Constitution de 1864, art

4. La raison de l’échec des Commissions a été exposée par M. J. Saripolos devant l’Assemblée même : « On constituait, par exemple, disait-il, une Commission qui se réunissait et travaillait au ministère de l'Intérieur, une autre qui en même temps travaillait pour la rédaction d’une autre loi au ministère des Finances, une troisième au ministère de la Justice, une quatrième au ministère de la Marine, et ainsi de suite. En 1885 j’ai été membre des dix-sept Commissions dans différents ministères. Dans chacune de ces Commissions, j'avais des collaborateurs différents, et dans chacune de ces Commissions régnait un esprit différent. Et vous croyez, messieurs, que les lois d'un Etat sont des actes tellement indépendants et se suffisant à eux-mêmes, qu'ils puissent être établis et organisés indépendamment l’un de l’autre ». (N. J. Saripolos, op. cit., p. 680 et suivantes), Une preuve amère de cette vérité est donnée par la multitude des lois provisoires, hâtives et par cela même obscures et difficiles à concilier avec la législation antérieure.

nération des conseillers, le quatrième les conditions et le nombre des conseillers d'Etat en service ordinaire et extraordinaire. Enfin, le cinquième concerne plus spécialement la durée de service, les devoirs et les qualités des conseillers en service extraordinaire.

Ces articles furent ajoutés à la Constitution pour arriver à une législation plus conforme aux principes alors admis et spécialement en exécution du programme politique du Gouvernement 1.

Mais la longue durée des travaux de l’Assemblée obligea le roi à lui adresser le message du 6 octobre 1862 pour lui demander d'accélérer ses travaux. À ce message était annexé un projet contenant les articles 73 à 107 de ja Constitution, dans laquelle se trouvaient aussi les articles 82 à 86 sur le Conseil d'Etat.

Mais la proposition sur le Conseil d'Etat, du fait qu’elle émanait du roi et du Gouvernement, n’effaçait pas l’impression produite dans l’esprit public par l’abolition du Sénat. La vivacité des termes. dans lesquels le message était conçu contribua aussi pour beaucoup à la suppression du Conseil, après une discussion longue et mouvementée. Le vote eut lieu par appel nominal pendant la séance du 9 octobre 1864. Au total 270 députés votèrent parmi lesquels 136 partisans de l'institution, 124 adversaires et 10 abstentionnistes *,

Nous pouvons, par ce qui précède, comprendre pourquoi le roi, le Gouvernement et une partie de l’Assemblée voulurent un Conseil d'Etat, devenu nécessaire pour

1. Du 8 décembre 1862, adressé par N. J. Saripolos aux professeurs de l’Université nationale.

2. M. N. J. Saripolos disait, en particulier, dans ce programme 1 « Je crois qu'un Conseil d'Etat composé de juristes spécialisés dans la préparation des lois est chose indispensable à tout Etat civilisé; c’est pour cela que je soutiendrai cette Constitution et aussi parce que l’expérience a montré que les Commissions constituées pêle-mêle pour la rédaction des lois sont des combinaisons politiques plutôt que des organes de préparation de lois. »

3. Des protestations tumultueuses succédèrent au vote (Comptes rendus des délibérations de la Chambre, VI, p. 502 et 503). Alexandre Koumoudouros, ministre de l'Intérieur, déclarait à la tribune de l’Assemblée que le projet royal sur la constitution du Conseil d'Etat était la condition fondamentale sans laquelle le roi ne pouvait pas concevoir comment il serait possible de gouverner le pays après la suppression du Sénat.

la bonne administration du pays. Mais ce qui reste obscur de cette explication, c’est le sentiment des députés qui se sont montrés hostiles à cette reconstitution :.

L’Assemblée fut émue par les faits récents qui avaient abouti à l'expulsion d’Othon, et, en particulier, par les violations de la précédente Constitution commises par le roi. Le Sénat, qui tout entier était nommé par le roi, fut ainsi supprimé par la nouvelle Constitution.

La suppression du Sénat échappant au contrôle de la représentation populaire, personnifiée par la Chambre, laissait en présence la Chambre et le roi et donnait ainsi

1. Un député, membre de Commission, M. Kiriakos, présenta les observations suivantes qui expriment bien le sentiment des députés qui refusèrent de voter pour la reconstitution du Conseil : « La nécessité alléguée de préparer la rédaction des projets de lois et des règlements par une réunion de savants et d'hommes d'expériences peut, sans doute, disait-il, justifier la constitution des Commissions spéciales intermittentes travaillant efficacement, mais elle ne peut jamais justifier la création d’un corps permanent et luxueusement rémunéré qui, s’il est plus tard altéré par l’infiltration de personnes n’ayant aucune capacité spéciale sans rien ajouter aux obligations des ministres, seuls responsables des projets introduits par eux aux Chambres, ne sera dans l’avenir autre chose qu'un troisième corps législatif qui serait anticonstitutionnel et absurde.

« Plusieurs savants, les uns par préférence, les autres peut-être par espoir de pénétrer dans un corps supérieur de l'Administration qui a surtout une signification historique, plaident la reconstitution du Conseil. Quant à nous, nous considérons comme nécessaire, si la fonction administrative est améliorée dans l’avenir, de constituer une Commission de révision composée de personnes spécialisées et relativement indépendantes. tels que le président de la Cour de cassation, le président de la Cour des comptes, un sénateur, un député et un professeur de la Faculté de Droit, qui, travaillant sans rémunération, jugeraient les affaires du contentieux administratif comme tribunai de second degré ou de cassation sur les décisions des ministres ou autres autorités administratives équivalant à des jugements de premier degré, Nous ne pouvons pas consentir à la constitution d’un soi-disant Conseil d'Etat, parce que, abstraction faite de l’idée d’une compétence étendue qu’exige un tel nom, qui évoque un corps politique suprême semblable à celui qui existe depuis longtemps en France et qui a déjà existé en Grèce sous'la monarchie absolue, le petit nombre des cas de compétence juridictionnelle des autorités administratives en Grèce ne peut légitimer la grande dépense qu’entraîne la nomination de personnages chargés de résoudre des questions administratives et juridictionelles ». (Cf. aussi ce que D. Kiriakos dit dansson Commentaire de la Constitution grecque, tome II, p. 338, et en particulier p. 384).

Ne répondant nullement à l'argumentation de M. N. J. Saripoulos sur l'anarchie législative de l’époque. M. Kiriakos tourne la question et ne parle que du soi-disant désir de certains hommes de pénétrer dans le corps administratif suprême. Celui qui étudie les discussions de l’Assemblée sur le Conseil d'Etat et compare la résistance du roi et la faiblesse de la majorité de douze voix par laquelle l’Assemblée a admis la proposition peut comprendre facilement combien profonde était la haine injustifiée du peuple et de l’Assem-

blée contre le Conseil d'Etat.

libre cours à leur antagonisme réciproque. Cette réforme soudaine et brusque contribua beaucoup à créer l’indépendance du Gouvernement vis-à-vis du Parlement. La conséquence de cette indépendance du Gouvernement par rapport au Parlement, fut l’omnipotence du président du conseil des ministres et que le régime parlementaire dégénéra en une lutte d’ambitions individuelles.

Un témoignage officiel des sentiments de l’opposition de l’Assemblée contre l'institution du Conseil d'Etat est la protestation écrite soumise à la Chambre aussitôt après le vote de la Constitution, protestation dont l’Assemblée même ne permit pas la lecture t.

Une des raisons principales pour lesquelles est alors née l’antipathie contre l'institution du Conseil d'Etat, telle qu’elle a été manifestée par les discussions de la deuxième Assemblée nationale à Athènes, était le préjugé persistant depuis 1842, et d’après lequel le Conseil d'Etat avait pour. but d’entourer la Couronne, non pas d'hommes de valeur scientifique et d'expérience, mais de simples noms de familles historiques, de politiciens en retraite, faisant partie du Conseil par simple influence politique et grâce à un aveugle dévouement à la cour, et

1. Journal orficiel de l'Assemblée, t. VI, p. 615 à 620.' Cette protestation fut publiée dans le journal l'Avenir et elle est mentionnée dans la Constitution de la Grèce de M. Philaretos, p. 231 et suivantes.

Elle est ainsi conçue :

« Les députés soussignés ayant voté pour la Constitution font cependant exception pour le chapitre sur le Conseil d'Etat, d’une part, parce que ce chapitre n’est pas le résultat du vote libre de l’Assemblée constituante représentant la souveraineté nationale, mais parce qu’il a été imposé à cette dernière par force; d'autre part, parce que ce chapitre a introduit dans l’organisation politique une institution hideuse de vieille tradition aux yeux du peuple hellénique, institution paresite de la Constitution, institution bâtarde destinée à corrompre le régime parlementaire que nous devons développer et consolider par la nouvelle Constitution, d’après le mandat que le peuple nous a donné; en signant la Constitution, nous protestons contre ses dispositions sur le Conseil d'Etat, comme n'ayant pas été votées par la représentation nationale, parce que des décisions arrachées par force à l’Assemblée et par une seule voix de majorité (ce qui n'était pas vrai, la majorité étant de douze voix) sont indignes des représentants d’un peuple libre et qu’elles ne peuvent pas valoir dans la conscience du peuple de la Grèce, patrie de la liberté (sic). Mais nous espérons que le chef de l’Etat repoussera une telle institution, qui ne peut que réunir autour de la Couronne que la flatterie et ses vils parasites et priver la nation d'espérances que lui promet la discussion parlementaire sous le sceptre d’un roi vertueux. »

ANNEE ect

que le député Zervas, en pleine Assemblée, a appelés « des parasites et des frelons : ».

En réponse à tous ces griefs, le rapporteur, N. J. Saripolos, disait à l’Assemblée pendant la séance du 9 octobre 1864 : « Les membres de ce Conseil doivent, sil existe une volonté réelle et sincère d’améliorer la chose publique, être pris non pas parmi les favoris, mais parmi les gens capables. Il ne s’agit pas de faire de ce Conseil un prytanée pour l'assistance aux vieillards inutiles, même s'ils ont d’une manière ou d’une autre servi l'Etat dans leur jeunesse », et plus loin Saripolos disait : « Mais ceux qui doivent entrer dans ce Conseil sont-ce des hommes qui n’auraient pas trouvé un siège à la Chambre ? Oui, et quant à moi je veux que de tels hommes, qui ont toutes les autres qualités du vrai conseiller, soient tout à fait éloignés des querelles politiques, ne prennent pas part à ces querelles, ne descendent pas dans la lutte des passions ? »

Dans la Constitution du 17 novembre 1864, on prévoyait seulement le nombre maximum et minimum des conseillers, leur rémunération annuelle, ainsi que la durée de leur service, avec possibilité d’une seconde nomination. La désignation en était confiée au roi sur la proposition du conseil des ministres, qui contresignait. La seule limitation au pouvoir de nomination des conseillers par le roi était que la fonction des conseillers d'Etat était incompatible avec celle de fonctionnaire public, excepté pour les Ministres qui, même alors, ne pouvaient pas simultanément exercer leur fonction ministérielle et celle de conseillers d'Etat. On pouvait se demander si par « fonctionnaire public », il fallait aussi entendre les fonctionnaires communaux et les fonctionnaires ecclésiastiques. Nous ne le croyons pas, car la même Constitution de 1864, article 86, révisée en 1911, disait formellement que les fonctions de conseiller d'Etat et celle de fonctionnaire communal et de fonctionnaire ecclésiastique sont

M. Angelopoulos, op. ci, $ 133, p. 191, n. 1. N

2. N. J. Saripolos, Droit constitutionnel grec, t. V, p. 681-689.

incompatibles. Bien entendu, il y avait aussi incompatibilité avec le mandat parlementaire.

Après avoir limité formellement les attributions du Conseil d'Etat à la seule préparation et au seul contrôle des projets, il n’était plus possible qu’une loi spéciale chargeât le Conseil d'Etat d’un nouveau pouvoir juridictionnel sur les affaires du contentieux administratif, bien qu’on eût pu tirer de l’article 101 de la Constitution qui venait d’être voté un argument en faveur de la reconstitution des tribunaux administratifs. Il y avait, en effet, une contradiction curieuse dans l’article 101 de la Constitution du 17 novembre 1864. Le début de cet article disposait que les affaires administratives contentieuses seraient dorénavant soumises aux tribunaux ordinaires sans exception ni limitation. Immédiatement après, le même article permettait la constitution « d’autres tribunaux » par des lois spéciales; et, enfin, ce même article prorogeait pendant un temps prévu par la Constitution le délai de la compétence administrative fixée par des lois spéciales existantes ‘. Cette contradiction aggravait celle de l’article 101 de la Constitution précédente, de 1844, dont d’ailleurs elle dérivait. C’est cette contradiction qui justifia les attaques auxquelles fut en butte l’autorité de la loi de 1887 sur la solution des différends relatifs aux travaux publics et communaux, loi considérée comme inconstitutionnelle — critique repoussée par un arrêt de 1908, n° 105, de la Cour de cassation — puis abrogée plus tard par la loi de 1911 qui soumit ces différends aux tribunaux ordinaires ?; la loi de 1887, qui avait de même constitué un tribunal administratif pour la révision des actes du Gouvernement sur le statut et les grades des officiers, a été elle aussi abrogée par la loi de 1891 qui soumit également ces différends aux tribunaux ordinaires.

En ce qui concerne les conflits de compétence, la Constitution de 1864 les soumettait, comme la Constitution de 1844, à la Cour de cassation.

1. Journal officiel de l’Assemblée nationale de 1864, t. III, p. 762. 2. Voir l'arrêt de 1911, n° 1517 de la Cour d’appel d'Athènes. dans Thémis, KDpr315:

Mais ceux qui avaient voté dans l’Assemblée contre Pinstitution du Conseil d'Etat parvinrent en fin de compte à insérer adroitement dans la Constitution une disposition qui était le germe de la ruine du Conseil d'Etat : ils arrivèrent, en effet, à faire admettre qu’il était permis à ia Chambre de réviser les articles sur le Conseil d'Etat pendant la législature suivante, si les troisquarts du nombre des députés le demandaient (art. 108) :.

La Constitution de 1864, signée par le roi, fut publiée dans le Journal du Gouvernement le 17 novembre 1864 et la Chambre dans sa première législature, après la séparation de l’Assemblée nationale, vota, à la séance du 20 novembre 1865, à une grande majorité, l’abrogation - des articles 83 et 86 de la Constitution, textes visant le Conseil d'Etat. Ce vote eut l’assentiment du roi, mentionné formellement dans la loi du 25 novembre 1865. C’est ainsi que l'institution du Conseil d'Etat, après à peine une année d’existence légale, neuf mois seulement de fonctionnement effectif, disparut pour la deuxième fois.

Voyons maintenant les détails de cette abrogation. La proposition concernant l’abrogation des articles 83 à 86 de la Constitution du 17 novembre 1864, proposition faite conformément à l’article 108 de la même Constitution, fut soumise à la Chambre à la séance du 25 octobre 1865 ?.

La discussion de cette proposition, commencée dès la séance du 18 novembre 1865, aboutit le 19 novembre à l'adoption du principe de l’abrogation des dits articles

1. Comptes rendus des délibérations de la 11° Assemblée nationale, t. VI, p. 559; Journal officiei de l'Assemblée, t. VI, p. 815; Aravantinos, op.cit., 8 8, n. 197; Philaretos, op. cit., p. 263; Angepoulos, op. cit., $ 133; Droit constitutionnel, p. 109 et 111.

2. Cette proposition portait la signature de seize députés et était ainsi conçue : « Considérant que l'institution du Gonseil d'Etat, créée par la Constitution, a été repoussée par toute la nation et que l'intervention de ce corps constitué dans la législation est préjudiciable aux intérêts généraux et constitue un obstacle à la bonne et rapide expédition de l’œuvre législative; considérant que l'institution en question entraîne pour l’Etat une dépense considérable; par ces motifs et tous autres que nous exposerons dans les débats, nous proposons, conformément à l’article 108 de la Constitution, la révision des articles 83 à 86 relatifs au Conseil d'Etat, en vue d’aholir ce dernier, dont la création fut, dès le début, l'objet de l'hostilité du peuple. x

de la Constitution par 120 voix contre 26 et 3 abstentions !.

Enfin, pendant la séance du 20 novembre 1868, a été votée sans discussion, par 119 voix contre 24 et 4 abstentions, la résolution suivante : « La Chambre des Représentants ayant entrepris pendant sa première réunion parlementaire la révision des articles 83 à 86 de la Constitution du 17 novembre 1864, révision autorisée par l’article 108 de la même Constitution, décide : Est supprimé le Conseil d'Etat et sont abrogés les articles 83, 84, 85, 86 de la Constitution ?. »

Cette résolution de la Chambre fut, sur la proposition du président du conseil des ministres, exprimée en forme d’arrêté spécial à cause de son caractère constitutionnel, et fut soumise au roi par une Commission parlementaire nommée le 22 novembre 1864 et appelée «la Grande Délégation », Après que le roi eut reçu cet arrêté spécial, il répondit à la Chambre par un message du 24 novembre 1865 &. ;

Après l'acceptation par le roi de la suppression du Conseil d'Etat, fut promulguée la loi du 25 novembre 1865, publiée dans le Journal du Gouvernement de 1865 (p. 365) “.

1. Le discours contre la proposition, spécialement celui d'Alexandre Mavrocordatos, se trouvent dans le Journal des débats parlementaires, réunion À, période À, t. IT, p. 411 à 445.

2. Procès-verbal de la première réunion, première période de la Chambre t. II, p. 457 et suiv.

3. Ce message est ainsi conçu : « Messieurs les Représensants, après avoir réfléchi avec mes ministres, j’admets la décision de la Chambre qui m'a été soumise par l’intermédiaire de la Grande Délégation et qui porte abrogation des articles 83, 84, 85 et 86 de la Constitution, résolution que la Chambre a votée à une grande majorité au cours des séances des 19 et 20 novembre, en vertu de l’article 108 de la Constitution qui permet la révision de l’institution du Conseil d'Etat. Ce message sera transmis à la Chambre par mon président du conseil des ministres. » La Chambre et tout l’auditoire accueillirent la lecture de ce message par de grandes ovations. Journal des débats parlementaires, 1° période, 1re réunion, t. II, p. 460. G. Philaretos, « Communication juridique au 1°' congrès international de Paris de 1889 » dans le Journal de la jurisprudence française et hellénique, t. A B, p. 90 et suiv.

4, Cette loi est ainsi conçue :

« Georges Ier, roi des Hellènes, considérant l'arrêté spécial de la Chambre du 20 novembre, par lequel est aboli le Conseil d'Etat et sont supprimés les articles 83, 84, 85 et 86 de la Constitution, résolution que nous avons accep-

Pour en finir avec le Conseil d'Etat, créé le 17 novembre 1864, il faut ajouter que l’organisation détaillée de ce Conseil avait été réglée en dehors de ces articles 83 à 86 de la Constitution du 17 novembre 1864, par l’ordonnance du 5 février 1865 : qui comprenait quinze articles.

tée; Décidons et ordonnons : l'arrêté spécial en question devra être publié dans le Journal du Gouvernement ainsi qu’il suit :

« La Chambre des Représentants, ayant entrepris la révision des articles 83 à 86 de la Constitution, permise par son article 108 pendant la première session de la première législature, conformément à la Constitution, abolit le Conseil d'Etat et annule les articles 83, 84, 85 et 86 de la Constitution. Notre conseil des ministres signera et publiera la présente après y avoir apposé le sceau de l'Etat.

« Fait à Athènes, le 25 novembre 1865, 3° année de notre règne : Georges. »

Suivent les noms des ministres.