CHAPITRE III

De la protection accordée aux Chinois résidant au Japon pendant la guerre sino-japonaise

$ 7.— Décret impérial du 4 août 1894 relatif à la protection des Chinois résidant au Japon.

Peu après la promulgation de la déclaration de guerre, le 4 août 1894, le gouvernement japonais rendit un décret relatif à la protection des Chinois établis au Japon. En même temps, il invita les préfets de l'Empire à exercer une . surveillance sur leurs administrés pour qu'aucun acte de violence ne soit commis sur les Chinois. L'Empire du Japon, se conformant aux usages des peuples civilisés, considérait ainsi la guerre comme un fait entre Etats; il entendait que les relations entre individus ne fussent point entravées, tant qu'elles ne porteraient pas atteinte aux intérêts militaires. Voici le texte du décret impérial :

AflttKLK 1". — Les sujets chinois pourront, à condition de se conformer au* prescriptions du présent décret, continuer à demeurer dans toutes les localités de l'Empire où il leur a été pér-

mis de résider jusqu'à présent, en jouissant de la protection de leur personne et de leurs biens, et ils pourront s'y livrer à toute profession pacifique et licite. Toutefois, ils devront se soumettre a la juridiction des cours et des tribunaux de l'Empire.

Art. 2. — Les sujets chinois qui doivent résider dans l'Empire en vertu de l'article précédent feront, dans le délai de vingt jours, à partir de la promulgation du présent décret, une déclaration au préfet du lieu de leur résidence, pour demander l'enregistrement de leur résidence, de leur profession, ainsi que de leurs noms et prénoms.

Art. 3. — Le préfet remettra un certificat d'enregistrement aux Chinois qui auront obtenu l'enregistrement prévu à l'article 2.

Art. 4. — Les sujets chinois ayant obtenu l'enregistrement indiqué à l'article 2 pourront transférer ailleurs leur résidence. Mais ils devront obtenir du préfet de leur résidence un endossement sur le certificat d'enregistrement, et, dans les trots jours après leur arrivée au lieu de leur résidence nouvelle, ils devront faire une déclaration au préfet de ce lieu, afin d'obtenir de nouveau l'enregistrement indiqué à l'article 2,

Art. S. — Les préfets pourront faire sortir des territoires de l'Empire, les sujets chinois qui n'auront pas demandé l'enregistrement établi par le présent décret.

Art. 6. — Les sujets chinois qui portent atteinte aux intérêts de l'Empire, commettent des infractions, troublent l'ordre et la paix ou sont suspects de ces divers faits, outre les condamnations qu'ils encourront en vertu des lois et règlements, pourront encore être expulsés des territoires de l'Empire par un. ordre du préfet.

Art. 7. — Le présent décret est applicable aux Chinois employés par les autorités ou par les particuliers de l'Empire.

Art. 8. — Le présent avis ne préjudicie pas à tout ordre émis ou à toute mesure prise par une autorité militaire de l'Empire, à l'égard des Chinois y résidant, dans un but qu'elle se propose d'atteindre dans la guerre.

Art. 0. — Aucun sujet chinois ne sera admis, après la promulgation du présent décret, k entrer dans les territoires de l'Empire qu'en Vertu d'une autorisation spéciale du ministre de l'intérieur demandée par l'entremise du préfet.

Art. 10. — Le présent décret entrera en vigueur dès le jour même de sa promulgation.

Le 4 août de la 27* année de Meiji [1804].

(Nom et cachets impériaux.)

Contre-signes : Comte Ito, Président du Conseil ;

Comte Inoutb, Ministre de l'Intérieur; Mutsu, Ministre des Affaires étrangères ; Yosiîikawa, Ministre de la Justice.

§ 8. — Remarques sur le décret du 4 août 1894.

En ma qualité de conseiller privé du comte Ito, président du conseil, j'eus l'honneur de participer à l'élaboration du projet de ce décret. Toutes les discussions qui s'élevèrent à Bon égard eurent pour objet de savoir jusqu'à quel point on mettrait en pratique dans la guerre les usages suivis par les pays civilisés. Ces discussions pouvant être de quelque profit pour l'étude du droit international pratique, jo crois donc utile d'en faire ici un bref exposé.

La première question étudiée fut naturellement colle de savoir si les sujets chinois pouvaient continuer à résider au Japon. Nous savions que, en 1870, la France avait expulsé les citoyens allemands vivant sur son territoire. Mais la Russie, en 1877, lors de sa lutte contre la Turquie, avait autorisé les sujets turcs à demeurer dans le pays et a y vaquer à leurs occupations pacifiques sous la protection

des lois existantes (1). Si l'expulsion totale ou. partielle est encore aujourd'hui l'un des droits des belligérants, la pratique des temps modernes tendait ainsi à permettre le séjour des citoyens de l'Etat ennemi. Le Japon décida de se conformer, dans la limite du possible, à cette libérale tendance. Il rejeta donc résolument le système d'exclusion. Restait toutefois à savoir s'il fallait admettre d'une manière absolue le principe de la liberté de séjour ou s'il ne convenait pas, au contraire, d'upporler & uo principe certaines restrictions. Le gouvernement japonais avait la volonté arrêtée de se conformer aux règles de la guerre appliquées par les nations civilisées. Mais la Chine en tiendrait-elle compte ? Si la liberté illimitée de séjour était accordée, il y avait à craindre que le gouvernement chinois ne cherchât à en profiter militairement pour introduire ses nationaux dans l'Empire du Japon. En conséquence, il fut décidé d'adopter dans le décret impérial un système éclectique, impliquant sur deux points seulement des restrictions au droit de séjour. Ce droit ne fut reconnu qu'aux Chinois qui auraient obtenu l'enregistrement : même après l'obtention de cet enregistrement, ceux dont la conduite serait répréhensible pourraient être expulsés par les préfets. D'un autre côté, il fut interdit aux Chinois d'entrer désormais dans l'Empire, à moins d'une autorisation particulière du ministre de l'intérieur. Ainsi, le système de l'enregistrement, qui constituait le caractère particulier de ce décret, était une conséquence nécessaire du fait que vraisemblablement l'ennemi ne se conformerait

(1) F. de Martena, Traité de droit inttrrutiorul, édit Léo, t. III, |il09, p. 19».

point aux lois et règles de la guerre, tandis que nous avions le ferme désir de les appliquer.

La deuxième question à laquelle donna lieu l'élaboration du décret se rapportait au commerce des pays en lutte. Il existe sur ce point, en droit international, deux systèmes différents. L'un consiste à prohiber, en principe, le commerce entre les sujets du pays et ceux de l'adversaire, sauf la réserve d'une autorisation particulière (licence) qui est accordée en faveur de certains objets, de certaines localités, de certaines personnes ou collectivités. Tel est le système suivi, notamment, par la France, l'Angleterre, les États-Unis de l'Amérique du Nord, la Hollande et l'Espagne. Cette doctrine a reçu une application rigoureuse principalement dans les trois premiers de ces États. Le second système reconnaît comme règle la liberté du commerce : celle-ci ne peut être limitée que par des lois faites expressément dans ce but, et les restrictions qu'elles édictent ne doivent pas être étendues. C'est la théorie qui domine en Allemagne, et, bien qu'elle ne soit pas encore adoptée par l'unanimité des jurisconsultes de ce pays, elle s'accorde bien avec la tendance actuelle* du droit international en temps de guerre : la guerre est une affaire d'État à État, non d'individus à individus (1). Dans la guerre de 1860 contre la Chine, la France et l'Angleterre elle-même autorisèrent leurs nationaux à commercer avec lo pays enr nemi. De ces deux systèmes, si opposés, le gouvernement japonais, par des raisons théoriques et pratiques, n'hésita pas à préférer le second.

(1) Lutder, dans Bolta»ndorfft. BàndbaaK, t. IV, gi$7.

La liberté du commerce est un des droits naturels de l'homme, il n'y a aucun motif pour qu'elle soit supprimée de plein droit par la guerre. Si des considération» militaires l'exigent, il est d'ailleurs toujours facile d'émettre un ordre prohibitif interdisant le commerce de certains objets. Les considérations pratiques qui déterminèrent le gouvernement impérial n'étaient pas sans valeur. La prohibition du commerce avec la Chine devait nuire au développement économique du Japon. Au début de la guerre, des journaux japonais avaient constaté que des négociants étrangers achetaient du charbon de terre au Japon pour le ' revendre à la Chine, et ils avaient fait entendre à ce sujet de vives protestations. Le gouvernement ne crut pas devoir tenir compte de ces reproches. Il pensa, non sans raison, que la Chine ne serait point dans l'embarras, quand même elle ne recevrait pas du Japon le charbon dont elle avait besoin ; elle s'adresserait alors, pour se le procurer» à l'Angleterre ou à tout autre pays étranger. De .la sorte, l'ordre prohibitif du Japon n'aurait servi qu'à lui faire perdre un débouché pour ses charbons; de ce fait, sans aucune compensation, le pays aurait subi un préjudice considérable. C'est pour cela que l'article 1" a stipulé que les Chinois résidant au Japon pourraient continuer à vaquer à leurs occupations légales et pacifiques.

Les délibérations du cabinet japonais portèrent, en troisième lieu, sur la juridiction à laquelle devraient être soumis les Chinois séjournant au Japon. Ici encore, deux opinions divisent les écrivains du droit des gens. Un premier système, pratiqué pendant longtemps en Angleterre et en Amérique, refuse aux citoyens ou sujets de l'État ennemi le droit de recourir à la juridiction du pays où ils

résident. Si ce principe était adopté, la protection de la personne et des biens des Chinois résidant au Japon eut été d'une nature purement administrative. La' seconde opinion, qui reconnaît aux particuliers ennemis le droit de s'adresser aux tribunaux du pays, est celle de toutes les puissances autres que l'Angleterre et l'Amérique. Il faut même noter qu'en Angleterre, si le premier système est accepté en théorie, c'est le second qui est suivi dans la .pratique. Au Japon, l'influence du droit anglais est assez considérable ; quelques personnes soutinrent donc avec force qu'il fallait se rallier à la doctrine traditionnelle de la Grande-Bretagne, sauf à la modifier en cas de besoin. Mais, sur ce point comme sur les précédents, le gouvernement impérial, après une étude comparative des diverses théories, décida d'adopter celle' qui représentait le plus les idées de progrès. A la fin de l'article 1", il ajouta en conséquence la clause suivante : « Les Chinois devront se soumettre à la juridiction des cours et tribunaux de l'Empire. »

Ce décret avait été élaboré par les fonctionnaires purement civils du gouvernement impérial. Quand je fus appelé à examiner le projet, je reconnus que, dans leur zèle do suivre les progrès des idées juridiques, ces légistes risquaient de compromettre la liberté d'action nécessaire aux opérations de la guerre. Jo proposai alors d'ajouter l'article 8 réservant les droits de l'autorité militaire. Ainsi, l'article 1", qui garantit aux Chinois la protection de leurs biens, aurait eu logiquement pour conséquence la défense de confisquer ou même de saisir-arrèter tous objets possédés par un Chinois et, dès lors, la suppression do co droit légitime et nécessaire, reconnu aux belligérants, do

saisir les armes ou autres choses de même nature. De même, l'article 6 énumère plusieurs catégories de Chinois pouvant être expulsés hors du territoire japonais comme ayant porté atteinte aux intérêts de l'Empire », comme ayant commis des infractions ou troublé l'ordre et In paix publics ». Mais, en dehors de ces cas, l'expulsion pourrait devenir' une nécessité pour des raisons d'ordre stratégique : par exemple, pour empêcher la révélation d'un secret militaire. L'article 8 s'imposait donc alln do permettre, dans de semblables circonstances, l'expulsion non-seulement d'un individu spécialement déterminé, mais encore d'une collectivité de Chinois établis dans une localité.

§ 9. — Conséquences pratiques du décret.

Aussitôt après la promulgation du décret du 4 août 1894 , les Chinois établis sur les divers points de l'Empire s'empressèrent de réclamer leur enregistrement. Bien que j'ignore le nombre total des postulants, j'ai appris par les préfets de Yokohama et de Kobé que la moitié environ des Chinois résidant dans ces villes avaient sollicité l'enregistrement ; les autres avaient regagné leur patrie.

Indiquons ici un fait assez singulier. Dès que le décret fut promulgué, plusieurs négociants chinois, préoccupés de leurs intérêts commerciaux même au milieu des hostilités, manifestèrent leur inquiétude au sujet d'une question à laquelle le gouvernement impérial était loin de songer. Ils craignaient d'être astreints au paiement d'un impôt comme prix de la protection que le gouvernement leur accordait pendant la guerre. Un peu auparavant, un