CHAPITRE XVI Divers faits relatifs a la neutralité

§ 71. — Questions relatives aux ports ouverts et aux settle-

ments concédés aux étrangers qui se trouvent

dans les pays belligérants.

Il est une matière du droit international en temps de guerre qui, à l'occasion du conflit sino-japonais, Tut spontanément résolue par le cours des événements : c'est la question de savoir si les ports ouverts et les settlements concédés aux étrangers, qui se trouvent dans les provinces envahies par une armée ennemie, doivent ou non être considérés comme territoires neutres. Ces ports et ces settlements étant des établissements tout particuliers à l'Extrême-Orient, il est très peu d'auteurs qui aient jusqu'à présent traité cette question, et, au début de la guerre, les discussions furent un moment assez vives à ce sujet.

Le 7 juillet de la 27* année de Meiji, les consuls étrangers, résidant à Séoul, ouvrirent à ce propos une Conférence au Ministère des affaires étrangères de Corée. Le

Amoa. 17

Ministre du Japon, M. Otori, ainsi que le résident chinois, En-Sei-Gaï, y prirent part. Le Gouvernement coréen y fut représenté par son Ministre des affaires étrangères, M. Gho-Hei-Shoku. Dès le début de la conférence, le consul anglais déposa une proposition tendant à a neutraliser temporairement les quatre endroits de Séoul, Jinsen, Fusan et Guensan et à interdire toute entrée et toute sortie aux troupes japonaises et chinoises. » Le consul des États- Unis d'Amérique appuya cette proposition. Mais le ministre Otori la combattit en ces termes : a L'Empire dû Japon, dit-il, aie droit de faire résider son armée à Séoul, en vertu du traité de Chemulpo de la 15* année de Meiji. Dicn qu'une fois, à la suite du traité de Ticntsin, il fit sortir ses troupes hors de ce territoire, cela ne saurait porter préjudice à ses droits acquis. Jl est donc toujours permis à notre Empire de faire résider ses troupes en cet endroit, si cela est nécessaire. Si on neutralisait Séoul, et qu'une guerre vint malheureusement à éclater, les privilèges de l'Empire seraient atteints, ce à quoi je ne peux aucunement adhérer. » Le consul des Etats-Unis proposa alors de rendre territoires neutres seulement les ports ouverts de la Corée. M. Otori lui répondit : « Il n'existe à notre égard aucune convention spéciale en ce qui concerne Fusan, Jinsen et Guensan ; mais si Jinsen, par exemple, est déclaré neutre, que deviendra notre privilège de faire résider nos troupes à Séoul ? Le matériel de guerre et les vivres de nos années- devant absolument passer par Jinsen, si cette ville est déclarée neutre, le séjour de nos soldats dans Séoul ne sera-t-il pas de nul effet ? Le Japon ne peut donc pas encore, pour cette raison, adhérer à la proposition de neutraliser tous les ports ouverts. » M. Otori

se montrait des plus fermes dans son opinion. Aussi, les consuls étrangers né répliquèrent plus. Le 17, à la seconde séance, les propositions de ces consuls étrangers furent rejetées, et l'on décida de ne plus soulever d'opposition au séjour des soldats japonais à Séoul et dans, les ports ouverts de In Corée.

Presque en même temps, le Gouvernement anglais s'était adressé au Ministère des affaires étrangères du Japon pour demander de ne poursuivre aucune opération militaire dans les eaux de Shanghai et de ses environs qui sont les points les plus importants du commerce de tous les pays neutres. Notre Ministère des affaires étrangères répondit que, fermement résolu à ne pas mettre obstacle au commerce des pays neutres, quand même une guerre éclaterait entre le Japon et la Chine, il consentait à la neutralisation de Shanghai et de ses environs. (1)

Dans les deux cas sus-mentionnés, les termes employés étaient équivoques. Les expressions « neutraliser » dans le premier et a ne poursuivre aucune opération militaire > dans le second signifiaient-elles seulement l'abstention de combat sur mer et Bur terre dans la limite de ces territoires, ou bien l'abstention dé tout acte touchant à ta guerre, comme le recrutement des soldats, l'armement des vaisseaux, etc. ? Le Gouvernement japonais ne prit pas luimême la peine de préciser le sens exact de ces expressions. Le Japon devait cependant éprouver de graves préjudices de la résolution relative à Shanghai et à ses environs. Tandis qu'il ne se livra à aucun acte de guerre vis-àvis de Shanghai, la Chine, en effet, y recruta des soldats et

c, (I) V. Aevoe générale de droit international publie, 1. 1, 1881, p. 471.

y arma des vaisseaux. D'un autre côté, mettant à profit cette convention qui mentionnait les mots « Shanghai et ses environs », les Chinois, après la bataille de Yalu, firent constamment ancrer leur escadre du Sud à l'embouchure de Wooson, située à l'entrée de Shanghai, afin d'éviter l'attaque de nos forces navales. Sans rechercher pour le moment si les ports ouverts et les settlements doivent ou non être considérés comme territoires neutres de leur nature, il faut reconnaître que les faits tels que ceux qui se passèrent à Shanghai étaient absolument illégaux : si l'on devait entendre les mots « territoires neutres » dans le sens de « territoires où l'on s'abstient seulement de combat », comme sembla le comprendre la Chine, l'une des parties belligérantes, tant qu'elle resterait dans la limite de ces territoires, sans être exposée à l'attaque du l'ennemi, pourrait faire tous les préparatifs de guerre.

Dans le cours de la guerre sino-japonaise, le même problème se présenta à l'égard de quatre autres ports chinois: Incau, Neuchang, Chefou et Tientsin. La nécessité d'une solution à ce sujet s'imposa tout d'abord pour Chefou. Après la prise de Port-Arthur, notre deuxième armée d'expédition avait entrepris l'attaque de Wei-Hai-Wei ; or, il se pouvait qu'après cette attaque nous fussions dans l'obligation de diriger nos opérations sur Chefou. En effet, en supposant même que notre armée n'eût pas l'idée de s'embarquer à Chefou à destination de Shanghai-Kwan ou de Tientsin, si l'armée ennemie de Wei-Hai-Wei venait à se retrancher dans Chefou et à nous y opposer de la résistance, force aurait été pour nous de la combattre. Il était donc fort utile d'établir une interprétation fixe relativement ù cette question de la neutralisation des ports ouverts.

Dans les premiers jours de janvier 1895, l'état-major de la 2* armée d'expédition me fit l'honneur de me consulter sur le point de savoir si, lorsque le bombardement d'une ville devient nécessaire, il était toujours indispensable d'adresser un avertissement préalable & ses habitants. Je répondis que cet avertissement était désirable, tant que cela ne devait pas nuire aux intérêts de la guerre ; mais que si cela devait y nuire, l'avertissement pouvait être omis sans enfreindre les lois de la guerre. (1)

Le 1 1 du même mois, je reçus l'ordre de rédiger une instruction à l'adresse des étrangers à Ghefou, les engageant préalablement à fuir la guerre, en cas de bombardement de cette ville. Conformément à cet ordre, je me mis à rédiger cette, instruction; mais, ayant jugé la question assez délicate, je présentai en même temps au chef d'état-major mon avis relativement aux droits des -étrangers des pays neutres établis dans les provinces envahies :

Projet d'un avis aux nationaux dbs pats nbutms a l'occasion

DU BOMBARDEMENT DE ChEPOU.

Nous reconnaissons que Chefou est un port ouvert au commerce étranger et habité par des personnes de différentes nationalités. Mais il n'en est pas moins vrai qu'il est défendu, du côté de la mer et du côté de la terre, par des forts et des ouvrages fortifiés et qu'il constitue une place de guerre. Dès lors, quand l'ennemi se -défendra dans cette place, ce sera pour notre armée une impérieuse nécessité que d'attaquer ce port. Toutefois, il est bien évi-

(1) L'article tl de la Déclaration de Bruxelles et l'article SS du Ma* nuel do l'Institut ne sont pas reconnus partout; ils sont mémo contredits par certains. V. HolUendorff, ll&ndbuch du VolktrrtchU, i. IV, J 109.

262 LA GUEBnB SIN0-JAP0NA1SE

dent que noire armée fera tout ce qui dépendra d'elle pour sauvegarder la vie et la propriété des nationaux des pays neutres, tant que cela ne préjudiciera pas à ses intérêts. En conséquence, nous invitons préalablement, parle présent avis, les nationaux detous les pays neutres, résidant dans ce port, a le quitter dans un délai de trois semaines, à partir du... janvier 1895, s'ils veulent éviter les dangers inhérents aux batailles. Us sont libres toutefois. de continuer à y résider ; mais, s'ils restent dans la ville, l'armée japonaise n'assumera aucune responsabilité pour les dommages pouvant résulter de la cause expliquée ci-dessus.

Mémoire sur les droits des nationaux des pays neutres

résidant dans les provincbs envahies

par (.'une dbs parties relliobrantes.

1° Les nationaux des pays neutres ont le droit de résider dans les provinces envahies par l'une des parties belligérantes. Donc, le» armées combattantes ne peuvent leur enjoindre de s'en aller; elles doivent se contenter de les prévenir qu'il sera de leur inté- ■ rêt de le faire, s'ils ne veulent pas s'exposer aux dangers. Toutefois, après l'occupation, et si certaines raisons particulières le rendent nécessaire, elles peuvent les y obliger, par exemple si une révélation des secrets de la guerre est à craindre et s'il n'existe aucun autre moyen de l'empêcher. Ce droit pourtant n'appartient qu'aux gouvernements établis sur les territoires occupés, il ne peut jamais être exercé avant l'occupation.

2° Dans le cas même où les nationaux des pays neutres s'en iraient, les agents diplomatiques et consulaires devraient demeurer à leur poste. Ils ne pourraient le quitter que sur l'ordre de leur gouvernement.

3° Si l'on considère l'orientation des relations internationale» dans les temps modernes, il semble préférable d'inviter les nationaux neutres à rester en toute sécurité, en les assurant de notre respect a leur égard, plutôt que de les inviter a s'en aller, d'autant que, quand bien même il ne resterait plus qu'une seule personne, nous n'en devrions pas moins prendre toutes les mesures nécessaires à sa protection. Il importe toutefois, pour prendre ce

parti, de prévenir tous les abus en donnant préalablement les instructions nécessaires à toutes nos troupes.

Une question, comme celle du traitement dés nationaux des pays neutres dans le cas du bombardement de Chefou, intéressait à un haut degré les Relations extérieures d' un État. Elle me sembla donc devoir être envisagée, non pas seulement au point de vue de la tactique, mais aussi au point de vue de la politique extérieure. En conséquence, je présentai au maréchal Oyama un mémoire en six articles, touchant le traitement des nationaux neutres résidant dans les ports ouverts ou dans les settlements :

1* Prévenir les nationaux neutres dans les ports ouverts, par l'entremise de leurs ministres respectifs, que, quand même l'armée japonaise attaquerait ces ports, elle se garderait de toucher à l'intérieur des seulement», et qu'après l'occupation elle étendrait toute sa protection sur la vie et la propriété des étrangers.

2° Donner aux soldats et aux coolies, avant de se mettre en marche, la recommandation formelle de ne pas entrer sans autorisation dans l'intérieur des seulement», vu l'intérêt considérable de toutes les questions touchant la vie, les habitations et les biens des étrangers par rapport aux relations extérieures du Japon avec les puissances étrangères ; de plus, défendre d'exercer toute réquisition militaire et de demander le logement aux étrangers sans une autorisation spéciale du commandant de l'armée.

3* Quand l'armée japonaise arrivera dans un port ouvert, placer avant tout des gendarmes pour faire garder et défendre le seulement et interdire l'entrée de tout soldat et coolie.

4* Nommer un administrateur, qui sera pris parmi les militaires, dès avant l'occupation, pour lui permettre d'établir préalablement .tous les plans de l'administration, et lui adjoindre un fonctionnaire civil, expérimenté dans les affaires internationales en temps de guerre.

5* Défendre a toute personne autre que les officiers et assimilés, l'entrée dans le iettlement.

6" Faire part à l'armée navale des diverses mesures décidées par l'armée de terre et demander que, de son côté également, des mesures convenables soient prises.

Il vint, à la même époque, n notre connaissance que les étrangers à Ghefou, craignant que dans leur déroute les soldats chinois ne commissent des actes de violence, se proposaient, pour leur propre défense, de débarquer des marins des vaisseaux de leurs pays respectifs, mais qu'ils s'inquiétaient d'un conflit possible entre ces marins et les soldats japonais qui devaient arriver aux alentours du port. Le maréchal Oyama décida alors d'adresser une note circulaire, par l'entremise d'un vaisseau de guerre, anglais, à tous les consuls étrangers à Ghefou pour les assurer de ses intentions, et il m'ordonna de rédiger cette note en anglais. En voici la traduction française :

Messieurs les Consuls à Chefou,

Quand même elle se trouverait dans la nécessité d'occuper Chefou, notre armée protégera les nationaux neutres dans la mesure du possible, autant que les intérêts de la guerre le permettront. Aussitôt que Chefou tombera au pouvoir de . nos troupes, nous y introduirons tout d'abord nos gendarmes pour rétablir le bon ordre-, et, quand les mesures de protection seront toutes prêtes, nous en informerons les autorités militaires. D'un autre côté, je déclare formellement que, laissant de côté pour le moment les droits qui dérivent du droit public, nous éviterons autant que possible d'exercer, à l'égard des nationaux neutres et de leurs biens, nos droits de différentes natures résultant de l'état de guerre, tels que réquisitions militaires, logement, etc.

Comte Oyama, Commandant en chef de la 2« armée d'expédition.

Le commandant de la 2* armée d'expédition était ancré au débarcadère de la province de Shan-Tong, lorsqu'arriva,

au même endroit, le vaisseau-amiral Centurion, de la flotte anglaise. Le 29 janvier, nous envoyâmes la circulaire sus-mentionnée à bord du Centurion en priant son chef de la transmettre à ses destinataires. Tout en acceptant notre •demande, l'amiral Freemantle nous fit savoir ce qui suit;

J'ai reçu le projet d'un avis que Votre Excellence se propose -d'adresser aux consuls étrangers à Chefou, au cas où, suivant les besoins de la guerre, elle se verrait dans la nécessité d'occuper cette ville, et je vous en remercie.

A propos de la promesse que Votre Excellence a bien voulu faire d'envoyer des gendarmes dans le tettlement pour y rétablir le bon ordre, j'ai l'honneur de lui exposer le fait suivant : En ce qui concerne le tettlement de Chefou, les bâtiments français, anglais, allemands et américains ayant chacun débarqué un petit nombre de marins et d'hommes d'équipage — les bâtiments russes y ont peut-être aussi participé —organisent les moyens de défense, et ces hommes pouvant toujours être facilement augmentés, les résidents étrangers dans le tettlement seront suffisamment et sûrement protégés par eux, sans qu'il soit besoin de recourir à d'autres forces.

Quant au fait de l'occupation éventuelle de Chefou par l'armée japonaise, je dois exposer à Votre Excellence ce qui suit et y appeler toute son attention. Ce fait a un rapport direct avec la question de la neutralité des ports ouverts de la Chine, qui reste non résolue depuis longtemps. A l'occasion de son expédition de 1884 et 1885, la France évita, en général, de faire des ports ouverts ses champs de batailles. Aussi vais-je informer mon gouvernement que l'armée japonaise, suivant le cas, se propose d'occuper Chefou et lui demander les instructions nécessaires.

Je viens de faire part au consul anglais à Chefou des traits essentiels de l'avis que Votre Excellence se propose d'émettre.

Veuille* agréer, etc. Vice-Amiral Frkbmantlb.

A Shan-Tong, le 24 janvier 1895.

A Son Excellence le maréchal comte Oyama, Commandant en chef de la 2« armée d'expédition.

Cette note du vieil amiral qui avait séjourné si longtemps dans l'Extrême-Orient et avait acquis une expérience considérable de la diplomatie, dut aiguillonner plus ou moins vivement le commandement de l'armée. D'un autre côté, l'ennemi de Wei-IIai-Wei s'étant enfui sans s'arrêter à Chefou, même au point de vue de la tactique l'attaque de Chefou n'était plus utile. Toutefois, les autres ports ouverts, comme Neuchang et Tientsin, se trouvaient encore sur le chemin que nous avions à parcourir. Si les observations de l'amiral anglais avaient dû nous empêcher de faire des attaques même nécessaires, cela aurait pu causer à notre armée des préjudices considérables. Donc, tout en recommandant les plus grandes précautions pour attaquer un endroit contenant des étrangers neutres, il me parut nécessaire d'insister sur la non-nécessité d'attacher plus d'importance qu'il n'en valait la peine à cette thèse de la neutralité des ports ouverts. Voici un mémoire que je soumis à l'état-major général au commencement de février :

M. Freemantle a soulevé dans sa dernière lettre la question de la neutralité des ports ouverts et des lettlemenlt. L'armée japonaise n'a pas seulement devant elle Chefou ; elle a aussi Neuchang et Tientsin, et la solution de cette question doit entraîner de graves conséquences qui influeront sur les opérations de nos troupes.

Est-ce là un sujet qui, effectivement, peut devenir question diplomatique ? Le cas de Jinsen et celui de Shanghaï semblent avoir montré déjà, les résolutions adoptées à ce sujet par le Gouvernement impérial. Mais je me permets, Monsieur le Maréchal, d'ex- ' poser encore, pour ma part, quelques raisons que je crois militer en faveur de la solution contraire.

i a L'expression « neutre » ne peut s'appliquer qu'à .un État indépendant, et une partie d'un État ne peut jamais posséder cette

qualité en elle-même. En effet, la neutralité, qui implique le droit de rester a l'abri de tout danger de guerre, implique également le devoir de ne seconder aucune des parties' belligérantes. Or, ce devoir ne peut être accompli que par un État indépendant. Ainsi, dans le cas de Chefou, les étrangers neutres résidant dans cette ▼Ole voudraient-ils rester à l'abri des dangers de là guerre, ils n'ont pas la capacité d'accomplir le devoir inhérent aux neutres. La preuve, c'est que le Gouvernement de Pékin recrute dans cette ville ses soldats, y arme ses vaisseaux et en expédie les vivres de ses troupes, et les étrangers y résidant ne peuvent s'opposer aces opérations. D'un autre côté, le Gouvernement chinois défend cette ville et du côté de la mer et du côté de la terre ; dans ces conditions, il est très capable d'en faire un retranchement pour ses armées de terre et de mer, et les étrangers n'auraient pas encore une force suffisante pour y mettre obstacle. En somme, Chefou, Neuchang, Tientsin, toutes ces villes ne sont qu'une partie de l'Empire de Chine, soumises à la souveraineté de ce pays, et ne pouvant accomplir, dans celte condition, aucun devoir des neutres avec une capacité indépendante, elles ne sauraient jouir du droit des neutres.

2* Pour donner a une localité le caractère d'un port ouvert ou d'un letllemenl, un traité, intervenant entre le gouvernement du pays sous la dépendance duquel se trouve cette localité et les gouvernements étrangers, est nécessaire. Hais les traités de ce genre ne règlent que les rapports de commerce et de communication entre ces deux pays, sans s'étendre à leurs relations en temps de guerre. Donc, dans le cours d'une guerre, personne n'a besoin de tenir compte de ces traités.

3* Pour qu'une partie d'un État soit neutre, une convention particulière doit intervenir avant ou pendant le cours de la guerre entre les États belligérants ou leurs représentants. Or, le Japon ou son représentant n'a jamais conclu aucune convention de ce genre.

4* Dans le cas d'une guerre entre deux États, les nationaux des pays neutres peuvent continuer a résider sur les territoires qui sont devenus le théâtre des batailles. Mais il est de principe dans

le droit public en temps de guerre qu'ils doivent subir tous les désavantages et périls qui en résultent (1), et aucun des jurisconsultes autorisés, si nombreux dans les pays occidentaux, ne parle d'une exception à ce principe quand il s'agit des ports ouverts et des lettlemenU.

Ainsi, il n'existe aucun argument sérieux pour « la neutralité des ports ouverts et des tetllement» », et il est peu probable que les gouvernements étrangers en fassent une question diplomatique. Quand même quelques-uns d'entre eux montreraient une tendance d'esprit -contraire, ils n'iraient pas jusqu'à se permettre de ce chef une intervention. L'amiral Freemanlle lui-même n'ayant fait qu'appeler l'attention de son gouvernement sans insister davantage, j'ai lieu de croire que le Gouvernement anglais ne tardera pas à lui donner comme instruction de laisser faire le Japon pour le moment.

Nous ignorons complètement l'accueil que le Gouvernement anglais fit à la note de M. Freemantle par laquelle celui-ci avait soulevé la question de la neutralité des ports ouverts et des settlements. Mais, en tout cas, l'affaire touchant Chefou put se terminer sans aucun incident.

A la même époque, la i n armée d'expédition occupa le 5 mars Neuchang et le 6 Incau. Dans ces deux derniers eus, nous ne rencontrâmes aucune difficulté touchant la question de la neutralité. Je reproduis ci-dessous, à titre de document, un télégramme adressé par le général Nodzu, le 7 mars, au grand état-major général, à la suite de l'occupation d'Incau :

Aujourd'hui, j'ai fait informer les consuls d'Angleterre et d'Amérique que notre armée venait d'occuper Incau, mais que les

(I) V. Lueder, dans IloltxendorffS lUndbach, t. IV, S 10» ; Hall, International L*w, § S78.

étrangers résidant pouvaient être tranquilles, car nous les protégerons et maintiendrons le bon ordre de la ville. Je leur ai fait demander aussi si, parmi leurs nationaux respectifs, il n'en est pas qui ont été victimes de quelques accidents. Ces consuls nous remerciant de nos bonnes intentions ont promis d'en avertir leurs nationaux. Les consuls et les commandants des navires de guerre d'Angleterre et d'Amérique m'ont prié d'informer le ministre à Tokio et le commandant en chef de la flotte de leur pays de l'occupation d'Incau par l'armée japonaise et de l'état tranquille de leurs nationaux, et j'ai consenti à cette demande. Les étrangers témoignent tous leur sympathie à notre armée. Tout est en bon état. Le seulement, défendu par trois compagnies de nos troupes contre l'invasion des indigènes, est l'objet d'une police très rigoureuse. Lés navires de guerre d'Angleterre et d'Amérique même comptent sur notre police, et la tranquillité règne. Un seul missionnaire se trouvait à Neuchang ; nous l'avons pris sous notre protection le jour des combats : il est sain et sauf.

La question de la neutralité des ports ouverts n'a pas non plus été soulevée à l'occasion de l'expédition de Formose, en ce qui concerne les ports ouverts de cette ile comme Tamsui, Kclung, Taïwan-Fou, etc.

Dans ces conditions, je crois donc que le principe de droit international reste le suivant : Les ports ouverts et les settlements, en dehors du cas où une convention particulière est intertenue entre les belligérants ou entre ceux-ci et les pays neutres, ne sont pas neutres. Dans le cas exceptionnel ci-dessus prévu, ils seront neutres dans les limites établies par la convention.

§ 72. — Protection des missionnaires des pays neutres.

Les missionnaires des pays neutres qui se trouvaient sur les territoires devenus champs de batailles furent l'objet d'une protection particulière de la part de notre armée.

Le 13 décembre, quand la 3* division fit son entrée dans Haî-Tcheng, le divisionnaire Katsura, apprenant qu'il y avait des églises dans la ville, fit mettre immédiatement des gardes pour les protéger et fit porter par un Chinois la lettre suivante au missionnaire dç cette ville :

Monsieur l'Abbé,

Vous devez déjà connaître les motifs qui ont poussé l'Empire . du Japon à déclarer la guerre à la Chine. Arrivant dans cette ville où résident des croyants chrétiens, par une nécessité des opérations de guerre, pour arriver à ramener à la raison le Gouvernement de Pékin, je crois utile de vous prévenir que vous devez avoir en horreur la conduite des soldats chinois, car, partout où ils ont passé, ils n'ont fait que commettre tous les pillages et toutes les extorsions possibles, et je le sais moi-même d'autant plus que j'en ai été le témoin oculaire depuis le commencement de la guerre. Quant à l'armée japonaise, elle s'est proposé, au contraire, de faire une guerre de nation civilisée, elle déteste tous les actes de barbarie et fait ses eflbrts pour protéger les bons citoyens soumis. Los croyants chrétiens surtout sont l'objet de toute notre protection. Que ceux qui, les premiers, recevront cette lettre, veuillent donc bien en faire part non-seulement aux croyants chrétiens; mais encore à tous les autres citoyens et les invitent à vaquer en toute sécurité à leurs occupations.

Signé : Général Katsuha, Commandant en chef de l'aoanl-garde de la 4 n armée d'expédition.

A Hal-Tcheng, le 13 décembre.