CHAPITRE IV

LA PERIODE SANS CONSEIL D'ETAT DE 1865 A 1928. LA LOI DU 16 SEPTEMBRE 1914. LA CONSTITUTION REPUIBLICAINE DÙ 3 JUIN 1927 ET LA LOI DU 24 DECEMBRE 1928 SUR LE CONSEIL D'ETAT.

Quarante-six années se sont écoulées depuis 1863, date de l'avènement de Georges I” au trône de Grèce, et depuis le début de la mise en vigueur de la deuxième Constitution, sans Conseil d'Etat, jusqu’à la révolution militaire du 15 août 1909. Au cours de cette longue période, comme événements politiques, il faut citer l’annexion au royaume de Grèce des îles Ioniennes, de la Thessalie et d’une bande de l’Epire. C’est à cette époque également que la Crète secoua le joug de la tyrannie ottomane.

Au point de vue économique, on assiste à cette époque au développement des moyens de communications intérieures et à la réalisation de nombreux travaux publics. Par contre, la situation intérieure du pays, aussi bien au point de vue politique qu’au point de vue administratif, non seulement ne suivit pas le mouvement du progrès mondial, mais encore elle rétrograde. Certes, cette régression politique et administrative fut, semble-t-il, au premier abord, due à l’incapacité des hommes politiques de l’époque, mais en réalité la véritable cause en résida dans les conditions défectueuses dans lesquelles fonctionnait le régime politique, décentralisé et libéral jusqu’à

lexagération, avec cependant une législation administrative et comrhunale très centralisatrice datant de la monarchie absolue d’Othon.

En même temps, la nécessité d’une réorganisation des armées de terre et de mer, née des aspirations nationales qui tendaient à secouer le joug barbare, s’imposait; cette réorganisation entraîna des dépenses et des sacrifices énormes et disproportionnés avec la puissance productrice de la nation, obérant le budget de l'Etat à cause d'emprunts énormes et faisant peser sur le peuple des impôts insupportables.

Ce fut la cause de l’interruption du remboursement de la dette publique et la faillite de l'Etat en 1893; de plus, la guerre malheureuse entreprise en 1897 contre l’Empire ottoman, le contrôle international, l’humiliation pattielle de la souveraineté nationale, les progrès militaires des autres nations balkaniques, l’humiliation de la Grèce en face de ses voisins et même du monde entier imposèrent au peuple la conviction que l'Etat était conduit volontairement ou non à la ruine et que le produit des lourds impôts dont le peuple était accablé était gaspillé en faveur des personnages de la cour; d’où le sentiment de la nécessité absolue d’une réforme radicale.

Paralièlement à tout cela, le régime parlementaire absolu fonctionnant dans un pays privé de bons partis politiques, ayant des principes déterminés et invariables et se faisant une loyale concurrence, dans un pays divisé au contraire par les ambitions purement personnelles, faisaient de la Chambre non pas un organe de contrôle du Gouvernement responsable, mais lesclave de ce Gouvernement. Les ministres ayant la libre disposition des places et dignités de toutes sortes et conférant ces places à des personnes ayant des relations avec la majorité législative et parlementaire, recevaient de la Chambre, en récompense, des votes de confiance, ce qui les soustrayait à toute responsabilité constitutionnelle. Ainsi, dégénéré, le pouvoir exécutif devint essentiellement législatif et irresponsable et, par contre, le pouvoir législatif remplissait une fonction exécutive, mais égale-

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ment sans responsabilité. Ce système frelaté de luttes de personnalités par une conséquence nécessaire et inéluctable divisait le peuple en groupes de partis politiques placés sous l’autorité de chefs avec lesquels s’accordaient les députés; le Gouvernement bénéficiait en échange des votes de confiance. Avec un tel système, les fonctionnaires publics, privés de toute garantie de stabilité dans leurs fonctions, étaient des hommes-liges du député, et ainsi ce dernier favorisait le fonctionnaire qui lui montrait de la complaisance.

En particulier, les juges étaient bien inamovibles d’après la Constitution, mais ils avaient besoin de la faveur parlementaire pour assurer leur avancement et éviter des mutations désagréables. Les conseillers de l’Aréopage étant soumis au pouvoir disciplinaire du ministre avaient besoin de la faveur omnipotente du député. Les procureurs, les juges de paix et les autres fonctionnaires judiciaires étaient complètement à la merci du député.

Dans l'Administration centrale, aucune requête d’un particulier n’était accueillie favorablement sans l’intervention du député, intervention que cherchaient presque toujours les ministres eux-mêmes et en général tous les fonctionnaires pour bien montrer à ces députés qu’ils agissaient selon leurs instructions.

Même l'Administration communale ne tarda pas, elle aussi, à se soumettre à l'influence omnipotente du député. En effet, l'administration communale étant soumise à l'autorité des préfets, par des lois de stricte concentration administrative, dans la commune c’était donc le même état de choses que dans l'administration centrale, et le système des partis politiques d'influence personnelle a fait sentir ses effets même dans les affaires communales.

Cet asservissement d’une partie du peuple à l’autre est curieux. Il était la cause d’une application défectueuse du système parlementaire. Il avait si fortement pénétré dans la conscience du peuple et avait tellement effrayé celui-ci que tout le monde s'était formé la conviction

qu’en Grèce, non seulement la violation de la loi restait impunie, si elle avait pour elle la protection d’un député, mais encore que les droits légitimes du citoyen étaient réduits à néant, s’ils n'étaient pas appuyés par une intercession des membres du Parlement.

De là cette conséquence que les élections législatives devinrent une lutte d’intérêts personnels en faveur de tel ou tel candidat, non pas en raison de la valeur de ce candidat, mais parce que ce candidat était le protecteur personnel de la vie de tel ou tel électeur, protecteur personnel de son honneur et de sa fortune et même de son impunité en cas d'infraction à la loi. Par suite, la sécurité publique, dans les campagnes en particulier, se désorganisa pour le plus grand dommage de l’agriculture, les forces laborieuses du peuple s’orientèrent les unes vers la recherche d’une place dans les fonctions publiques, les autres vers l’émigration.

Et pendant que les forces productives du pays s’affaiblissaient et devenaient stériles, les impôts devenaïent de plus en plus lourds pour le peuple qui avait perdu toute confiance envers ses gouvernants et envers luimême,

Un autre aspect de cette situation était donné par la manière dont fonctionnait l’activité législative de l’unique Chambre, Même si les Gouvernements essayaient quelquefois d'introduire à la Chambre des projets de lois organiques pour combattre plus courageusement, mais d'une manière indirecte, les symptômes de cette maladie politique, le danger qui en résultait pour l’omnipotence des parlementaires rendait vaine la proposition avant que celle-ci n’arrive à la Chambre, grâce à la résistance des députés du parti politique au pouvoir ; et l’opposition exerçant un vrai sabotage, rendait impossible le vote d’un tel projet. C’étaient ces questions budgétaires qui préoccupaient le plus la Chambre ; c'était le principal champ de bataille entre les partis ; ces discussions absorbaient le temps indispensable aux travaux législatifs de sorte que l'organe législatif devint presque incapable

d'élaborer des lois autres que celles des budgets annuels et des lois de finance s’y référant.

Le résultat le plus direct de cet état de choses fut que les législations civile, commerciale et pénale, caduques et archaïques, étaient déjà depuis longtemps inapplicables en raison des progrès des relations juridiques. La nécessité d’une nouvelle réorganisation s’imposait, mais pour cela un fonctionnement calme et régulier de la Chambre était nécessaire ; et un tel fonctionnement, non seulement n'existait pas, mais, même s’il avait existé, se serait trouvé neutralisé par la disposition constitutionnelle de l'exigence de trois discussions successives des lois, article par article.

Précisons un peu en détail cet état de choses qu’on ne peut rencontrer dans l’histoire politique d’aucun autre pays. Depuis la Constitution de 1864 jusqu’au 24 décembre 1928, date à laquelle fut publiée la loi actuellement en vigueur sur le Conseil d'Etat, on confectionna 7.494 lois. Ce ne furent donc pas les lois qui manquèrent à la Grèce, elle en a été prodigue. Dans un espace de soixante-quatre ans, c'était plus que suffisant. Malgré cette multitude de lois, la législation civile est encore le Droit romain de Justinien et le Droit des empereurs byzantins, celui-là obscur et touffu à l’extrême, celui-ci de langue étrangère, tous les deux archaïques. Le Code pénal et le Code d'instruction criminelle datant de plus d’un siècle sont forcément défectueux aujourd’hui, vu le grand progrès moderne de la science pénale des pays civilisés contemporains ; le Code de commerce, bien que récemment modifié et complété, continue, en majeure partie, à être une simple traduction du Code de commerce français de 1807. Et il est surprenant de voir dans cette traduction des dispositions sur la communauté entre époux (art. 5) inconnue de la législation civile en vigueur et des dispositions sur les délais de distance en territoire français (art. 113, 119, 165). La loi sur la minorité et la tutelle, etc., copiée sur le Code civil français, est tout à fait inconciliable avec la puissance paternelle

et l'émancipation du Droit romain et byzantin encore en vigueur en Grèce. Dans cette loi sur la minorité et la tutelle, il y a des dispositions sur les modes de preuve de la reconnaissance des enfants naturels tandis que cette institution de la reconnaissance des enfants naturels, jusqu’à ces dernières années, n’existait pas encore en Grèce.

Nombreuses sont les dispositions du Code de procédure civile sur des institutions tout à fait inconnues en Grèce, par exemple sur l’absence, sur l'incapacité de la femme mariée de citer en justice (art. 675), sur la séparation de corps (art. 682). Bien que ces institutions n’existent pas en Grèce, le Code de procédure civile en prévoit la procédure. Forcément, on en conclut que les traducteurs et ceux qui ont voté ces traductions ne connaissaient, en dehors des deux langues, ni le Droit français, ni le Droit hellène.

Pour supprimer toutes ces anomalies, il fallait un fort travail législatif ; mais ce travail était entravé par l’article 57 de la Constitution de 1864 qui exigeait trois discussions successives, article par article t.

Caractérisant cet embarras législatif en juin 1908, le ministre ‘de la Justice, D. Stephanou, pouvait dire dans une interview aux journalistes : « Il est démontré que les Chambres ne sont pas en état d'accomplir leur œuvre législative parce qu’elles sont épuisées par des discussions sans intérêt et puériles, et lorsque l’œuvre principale est commencée, tout le monde est alors las et les lois ne sont pas votées ?. » L'absence d’un conseil permanent et indépendant aboutit à ce que le ministre seul soumettait à la Chambre des projets de lois rédigés, ou bien par des fonctionnaires de ministère, ou bien par des commissions temporaires travaillant très vite et sans aucune application.

1. C’est pour cela que M. Psaras, le rédacteur en 1900, suivant les instructions du ministre de la Justice, du projet de loi sur l’exécution forcée, eut l'intelligence de tourner l’article 57 de la Constitution grâce à l’artifice suivant : il rédigea l’énorme loi en un article unique qu’ii subdivisa en cent trente et un paragraphes.