C. — LA FLOTTE DE LA BALTIOUE

Les incidents les plus graves en matière d'asile ont été provoqués par l'escadre de la Baltique pendant sa traversée de Libau en Extrême- Orient.

La question de l'asile s’est alors présentée sous un jour nouveau. C'était la première fois qu'une flotte avait la témérité de parcourir une aussi longue étape sans avoir sur sa route un port de sa nationalité. Elle devait être obligée d’avoir recours aux neutres et plus particulièrement à la France «amie el alliée ». Les Japonais, enhardis par leurs premières victoires, ne pouvaient manquer de protester violemment contre les nombreux séjours de l’escadre russe dans les ports français dont ils n'avaient, eux, nul besoin. L'Angleterre appuya à plusieurs reprises les prétentions japonaises, si bien que l’on eut parfois de vives inquiétudes au sujet de lPextension possible du conflit. Aussi les séjours de la flotte de la Baltique dans les eaux françaises ont-ils déchainé des polémiques passionnées. Malheureusement chaque polémiste ne nous paraît avoir voulu donner un tour juridique à son argumentation que

pour obseureir encore davantage la question au mieux de ses intérêts nationaux.

1° Les faits

Quels sont les faits? On a beaucoup admiré cette conception grandiose de faire parcourir à une flotte la monstrueuse étape de Libau à Vladivostock et sa propre réalisation par l'amiral Rodjestvinskv. Toutefois, si l’on en croitles notes du capitaine Séménof, les officiers les plus expérimentés et l'amiral lui-même paraissent avoir nettement compris dès le début linutilité d'un pareil effort et «qu'ils allaient expier de sanglante façon les fautes qu'ils n'avaientpas commises (1). » D'après eux, leur flotte, ou plutôt leur « Armada » n'était qu'un «troupeau cosmopolite de navires trop neufs, mal construits et inachevés, où trop vieux et remis en état trop hâtivement.» Les équipages, recrutés pour la plupart au dernier moment un peu partout, n'avaient jamais vu la mer. Et c'est à cette flotte qu'incombait la tâche formidable de vaincre la flotte japonaise, « vraie flotte de combat, entraînée et déjà victorieuse», appuyée sur des bases d'opérations aussi nombreuses

(1) « Surle chemin du sacrifice » (Carnet de route du capitaine de frégate Séménof, traduit par de Balincourt).

qu'admirablement organisées. Ce n'est que grâce à des prodiges d'énergie que les Russes arrivèrent Jusqu'à Tsoushima où ils furent si aisément écrasés.

Au point de vue de la neutralité. les incidents commencent presqu'au début du voyage. La flotte de la Baltique (1) quitte Libau le 13 octobre 1904 et un malheureux incident, que nous verrons plus loin marque son passage au large des côtes anglaises (2).

Elle est devant Cherbourg le 24 octobre et deux flotilles de torpilleurs s'y arrêtent pour faire des vivres et du charbon au moyen des transports qui les accompagnent et sans entrer en communication avec la terre (1). Cet arrêt provoque les premières réclamations japonaises, formulées par Motono, consul du Japon à Paris. Le gouvernement français répond que les navires russes s'étaient approvisionnés en pleine mer et à l’aide de leurs propres charbonniers, que, par conséquent, il ne devait pas intervenir : il n'y avait pas asile.

Une deuxième fois, le 29 novembre, deux contre-torpilleurs et un croiseur, retardés par des avaries, s'arrétaient à Cherbourg pour se réparer.

(1) Articles de M. Georges Villiers dans le Temps, 11 et 12 mai (2) J1 est fait allusion ici à l'incident de Hull.

Le ministre de la marine, consulté par le préfet maritime, donna l'autorisation de réparer les avaries subies, après avoir vérifié qu'elles étaient de nature à compromettre la sécurité de léquipage et de la navigation (F):

Bien que de pareilles réparations fussent autorisées d'après les principes de la plus stricte neutralité, le gouvernement japonais remit une note de protestation.

Le 28 octobre, le gros de l’escadre est à Vigo où elle effectue des réparations et fait du charbon ; quelques jours après, à Tanger, elle y charbonne et prend des vivres pendant trois jours. Mais le sultan du Maroc, assisté de toutes les légations, invite l'amiral russe à vider les Heux sans délai.

Le 12 novembre, l’escadre mouille en rade de Dakar (2), où sont déjà vingt-cinq vapeurs charbonniers allemands et anglais qui commencent immédiatement le charbonnage. Elle v stationne plusieurs jours malgré la rumeur qui avait circulé en ville que le gouverneur général ne lui permettrait pas de rester plus de 24 heures (3).

L'escadre relâche ensuite sur les côtes du Gabon où des charbonniers l’attendent; elle s'y

(1) Journal {e Temps, du 1* décembre 1904.

(2) Avec la flotte russe. Capitaine Bouteiller, Revue de Paris, 15 mars, 15 avril, 15 mai 190$.

(3) Journal le Temps, des 14 et 17 novembre 1904,

approvisionne durant quatre jours, de houille, d’eau et de vivres.

Le 6 décembre elle est à Great fish Bay. Mais immédiatement on lui dépêche un petit aviso portugais dont le commandant vient rendre visite à l'amiral, lui disant qu'il ne lui accordait que vingt-quatre heures de séjour etque «si les Russes ne se conformaient pas à ses représentations, il ouvrirait le feu avec ses canons contre leur flotte qui aura violé les lois de la neutralité ».

Les Russes se sont beaucoup moqués de ce navire portugais et le capitaine du «bateau nourricier » (1) Espérance qui convoyait la flotte de la Baltique se plaint que: «ce ne fut une bonne étape pour personne par la faute de ce petit aviso qui s'était trouvé là juste pour gêner la flotte dans son charbonnage. Il y avait, ajoute-t-1il, des navires de guerre dans les autres baies où Rodjestvinsky avait mouillé, mais les commandants savaient être ailleurs au passage des Russesetn'arrivaient que trois ou quatre jours après pour ne pas les gêner. »

Nous ne partageons pas le mépris des Russes pour le petit aviso portugais; nous estimons au contraire qu'il a fait son devoir, et si nous comparons son attitude énergique à la coupable tolérance des autorités françaises, nous reconnaissons

(1) « Sur le chemin du sacrifice » (Carnet de route du capitaine de frégate Séménof, traduction du commandant de Balincourt,.

que les Japonais avaient quelque raison de protester contre le gouvernement français qui, malgré ses assurances, laissait aux Russes toute latitude.

Fin décembre, la flotte double le cap de Bonne- Espérance et arrive à Madagascar dans les premiers jours de janvier 1995. Un autre tronçon sous les ordres de l'amiral Felkersam était passé par la Méditerranée et s'était arrêté à Alger pour prendre du charbon, mais les quantités fournies étaient minimes, bien au-dessous du chiffre autorisé par la coutume internationale. Nouvelle eseale à Djibouti, et le Japon proteste préventivement, priant le gouvernement français de veiller à ce que les Russes ne se servent pas des eaux territoriales françaises comme d'une base pour les opérations militaires.

a) Le séjour de la flotte à Madagascar. — Suivant litinéraire adopté à Tanger, dit Séménof, le point de concentration de l'escadre à Madagascar devait être Diégo-Suarez, magnifique port au N.-E. de l'île, point d'appui pour la marine de guerre en même temps que rade de refuge pour les bâtiments de commerce français. Mais, sur les réclamations du Japon, le gouvernement français interdit ce point de ralliemement et désigna Nossi-Bé. Mais, avoue plus loin Séménof, «on avait l'impression qu'on n'avait protesté que pour la forme». Il paraît que St-Pétersbourg

avait été trop prompt à s'affoler: «la France, tout en nous proposant d'aller à Nossi-Bé, se préparait visiblement à nous recevoir à Diégo-Suarez; on avait mouillé en rade des bouées, les ateliers des Messageries Maritimes avaient renforcé leur personnel » (1).

L'amiral Felkersam arriva le premier à Nossi- Bé et le 10 janvier toute la flotte y était réunie. Depuis cette date jusque vers le 4 mars, date de son départ, elle se prépare activement à la lutte : elle embarque sans cesse du charbon et chaque navire, en dehors de ses soutes, «en mettait jusque sur le pont. » Tous les soirs des contre-torpilleurs sortent en éclaireurs pour fouiller les baies. La nuit, ce sont des exercices sans fin et le jour aussi: exercices de canon, de torpille, d'embarcation, de simulacre de débarquement.

Un va-et-vient était organisé avec Tamatave et Diégo-Suarez où l’on allait chercher les dépèches, Nossi-Bé ne possédant pas le télégraphe.

Le 9 février, l'administrateur en chef de la province de Majunga vient, non pour protester, mais pour saluer l'amiral Rodjestvinsky. Et les Russes ne repartent que le 4 mars, ils sont donc restés à Madagascar deux longs mois ; les diverses parties

(1) « Sur le chemin du sacrifice » (Carnet de route du capitaine de frégate Séménof, traduction du commandant de Balincourt).

de l’escadre se sont réunies dans les eaux francaises ; n'y a-t-il pas eu là violation de neutralité ? M. Motono, ambassadeur du Japen, eut à ce sujet deux conversations avec M. Delcassé, la première au mois de janvier, la seconde au mois de mars. Il signala au gouvernement français les agissements des Russes dans les eaux madécasses, leur reprochant notamment d'être restés plus d'un mois dans les eaux territoriales françaises, d’avoir procédé à des exercices de tir, utilisant ainsi dans des buts de guerre « le temps nécessaire aux autres échelons pour rejoindre l’escadre » et de s'être ravitaillés constamment au moyen d’un vaet-vient organisé avec la terre. Le gouvernement français ordonna une enquête d’après laquelle : « jamais la flotte russe n'avait été mouillée dans la zone de trois milles qui constitue les eaux territoriales ». Ce résultat est plutôt surprenant si on le rapproche des récits de témoins oculaires dignes de foi comme le capitaine de l'Espérance ou le commandant Séménof.

Les faits, en dépit de l'enquête officielle, sont pour nous suffisamment établis : la flotte de la Baltique s’est approvisionnée de combustible dans les eaux françaises (au moyen de ses propres charbonniers, il est vrai), mais ces approvisionnements ont été nombreux et considérables ; elle sy est fournie de vivres {de vivres et autres objets jugés indispensables pour la nourriture de

l'équipage seulement, dira-t-on), mais elle est restée en relations constantes avec la terre au moyen d'un va-et-vient ; elle y a opéré la jonction des différentes escadres ; elle y a parachevé l’éducation de ses équipages au moyen d'exercices appropriés, ce qui équivaut à l'augmentation de la puissance militaire.

Peut-on, dans ces conditions, raisonnablement soutenir que les Russes « n'ont pas fait du lieu de leur résidence une base d'opérations hostiles »? Peut-on arguer, d'après les termes de la déclaraüion de neutralité française, que «le séjour des navires dans les ports français n’est limité par aucune disposition spéciale»; que «la jonction n'est pas indiscutablement une violation de neutralité »? Il est possible que chacun de ces actes pris isolément puisse ne pas être considérécomme un manquement aux devoirs d’un Etat neutre, d'après les lois françaises et même d'après le droit international; mais n'est-il pas évident qu'ajoutés les uns aux autres ils forment un ensemble permettant de juger que les Russes ont fait de Madagascar une base d'opérations dont «le signe caractéristique, d'après M. Charles Dupuis, secrétaire de l'Institut de Droit international, est l'usage continu des eaux territoriales neutres.» Quant à la distance tolérée de trois milles que l'enquête prétend avoir été respectée, est-elle fixée de façon si absolue que le délit de violation existe ou n'existe

pas suivant que le lieu de mouillage varie de quelques encablures ? Pour nous, il n’est pas douteux que la France a manqué manifestement dans ces circonstances à ses devoirs de neutralité les plus élémentaires.

b) La flotte russe dans les eaux indo-chinoises. — Le départ de la flotte des côtes de Madagascar fit taire momentanément les Japonais, mais ils firent entendre des protestations plus violentes encore dès que la présence de Rodjestvinsky fut signalée, le 14 avril, sur les côtes indo-chinoises. Le gouvernement français se décida cette fois à déployer quelque activité pour faire respecter sa neutralité. On en discuta même à la Chambre et M. Jaurès dit que, « dans les mers d’Extrême- Orient, il faudra veiller à ce que la neutralité de la France soit sérieusement respectée ». M. Rouvier, alors président du Conseil, répondit que «le gouvernement veillerait avec le même soin de tous les instants, afin qu'aucun incident ne nous expose à des dangers ou à des humiliations (1). »

Malgré ces assurances, dès son arrivée à Cam- Ranh, la flotte russe y faisait du charbon et des vivres et, le 19 avril, quand la plupart des transports furent délestés de tout ce qu'ils contenaient, on les envoya à Saïgon charger du cardiff que les

(1) Journal le Temps du 20 avril 1905.

Russes y avaient en entrepôt. Cependant, le 21 avril, sur l'ordre du gouvernement français, l'amiralde Jonquières, commandant en sous-ordre l’escadre française des mers de Chine, vint nolifier aux Russes l’injonetion de quitter les eaux territoriales françaises dans les 24 heures et le lendemain toute la flotte s’éloignait; l'amiral de Jonquières l’escorta jusqu'à la limite des eaux françaises et se rendit ensuite à Saïgon annoncer officiellement que l'escadre russe avait quitté les côtes d'Annam pour se diriger vers l'Est. Ce départ donna satisfaction au Japon: on remarqua aussitôt le ton plus modéré des autorités et de la presse Japonaise, et la note suivante parut clore cette série d'incidents: Après un résumé des pourparlers engagés avec la France, elle se termine ainsi: « Le gouvernemeut français a donné l'assurance qu'il a pris et prendra à l'avenir toutes les mesures nécessaires pour que la neutralité soit rigoureusement respectée (1). »

Cette rigoureuse neutralité fut toute relative, car à peine l'amiral de Jonquières eut-11 disparu que les Russes interrompirent encore leur route et vinrent mouiller à Port-Dayo, dans la baie de Vanfong: «c'était une halte indispensable pour le personnel épuisé », dit Séménof, et ils y demeu-

(1) Clunet. — Journal de Droit international privé, p. 502, année

Se rêrent malgré leur promesse de partir, car, ajoute Séménoff, «le moral était si bas qu'il nous était absolument indifférent d'être accusés d’avoir manqué à la parole donnée (1).»

La présence de Rodjestvinsky, connue presque immédiatement à Tokio, suscita les protestations japonaises les plus vives qui se sortent produites pendant toute cette guerre. Les principaux Journaux de Tokio considèrent l'expulsion de Cam- Ranh comme «une simple farce » en raison des facilités accordées ailleurs. Ils déclarent encore «que le moment est venu où le devoir impératif de la défense nationale oblige le Japon à agir résolument (2).» D'autres journaux émettent l'avis que la seule mesure efficace à prendre, c'est que le Japon mette lembargo sur les navires de commerce français, dans les eaux d'Extrême-Orient, ou invite la France à abandonner son attitude et à se déclarer franchement en faveur de la Russie.

La presse anglaise a soutenu les prétentions Japonaises avec la dernière énergie. Le « Times » estimait que le Japon ne pouvait attendre indéfinimentle résultat des enquêtes ouvertes et il concluait par cette menace : « On ne pourrait com-

(1) « Sur le chemin du sacrifice » (Carnet de route du capitaine de frégate Séménof).

(2) Le Temps.

mettre une plus déplorable erreur de l’autre côté de la Manche que de supposer qu'on peut traiter d'un cœur léger les plaintes de nos alliés. » L'incident fut porté devant les Chambres, en Angleterre, et le député Walthon demanda à M. Balfour «S'il voulait faire une déclaration au sujet des démarches entreprises par le gouvernement britannique dans le but d'empêcher une déclaration de guerre entre l'Angleterre et la France. » Balfour rassura les Chambres en exposant que le gouvernement français avait adressé des représentations à Saint-Pétersbourg et des ordres aux autorités coloniales ; mais le fait même d'avoir songé à la possibilité de l'extension du conflit reflétait la gravité de la situation.

En présence de telles complications, le gouvernement français, dès qu'il connut la présence des Russes à Port-Davyo, envoya à nouveau une division de son escadre, commandée par l'amiral de Jonquières, avec mission de veiller au respect de la neutralité. En même temps, M. Beau, gouverneur général de Findo-Chine, dépêchait le résident français de Nha-Trang à Rodjestvinsky pour le prier de se conformer aux règles de la neutralité et de s'éloigner. Détail piquant: ce pauvre résident ne pouvait supporter la moindre promenade en mer; il suivit donc la plage et n'arriva tout à fait fourbu «qu'au bout de trois jours, après avoir voyagé nuit el jour, pour le bien du

service (1). » Ses pénibles efforts furent récompensés ; ilarriva à temps pour arracher à Rodjestvinsky la promesse de quitter Port-Dayo. Et il partit en effet le 3 mai, toujours sous la surveillance de l'amiral de Jonquières. Mais les Russes ne s'éloignèrent pas, ils attendaient la division Nébogatoff et ils revinrent encore une fois à Van- Fong pour charbonner, «espérant pouvoir faire leur plein avant qu'on les priât de partir » et «le tour fut joué en une nuit », dit Séménof (2).

L'escadre Nébogatoff les ayant enfin rejoints, ils partirent définitivement.

2 Appréciation des incidents soulevés par la [lotte de la Baltique au point de vue du droit international.

Voici terminé le récit des évènements qui ont marqué les divers séjours de la flotte de la Ballique dans les eaux territoriales françaises, Nous avons vu en même temps le détail des réclamations Japonaises à propos de chacun de ces incidents. Toutes ces réclamations avaient été reprises en bloc lors du séjour des escadres russes sur les côles indo-chinoises et les Japonais essayèrent de démontrer, en s'appuyant sur les principes du

(1) « Sur le chemin du sacrifice » (Carnet de route du capitaine de frégate Séménof,.

(2) Idem.

droit international, que la France avait laissé violer les lois de la neutralité. Jetons nous-même un regard d'ensemble sur {ous cesineidents etdemandons-nous si la conduite de la France à élé conforme aux règles admises, ou, en leur absence, à l'esprit des principes généraux.

Pour prétendre avec raison que la France avait manqué à ses devoirs de neutre, le Japon devait tout d’abord prouver la matérialité des faits. Or ces faits ont été le plus souvent contestés à la suite d'enquêtes plus ou moins sérieuses, el, en présence de deux affirmations contradictoires, il est bien difficile de rétablir la vérité vraie. Toutefois, ainsi que nous l'avons vu à propos de chaque incident, 1l semble résulter des documents que nous avons consulté, de l’aveu même des Russes et de ceux qui ont été en rapport avec eux pendant leurs escales dans les éaux françaises, que la flotte de la Baltique a séjourné longuement dans ces eaux ; qu'elle y a organisé un va-et-vient avec la côte, qu'elle y a fait du charbon, des vivres, des exercices pour se préparer au combat. Le gouvernement français lui-même a paru, à un moment donné, reconnaître le bien-fondé des réclamations Japonaises, puisqu'il a exigé à plusieurs reprises le départ des Russes qui s'obslinaient à utiliser les côtes indo-chinoises. Et quand le Japon, jamais satisfait, lui demandait de prévenir le retour de ces faits, il ne les a pas contestés, mais 1l a fait

observer seulement «qu'il lui était impossible d'exercer une surveillance préventive efficace sur des côles aussi étendues que les côtes indo-chinoises encore parfois désertes, et pourvues d'un très petit nombre de postes télégraphiques (1).».

Nous pouvons donc admettre que les Russes ont commis les actes incriminés par le Japon. Et quoi d'étonnant à ce que les Russes aient abusé des eaux territoriales françaises, puisque le gouvernement français leur avait laissé toute latitude jusqu’à leur arrivée sur les côtes indo-chinoises, et qu'à ce moment même, malgré les ordres plus sévères qui leur arrivaient de Paris, les autorités coloniales ne demandaient « qu’à fermer les yeux » et à pratiquer à l'endroit des Russes «une neutralité bienveillante ». Mais, pour que la responsabilité de la France ait été engagée, il aurait fallu établir que ces actes constituaient des infractions aux lois de la neutralité.

(1) On sait, en effet, que cette côte se déroule sur plus de 2.000 kil. et on ne peut les comparer aux côles de la métropole.

A cette déclaration d'impossibilité d'exercer efficacement une surveillance préventive, le baron Suyematzù, ministre de l'Intérieur du Japon, alors à Paris, répondait dans le Temps du 14 mai: « Ce qui est impossible, c'est que le Japon accepte d'une grande puissance comme la France une telle raison. Un État qui est impuissant à faire respecter sa neutralité s'exclut lui-même du bénéfice des droits accordés aux neutres et substitue à sa propre action celle des puissances belligérantes. Pas un instant je ne veux admettre que la France puisse consentir à rien de tel et j'estime qu'elle peut faire respecter sa neutralité. »

Ce côté juridique de la question est plus déelicat. Voici, en effet, les griefs principaux articulés par le gouvernement de Tokio :

1° Des provisions de charbon auraient été livrées aux flottes russes dans les eaux françaises : à Cherbourg, Dakar, Alger, Djibouti, Majunga, ete., et des réparations auraient été effectuées dans les mêmes conditions.

2° Les escadres russes auraient séjourné pendant une durée excessive dans les eaux francaises, notamment à Nossi-Bé, à Madagascar et sur les côtes de l'Indo-Chine (baies de Cam-Ranh et de Hon-Koë.

Mais ce sont là des points pour lesquels aucune règle n'est universellement établie et le comité de la Ligue maritime de France, au cours d'une réunion tenue sous la présidence du vice-amiral Gervais, n'a pas manqué de faire valoir pour la défense de la France (1):

1° Qu'il n'existe pas de règles universellement admises (faisant allusion sans doute à la durée de séjour).

2° Que la France, comme toute autre puissance, a établi ses règles particulières de neutralité conformes à ses traditions nationales.

(1) Renseignements puisés dans divers articles rapportés dans Clunet, 1905,

3° Que pour son honneur et sa sécurité la France ne peut ni ne doit modifier, au cours des hostilités engagées, les règles qu'elle a solennellement affirmées.

Ce dernier argument ne manque pas de valeur et il est certain que les Russes auraient été en droit de se considérer comme lésés si, pendant la durée de la guerre, la France avait modifié les règles de sa déclaration pour restreindre les facilités sur lesquelles ils se croyaient en droit de compter.

Mais la France avait-elle besoin de modifier sa déclaration de neutralité pour empêcher Îles Russes d’abuser de son hospitalité ? Nous ne le croyons pas. Certes, la France n'a pas adopté la règle « des vingt-quatre heures », et le séjour des navires belligérants non accompagnés de prises «n'est limité par aucune disposition spéciale ». Pourtant, pour bénéficier de ce séjour illimité, les navires belligérants, entre autres condilions, « ne peuvent en aucun cas faire usage d’un port français dans un but de guerre » : ils doivent en outre « S’abstenir de toute enquête sur les forces, l'emplacement ou les ressources de leurs ennemis ; ne pas appareiller brusquement pour poursuivre ceux qui leur seraient signalés, en un mot s’abstenir de faire du lieu de leur résidence la base

d'une opération quelconque contre l'ennemi (1) »… Et plus loin : «il ne peut être fourni à un belligérant que les vivres, denrées et moyens de réparations nécessaires à la subsistance de son équipage ou à la sécurité de sa navigation (2) ». Nous avons vu de quelle manière les Russes ont utilisé leurs longs séjours dans les eaux territoriales françaises : à chaque escale, il se ravitaillaient en charbon et en vivres au moyen de navires convoyeurs, sans que le gouvernement français ait Jamais songé à limiter la quantité embarquée. Les eaux madécasses ont servi à la jonction des diverses fractions de la flotte russe qui s'y étaient donné rendez-vous et qui se sont concentrées à Nossi-Bé. Pendant plusieurs mois ils ont séjourné à Madagascar, recevant des ordres de St-Pétersbourg et se préparant par tous les moyens possibles à la guerre. D'ailleurs, c'est continuellement, depuis son départ de Libau, que la flotte de la Baltique s'est servie des eaux territoriales françaises, et, sans la base des possessions françaises, jamais la Russie n'aurait pu entreprendre une pareille expédition.

Elles lui étaient indispensables, non seulement pour arriver jusque sur le théâtre des hostilités,

(1) Déclaration de neutralité française du 15 février 1904. (2) Idem,

mais encore pour s'organiser et se préparer au combat, car, ne l’oublions pas, cette flotte était improvisée, sans entrainement el sans cohésion. Les Russes l’ont reconnu eux-mêmes; et leur obstination à revenir sans cesse sur les côtes indo-chinoises malgré les défenses de la France, qui sous la pression du Japon se souvenait un peu tard de ses devoirs de neutre, malgré même la parole donnée, est le plus formel aveu qu'ils ne pouvaient se passer des eaux françaises.

La France aurait peut-être pu soutenir que chacun de ces faits pris isolément, ou même, ce qui eût déjà été plus difficile, que chaque escale en particulier ne constiluait pas une violation de neutralité. Pourrait-elle raisonnablement nier que leur ensemble présente tous les caractères d'une assistance de nature à améliorer sensiblement les conditions de combat des Russes, et qu'il constitue en conséquence « l'usage continu des eaux territoriales neutres dans un but de guerre »? ce qui est la définition même de la «base d'opérations » dont parle la proclamation de neutralité francaise.

D'après nous, il résulte incontestablement de l’étude même de la neutralité (de la doctrine et du droit positif à la fois) que les règles françaises ne sauraient recevoir une autre interprétation. Ainsi comprises et appliquées, elles nous paraissent à la rigueur suffisantes pour faire respecter

ET pes

la neutralité en ce qui concerne l'asile et l'on peut alors les accepteret les défendre. Si, au contraire, comme le prétend la Ligue maritime, ce qui est en somme l'expression de l'opinion française, ces règles peuvent légitimer des actes comme ceux qu'a accomplis la flotte de la Baltique, c’est la condamnation sans appel de la législation de neutralité française déjà très insuffisante. Mais,sinous prétendons que la France pouvait, avec une meilleure interprétation de ses propres déclarations, se montrer plus sévère, nous soutenons plus nettement encore qu'elle le devait surtout au point de vue du droit international.

Certes, les règles anglaises plus précises et plus complètes qui ont prévu exactement la durée de séjour des navires belligérants dans les eaux neutres, les réparations qui peuvent y être effectuées, la quantité de vivres ou de charbon qui peuvent être fournies et le délai imposé entre deux livraisons de fournitures, ne sont pas encore le droit international ;: mais nous avons vu la tendance actuelle à réduire l'asile aux seuls cas de détresse, l’idée d'asile étant de nos jours inséparable de secours humanitaire. Le Japon n'avait done nul besoin, pour formuler ses accusations contre la France, d'imaginer une théorie nouvelle qui n'avait rien de Juridique ; de soutenir, par exemple, que le cas de l'amiral Rodjestvinsky n'est pas prévu par le droit international, que sa marche « est

hostile en elle-même », qu'« à une telle distance du théâtre des hostilités tout secours doit être considéré comme une violation de neutralité (1) ». Il lui suffisait de soutenir que l'asile accordé à la flotte de la Baltique ne présentait aucun des caractères de l'asile « donné dans un but humanitaire à un navire en détresse », car ce n’est qu'à l'aide des ports et des côtes de la France et de ses colonies qu'elle a pu se rendre sur le théâtre des hostilités et se préparer à la guerre: c'est un véritable secours belliqueux que la France lui a fourni: elle a détourné l'asile de son véritable but, et les réclamations japonaises étaient justiliées dans leur ensemble.

En résumé, si la réglementation française, en matière de neutralité, peut à la rigueur être interprétée conformément au droit international, elle a le grave défaut de ne contenir que des prineipes généraux qui laissent une trop grande latitude pour leur application à des cas particuliers. Les règles de neutralité anglaise, adoptées aussi par le Japon, et au nom desquelles il protestait, répondent mieux aux tendances actuelles du droit des gens et aux conditions de la guerre maritime moderne. À plusieurs reprises, le gouvernement français, sous la pression des polémiques déchai-

L Point de vue japonais : Opinion du baron Suyetmatzü. Le Temps, 11 mai 1905

nées en Angleterre et au Japon et qui allaient presque Jusqu'à des menaces de guerre, a dû renoncer à l'interprétation trop bienveillante qu'il lear avait tout d’abord donnée, pour se rapprocher de la conception anglaise des devoirs de la. neutralilé. Afin d'éviter de pareilles... hésitations (nous n’osons dire inconhérences), ne serait-il pas préférable de remanier, ou plutôt de compléter la législation en cette matière? Et si les règles anglaises sont celles qui répondent le mieux aux besoins actuels, si elles s'accordent mieux avec l'esprit de la neutralité, pourquoi ne pas les adopter? Signalons toutefois, en passant, un grave inconvénient d'ordre tout politique : Si l'on restreignait l'asile aux seuls cas de détresse, si l’on adoptait la règle anglaise de vingt-quatre heures, toute guerre maritime lointaine serait rendue extrèmement difficile, sinon impossible, pour toutes les nations, sauf pour l'Angleterre qui a su se ménager des ports et entrepôts sur toute la surface du globe. Ce serait la consécration de sa suprématie maritime. Et pour nous bien convaincre que ce n’est pas le souci du droit international mais bien celui de ses intérêts qui a inspiré ces lois à la pratique Angleterre, songeons à cette phrase écrite par un Anglais : « Il est.impossible de comprendre les vues britanniques en matière de droit international si l’on ne garde pas toujours devant les yeux ce principe, savoir : la suprématie

— 19 = navale est le but unique vers lequel tend le droit

britannique tout entier. »

$ 6. — Le charbonnage dans les eaux neutres.

Généralités.

La question du charbonnage dans les eaux neutres, une des plus importantes, des plus diseutées et des plus récentes qui se posent à propos de l'asile, mérite d'être traitée à part, à cause de son importance mème (1)

Nous savons quelles quantités énormes de houille dévorent aujourd'hui les navires de guerre. Il sont par suite obligés de renouveler sans cesse leur approvisionnement. Un grand nombre d'Etats sont forcés d'acheter ce combustible à des nahons étrangères et d'aller même s'en réapprovi- Sionner dans les ports de ces nations, faute d'entrepôts à eux, utilement disposés sur la route suivie par leurs flottes. On comprend dès lors l'émotion soulevée quand, au cours de la guerre russo-japonaise, l'Angleterre émit la théorie du refus de charbon aux belligérants dans les eaux

1 Nous nous sommes surtout inspiré dans ce chapitre de l'arücle de M. Lapradelle : La nouvelle thèse du refus de charbon aux belligerants dans les eaux neutres. Journal de Droit international public, 105, p. 5S1 et suiv.

neutres. M. de Lapradelle, qui a écrit sur ce sujet un remarquable article dont nous nous inspirons souvent dans ce qui va suivre, nous dit « qu'il n'est pas de problème plus grave et plus troublant », et de fait il restera comme la caractéristique de cette guerre. Comme pour la durée du séjour des navires belligérants dans les eaux neutres, nous allons retrouver ici une tendance à modifier le droit d'asile dans le sens d'une plus grande rigueur.

1° Les précédents

Avant la guerre russo-japonaise, on n'avait jamais songé à la possibilité d'interdire complétement la fourniture du charbon aux belligérants, mais seulement à ne pas leur livrer des quantités illimitées.

Ainsi réduite, la question s'est posée pour la première fois au cours de la guerre de Sécession. On y prêta, en somme, peu d'attention, les autres violations de neutralité étant bien plus flagrantes. Aussi pendant les premiers temps des hostilités, les navires confédérés ne se génèrent pas pour s’approvisionner dans les ports neutres, principalement anglais, à cause de leur proximité, et aussi parce que l’Angleterre s'était montrée nettement sympathique à leur cause. Mais les libertés accordées aux navires confédérés, notamment

de

au Sumter et au Nashville, étaient telles que le gouvernement de Washington protesta auprès des autorités britanniques, trouvant ces facilités «excessives ». Et l'Angleterre formula bientôt ses fameuses instructions du 31 janvier 1862, disant: « Un navire belligérant pourra dans un port neutre prendre du charbon des particuliers, moyennant deux conditions :

l°1l ne prendra que ce qui lui est nécessaire pourse rendre dans le port national le plus proche.

2 Ilne pourra s’approvisionner de nouveau, soit dans le même port, soit dans un autre port ou territoire maritime quelconque anglais avant l'expiration d’un délai de trois mois.»

Malgré la proclamation de ces règles, l’Angleterre continua à accorder aux Sudistes les mêmes facilités que par le passé (Cas du Florida, de l’Alabama) (1).

On sait qu'une fois la guerre terminée, le règlement des Alabama Claims fut confié à des arbitres qui se réunirent à Genève et qui durent s'inspirer des règles de Washington, en particulier de celle qui interdit au gouvernement neutre de « permettre que ses ports ou ses eaux deviennent la base d'opérations hostiles ». Ils s'occupèrent aussi de la « question spéciale des approvisionnements de charbon accordés aux navires confédérés dans les

(1) Voir notre chapitre sur l'équipement.

ports britanniques ». [L est à noter que les arbitres ont admis que la fourniture de charbon n'était pas par elle-même une violalion de neutralité; il fallait qu'elle se joignit à d'autres circonstances qui établissent une véritable participation aux hostilités ; remarquons aussi que l'arbitre anglais (sir Alexandre Coekburn) considère qu'assimiler l’approvisionnement en charbon dans les eaux neutres à la prise d'une base d'opérations navales est une « conception absurde » que jamais la Grande-Bretagne n'a pu vouloir accepter ». Le terme base d'opérations s'applique seulement au navire qui se sert d'un port ou d'une eau territoriale comme lieu d'attente de l'ennemi pour l'attaquer, puis revient de nouveau s’approvisionner et recommence son attente, puis « son atlaque ». D'après le jugement même des arbitres, «afin de donner à des approvisionnements de charbon un caractère contraire à la règle qui interdit à tout belligérant l'usage des ports et des eaux neutres comme base d'opérations navales, il faut que lesdits approvisionnements aient été faits dans des circonstances de temps, de personnes et de lieu qui concourent à leur attribuer ce caracère. » Et, en somme, l'Angleterre n'encourut aucune responsabilité sur ce point.

Pendant la guerre hispano-américaine, en 1898, une curieuse question se posa: l’escadre espa-

gnole était partie par Suez pour Manille. À Port- Saïd, elle demanda du charbon à l'Egypte ; elle devait regagner le port national le plus proche : en l'espèce, était-ce Cadix où Manille? Faut-il tenir compte de la direction du voyage? En fait, des navires vinrent s’approvisionner d'Espagne où ils retournèrent.

Pas de grands progrès d’ailleurs durant cette guerre, pas plus qu'en 1870. On doit retenir cependant que beaucoup d'Elats, dans leurs déclarations de neutralité, se sont appropriés les règles anglaises de 1862. Mais la France ne prononce pas le mot «charbon. » «Il ne peut être fait, dit-elle, que les approvisionnements nécessaires..... à la sûrelé de sa navigation. » En somme, rien dans les précédents ne faisait prévoir cette thèse du refus Llotal que va soutenir l'Angleterre pendant la guerre russo-japonaise. Pour s'expliquer ce changement, il faut songer que la situalion politique de l'Angleterre était alors différente de ce qu'elle était pendant la guerre de Sécession: en {861,elle se montrait favorable aux Sudistes qui avaient besoin de son charbon et de ses ports: en 1904, ses faveurs allaient aux Japonais qui pouvaient se suffire. Cette nouvelle doctrine s'est élaborée peu à peu au cours de la guerre russo-japonaise ; au début le gouvernement britannique fit une déclaration de neutralité semblable aux précédentes, avec cette

oO) différence cependant que les mots «ou jusqu’à une destination plus rapprochée » furent remplacés par ceux-ci: « ou à quelque destination neutre nommée plus rappochée, »

2° Déclaration du Khédive d'Egypte

Mais le Khédive d'Egvpte, évidemment sur les conseils de l'Angleterre, formula une exigence nouvelle dans sa proclamation (1) du 12 février 1904: « Désormais aucun navire de guerre des puissances belligérantes ne pourra faire du charbon avant d’avoir obtenu des autorités compétentes une autorisation écrite spécifiant la quantité de charbon qui peut être accordée (suivant la règle du portle plus proche-précédemment mentionnée). Avant de donner une telle autorisation, les autorilés devront avoir une déclaration écrite, dûment signée de l'officier commandant Île navire de guerre, indiquant la destinalion de son voyage et la quantité de charbon déjà à bord. » Suit un modèle de la déclaration portant en outre que le

(1) Ministère des Affaires étrangères d'Égypte. Journal Officiel du gouvernement égyptien dn 12 février 1904. Rapporté Clunet, 1904, p. 467.

commandant « s'engage sur l'honneur » à ce que son navire, après avoir quilté le port égyptien dés se rende immédiatement, et par la route directe, dans le port de... (port destinataire). Cette déclaration ne fut pas suivie par les autres puissances, et si le Danemark, la Suède et la Norvège, crurent devoir fermer leurs ports, sauf en cas de détresse, cela s'explique par des raisons spéciales, et l'Angleterre ne pouvait y trouver les éléments d'un «a fortiori. »

En même lemps que les autorités égyptiennes apportaient celte innovation dans le droit pratique, la doctrine anglaise émellait les théories qui sans doute l'avaient inspirée. Cette question du charbon passionne davantage encore l'opinion publiqué, surtout en Angleterre, quand la Russie, après la sortie désastreuse du 10 août, décide de tenter un suprème effort et d'envoyer de nouveaux navires dans les mers de Chine. Ces navires ne pouvaient être lancés que des ports de la Baltique et devaient inévitablement relâcher fréquemment dans les eaux neutres pour se réapprovisionner, la Russie ne possédant aucun point d'appui le long de cette formidable étape. En d'autres termes, la flotte de la Ballique ne pouvait accomplir son œuvre sans le concours indirect des tiers ; ne faisait-elle pas précisément ces tiers responsables en partie de ces hostilités. L'alliée du Japon avait sans hésitalion soutenu la thèse du refus complet de char-

bon, mais le transport de ce combustible par charbonniers anglais dans les ports non militaires du Japon était considéré comme licite en vertu même de sa théorie de la contrebande relative ; et n'était-il pas contradictoire d'interdire aux particuliers de livrer ce même combustible aux belligérants dans les ports anglais? Lawrence (1), qui s'occupa de ce délicat problème, indiqua qu'il n'y avait aucune contradiction, car « il serait judicieux que les neulres ne permissent pas aux navires de guerre de s'en approvisionner pour la guerre, tandis que les belligérants ne devraient pas tenter d'arrêter un commerce neutre en charbon se proposant de subvenir aux besoins de la population eivile du pays ennemi ». Mais, en même temps, il exprime la crainte qu'une prohibition totale ne soil pas encore possible, car «la France n'est pas encore venue à notre point de vue d'il y a quarante ans, et nous ne pouvons altendre de nos voisins lPadoption de la règle de la prohibition totale, en dépit de sa nécessité manifeste, pour assurer la perfeclion de la neutralité et pour exaucer Puniversel désir de restreindre Paire de la guerre ».

Lawrence n’invoque done la règle du refus de charbon que comme un idéal encore irréalisable. Mais bientôt de graves évènements provoquaient une grosse émotion dans lopinion publique an-

(1) Professeur au Royal naval College de Cambri Ige.

glaise : plusieurs navires anglais avaient été arrétés par les Russes sous prétexte qu'ils transportaient de la contrebande de guerre ; l’un d'eux même, le Knight-Commander, fut coulé. L'Angleterre, entravée dans son commerce, prétendit que la Russie cherchait « à porter un coup mortel » au commerce anglais, elle usa de représailles par une conception plus sévère de sa neutralité.

3° Proclamation du gouverneur de Malte

Finalement, dit Holland (1), le gouvernement britannique prit une mesure plus rigoureuse que nécessitait la marche offensive vers les eaux orientales de la flotte russe du Pacifique. Le 8 août, il envoya des instructions à tous les ports britanniques. C’est à la suite de ces instructions que, le 12 août 1904, le gouverneur de Malte publia ses fameuses instructions : elles rappelaient d'abord «que les navires belligérants sont admis dans les ports neutres, en considération des exigences de la vie sur mer.» Il y était dit ensuite « que ce principe ne va pas au point de mettre les navires de guerre belligérants à même d'utiliser les ports

(1) « Les devoirs des neutres dans la guerre maritime et les évènements récents », par Thomas Erskine Holland, conseiller du roi, professeur de Droit international à l'Université d'Oxford,

neutres directement en vue d'opérations hostiles. Les instructions ajoutaient que la règle promulguée précédemment, en tant qu'elle se rapporte à la quantité de charbon pouvant être fournie aux navires de guerre belligérants, dans les ports britanniques, durant la présente guerre, ne doit pas ètre entendue comme ayant une application quelconque au cas d'une flotte beiligérante se dirigeant soit vers le théâtre de la guerre, soit vers une position ou des positions en ligne de route dans le but d'intercepter les navires neutres soupconnés de transporter de la contrebande de guerre. Pareille flotte, était-il dit, ne sera pas autorisée à faire usage, en quelque manière, d'un port, d'une rade ou des eaux soumis à la juridiction de Sa Majesté, dans le but de faire du charbon, soit directement du rivage, soit de charbonniers accompagnant la flotte; peu importe que les navires de cette flotte se présentent devant le port, la rade ou les eaux prémentionnées, en même temps ou successivement. La même pratique sera suivie par rapport aux navires de guerre belligérants isolés procédant en vue des opérations de guerre ci-dessus définies; toutefois, il v a la réserve que ces dispositions ne s'appliquent pas au cas de navires cherchant refuge à raison de détresse de

mer actuelle (1). »

(1) Malta Government Gazette, 12 août 1904,

M. de Lapradelle critique fort cette proclamation maltaise. D'après lui elle a seulement l’aur de revêtir une apparence d'exception, car, «€ précédée par le livre de M. Lawrence, l'ordonnance maltaise essaie vainement de se limiter au cas d'une flotte qui peut, sans les ports neutres, attendre son ennemi. Son esprit dépasse la lettre. Plus récemment encore, l'amiral de F[orsey, ayant appris qu'une partie de l’escadre russe avait fait du charbon à Cherbourg, écrivait qu'une telle conduite était contraire au droit des gens, qui défend, disait-il, de donner aucune aide aux belligérants. Le raisonnement va loin : donner du charbon, en quelque cas que ce soit, c'est toujours fournir une aide. Sous l'apparente coloration d'une hypothèse d'exception. c’est d’une façon très générale que la Grande-Bretagne tend à faire entrer dans le droit des gens moderne l’interdicbon de charbonner dans les eaux neutres. »

M. de Lapradelle s'étonne de la transformation qui s'est opérée de 1862 à 1904. En 1862, c'est à peine si l’on interdisait la fourniture de charbon faite directement par l'État neutre et les dépôts de charbon par les belligérants sur son territoire. En 1904, toute fourniture de ce combustible est interdite, sauf en cas de « détresse actuelle ». « Rien, dit-il, dans la sentence arbitrale de Genève ne faisait prévoir cette nouvelle règle: c'est donc son intérêt seul qui l'a poussée (l'Angleterre), elle

veut s'éviter des ennnuis pendant la neutralité et conserver pendant la guerre les avantages que . lui donne ses nombreuses possessions éparses à travers les mers ; est ee qui dès la guerre de Sécession l’a poussée à évoluer dans le sens de la restrichion à la fourniture de charbon. « [dit que M. Adams « fait bon marché de la règle des trois mois et du port national le plus proche et n'admet lillégalité du secours de charbon que joint à l'emploi des eaux neutres comme base d'opérations hostiles. « Pour lui, ces restrictions ne sauraient, en effet, se justifier juridiquement, et il essaie de le démontrer : Il reconnaît que les neutres doivent remplir le devoir d'abstention, mais quand Lawrence dit « qu'il est de l'essence de la neutralité de ne donner aucune aide aux belligérants », il crée, toujours d'après M. de Lapradelle, voiontairement une équivoque: Ce qui est interdit, c'est laide « dans un but hostile, or la fourniture de charbon ne revêt pas ce caractère : Il faut, en effet, distinguer ce qui sert au combat et ce qui sert à la navigation, le devoir des neutres étant « de resserrer les conditions de la guerre, non celles de la navigation ».

Le charbon ne sert pas à combattre, mais seulement à naviguer, «la vitesse en elle-même est innocente ».

De même qu'avant l'application de la vapeur aux navires de guerre on n'avait Jamais songé à

interdire la vente des voiles en port neutre, de même il est abusif d'interdire la vente du charbon.

Il ne voit pas en quoi l'importance grandissante du charbon a pu modifier sa nature et faire d'une fourniture inoffensive en 1862 une fourniture hostile en 1904.

D'ailleurs pourquoi ne pas autoriser le charbonnage puisque les réparations sont admises par tous les États. par l'Angleterre elle-même ? Le navire qui entre dans un port hors d'état de naviguer, par suite d'avaries, est dans les mêmes conditions que celui qui ne peut poursuivre sa route par manque de combustible ; le secours apporté est done de même nature, et c'est là, dit-il, une contradiction inexpheable.

Pour M. de Lapadelle le refus de charbon ne se justifie pas plus que le refus des vivres. A la condition toutefois que les deux belligérants puissent également prendre de ces marchandises chez les neutres, qui n'ont d'ailleurs pas à se préoccuper si, en fait, l'inégalité des conditions géographiques où militaires rend ces fournitures plus utiles à l’un des belligérants qu'à l'autre.

Une seule chose doit être interdite, c'est la fourniture de charbon par les magasins de la marine ; mais les particuliers peuvent se livrer à ce commerce, car «le devoir de neutralité ne pèse pas sur les ressortissants ». Pour lui la différence est grande entre faire et laisser faire. Il reconnaît que

l'armement des navires de guerre, même par l'industrie privée, est interdit; mais c’est un plus grand scandale de laisser embarquer des armes que de laisser livrer quelques tonnes de charbon.

À plus forte raison ne veut-il pas voir un secours belliqueux dans le fait de laisser une flotte se ravitailler en charbon dans les eaux neutres au moyen de ses propres charbonniers. En résumé, pour M. de Lapradelle, la thèse du refus de charbon ne peut se justifier juridiquement, et si l'Angleterre et notamment MM. Lawrence et Holland l'ont défendue avec une telle énergie, c'est uniquement parce que «par cette nouvelle maxime le droit de la neutralité mettrait la sanction dernière à lImpérialisme britannique. »

À première vue, les arguments de M. de Lapradelle sont des plus séduisants. C’est très habile- ” ment qu'il exagère la portée de la proclamation maltaise. Il critique la théorie anglaise comme si, dans tous les cas, elle interdisait la fourniture de charbon, la considérant comme hostile en ellemême, el sans vouloir examiner, d'après les principes mêmes de la neutralité, si le charbon, fourni dans les conditions indiquées par la proclamation maltaise, ne constitue pas réellement un secours hostile.

Or, la déclaration, inspirée, nous le reconnaissons, par la théorie soutenue en Angleterre, n'interdit pas la fourniture de charbon en elle-même

et dans tous les cas: en principe, les règles du port le plus proche et des trois mois d'intervalle restent applicables : on ne refuse ces facilités qu'à une flotte belligérante se dirigeant soit vers le théâtre de la guerre, soit vers une position ou des positions en ligne de route, dans le but d'intercepter les navires neutres soupçonnés de transporter de la contrebande de guerre, où à des navires isolés procédant à une des opérations de guerre ci-dessus définies. Mais les règles de 1862 reprennent leur application quand il s'agit de navires cherchant refuge à raison de détresse de mer actuelle.

Ces règles nous paraissent ainsi en conformité absolue avec les principes admis en matière de neutralité. L'asile ne devrait pas être la règle : et le refus d'entrée des eaux neutres l'exception, comme est heureux de le constater M. de Lapradelle. Nous avons vu que la tendance actuelle est d'assimiler le plus possible les règles de la neutralité maritime à celles de la neutralité sur terre ; nous avons vu que le principe d'après lequel est régie l'entrée des belligérants sur le territoire neutre est, d’après Kleen: « Les défenses contre les incursions des belligérants atteignent leur point culminant dans l'interdiction de leur entrée toute simple sur le territoire neutre, quand même aucune violence n'y serait commise.» Les nécessités, les dangers de la vie sur mer y ont fait appor-

ter certaines exceptions en faveur des navires belligérants au nom des principes d'humanité. Aucune raison juridique ne justifie ce traitement plus favorable, Logiquement done, en dehors des cas où la fourniture de charbon est accordée à la véritable détresse, elle devrait être interdite de la façon la plus absolue, ainsi du reste qu'une utilisation quelconque des eaux territoriales. Cette opinion est celle de plusieurs auteurs, de Kleen entre autres.

D'après lui, « le navire entré en détresse proprement dite doit quitter le port dès qu'il est hors de danger, et afin de prévenir tout abus du port qui pourrait résulter d'un séjour prolongé, des limites sont prescrites, même pour la jouissance des moyens d'existence et seules les visites aceidentelles sont tolérées : un approvisionnement régulier où périodique ferait du port d'asile un entrepôt. » Et ailleurs: «ne sera réputée aide défendue l'assistance humaine qu'accorde un Etat neutre en permettant que les navires belligérants se fournissent dans ses ports de moyens d’existence et de locomotion ». Ainsi Kleen permet la fourniture de charbon, mais en cas de détresse, ne l’oublons pas, et accidentellement, c’est-à-dire qu'il faut que, contrairement à ses prévisions, el par un hasard malheureux, fuite devant le mau- AIS temps, par exemple, ou pour toute autre

cause imprévue, le belligérant se trouve dans

l'impossibilité de continuer sa route. Mais si, à l'avance, il décide de s'arrêter tel jour dans tel port pour se ravitailler afin de se livrer ensuite à une opération hostile, où pour se rendre sur Île théâtre de la guerre, jamais on ne pourra voir Là un cas de détresse et on devra refuser les marchandises demandées : des escales prévues à l'avance avec la certitude d'y trouver à se ravituller équivaudraient, en effet, à un entrepôt établi par le belligérant lui-même.

Si cette question a été à peine effleurée par Kleen et les auteurs les plus récents, c’est uniquement parce que des violations plus graves avaient jusque-là préoccupé l'opinion publique. Mais du moment qu'ils considèrent que l'entrée dans les ports neutres est une simple tolérance, ou plutôt une pratique regrettable, reste des anciens abus, et qu'elle ne devrait être accordée qu'en cas de détresse, ils auraient peut-être adopté les vues anglaises, au sujet du charbonnage dans les cas visés par la proclamation de Malte.

L'opinion de certains des arbitres réunis à Genève à l'occasion des Alabama Claims est également intéressante à signaler, et bien qu'ils aient laissé, eux aussi, la question de la houille au second plan ; contrairement aux dires de M. de Lapradelle, on peut ÿ trouver en germe les idées qu'a plus tard essayé d'introduire dans le droit

ER À RE pratiqué la proclamation du gouvernement de Malte. Citons Adams, arbitre des Etats-Unis :

« La conduite la plus sûre dans une circonstance critique serait de refuser absolument d’approvisionner les vaisseaux d'aucun belligérant, « si ce n'est peut-être en cas de détresse. »

Et plus loin : « La difficulté est évidente de savoir souvent distinguer les cas de charbon donné à chacune des deux parties pour les aider impartialement à se rendre à d’autres ports, de ceux où 1l fut fourni pour servir comme base d'opérations hostiles. -Il est clair qu'une ligne doit être tirée quelque part où jamais un neutre ne permettra de prendre du charbon à quelque belligérant que ce soit. De ce dilemme je ne puis sortir que de cette manière : la fourniture de charbon à un belligérant n'engage pas la responsabilité du neutre quand cette fourniture est faite en réponse à une demande présentée de bonne foi, dans le seul but de satisfaire un dessein légitime ouvertement indiqué ; d'autre part, la même fourniture implique une responsabilité si Fon peut démontrer que la concession a été faite soit expressément, soit tacitement en vue d'aider ou d'achever Pexécution d'un acte hostile. »

D'autres arbitres avaient émis des opinions semblables. Si nous les rapprochons des théories que professent les auteurs modernes en matière

d'asile, les nouvelles règles anglaises ne nous

apparaîtront que comme une application logique, à certains cas spéciaux, des principes admis : le fait nouveau, au moins au point de vue militaire, de la flotte de la Baltique se rendant à une guerre si lointaine, a attiré l'attention sur un cas spécial de l'usage des eaux neutres. Les règles appliquées jusqu'ici ont paru insuffisantes, on les a complétées, et c'est toujours ainsi sous la pression des évènements que les lois nouvelles se créent.

M.de Lapradelle reconnaît qu'«il est de l’essence même de la neutralité de ne donner aucune aide aux belligérants ». Mais le charbon ne constitue pas pour lui une aide hostile. Il nous paraît au contraire difficile de contester que fournir du charbon à un belligérant pour lui permettre de se livrer aux opérations visées par la déclaration du 10 août 1904, constitue un véritable secours belliqueux et doit être interdit sous peine de violer la neutralité. Dans la guerre maritime actuelle, un navire sans charbon n'est plus guère qu'une épave, bien moins utilisable que s'il était sans armes ni munitions, car, dans ce dernier cas, il pourrait encore surveiller l'ennemi ou transporter les dépèches, etc. Par conséquent, fournir du charbon à un navire qui va se livrer à un acte d'hostilité quelconque, c’est le mettre à même d'accomplir cet acte, c'est violer le devoir d’abstention. On ne saurait affirmer de bonne foi, en effet, que la fourniture de charbon qui permet à

une flotte d'aller à la recherche et à l'attaque de son adversaire, est un secours moins efficace que celle de quelques munitions. Il nous parait impossible de séparer ce qui sert à la navigation de ce qui sert au combat: pour qu'un navire soit vraiment en mesure de faire campagne, il doit être pourvu de l’un et de l’autre.

On ne peut non plus prendre au sérieux cel argument: qu'aulrefois la vente des voiles était permise aux navires de guerre, et, en 1862, la fourniture de charbon. La nature du charbon n'a certes pas changé, mais si autrefois on ne songeait pas à eninterdire la vente, c’estuniquement parce qu'on était moins respectueux des principes de la neutraité. I fut bien jadis un temps où de vraies batailles se Hivraient couramment dans les eaux neutres sans que personne songeàlà protester? Qui oserait cependant avancer de nos jours que de pareils actes peuvent être tolérés?

M. de Lapradelle ne reconnaîtal pas d’ailleurs lui-même qu'accorder du charbon dans certains cas c'est dépasser les limites d'une « assistance humaine », puisqu'il interdit aux États neutres de livrer le charbon directement de ses magasins. Placons-ous en effet dans un cas d'aide purement humanitaire, le sauvetage de naufragés par exemple, personne ne blämerait un État neutre de les recueillir sur ses propres navires.

Si, à cause de sa nature même, le charbon n'est

pas une aide qu'il est défendu de fournir à un belligérant, pourquoi présenterait-1l ce caractère dès lors qu'il proviendrait des magasins de l'Etat. Qu'il nous soit permis de citer à ce propos lopinion de Halleck: «Les devoirs qui incombent aux citoyens et aux sujets découlent exactement du même principe que ceux qui incombent aux gouvernements des puissances neutres. S'il approvisionne l'ennemi de munitions ou d’autres arlicles de contrebande, bien que les mobiles puissent être différents, la faute morale reste la même; par ses agissements il prend personnellement part à la guerre. » Un Etat neutre n'est-il pas, théoriquement du moins, responsable des violations de neutralité, commises par ses ressortissants sur son territoire? Nous reconnaissons toutefois qu'il y a une nuance entre la fourniture faite directement par l'Etat et celle faite par les particuliers, mais il faudra seulement en tenir compte pour l'appréciation de la responsabilité encourue.

La proclamation maltaise interdit aux navires belligérants de faire du charbon dans les eaux territoriales, « soit directement du rivage, soit de charbonniers accompagnant la flotte. » Iei, nous le reconnaissons, l’aide fournie est moins importante; elle existe cependant, ne serait-ce que l'abri de la côte : l'opération s'y fera plus facilement qu'en pleine mer où elle présente toujours

d'énormes difficultés : puis le belligérant sera sûr de ne pas être inquiété par son adversaire qui ne peut se livrer à des actes d'hostilités dans la limite des eaux territoriales. Longtemps à l'avance, il a pu assigner à ses charbonniers le lieu de rendezvous, etils l'auront précédé et attendu sans courir le risque d'être capturés comme porteurs de contrebande de guerre.

Ainsi, en résumé, nous estimons que la proclamation de Malte n'est qu'une application des principes de la neutralité et le complément des lois anglaises, infiniment plus complètes déjà que les lois continentales, les françaises par exemple.

L'Angleterre considère que le charbon est un objet de contrebande relative, susceptible d’être saisi par les belligérants en pleine mer. Elle prétend qu'un Etat neutre doit interdire l'envoi de ses ports du charbon, envoyé directement à des navires belligérants ; logiquement et à fortiori, elle devait interdire la fourniture de charbon faite aux navires de guerre eux-mêmes dans ses propres ports ou dans ses eaux territoriales.

Tout cela nous paraît strictement conforme aux principes de la neutralité. Le gouvernement neutre est responsable de toutes les violations de neutralité qui se commettent sur son territoire parce que là le belligérant ne peut avoir le droit de se faire justice lui-même, sinon on retomberait dans

tous les anciens abus. En pleine mer, au con-

traire, les neutres n'ont pas à intervenir, car les belligérants se font justice eux-mêmes. Mais c'est là la théorie de la contrebande de guerre.

Cette idée de restriction dans la fourniture du charbon est aussi celle de M. Nys, professeur à la Faculté de droitde Bruxelles (1): «L'assistance qu'il est loisible de prêter n'est nullement illimitée en ce qui concerne les vivres et le charbon : 1] faut qu'il yait manque et on ne peut fournir que le strict nécessaire. En d’autres mots, il n'est pas possible qu'une flotte s'arrête à tous les ports, complétant à chaque arrètses approvisionnements etremplissant sans cesse ses soutes de combustible.» Et plus loin: «ee qui est contraire à tout droit, c'est que des Etats neutres ouvrent leurs ports aux navires de guerre des belligérants ou tolèrent qu'ils se ravitaillent dans leurs eaux terriloriales. »

L'Anglelerre est en somme allée moins loin qu'elle n'aurait pu puisqu'elle n'a pas complètement fermé ses ports en dehors des cas de détresse. Nous sommes toutefois d'accord avec M. de Lapradelle quand il dit qu'elle à 6té guidée plutôt par son Intérêt que par les considérations juridiques que nous venons d'exposer. Le contraire nous eût plutôt étonné, et d'ailleurs M. Lawrence ne le

(1) Indépendance belge, 25 nov. 1904. Rapporté dans Clunet, 1904, p. 1046.

cache pas : « Il n'est pas douteux, dit-il, que nos intérêts seraient servis par une complète prohibiion. Comme nous avons plus de stations de charbon que toute autre puissance et de plus grandes facilités pour approvisionner nos flottes par des charbonniers, nous ne manquerions pas de trouver avantage à un changement qui rendrait le belligérant dépendant de ses propres ports ou de ses propres charbonniers. »

En définitive, est1l désirable, en raison même de la situation particulière de l'Angleterre, que les autres États adoptent les restrictions qu'elle essaie de faire passer dans la pratique ? Cette question que nous nous sommes déjà posée à propos de Pasile est une question d'ordre politique que nous n'avons pas à envisager Ici; notre seule préoccupalion dans toute cette discussion a été de dégaver purement et simplementles principes au point de vue strictement Juridique sans nous laisser influencer par aucune considération étrangère.

4 Le charbonnage dans les eaux neulres el la flotte de la Ballique

Examinons rapidement quelle a été en fait la conduite des neutres à l'égard de la flotte de la Baltique :

En présence de linéluctable nécessité de s'approvisionner maintes fois de charbon en cours de

route, envisageant les difficutés qui pourraient s'élever à cet égard au sujet de la neutralité (la proclamation de Malte était du 12 août) et aussi dans l'impossibilité de trouver dans les ports francais des quantités de charbon suffisantes, le gouvernement russe avait adopté un moyen très Ingénieux de ravitaillement: de nombreux vapeurs russes, anglais et allemands furent affrétés par la Russie ; ils devaient accompagner, rejoindre ou précéder la flotte pendant tout le trajet. Et de fait le charbonnage put s'effectuer avec une régularité parfaite jusque dans les mers de Chine. Nous avons déjà fait le récit de la marche de l'amiral Rodjestvinsky. Rappelons seulement les arrêts nécessités par le réapprovisionnement en charbon.

Le 17 octobre, quinze jours après son départ de Laibau, le premier charbonnage fut effectué avec succès en pleine mer dans la Baltique même. Quelques jours après, une partie de la flotte charbonna dans la baie de Skagen, où des transports charbonniers les avaient précédés.

Les 2{et?5 octobre, deux flottilles de torpilleurs S'arrêtèrent devant Cherbourg pour y charbonner à l’aide de transports qui les aceompagnent. On connaît l'arrêt de la flotte à Vigo où elle embarqua encore du charbon, puis sur les côtes marocaines. Le 13 novembre, elle mouille à Dakar où un grand nombre de charbonniers l’attendaient depuis plusieurs Jours.

Le 31 octobre, la division Felkersam faisait du charbon à Alger, où chaque navire n'en reçut qu'une quantité insignifiante.

Nous savons que la flotte de la Baltique s’est réunie à Madagascar où elle a séjourné longtemps, charbonnant tout à son aise: nous connaissons de même les séjours à Cam-Ranb et Hong-Hoë, où ils reçurent du charbon de leur entrepôt de Saïgon. Ils charbonnèrent une dernière fois aux îles Saddle.

Ce très rapide exposé nous montre que la flotte russe dut s'arrêter plusieurs fois en cours de route pour se ravitailler en charbon, mais qu'elle ne le fit jamais, sauf à Alger, qu'au moyen de ses propres transports.

Ce moyen de charbonnage est prévu par la proclamation anglaise, et interdit dans les eaux territoriales neutres au même titre que les achats pratiqués directement dans les ports. Les Japonais partageaient la manière de voir anglaise : c’est ainsi que le baron Suyematsu dit, à propos du charbonnage à Madagascar, « qu'à une telle distance du théâtre de la rencontre toute fourniture de charbon, si petite soit-elle, à une flotte qui marche à l'ennemi, constitue une infraction à la neutralité ». Et plus loin: «Le gouvernement français prétend que l'escadre russe n'a Jamais usé de la faculté qui lui appartenait de s'approvisionner de charbon dans ses ports. » Cette allé-

walion me paraîtinjustifiée. Les règlements francais limitent la «quantité de charbon pouvant être embarquée dans ses ports. Eh bien! je me le demande, quand le ravitaillement en charbon s'opère dans les eaux territoriales au moyen de navires convoyeurs, peut-on savoir la quantité de charbon embarquée et y a-tl un contrôle possible? Évidemment non. D'où je conclus que Île ravitaillement en charbons dans les eaux territoriales de la France, puissance neutre, est contraire aux devoirs de la neutralité. Or le ravilaillement a eu lieu dans les eaux territoriales françaises, à l'ile Ste-Marie près de Dakar et à Nossi-Bé PH »)

Cette opinion du baron Suyematsu nous paraît déjà concluante. Mais le Japon, a-t-on dit, n’a jamais fait entendre de protestations au sujet du charbonnage seul. C'est ainsi que ni le Danemark, ni l'Espagne, nile Maroc, ni la Chine ne reçurent Jamais aucune plainte, bien que les Russes se soient arrêtés dans leurs eaux territoriales pour charbonner.

La France seule eut à subir les réclamations Japonaises, mais la question du charbonnage ne fut pas non plus soulevée isolément : on invoqua contre la France de multiples griefs, parmi les-

l Lettre du baron Suyematsu. Le Temps, 11 mai 1905. Le Matin, 16 mai 1905. Rapporté dans Clunet, 1905, p. 605.

quels celui du charbonnage. Nous connaissons cependant la note du Japon à propos de l'arrêt des torpilleurs russes à Cherbourg le 21 octobre 1904. quelques jours à peine après le départ de Libau : or il ne pouvait à ce moment-là adresser que le seul reproche de charbonnage.

Ne voulait-il pas marquer ainsi qu'il considérait le charbonnage en eaux neutres comme contraire à la neutralité et qu'il protesterait à chaque infraction de cette nature, et chaque fois avec plus de violence, puisque la répétition de cet acte en augmentait la gravité ? Il lui était en effet facile de prévoir, en raison de l'attitude prise par l'Angleterre, que les Russes se serviraient surtout des eaux françaises. Si le Japon n'a pas porté plainte contre les autres puissances quand il s'est trouvé en présence du seul cas de charbonnage, c'est sans doute parce que c'était là un cas isolé qui ne devait pas se reproduire dans la suite; etil savait combien, en matière de neutralité, la pratique est loin encore de la théorie, et que seules les violations les plus graves entrainentla responsabilité du neutre.

C'est pour ces raisons que le Japon se montrait plus particulièrement rigoureux pour la France qui avait des colonies échelonnées le long de a route suivie par les Russes, et que sa qualité d’alliée de la Russie rendait déjà suspecte de trop

de bienveillance.

Que penser des réclamations Japonaises ?

Si la proclamation maltaise était le droit international pratiqué, non seulement la France, mais toutes les nations qui ont permis aux Russes de charbonner, même une seule fois, dans leurs eaux, auraient laissé violer la neutralité puisque c'est justement en prévision du cas de la flotte de la Baltique qu'elle a été lancée. Mais ses dispositions sont loin d'être universellement adoptées, et en présence des hésitations du droit international en matière d'asile, l'attitude de la France est autrement délicate à juger. Ce que nous avons dit plus hauten général à propos de la fourniture de charbon à une flotte qui va se livrer à des opérations hostiles nous dispense de reprendre en détail notre argumentation à propos de la flotte de la Baltique. Nous avons suffisamment démontré qu'elle n'aurait jamais pu, sans le secours de la France, accomplir sa formidable traversée, même si la question du charbonnage eût été seule en cause. Nous avons vu que les charbonniers attendaient la flotte russe à l'abri des côtes francaises, et jamais le gouvernement francais, sauf sur les côles indo-chinoises, n'a essayé de contrôler les quantités embarquées. Un véritable entrepôt avail été créé par les Russes à Saïgon d'où l'on expédiait directement le charbon aux navires ancrés sur la côte. Donc, abstraction faite des autres circonstances qui les ont accompagnées, les facilités

accordées aux Russes pour le charbonnage successivement dans toutes les eaux territoriales françaises où ils ont jugé bon de s'arrêter, nous paraissent constituer une aide dont le caractère hostile ne peut être douteux.

Vainement objecterait-on que la règle veut qu'un navire puisse charger la quantité de charbon suffisante pour atteindre le port le plus proche appartenant à son propre pays, el que, dans Île cas actuel, le port le plus voisin est Vladivostock. En principe, nous de savons, aucune nation neutre n'est autorisée à aider l’un quelconque des belligérants ; ce n'est que par devoir d'humanité qu'il est d'usage d'accorder à un navire en détresse et qui retourne dans son pays la quantité de charbon suffisante pour lui permettre de regagner Île port de sa nationalité le plus voisin.

D'ailleurs les arbitres de Genève el même Îles auteurs parlisans des règles les plus libérales en celte matière estiment que le charbonnage peut « à un certain moment, au delà d'une certaine quantité ou d’une certaine fréquence, devenir suspectet entraîner la responsabilité du neutre.» C'est dire, en d'autres termes, qu'un navire ne pourra pas revenir constamment dans les mêmes eaux neutres pour s'approvisionner en combustible sans transformer ces eaux en une véritable base d'opérations hostiles. Pourquoi ne pas assimiler à ce cas celui où une flotte où un navire, au lieu de

revenir plusieurs fois au même port, emploie tour à tour systématiquement plusieurs ports d'une même nation. [Il n'y a aucune différence d'espèce entre ces deux cas.

Done, la France, faisant une plus saine applicalion des principes généraux que contiennent ses déclarations de neutralité, n'aurait pas dû autoriser un belligérant à user ainsi de ses eaux territoriales. Si ce n'est pas là l'esprit de la loi, nous nous écrierons avec le baron Suyvemalsu: « Où se trouvent la justice et l'équité de ce que l’on nomme le Droit international ?...»