ce sera la fonction du Board of Trade de considérer si eette protection a été mal employée, ou si pour une raison quelconque elle a cessé d’être dans l'intérêt du public.

Le but proposé au Comité est-il ainsi atteint ? La sûreté de l'Angleterre est-elle garantie ? Il semble qu'il faudrait pour cela, avant tout, que le pays se rende capable de se nourrir lui-même ; d’où nécessité de protéger l’agriculture de façon efficace. Néanmoins cela ne suffirait pas pour maintenir pendant plusieurs

années Ja vie économique nationale repliée sur ellemême. Les seules choses dont le pays puisse à la rigueur se passer sont celles de luxe. Et ainsi la protection des industries essentielles ne fait qu'ouvrir la porte à celles d’autres industries importantes. La difficulté est de s’arrêter en chemin et de ne pas se laisser entraîner à protéger toutes les industries en général pour des motifs de sûreté nationale. La solidarité qui unit étroitement tous les phénomènes économiques pousse irrésistiblement sur cette pente. Aussi le Comité Balfour glisse tout naturellement des industries essentielles aux industries «importantes « pour le maintien de la position ‘économique du « Royaume-Uni ». Une protection doit être donnée à toutes celles mises en état d’infériorité :

a) Par une concurrence étrangère excessive ;j

b) Par un approvisionnement insuffisant en matières premières ;

c) Par toute autre cause. |

Ici encore il est entendu qu’elle ne sera accordée qu’autant qu'une enquête minutieuse aura été faite par & une autorité compétente et indépendante », qui prendra en considération l'efficacité de tous les moyens possibles pour obtenir le résultat cherché.

C'est à ce point donc que la majorité libre-échangiste du Comité (10 membres sur 19), s’arrête timidement, alors que la minorité protectionniste veut poursuivre jusqu'au bout des conséquences logiques,

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- Ce qui fait la faiblesse de la position de la majorité c’est qu’elle est incapable de dire exactement ce que l’on doit entendre par «industries importantes ». Elle ne se risque qu'à donner une liste de celles qui demandent à être examinées immédiatement : ainsi les grosses industries du fer et de l’acier — celle des machines, y compris celle des machines électriques et des moteurs — beaucoup de branches de l’indus. trie chimique — l’industrie textile presque tout entière — celles qui traitent le caoutchouc et le cuir.

Ce sont donc quantité d'investigations sur les conditions de quantité d'industries qu’il faut entreprendre, et ce sera le travail d’ «autorilés compétentes et indépendantes » de distribuer et de doser la protection suivant le résultat de ces enquêtes.

Ces concessions d’un tarif conditionnel apparaissaient encore insuffisantes aux protectionnistes et sept membres du Comité dont lord Farington faisaient des réserves aux propositions ci-dessus, se déclarant pour un tarif général ad valorem de 10 0/6, avec exception pour les produits alimentaires et « les matières strictement premières ». D’un autre côté un libre-échangiste, Sir William Booth, se séparait de la majorité, en faisant remarquer que l’on « semble avoir cherché le meilleur moyen de créer l'incertitude et de détruire la confiance ». [l est certain que, mise à part la difficulté de constituer les autorités chargées d’enquêter et de distribuer la-

| protection, on ne voit pas comment un industriel, après en avoir bénéficié pendant plusieurs années et avoir adapté sa production en conséquence, admet-

tra jamais qu'il puisse s’en passer.

Abordant la question du dumping le Comité déclare qu’elle est très délicate et décline toutes suggestions de la prohibition de la vente ou de la confiscation des marchandises dumpées ; ou encore , de l'obligation pour l’armateur de les remporter dans leur pays d’origine ou ailleurs. Même aux Etats- Unis, malgré la protection qu’assure un tarif élevé, on s’est rendu compte qu'il y a là une grande difficulté et on a remis à un tribunal judiciaire, non pas à un corps administratif, le droit d'interdire la vente des produits, à condition que le dumping soit fait avec l'intention de détruire une industrie quelconque des Etats-Unis ou de lui porter préjudice. Le Comité remarque assez justement que la preuve de cette intention est chose à peu près impossible. Aussi il se rabat comme précédemment sur un compromis.

Tout en admettant qu’il peut y avoir des cas spéciaux où une prohibition temporaire peut être nécessaire, il recommande l'adoption d’un plan semblable à celui du Canada : l'imposition d’un droit additionne! sur les ventes répondant à une certaine définition du dumping, mais sans que ces droits puissent être limités à un maximum de 15 o/o comme au Canada. Le Comité préfère que le « Bureau des douanes et

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accises » s’informe auprès des différentes organisations commerciales et industriellés des produits dumpés et qu'il soit établi le cas échéant sur ces produits «une taxe égale à la différence entre le prix «réel de vente et le prix sur le marché normal », quelque soit cette différence. Pour la majorité il ne pouvait être question, pas plus contre le dumping qu’en faveur des industries importantes, d’une protection rigide. Un tarif général de 10 o/o ne donnerait nullement la sûreté au producteur national, comme le montre l’exemple du Canada et des Etats- Unis. Les tarifs dans ces contrées sont bien supérieurs à 10 0/0 ; cependant en 1907 par le « Custom and Tarif Act » le Canada a tenté de se protéger contre le dumping dont il souffrait d’une façon

chronique, et en 1916 les Etats-Unis ont voté un

Act « pour augmenter le revenu et pour d’autres fins » comprenant une série de prescriptions spéciales contre une concurrence « déloyale ».

Enfin sur la question des droits préférentiels accordés aux produits de l’Empire, le Comité Balfour montre plus d’hésitationsencore que précédemment. C’est qu’interviennent, avoue-t-il, des considérations importantes, la plupart d'ordre politique, qui rendent difficile aujourd’hui pour ne pas dire impossible, l'inauguration d'un régime de préférences. L’Angleterre a des obligations vis-à-vis de nombreux alliés ou demi-alliés. Quant aux neutres, on peut se de-

mander s’il est juste et expédient de les taxer et si ce n’est pale meilleur moyen de les pousser dans une alliance économique avec les Puissances Centrales.

Cependant le Comité suggère :

1° Qu'un taux préférentiel soit accordé aux produits de l’Empire sur les tarifs déjà existants ;

2’ Qu’une préférence soit donnée aux articles manufacturés dans l’Empire et soumis à la concurrence étrangère, par quelques petits droits à l’importation ; on a en vue particulièrement les métaux travaillés. Les limites très modestes dans lesquelles se tiendront ces droits permettront de ne pas s’aliéner les Alliés etles Neutres, |

En somme le Comité Balfour de Burleigh, malgré son désir de donner satisfaction à ce qu'il croyait être le sentiment prévalant dans le pays, n’osait pas s'engager dans une politique franchement protectionniste. On sent toute sa répugnance à se départir des principes du libre-échange. Cependant, de concessions en concessions, il en arrivait à ouvrir la porte toule grande au protectionnisme. Sans doute il ne propose qu'un programme modeste :

Un droit d'importation sur les marchandises Allemandes, parce qu’elles sont Allemandes.

Quelques petits droits sur quelques produits pour aider les Dominions.

Quélques mesures contre le dumping.

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Quelques dispositions en faveur des industries essentielles ou importantes.

Mais ce programme qui ne pouvait satisfaire les protectionnistes, était considéré comme excessivement dangereux par les fidèles du libre-échange ; et il a été de partet d'autre bombardé de critiques. On lui a reproché, assez justement, ses contradictions, ses demi-mesures. Il n’y avait d’ailleurs pas d’économistes dans le Comité ; rien que des hommes d’affaires et des hommes politiques, ayant cette tendance naturelle à tous les hommes d’affaires de ne voir les intérêts en présence que par tranches successives. Mais bien qu'il ait manqué à fournir un plan d'ensemble de réformes qui put être mis à exécution, ses recommandations ont cependant eu leur importance. De fait si elles n'ont pas donné une solution, elles ont du moins posé, en faisant sentir les difficultés, toutes les questions qui devaient attirer par la suite l’attention de l'opinion et du législateur. Qu'il s'agisse de préférences impériales, d'industries clefs ou de mesures contre le dumping, nous retrouverons partout, avec les Résolutions de Paris, les recommandations du Comité Balfour qui n'en sont d’ailleurs que l'interprétation et le complément.