Op. cit, 6e éd., p

3. Loc. cit., t. XIII, p. 236 en note; t. XIV, p. 273 en note.

annuler les décisions des tribunaux administratifs qui lui sont subordonnés : il fait si bien, en cela, acte d’autorité juridictionnelle supérieure que l’annulation n’opérera ici qu’inter partes. Au contraire, si le Conseil d'Etat n’était qu'autorité juridictionnelle quand il statue au contentieux, comment pourrait-il annuler les actes administratifs ? Il faut bien admettre ici qu’il a une certaine puissance administrative, encore qu’il ne puisse directement faire ou prescrire des actes d’administration. Et la preuve qu’il annule en vertu d’une telle puissance, c’est que l’annulation est opérée erga omnes.

Par là se trouve justifiée la classification traditionnelle que les auteurs : répartissent à l’intérieur de l’organisme administratif en trois classes d’autorités : les agents chargés d’un rôle actif, les conseils délibérant à titre consultatif et Jes tribunaux administratifs. Par là aussi se justifie l'expression « tribunaux administratifs », en tant qu’elle implique que ces tribunaux doivent être comptés au nombre des autorités administratives.

Mais si le contentieux administratif demeure placé hors de la compétence des tribunaux judiciaires, il est essentiel d'observer maintenant que les autorités auxquelles il est confié forment, dans l’ensemble des autorités administratives, un groupe à part, qui se caractérise à la fois par son organisation spéciale et par la tâche juridictionnelle à laquelle il est généralement préposé. Pour être des tribunaux administratifs, les corps qui exercent da juridiction administrative n’en restent pas moins des tribunaux.

Comme le dit Laferrière, il a fallu qu'ils soient mis en état de faire office de juges; et c’est pourquoi ils ont reçu une organisation analogue à celle des tribunaux judiciaires. Du moins, il en a été ainsi à partir de l’an VIII. Jusque là, c’étaient les administrateurs eux-mêmes qui avaient statué sur le contentieux administratif dans les formes habituelles de l'administration. En Yan VIII

1. V. notamment Ducrocq, op. cit., 7e éd., t. I, p. 75 et suiv.

PRINCIPES DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF FRANÇAIS ot commence une évolution d’où sont sortis principalement des deux progrès suivants :

En premier lieu, la connaissance du contentieux administratif a été transférée des administrateurs actifs à des autorités administratives. distinctes, de façon que les acte d'administration fussent soumis, quant à leur régularité, à un contrôle autre que celui de leurs auteurs mêmes. Le point de départ de cette réforme se trouve, d’une part, dans l’article 52 de la Constitution de l’an VIIT, qui instituait, auprès des consuls, un Conseil d’Etat chargé de les assister dans l’exercice de certaines de leurs fonctions et, notamment, « de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative », et, d’autre part, dans la loi du 28 pluviôse an VIII, qui plaçait à côté du préfet, dans chaque département, un Conseil de préfecture auquel elle remettait (art. 4) les attributions contentieuses que la loi du 6 septembre 1790 avait d’abord confiées aux directoires de département.

L'importance de cette législation de lan VIII a été discutée en d’intéressantes controverses. M. Jèze a très justement écrit qu’elle n’opérait de réformes qu’ «en façade » : « C’est un fait extrêmement curieux que, dans l'interprétation nouvelle donnée, au cours du xix° siècle, à da règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire, l’œuvre du législateur est relativement de faible importance, C’est la doctrine et la jurisprudence qui ont joué le principal rôle dans la transformation qui s’est accomplie. Elles n’ont fait d’ailleurs que céder au courant de l’opinion publique; celle-ci, à diverses reprises réclama impérieusement labolition des privilèges des agents administratifs, exigea la disparition de la perpétuelle menace qu’ils constituent pour les administrés et parut à certains moments bien près d’obtenir une modification radicale des institutions administratives.

» La déformation de la théorie primitive de la séparation des autorités administrative et judiciaire est le résultat d’un effort considérable qui a porté sur plusieurs points. L’essentiel, en ce qui touche cette règle, c’est que l’on a restreint la notion de « matières admi-

nistratives ». Mais cette délimitation restrictive a été influencée par d’autres faits que l’on néglige trop souvent de rapprocher et. qui éclairent d’une vive lumière le travail qui s’est accompli à cet égard. Ce qu’il ne faut pas oublier, c’est que, malgré l’idée qui à inspiré la réaction contre l’arbitraire administratif de la Révolution et du premier Empire, le travail de réforme ne s’est pas fait tout d’un coup; il n’y a pas eu un programme tracé à l’avancé. La pression de l’opinion publique n’a conquis que très péniblement, au hasard des événements, les réformes les plus impérieusement réclamées par les administrés. Les gouvernants n’ont renoncé qu’à contrecœur aux puissants instruments de domination et de despotisme forgés par les assemblées de la période révolutionnaire et par le premier Empire.

» La limitation des « matières administratives », du « pouvoir administratif » — limitation qui est la caractéristique de l’évolution au cours du xix siècle — a été favorisée par le concours de trois circonstances principales : 1° la réglementation du conflit positif d’attribution; 2° l’organisation juridictionnelle donnée aux agents administratifs chargés de statuer sur les recours ; 5° l’atténuation de l’immunité de responsabilité des agents et des patrimoines administratifs.

» 1° C’est l'institution du conflit positif d’attributions qui reçut les premières retouches. La brutalité de la procédure primitive fut adoucie par une réglementation minutieuse destinée à réduire au minimum les inconvénients signalés par la pratique. Les deux grandes réformes ont consisté : a) à enserrer le maniement de l’arme du conflit dans une procédure présentant des garanties; b) à confier la solution du conflit à une autorité impartiale.

» 2° L’exclusion systématique de tout contrôle juridictionnel — qui fut la caractéristique du système inauguré par la Révolution et la principale conséquence de da règle de la séparation des autorités dans sa première interprétation — choquait tellement l’opinion publique que l’on dut juridictionnaliser les agents administratifs

chargés de statuer sur les recours. C’est Bonaparte luimême qui accorda cette première satisfaction, tout au moins en façade. En l’an VIII furent institués, à côté des principales autorités chargées de statuer sur les recours en matière administrative, des conseils de jurisconsultes. La Constitution de frimaire an VIIL article 52, et l’arrêté des Consuls du 5 nivôse an VIIL, article 11, placèrent auprès du chef de l'Etat un Conseil d'Etat. La loi du 28 pluviôse an VIII mit auprès du préfet un Conseil de préfecture.

» Telle est l’origine immédiate des agents juridictionnels administratifs.

» Avec le temps, soit en fait, soit en droit, les garanties apparentes de lan VIII sont devenues des garanties véritables. Le pouvoir de décider a fini par être exclusivement confié aux conseils de jurisconsultes placés auprès des administrateurs actifs. D’autre part, les ministres ont été éliminés par la jurisprudence de la fin du xix° siècle comme juges de droit commun en matière administrative. Ainsi, les membres du Conseil d'Etat et des Conseils de préfecture sont devenus de plus en plus de véritables agents juridictionnels. Enfin, et bien avant ces réformes radicales, on a introduit dans la procédure d'instruction suivie par les conseils administratifs les formes protectrices usitées devant les tribunaux judiciaires; en particulier, la publicité et le débat contradictoire. Ces divers résultats laborieusement poursuivis au cours du xix° siècle ont réalisé des progrès immenses. Toutefois, il serait exagéré de dire que les administrés n’ont aujourd’hui plus rien à désirer. Si du côté de la procédure les solutions sont très satisfaisantes, il n’en est pas de même du côté de l’indépendance des juridictions administratives. Sans doute, les tribunaux judiciaires n’offrent guère plus de garanties. La raison n’est pas suffisante pour ne pas demander de nouvelles améliorations.

» 3° Des résultats ont été aussi obtenus au cours du xIx° siècle touchant la responsabilité personnelle des agents administratifs, à raison de leurs actes officiels et la responsabilité des patrimoines administratifs.

» a) L’immunité personnelle scandaleuse dont les agents administratifs bénéficiaient, en vertu des lois de la période révolutionnaire et de l’article 75 de la Constitution de l’an VIII, a soulevé jusqu’en 1870 des réclamations sans nombre. Le mouvement de protestation, commencé dès la chute du premier Empire, n’a abouti qu’en 1870. Un décret-loi du 19 septembre 1870 a abrogé l'article 75 de la Constitution de l’an VIIT et « toutes les > dispositions des lois générales ou spéciales ayant pour » objet d’entraver les poursuites dirigées contre les fonc- » tionnaires publics de tout ordre ». Malgré l’interprétation restrictive que lui a donnée la jurisprudence, ce texte a réalisé un immense progrès sur la législation antérieure. Avant 1870, la protection des agents administratifs, était entre les mains de l'Administration. Tout contrôle juridictionnel de leurs agissements officiels les plus graves pouvait être écarté par elle et l’impunité assurée. Aujourd’hui, la poursuite est libre; l'Administration, pour défendre ses agents, n’a qu’un moyen : de demander à une autorité impartiale organisée juridictionnellement — le Tribunal des conflits — si la faute pour laquelle l’agent est poursuivi est de nature à engager sa responsabilité personnelle.

» b) L’irresponsabilité des patrimoines administratifs à raison des fautes commises par les agents administratifs a été, elle aussi, fortement atténuée au cours du xix° siècle. A l’ancienne théorie de l’irresponsabhilité absolue de l'Etat ont été apportées d'importantes dérogations. L’Administration a fini par reconnaître que, parfois, dars des hypothèses de plus en plus fréquentes, les patrimoines administratifs devaient payer des indemnités. Sous la pression de l’opinion publique, l'Administration a dû faire des concessions, bien que l’idée ancienne de lirresponsabilité absolue et du caractère gracieux des indemnités allouées aux victimes des agissements fautifs des agents administratifs ait laissé des traces.

» Tels sont les principaux faits qui, au cours du xIx°: siècle, ont transformé le Droit administratif français et lui ont donné sa physionomie actuelle. L'influence de ces

événements sur l'interprétation de la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire a été considérable 1, »

Les conditions dans lesquelles la juridiction administrative était exercée à l’origine demeuraient fort défectueuses, Le Conseil d'Etat n'avait point de pouvoir juridictionnel propre, ses décisions en matière contentieuse ne devenaient définitives que par la signature du chef de l'Etat, à qui venait ainsi aboutir tout de contentieux administratif; en outre, même après la création en 1806 de la commission du contentieux, le Conseil d'Etat continua de se prononcer sur les affaires contentieuses en assemblée générale, c’est-à-dire qu’il gardait la même formation pour le jugement de ces affaires que pour l'examen des affaires administratives. Quant au Conseil de préfecture, s’il statuait par lui-même, e’était sous la présidence du préfet, administrateur actif, ayant voix prépondérante en cas de partage.

M. Carré de Malberg a, au contraire, objecté que, malgré ses imperfections, la législation de l'an VIII présente cependant une importance capitale et inaugure vraiment une ère nouvelle, en tant qu’elle a eu le mérite de dégager le principe d’une certaine séparation entre l’Administration active et la juridiction administrative. L'idée qui a présidé à la création du Conseil d'Etat et des Conseils de préfecture, c’est qu’ils doivent être uniquement des corps délibérants et rendant la justice administrative, mais non point des corps chargés d’administrer effectivement. Cette idée se résume dans la maxime de l’époque, développée dans le célèbre rapport de Roœderer sur la loi du 28 pluviôse an VIII :« Administrer doit être le fait d’un seul homme, juger le fait de plusieurs. »

1. V. Jèze, Les principes généraux du Droit administrati, 1904, p. 129 et suiv.