CHAPITRE II

LES PROJETS CIVILISTES

Ils sont au nombre de quatre :

a) Projet Michoud-Pinat.

b) Projet Hauriou-Ader.

c) Projet Primat.

d) Projet Coignet.

Les deux premiers sont étroitement parents; ceux de MM. Primat et Coignet font intervenir des principes tout différents.

8 1. — Le Projet Michoud-Pinat

C’est certainement celui des quatre projets civilistes qui à eu la plus grande faveur.

M. Michoud, professeur à la Faculté de Droit de Grenoble, se trouvait bien placé pour discuter sur la houille blanche et sa proposition eut la première place au congrès de 1902.

ll faut reconnaître qu'elle est très séduisante pour le parti industriel, si nous nous en rapportons au jugement d’un adversaire, M. Berthélemy.

« Alors un troisième système s’est fait jour. Véritablement dégagé des inconvénients que l’on reproche aux deux autres (systèmes du Gouvernement de 1900 et Guillain), il écarte toutes les objections que soulèvent les concessions : il applique, aussi largement que possible, à l’exploitation des chutes d'eau le régime de la propriété. Il n’y est plus question de concession; il ne comporte plus qu’un minimum d'intervention administrative, celle qui ne peut pas être évitée, parce qu'elle n’est guère de la part de l'Administration que l'exercice de sa fonction de police ».

Le voilà done, le régime rêvé par les usiniers : maximum d'avantages, minimutn d’ennuis. Et M. Michoud avait eu soin d'y glisser aussi une petite conçession à l'intérêt général. Dans son chapitre IT, il prévoyait les usines d'utilité publique.

Malgré tout, le système resta dans le domaine de l’irréalisé et si on le cite maintenant, c’est à titre de curiosité et parce que vraiment il possède un véritable caractère d’ingéniosité.

Le voici donc dans ses grandes lignes :

Il puise toute sa force dans l’art. 644 du Code civil dont, pour la circonstance, on étend la portée.

Ce texte reconnaît aux riverains un certain droit d'usage sur l’eau qui borde ou traverse leurs héritages, quand cette eau ne fait pas partie du domaine public.

M. Michoud, dans son article premier, complète te sens de l’art. 644 en disant que « le droit de se servir

de la chute d’eau déterminée par le niveau moyen d’entrée sur le fond et le niveau moyen de sortie », appartient à celui dont l'héritage est ainsi traversé.

Pour le cas où le fonds se trouve simplement en bordure, le même droit existera, mais indivis entre les deux riverains.

Voilà donc la base du système parfaitement stable et assurée sur un droit réel, le droit du riverain, que l’on reconnaît par conséquent.

M. Michoud Ss’est pourtant défendu d’avoir apporté là une innovation.

« Nous ne leur {aux riverains) attribuons aucun droit qu'ils n'aient déjà, paraît-il ».

Il part donc d’un postulat qu’il considère comme démontré, le droit du riverain à l’utilisation industrielle de la chute.

Il conservera, d'ailleurs, l'autorisation administrative prévue par la loi de 1898.

L'article 2 contient la seconde pièce du système et, au point de vue de l’auteur, la seule innovation apportée à la législation existante.

« ARTICLE 2. — Tout riverain peut demander que les droits appartenant aux riverains en vertu de l’article précédent, sur une section déterminée du cours d’eau comprenant la partie qui baigne son héritage, fassent l’objet d’une licitation ».

Ces deux articles renferment toute l’essence du projet, opinion déjà préconisée en 1888 par la Commission de la Chambre des députés qui étudia la loi de 1898, nous dira M. Michoud.

HGEE

La fin du chapitre premier nous donne les règles de la procédure qui sera employée. Celle-ci à été inspirée par la procédure de la loi du 21 juillet 1856, relative aux étangs de la Bresse, combinée avec celle de la loi du 3 mai 4844 sur l’expropriation.

On peut la diviser en quatre phases.

A. Phase préparatoire et administrative.

Elle commence du jour du dépôt de la demande de licitation au Tribunal civil sous forme de requête. En même temps dépôt d'une copie de la requête doit être faite à la Préfecture (article 2, in fine).

De la date de chaque dépôt, part un délai de trois mois, réservé dans le premier cas pour les demandes des tiers qui réclament contre le sectionnement et qui en proposent un autre (article 3).

Dans le second cas, pour permettre à l’Administration de faire une enquête (article 4).

L'aboutissement de cette première période est un rapport administratif qui peut, soit admettre le sectionnement, Soit S'y opposer.

Dans cette dernière hypothèse, le juge est dessaisi et l'Administration est tenue de provoquer une déclaration d'utilité publique ayant pour objet l'établissement d’une usine de cet ordre. Elle a, pour ce faire, un délai d’un an (article 5).

B. Déclaration de la licitation. Elle à lieu par un Jugement qui l'ordonne en fixant le sectionnement en ause et en nommant un juge-commissaire et trois experts (art. 6).

G. Expertise (article 7).

mire

Elle donne lieu à la production d’un rapport et d’un cahier des charges qui contient

1° La désignation du cours d’eau et du sectionnement ;

2° L'’estimation et la mise à prix:

3 L'indication du cautionnement à verser par ceux qui doivent prendre part à l’adjudication;

4° L'indication des bases sur lesquelles le prix devra être réparti entre les Co-riverains:

5° La mention que les frais de poursuite seront imputés et prélevés par privilège sur le prix de la vente.

D. Second jugement statuant sur le rapport, sur le cahier des charges et sur les demandes faites depuis le dépôt du rapport et fixant le jour de ladjudication (article 8).

E. Adjudication (articles 9, 10 et 11).

Il faudra que la mise à prix soit couverte, et 1! ne peut y avoir aucune baisse (article 9).

L'article 10 assimile les effets de ladjudication à ceux du jugement d’expropriation de la loi de 1841 (article 18 de cette loi).

L'article 11 règle la manière dont le prix doit être acquitté.

L'article 12 à trait à l’autorisation administrative qu'il est nécessaire de demander.

Enfin l’article 43 à pour objet le cas d’une nouvelle adjudication.

Nous avons, bien entendu, réduit notre exposé au strict minimum et indiqué les opérations principales, pour en montrer le mécanisme.

too

Nous n'insisterons pas davantage sur les chapitres Il et I, qui ont trait : le premier aux droits et obliga- Lions de l'usinier vis-à-vis des tiers. C’est le tribunal civil qui est compétent pour juger les différends et régler les droits.

Le chapitre IE prévoit la création d'usines d'utilité publique et autorise celles-ci à vendre leurs excédents d'énergie. Dans ce cäs, c’est la procédure de la loi du 3 mai 1841 qui sera employée (1).

On a fait beaucoup de reproches au système de la heitation judiciaire et les critiques sont nombreuses.

Nous les diviserons en deux ordres différents : objec- Hüions de principe: critiques du système.

A. — Objections de principe

Nous en formulerons trois

1° Le système de M. Michoud s'appuie sur un point de départ trompeur : le droit des riverains.

M. Berthélemy, qui a exposé une critique excellente du projet dit « de Grenoble », le déclare explicitement :

« Je constate notamment que les riverains n’ont pas, dans l’état actuel de notre législation, la situation de co-propriétaires indivis de la force hydraulique.

« Au reste, on ne le conteste pas, puisque Ja solution proposée consiste précisément à leur attribuer législativement cette situation. »

(1) On trouvera le texte complet au Bulletin de la Société d'Etudes législatives, tome I, page 263.

M. Michoud ne le reconnait pas et veut voir dans l'art. 644 du Code civil les droits étendus qu'il concède aux riverains (1).

Nous nous sommes suffisamment élevés contre cette manière cle voir pour ne pas y revenir ici.

2° Un autre grief est celui d’avoir voulu créer une expropriation dans un but privé.

Il serait puéril de ne pas reconnaître les analogies existantes entre le projet et la loi de 1841.

Nous retrouvons ici les mêmes opérations que dans la procédure de la loi de 1841.

a) Déclaration de l'utilité privée par le rapport administratif qui conclut au défaut d'utilité publique.

b) Désignation des fonds à exproprier par le premier jugement du Tribunal civil.

C) Transfert de propriété par le même jugement qui ordonne la citation.

d) Fixation du prix par un jury constitué par les enchérisseurs.

e) Mêmes effets accordés à l’adjudication et au jugement d’expropriation (Particle 18 de la loi de 1841 est reproduit textuellement par l’article 10 du projet).

Il serait difficile de trouver une ressemblance plus complète. D'ailleurs, voici les appréciations que M. Houette, rapporteur de ce projet, en donnait devant la société des agriculteurs de France :

(1) Les droits des riverains sont écrits dans l'art. 644 du Code civil, dira-t-il, en exposant son projet. (Bulletin Société Etudes législatives, tome I, page 215).

« Instituer une indivision là où il n’y à que des droits successifs et distincts, lier d'autorité des intérêts qui peuvent être opposés et soumettre l'ensemble au feu des enchères, c’est l’expropriation pour cause d'utilité privée, c’est l’éviction fatale du petit propriétaire par les soins et au profit du plus fort. »

En effet, surenchérir, c’est s'engager à exploiter, et il est bien douteux que le petit puisse prendre cet engagement; ce sera donc au plus gros que reviendra, sans difficulté, la chute.

3° Méconnaissance de l’intérêt publie. Nous sommes amenés à nous demander quelle part on a faite ici à l'intérêt général.

Et nous devons nous apercevoir qu'elle manque singulièrement de générosité.

L'Etat aura le droit de S’opposer à une licitation, mais à un prix bien élevé. Il lui faudra construire une usine après avoir fait déclarer l'utilité publique.

Pourra-t-il quelque chose sur l’usine privée ? Rien, absolument rien. Il aura simplement à donner une autorisation comme dans la législation actuelle et ne sera pas plus armé, sinon moins, qu'auparavant.

Le Jour où l’usine privée sera construite, il n'aura aucun avantage à attendre pour la fourniture des services publics et sera obligé de subir les tarifs de l’industriel, si ce dernier veut encore bien lui céder une part de son énergie.

On aura beau dire que l'intérêt public sera sauvegardé par la surlicitation. La réponse n’est pas satisfaisante, car quelle précarité cela imposerait au détenteur de l’usine ! et cela augmenterait notablement les frais.

Enfin, comment pourra-t-on organiser la bonne exploitation de la houille blanche si les usines se trouvent créées au petit bonheur des licitations ?

Comme le disait M. Berthélemy, en terminant sa critique : « En résumé, au lieu d'accepter des industriels un sacrifice immédiat en argent, pour l'acquisition des chutes, il est légitime de réclamer d’eux des conditions d'exploitation des chutes qui soient avantageuses au publie ». :

Nous ne saurions trop nous associer aux énergiques paroles du distingué professeur.

Ce qu’il faut. chercher, c’est l’avantage du publie et nous voyons avec regret que le projet Michoud à complètement omis cette recherche.

B. — Critiques de détail

Si nous avons ainsi scindé nos critiques, c’est que les premières S’appliqueront presque intégralement aux autres projets civilistes et que nous nous bornerons à y renvoyer.

Quant aux secondes, elles sont spéciales au projet qui nous occupe.

Elles ont d’ailleurs été maintes fois relevées et nous nous bornerons à les énumérer rapidement.

{° Part trop grande faite au pouvoir judiciaire dans une matière qui relève surtout du droit administratif.

> Procédure trop compliquée, s'appliquant mal aux chutes de peu d'importance;

3 Précarité résultant d’une nouvelle licitation englo-

bant une usine déjà créée.

%° Spoliation du riverain, qui ne pourra surenchérir, n'étant pas disposé à exploiter ou ne le pouvant pas,

Cette discussion ne présente d’ailleurs qu'un intérêt rétrospectif, le projet dit « de Grenoble » ayant été abandonné, et sans aueun doute il ne reverra jamais les jours de triomphe du Congrès de 1902.

$2. — Le projet Hauriou-Ader

Alors que M. Michoud avait fait appel à la licitation pour résoudre la question, MM. Hauriou et Ader s’adressèrent à l'Association syndicale prévue déjà par la loi du 21 juin 1865 (modifiée par celle du 22 décembre 1888).

M. Hauriou avait été guidé par des principes analogues à ceux qui inspirèrent M. Michoud.

1° L'idée que la loi ne doit modifier la législation actuelle que pour ce qui est indispensable « la loi ne doit pas statuer ultra petita, dit-il ».

2° Les principes que doit poser la nouvelle loi « doivent S'amoreer sur des principes certains du droit antérieur, afin de ne pas lancer dans des aventures le développement social ».

3° « Ce n’est qu'à défaut de réussite de l'initiative des intéressés » que doit intervenir l'Etat. Nous apercevons ici très distinctement le concept de cet «Etat Sauveur » dont parlait M. Jaurès.

Les trois points que nous extrayons des déclarations de MM. Hauriou et Ader nous permettraient déjà de réfuter leur projet; mais il est intéressant d’en donner auparavant un aperçu général,

A vrai dire, il n’y pas eu réellement de projet, mais une déclaration en {1 articles qui devait, dans la pensée des auteurs, servir de base à une proposition de loi ‘1.

Pour la création des associations, le quorum requis est celui que prévoit l’art. 12 $ 1 de la loi de 1865 (modifié par celle de 1888), c’est-à-dire la majorité des riverains représentant les 2/3 de la superficie des rives, ou les 2/3 des riverains représentant plus de la moitié des rives.

L'Association ainsi formée aura le droit, soit d’exploiter la chute, soit même de la vendre avant de l’avoir aménagée (article 1).

Si l'association ne se constitue pas, il pourra y avoir lieu à concession de la part de l'Etat. Dans ce cas pourtant 1l faudra que la concession de la chute soit liée à une distribution publique d'énergie (article 2).

La concession est alors temporaire et dans les formes de la concession des mines. Dans ce cas, le concessionpaire aura à indemnisger les riverains et les tiers qui auront subi un préjudice.

M. Hauriou prévoit aussi la formation d'usines par le fait de la réunion aux mains d’une même personne des droits nécessaires pour la constitution de la chute.

Donc trois modes de création d'usines

au) La réunion des droits nécessaires dans une même main, C’est le mode actuel;

(1) Voir le texte, Bulletin Société d'Etudes législatives, tr Ip. 448.

b) L'association syndicale qui a pour but de contraindre les riverains récalcitrants:

c) La concession par FEtat quand les deux premiers moyens n'auront pas r'ÉUSSI.

Une disposition intéressante est celle concernant le prélèvement de 1/5° que pourra faire FEtat sur la force aménagée: c'est déjà une concession faite à l'intérêt public (article 6).

On accorderait à celui qui utiliserait la chute les droits de barrage et d'appui, moyennant indemnité, et cela sans faire de distinction entre les diverses origines d'usines (article 7).

Pour. les contestations de toute nature à naître au sujet des indemnités de règlements d'eaux, c’est la compétence du Tribunal civil qui est préférée (articles 8, 9, 10, 11).

L'Etat conserve en outre le droit d'autorisation prévu par la loi de 1898.

Ce projet, quoiqu'il rencontre pas mal d’objections, est déjà plus favorable à l'Etat que le précédent, mais 1 a encore le tort de parür de prémices inexactes : Îles droits du riverain. FFassimile ce dernier à un propriétaire.

Il recouvre également sous une apparence administra-

tive une expropriation pour cause d'utilité privée ; l’on ne peut autrement nommer la faculté donnée à une fraction même majoritaire de riverains d'imposer leur volonté à la minorité.

Enfin il néglige trop l'intérêt général, malgré l’article 5, car, comme son devancier, il laisse la part trop belle à l’accaparement et au trust.

A ces critiques générales on peut ajouter ceci :

a) qu'il est manifestement trop compliqué d'abord;

b) qu'il est d’une réalisation extrêmement difficile, car la constitution d'associations syndicales apparaît sous la forme d'un mythe.

c) I n'assure pas une existence sûre à l'usine et une association syndicale nouvelle peut venir englober la première et la faire disparaitre.

Nous pouvons donc laisser de côté ces deux frères jumeaux, les projets Michoud-Pinat et Hauriou-Ader, en reconnaissant là toute lingénieuse recherche qui a guidé leurs auteurs, mais si même on admettait les principes qui les ont fait concevoir, on serait forcé de les abandonner, leur réalisation étant presque impossible au

point de vue pratique.

8 3. — La Déclaration (M. Primat) et V'Act Torrens (M. Coignet)

Pour en avoir fini avec les systèmes civilistes, deux encore nous restent à passer en revue.

Originales, c’est la qualité essentielle de ces deux solutions, car elles n’ont Jamais été discutées d'une manière approfondie.

Celle de M. Primat fut présentée au congrès de la houille blanche de 1902.

M. Primat crée un nouveau capital « fixe », la riveraineté, qui comprend « la propriété des diverses utilités que l’eau peut donner sans être altérée dans sa qualité,

dans sa quantité où dans la régularité de son débit et,

HU

entre autres utilités, l'énergie produite entre le point où commence la propriété du riverain et celui où ele finit ».

Le capital n'étant pas taxé encore, vite M. Primat le taxe. « Je m’empresse de lui appliquer un impôt ad valorem, nous dit-il. Et répudiant pour ce faire Pecte des contrôleurs des contributions directes, qui sont certes bien intentionnés et très instruits, mais qui ne sont pourtant ni omniscients ni infaillibles, cette valeur, on la demande au plus intéressé, c’est-à-dire au propriétaire ». |

Mais comme ce dernier aurait des tendances à abaisser l'évaluation pour ne pas être frappé trop fort par ce nouvel impôt, M. Primat nous offre un « système à la fois automatique et modérable comme les freins perfectionnés. »

On applique ici un principe analogue à celui employé dans la fixation des droits ad valorem en matière douanière. Le prix fixé par la propriété sera celui auquel on lui paiera son droit de riveraineté. Voilà pour l’automatisme : quant à la modération, on Fobtiendra en augmentant ce prix d’un coefficient fixé par l'Etat.

En cas de concours, ce sera le plus offrant qui obtiendra les droits convoités.

Ce système présente donc une ingénieuse synthèse de l'impôt sur le capital et du droit de préemption.

I prête d’ailleurs le flanc à de nombreuses critiques, dont la moindre serait celle que nous avons déjà faite maintes fois, la fausse attribution de droits non justifiés au riverain,

pu:

Le système de M. Coignet a été présenté par ce dernier dans un rapport à la Chambre de commerce de Lyon, le 22 janvier 1903.

M. Coignet, qui n’a pas donné à son idée la forme d’un projet, en indique les bases, et nous croyons que l'énoncé en sera plus clair en laissant la parole à l’auteur luimême :

« On sait, dit-il, que le principe de l’Act Torrens, aujourd'hui appliqué à la législation foncière de toutes nos colonies, est le suivant : après certaines formalités de publicité et certains délais, le propriétaire d'un immeuble est mis en possession d’un titre définitif de propriété, et toutes les revendications qui peuvent se produire de la part des propriétaires évincés qui démontreraient ultérieurement le bien fondé de leurs prétentions, ne peuvent entraîner que l’allocation d’une indemnité.

Avant cette législation, un colon, qui achetait un domaine, était exposé, après avoir fait des dépenses considérables d'aménagement, de défrichement, à se voir évincer par un ancien propriétaire usufruitier où usacer. Avec l’enchevêtrement, le vague des coutumes indigènes, il était impossible d’avoir aucune sécurité.

Le cas de création d’une usine hydraulique nous paraît tout à fait analogue. On se trouve en présence de l’enchevêtrement des droits à l’usage de l’eau des co-riverains. Ces droits sont réels. Mais la loi en à donné en quelque sorte une définition négative, qui ne permet aueune régularisation définitive.

Voici comment pourrait s'appliquer, dans cette matière, le principe de l’Act Torrens.

Un riverain qui veut faire une prise d'eau et construire une usine doit, nous l’avons vu, obtenir l’autorisation de l'administration, qui la lui donne après enquête, sous réserve des droits des tiers.

Il faudrait que le règlement d'administration publique prévu par l’article 12 de la loi de 1898, qui, du reste, n’a pas encore été fait, et qui doit prescrire la forme de l'instruction, L'arrêté d'autorisation, ordonnât une publicité sérieuse de la demande du riverain, par voie d'affiches, d'avis dans les journaux, etc..., et imposât au demandeur l'obligation de faire connaître le point où l'eau serait prise, le point où elle serait rendue, ainsi que la quantité détournée.

Pendant un an, à partir de l'affichage, tout co-riverain n'ayant pas encore fait usage de l’eau, aurait le droit de demander, lui aussi, l'autorisation de faire une prise d'eau. Il assignerait en même temps le premier riverain en règlement d'eau, et le Tribunal civil partagerait l'eau conformément à l’article 645.

Mais ce reglement d'eau n'aurait de valeur qu'à la condition que le riverain ait construit, dans un délai fixé par le Tribunal, les ouvrages nécessaires pour utihiser l’eau qui lui a été attribuée.

On ne peut admettre, en effet, qu'un riverain fasse un procès en règlement d’eau, uniquement pour gêner son voisin et pour laisser ensuite sans usage le droit qu'il à réclamé. Tout riverain qui n'aura pas ainsi fait consacrer Son droit à une qauntité déterminée d'eau ne perdra pas son droit éventuel. Mais en cas de réclamation ultérieure de sa part, le Tribunal pourra, dans son réglement

re

d’eau, toutes les fois qu'il sera conduit à faire démolir des ouvrages existants, transformer le droit du riverain en une indemnité à la charge du possesseur du dit ouvrage.

Le riverain, qui serait ainsi dépouillé, moyennant indemnité, d’une portion de son eau, ne pourrait pas £e plaindre, car il n'avait qu'à agir en temps utile, et ce n’est qu’à sa négligence qu'il aurait à s’en prendre.

On peut objecter que si ce riverain est un mineur, ou un incapable, on ne peut arguer de sa négligence. Mais on peut, facilement, dans ce cas, introduire dans la loi des précautions en sa faveur. Il suffit de donner le droit au Tribunal de lui désigner un tuteur ad hoc qui - devra réunir le conseil de famille et le mettre en mesure d'exercer à temps les droits du mineur.

La réforme se bornerait donc à étendre les pouvoirs des tribunaux civils en matière de règlements d’eau. Toutes les fois que les tribunaux se trouveraient en présence de riverains également désireux de mettre en valeur la richesse inutilisée de l’eau, ils feraient entre eux un partage équitable. Mais ils auraient le droit d'empêcher les chantages, et cela suffirait pour que, par de libres transactions, les droits des riverains se eroupent entre les mains des plus aptes à tirer parti des chutes d’eau. »

Comme pour le système de la déclaration, 11 v aurait de nombreuses critiques à faire.

La plus important serait la même : base trop mouvante et d’une discussion trop facile, la propriété accordée au riverain. |

Il ne s’agit pas ici d'un droit contesté ni contestable, mais d’une absence totale de droits, ce qui est pis.

Nous n'insisterons done pas davantage sur ces deux derniers projets. E

L'impression générale qui se dégage des systèmes C1vilistes est bien nette : on peut condenser ainsi les prineipes que l’on y défend :

{° Maintien du critérium de la navigabilité et de la flottabilité —— critérium avantageux pour les riverains et les industriels puisqu'il fortifie l'équivoque des droits des premiers en avant l'air de faire des cours d'eau navigables et flottables une sorte de propriété privée.

2 Déclaration des droits des riverains et extension de ses droits aux usages de la houille blanche.

3° Refus de reconnaître à l'Etat un droit, autre que celui de police générale, sur les cours d'eau non doma- Diaux.

4° Abandon complet ou presque de l'intérêt général et considération unique de celui des industriels qui désirent utiliser les chutes d’eau.

Sur les trois premiers points nous nous sommes longuement étendu à diverses reprises.

Le dernier nous touche le plus, car c’est là l’objet principal de notre étude : l'intérêt général.

Nous ne pourrons donc accorder la moindre adhésion à l’un quelconque des systèmes civilistes, ils ont pour nous un vice rédhibitoire — ils sacrifient l'intérêt général.