Journai Patris du 2? juin I1£C
Il en fut de même des décrets en exécution des lois, décrets qui contredisaient souvent des dispositions législatives antérieures et qui contenaient très souvent des dispositions qui n’auraient dû figurer que dans une loi, dispositions incomplètes, non ratifiées et pratiquement inapplicables, contenant des traductions pures et simples de textes étrangers visant même des institutions qui n’existaient pas en Grèce. De là résultait une nécessité fréquente de faire des lois indépendantes en modifiant ou en interprétant d’autres, complétant ou ajoutant des dispositions nouvelles, supprimant des paragraphes, des alinéas, des mots même. Ces lois et décrets étaient euxmêmes, plus tard, modifiés, parfois mot par mot ou alinéa par alinéa, et ainsi indéfiniment. La législation devint un labyrinthe d’où l’on ne pouvait plus sortir.
On peut facilement deviner ce qui devait résulter de cette situation. On a cherché la cause du mal ; quelquesuns ont voulu très naturellement en rejeter la faute sur la Couronne ; d’autres, l’imputer aux personnalités politiques des différentes époques ; d’autres, aux partis politiques et aux conditions de fonctionnement de la Constitution. Et pendant que toutes ces discussions, devenant d’un jour à l’autre plus véhémentes, mais se limitant à de pures manifestations verbales, sans une conclusion générale et positive, les faits allèrent plus vite que les discours et accélérèrent enfin la solution du problème.
La faiblesse militaire de l'Etat continuant malgré la lourde imposition du peuple, réduisit la Grèce à la nécessité de subir indignement et jusqu’à l’humiliation les poursuites et confiscations insupportables infligées à ses nationaux résidant dans l’Empire ottoman et le blocus du commerce et de la marine commerciale hellénique. Cette faiblesse militaire de l'Etat aggravait la disposition de la Constitution d’après laquelle il était permis aux militaires de s’immiscer dans les luttes politiques des partis, ce qui paralysait la discipline.
D'un autre côté, la Crète désirant enfin avec impatience
la suppression du dernier vestige de la souveraineté ottomane et l’union à la mère-patrie se préparait à élire des députés pour les envoyer à la Chambre hellénique, provoquant ainsi la guerre que la Turquie menaçait depuis longtemps de déclancher contre la Grèce. C’est alors qu’éclata à Athènes la révolution qui eut pour résultat la restauration rapide des rouages de l'Etat et, en particulier, de l’armée, Ce coup de force propice dans les circonstances présentes encouragea le peuple qui, voyant que l’époque des paroles vides de sens appartenait dès lors au passé, déclara à Athènes, par une manifestation, qu’il acceptait unanimement la révolution et jurait de poursuivre par tous les sacrifices la restauration de la chose publique. Et grâce à la sagesse qui régna à cette époque, on assista à ce fait curieux d’une révolution sans opposition, parce que les gouvernants et les gouvernés, s'ils n'étaient pas d'accord en fait, le paraissaient néanmoins. Pour obtenir un succès réel et rapide, il était nécessaire que la force militaire dirigeât l’œuvre de restauration en vue d’étouffer les résistances des partis politiques encore en activité. Cette direction fut prise par le Conseil d'administration de l’association militaire des officiers supérieurs, toujours avec l’assentiment du roi. Le Gouvernement de M. Mavromichalis soumit à la Chambre, qui les vota sans contradiction, plusieurs projets de lois organiques de tendance décentralisatrice. Quelques-uns de ces projets furent pour la dynastie très lourds à supporter, par exemple ceux qui limitaient l'avancement et le maintien en activité des princes dans l'armée, illimités jusqu'alors.
Mais le danger était toujours menaçant à cause de la faiblesse militaire de la Grèce, tandis que d’un autre côté l'intervention de l’Association militaire dans la direction des affaires politiques avait provoqué une situation anormale, empêché le fonctionnement régulier du régime parlementaire et annihilé complètement la discipline militaire. Pour mettre fin à cette confusion, l’homme politique crétois M. E. Venizelos, sur l'invitation de l’Association militaire, arriva à Athènes et persuada la plu-
part des chefs des partis politiques et même l’Association militaire, qu’il n’y avait qu’une seule issue de cette situation difficile, à savoir la révision des dispositions non fondamentales de la Constitution.
Mais une telle révision était laborieuse, car elle devait entraîner la dissolution de l'Association militaire. De plus, l’article 107 de la Constitution mettait des conditions irréalisables à la possibilité d’une révision. Seule, la violation de ces conditions, grâce à la révolution, pouvait provoquer la réunion d’une Assemblée nationale constituante, mais non celle d’une assemblée révisionniste.
Il fallait pourtant en trouver la solution. A cet effet, et malgré lopinion contraire du président du conseil des ministres, K. Mavromichalis, et du président de la Chambre, A. Roma, le roi, après une longue hésitation, se rangea du côté des opinions émises au palais royal en conseil de cabinet et accepta la révision partielle de la Constitution, si les trois-quarts des membres de la Chambre acceptaient cette mesure.
Le 18 février 1910, après la promesse officielle faite par le président du conseil des ministres, L. Dragoumis, à la Chambre, que l'Association militaire allait se dissoudre aussitôt que la Chambre voterait la révision dans les conditions constitutionnelles, on vota cette dernière en séance extraordinaire convoquée à cet effet par 150 voix contre 11. Par un arrêté spécial, la Chambre fixait dans la même séance les dispositions non fondamentales de la Constitution, qui pouvaient être revisées.
Cet arrêté spécial contenait parmi les dispositions non fondamentales qu’il indiquait comme pouvant être révisées, quelques dispositions sur le Conseil d'Etat. A cet égard, son paragraphe 24 était ainsi conçu : « Les articles 83 à 86, 101 à 108 sont jugés comme pouvant être révisés et la création d’un Conseil d’Etat est utile aux intérêts généraux. Le Conseil d'Etat aura pour attributions aussi bien la préparation et le contrôle des projets de lois et de règlements que le jugement des affaires du contentieux administratif. »
Après la fin des travaux de la Chambre, le 8 août 1910,
des élections parlementaires eurent lieu en vue de la révision de la Constitution avec un nombre double des députés. Cette Chambre, réunie le 1° septembre 1910, en présence du roi, se constitua en Assemblée de révision de la Constitution. Après la démission du ministre Dragounis, M. Venizelos fut appelé à constituer le nouveau cabinet, Le 6 octobre 1910. C’est le premier cabinet formé par cet homme d’Etat, qui devait par la suite jouer le plus grand rôle dans les destinées de la nation. Mais la confiance de cette Chambre envers le Gouvernement n’ayant pas été jugée suffisante, la Chambre fut dissoute par l'ordonnance royale du 12 octobre 1910 ; de nouvelles élections eurent lieu avec un nombre double de députés le 28 novembre 1910, et le 8 janvier 1911 un décret proclama l’ouverture des travaux de la Chambre nouvelle qui, après quatre-vingt-quinze séances, acheva enfin la révision de la Constitution, le 23 mai 1911. Une grande mission fut chargée de soumettre au roi le texte de la Constitution ainsi révisée le 1° juin 1911. Après que le roi eut accepté, sans aucune objection, la Constitution révisée, cette dernière fut publiée dans le Journal du Gouvernement le 1°* juin 1911 ; c’est de ce jour que date la mise en vigueur de la Constitution en question.
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Les faits qui ont provoqué la révision de la Constitution et l’histoire même de cette révision, tels que nous les avons exposés, montrent bien les idées et les circonstances sous l'influence desquelles fut poursuivie la révision, et plus spécialement comment, grâce à cette révision, fut rétabli le Conseil d'Etat. En effet, les préjugés injustes et les erreurs du passé qui avaient abouti à l'abolition du Conseil d'Etat avaient disparu en face de cette vérité révélée par l'expérience, que linstitution du Conseil d'Etat est nécessaire et qu’elle existe ailleurs, dans presque tous les Etats européens, pour le plus grand bien de la législation et de l'Administration. C’est pourquoi,
aussitôt que fut ouverte la voie à la révision de la Constitution, presque tous ceux qui s’occupaient de l’étude et de la préparation des dispositions qui devaient être révisées, aussi bien les commissions parlementaires qu’extraparlementaires, à quelques rares exceptions près, proposèrent le rétablissement du Conseil d'Etat, non seulement comme Conseil consultatif accomplissant un rôle de préparation des projets de loi et de règlement, ainsi qu’il avait été organisé par la Constitution du 17 novembre 1864, mais aussi comme tribunal supérieur de l’Administration.
Dans le premier projet du Gouvernement Dragoumis, dont la rédaction fut confiée au secrétaire général du ministère de la Justice, N. Saripolos, on proposait le rétablissement du Conseil d'Etat pour la préparation et le contrôle, non seulement des projets de lois, maïs aussi des ordonnances royales faites en exécution des lois et enfin pour la connaissance des affaires du contentieux administratif. Ce premier projet du Gouvernement Dragoumis contenait en effet cette disposition : « Quelquesuns estiment qu'il faut rétablir le Conseil d'Etat, non seulement en vue de la préparation des projets de lois, mais aussi en tant que tribunal administratif; de même. les ordonnances royales en exécution des lois doivent être préparées par le Conseil d'Etat. »
Deux commissions, l’une composée des députés appartenant au parti ayant à sa tête M. Théotokis, l’autre des députés représentant le parti Rhalli, après s'être réunies le 16 février 1910 pour l’étude du premier projet du Gouvernement et pour formuler la proposition sur la révision de da Constitution qui serait soumise à la même Chambre, approuvèrent unanimement cette proposition. Celle-ci, signée de dix-sept députés, fut votée par la Chambre pendant la séance du 18 février 1910; une Commission, élue par le parti à la tête duquel se trouvait M. Rhalli, aussitôt après les élections de la première Chambre de révision et composée de cinq députés, rédigea, le 25 septembre 1910, et publia une étude sur les dispositions de la Constitution en vigueur qui devait être révisée.
Dans cette étude, on reconnaissait la nécessité absolue du rétablissement du Conseil d'Etat, non seulement comme corps consultatif pour la rédaction des projets de lois et des ordonnances royales faites en exécution des lois, mais aussi comme tribunal administratif et avec des attributions en matière de discipline de fonctionnaires (haute police administrative). Cette Commission consigna le résultat de ses travaux dans une étude sur les dispositions de la Constitution en vigueur qui doivent être révisées.
Etudions un peu en détail le contenu de cette étude :
La nécessité de ce Conseil, disait-elle, comme corps préparatoire des lois, surtout avec le système unicaméral, devient indispensable. Un tel Conseil rendra des services inappréciables comme corps consultatif, aussi bien pour les ordonnances royales ayant force de loi que pour celles qui sont rendues en exécution des lois.
Pour que le Conseil d'Etat puisse rendre les bons services qu’on en attend, il faut qu’il soit composé de personnes nommées sous les conditions les plus strictes; on doit rémunérer les conseillers en service ordinaire de la même manière que les ministres, pour que soit rendue possible l’entrée dans ce Conseil d’hommes dont la valeur fera augurer qu’ils seront dignes de leur mission et avec la certitude qu’ils accompliront un long temps de service. Mais pour que l'institution du Conseil d'Etat ne devienne pas trop onéreuse, il est raisonnable d’adopter l'institution, existant déjà en France, des conseillers en service extraordinaire pris parmi les fonctionnaires supérieurs occupés dans la capitale.
Il est entendu que le succès du rétablissement du Conseil d'Etat dépend de son organisation heureuse, laquelle fera l’objet d’une doi spéciale, attendu qu’il n’est pas possible de réglementer en détail dans la Constitution une institution telle que le Conseil d’Etat, Par conséquent, la restauration des articles 83 et 86 de la Constitution du 17 novembre 1864 paraît recommandable avec les modifications qui suivent :
« ART. 83. — Il est constitué un Conseil d'Etat siégeant
à Athènes et ayant pour mission : 1° La préparation des projets de loi et des ordonnances royales, aussi bien de celles qui ont force de loi que de celles qui sont rendues en exécution des lois ; 2° le jugement des affaires du contentieux administratif ; 3° l'exercice des fonctions disciplinaires supérieures sur les fonctionnaires de l’ad-
ministration, selon la loi qui sera publiée en la matière. »
« ART, 85. — Les membres du Conseil d'Etat sont des conseillers en service ordinaire et des conseillers en service extraordinaire. Leur nombre, fixé par une loi, ne sera pour les membres en service ordinaire pas moindre de 7, ni supérieur à 12, et pour les membres en service extraordinaire, il sera de 5 au moins et de 10 au plus. Les membres en service ordinaire du Conseil d'Etat pour le début de son fonctionnement seront nommés par la Chambre; une Commission composée du conseil des ministres et de quinze députés élus à la majorité absolue fera les propositions; ensuite, les nominations auront lieu par ordonnance royale rendue sur la proposition du conseil des ministres; de choix sera fait parmi un nombre double de candidats désignés à la majorité absolue par les membres en service ordinaire du même organisme. La durée du service de chaque membre sera de dix années et ceux dont le service aura pris fin pourront être nommés de nouveau dans les mêmes conditions par exception parmi ceux qui seront nommés pendant Ja première période de dix ans, mais se retireront tous les cinq ans; leurs successeurs seront désignés un mois avant l'expiration des cinq ans. Les fonctions des membres en service ordinaire du Conseil d'Etat sont incompatibles avec celles de ministre de n’importe quelle autre fonction publique. Les membres en service extraordinaire seront nommés par une ordonnance royale rendue sur la proposition du conseil des ministres pour dix ans et choisis parmi un nombre double de candidats pris dans les fonctionnaires publics occupés dans la capitale, y compris les militaires et désignés par les membres en service ordinaire ; la décision sera prise à la majorité absolue. Les conseillers en service extraordinaire privés de leurs
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qualités de fonctionnaires où nommés en province perdent de plein droit leurs qualités de conseillers d'Etat. »
La même étude, dans sa partie « Des dispositions générales de la Constitution », contenait aussi les dispositions suivantes. Dans les dispositions générales, l’article 5 de la Constitution, qui concerne le contentieux administratif, doit être modifiée de manière à attribuer la solution des conflits d'attributions non pas à l’Aréopage, mais à un tribunal mixte, composé d’un nombre égal de conseillers près l’'Aréopage et de membres en service ordinaire du Conseil d'Etat sous la présidence du ministre de la Justice, suivant les dispositions spéciales de la loi qui paraîtra ultérieurement.
Le 26 janvier 1911, on a soumis à la deuxième Chambre de révision, pendant sa troisième séance, le rapport du « Projet sur la révision de la Constitution ». Ce rapport fut examiné par le conseil des ministres, sous la présidence de M. Venizelos, qui proposa avec énergie le rétablissement du Conseil d'Etat :.
Enfin, la Commission élue par la deuxième Chambre de révision, composée de 30 membres et ayant pour mission d'étudier la révision de la Constitution, réunie sous la présidence de M. Dragoumis, après avoir étudié les pro-
1. Au sujet des articles 83 à 86 et 5 de la Constitution, ce rapport s’exprime ainsi :
« La solution du conflit d'attribution a été laissée à l’Aréopage, jusqu’à ce que la composition et le fonctionnement du Conseil d'Etat prouve que ce Conseil présente des garanties pareilles à celles des tribunaux ordinaires. C’est alors qu’une loi organique pourra créer un tribunal mixte pour la solution des conflits.
« Les membres du Conseil d'Etat sont en service ordinaire et extraordinaire, Quant à leur nombre, fixé par la loi, celui des membres en service ordinaire ne peut être inférieur à sept, ni supérieur à quinze, et celui des membres en service extraordinaire ne peut pas dépasser quinze. Les membres en service ordinaire et ceux en service extraordinaire sont pris parmi les fonctionnaires publics, excepté les magistrats et jouissent d’un supplément d’indemnité fixé par la loi. 1
« Les affaires du contentieux administratif continuent à être soumises aux tribunaux ordinaires. Jusqu'à la publication des lois spéciales en la matière, les lois existantes, qui sont relatives à la compétence administrative, sont maintenues. La solution des conflits d’attributions est confiée à l’Aréopage jusqu’à ce qu’une loi particulière constitue un tribunal mixte pour en connaître, tribunal qui sera composé d’un nombre égal de conseillers près l’Aréopage, et de Conseillers d'Etat en service ordinaire, sous la présidence du ministre de la Justice. »
jets exposés ci-dessus et plusieurs propositions à elle soumises, rédigea et soumit à la deuxième Chambre législative un long exposé, sur la révision de la Constitution.
Dans cet exposé, la partie se référant au Conseil d'Etat avait été préparée par une section spéciale de cette Commission. Et la Commission, dans son assemblée plénière, ainsi qu’il est dit dans son troisième exposé qui avait été soumis le 25 avril 1911 à la Chambre de révision, accepta à une forte majorité et après une longue discussion Île principe du rétablissement du Conseil d'Etat et proposa de l’investir des attributions suivantes :
1° Préparation des projets de loi;
2° La préparation des ordonnances réglementaires;
3° La juridiction sur des affaires du contentieux administratif ;
4° L’annulation des actes de l'Administration, pour excès de pouvoir, et, enfin,
5° La compétence disciplinaire sur les fonctionnaires titularisés.
Enfin, la même Commission proposa d’autres dispositions relatives au Conseil d'Etat et qu’il serait trop long d’énumérer ici.
Toutes ces discussions ont été concrétisées par la Commission dans un « Projet de modifications des articles 82 à 86, 101 à 104 de la Constitution ».
Avant d'exposer Je texte définitivement voté par la Chambre, étudions un peu en détail les travaux de cette dernière Commission.
Dans son exposé motivé, la Commission a soutenu le rétablissement du Conseil d'Etat après un rappel historique des événements que nous avons vu. Elle disait surtout :
Les idées qui ont prévalu dans l’Assemblée nationale de 1864 ne se basaient pas sur des raisonnements certains. L’Assemblée avait méconnu la place que le Conseil d'Etat était appelé à occuper dans toute l’économie du parlementarisme de l’époque. Troublé par le seul nom de « Conseil d'Etat », elle le prenait pour la suite du vieux Conseil de 1833, ayant existé sous la monarchie absolue
du roi Othon. Et, en effet, si l’on comprenait le Conseil d'Etat dans le même sens que son homonyme de 1833, il est évident qu’un Conseil conçu dans un sens d’absolutisme monarchique ne pouvait pas se concilier avec les principes libéraux de la nouvelle Constitution, en l’espèce celle de 1864. Car le Conseil d'Etat dont avait besoin aussi bien l'Administration de 1864 que celle de 1911 n'avait de commun avec le Conseil d'Etat de 1833 que le nom. En effet, nous avons vu que l'étendue de la compétence et les attributions du Conseil d'Etat de 1833 étaient tout à fait différentes de celles qu’on voulait établir dans le Conseil de 1864 et de 1911. Le nouveau Conseil aurait bien préparé les projets de loi soumis à la Chambre pour que cette dernière puisse avoir sous les yeux la matière nécessaire à la discussion et au vote dans une forme meilleure, au point de vue aussi bien juridique que pratique, et il aurait bien été un Conseil consultatif pour la rédaction des ordonnances aussi bien de celles ayant force de loi que de celles faites en exécution d’une loi. Mais n’oublions pas que ce nouveau Conseil n’aurait en aucune façon affaibli le pouvoir législatif de la Chambre, qui restait maîtresse souveraine de décider en matière législative, ni la responsabilité ministérielle devant les représentants du peuple. Du moment que les principes du régime parlementaire restaient intacts, il n’était aucunement à craindre que la Constitution fût violée et que le Conseil d'Etat fût sorti de ses attributions comme simple Conseil consultatif collaborant à la meilleure confection des monuments législatifs et réglementaires, dont le vote restait au pouvoir législatif et l’exécution au pouvoir exécutif, Bien au contraire, étant donné que d’après le principe de notre régime politique, la fonction administrative doit être exercée d’une - manière stricte et conforme à la loi, il est de nécessité absolue de créer des garanties véritables pour assurer l’exécution de cette même loi; garanties qui ne pourront être réelles que si, à côté de l'Administration active, existe un tribunal supérieur administratif qui jugera les actes de cette même Administration sur la base d’une législation spéciale. Un
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tel tribunal administratif supérieur sera le Conseil d'Etat. Cette compétence juridictionnelle du Conseil d'Etat aura pour but de sanctionner la force et la vigueur de la loi; elle donnera aux administrés une protection efficace et mettra un obstacle infranchissable aux actes arbitraires de l'Administration. La conservation d’un ordre légal et public dans l'Administration est vaine, sans un tribunal administratif supérieur, jugeant les contestations élevées contre les actes de l'Administration. Sans un pareil tribunal qui sanctionnant, par une jurisprudence certaine et stable, l'application des lois et la limitation de tout excès de pouvoir, deviennent également incompréhensibles tous les principes d’une Administration autonome des organismes locaux et le principe de la décentralisation administrative. C’est ainsi que cette institution est indispensable dans un régime parlementaire, car, seule, elle sauvegarde complètement la souveraineté de la loi. Voilà les attributions principales du Conseil d'Etat, telles qu’elles sont inscrites dans les articles de la Constitution qui doivent être réformés. On comprend aisément que, s’agissant d’un corps qui exerce une Compétence se référant en premier lieu à la sauvegarde de la souveraineté de la loi, l'Etat peut lui confier aussi d’autres attributions par l'intermédiaire du pouvoir législatif.
Et ce disant, la Commission faisait allusion à la phrase suivante de l’article 82 projeté par elle : « Au Conseil d'Etat appartiennent en particulier. », ce que la Chambre de révision a voté. Plus loin, l’exposé de la Commission parlant de l’œuvre du Conseil d'Etat sur la préparation du projet de loi dit: « Le travail législatif fait dans une seule Chambre par une seule discussion a démontré dans ces dernières dizaines d’années qu’il n’est pas suffisant pour assurer l’attention minutieuse qui est nécessaire à l'élaboration des lois. »
Les lois votées, et ceci paraissait a posteriori, contenaient ou bien des dispositions contradictoires, des lacunes et des défauts qui pouvaient être difficilement réparés par la suite et qui influençaient grandement les rela-
* tions visées par ces lois. Et l’œuvre même de l’Administration qui avait comme base de son fonctionnement non plus des règles claires, mais des dispositions instables et incertaines, devenait difficile à réaliser.
Ces idées, dont la vérité n’est contestée par personne, ont conduit à accepter le rétablissement du Conseil d'Etat comme organisme consultatif chargé de la préparation des projets de lois soumis à la Chambre. Et au lieu que les projets de loi soient préparés d’une manière tout à fait secondaire, comme ils l’étaient jusqu’à présent, par des organes des services ministériels compétents, organes surchargés, ou par des Commissions parlementaires constituées spécialement, ce sera le Conseil d'Etat qui y collaborera; c’est ainsi que la loi ne sera plus le schéma provisoire d’un travail hâtif, mais elle portera Je sceau d’une œuvre faite avec prudence et avec une profonde connaissance des questions.
Si les projets de lois soumis à la Chambre sont préparés, loin des luttes politiques quotidiennes, dans le calme de l’esprit, par des hommes ayant les lumières de la pratique et de la science, qui peuvent chercher le sens, le but et les détails des diverses propositions, les mettre en harmonie avec la législation existante, pour que toute la législation soit un ensemble organique, ce n’est qu’alors que l’on pourra espérer que la Chambre aura devant elle, pour les discuter et les voter, des projets complets au point de vue juridique; alors seulement, Le travail de la Chambre sera fait avec moins de peine et aura des résultats meilleurs et fertiles.
C'était là la partie générale du projet, mais ce dernier pour motiver plus spécialement les attributions du Conseil d'Etat étudiait particulièrement les matières suivantes :
1° La préparation des projets des lois;
2° La préparation des ordonnances réglementaires;
4° L’annulation des actes illégaux de l'Administration.
Enfin, 5°, la compétence disciplinaire sur les fonction-
paires publics.
C’est ainsi que furent préparés et votés les articles 82 à 86 de la Constitution de 1864 révisée en 1911 ; ces articles organisaient le Conseil d'Etat pour la troisième fois. Il faut y ajouter l’article 57 paragraphe 2, l’article 101, l’article 102 paragraphes 1 et 2, l’article 103 et l’article 104, qui ont beaucoup de relations avec cette matière.
En exécution de ces dispositions de la Constitution, on prépara la loi du 16 septembre 1914 en se basant sur les dispositions de la Constitution révisée, qui se référaient au Conseil d'Etat.
Le conseil des ministres soumit le projet de cette loi à la fin du mois de novembre 1913 au vote de la Chambre avec un exposé des motifs. Ce projet de loi était intitulé : « Du Conseil d'Etat » et était composé de cinquante-deux articles. La Chambre renvoya le projet à l'examen d’une Commission parlementaire composée de douze députés qui, après l’étude et l'examen de ce projet, soumit à la Chambre son rapport en janvier 1914 avec un grand exposé des motifs du rapporteur, M. M.-P. Polychroniadès, et proposa différentes modifications et compléments au projet, dont nous signalerons les principales, lorsque nous examinerons les articles de la loi votés définitivement. Mais ce projet, à cause de sa grande importance, a été examiné dans l'intervalle des sessions de la Chambre. En dehors de ia Chambre, la section juridique et politique de l’Association littéraire d’Athènes nommée Parnassos a en premier lieu chargé, au mois de décembre 1913, une Commission de cinq membres d'étudier ce projet, ainsi que trois autres, soumis par le conseil ministériel à la Chambre; ces derniers projets se référaient à la procédure de conflit et au conseil de discipline. La Commission soumit au mois de février 1914 des rapports sur ces quatre projets de lois, rapports rédigés conformément aux vœux de l’association Parnassos qui, après les avoir approuvés, les soumit imprimés à la Chambre et au Gouvernement. De même, l’Association des avocats d'Athènes chargea une Commission de six avocats d’étudier les projets de lois sur le Conseil d'Etat. Le rapport de cette dernière Commission, rédigé
par son rapporteur, M. Vassilliou, fut soumis aussi à la Chambre et au Gouvernement; un exposé critique de ce projet fut publié à Athènes par un ancien préfet, M. Palamas :.
Enfin, le 30 mai 1914, ce projet fut voté dans son ensemble avec des modifications diverses, dont plusieurs sont conformes aux opinions de la section juridique et politique de l’association Parnassos et de la Commission parlementaire,
Ce projet, après avoir été voté, fut ratifié par le roi et publié sous le numéro 299 à la date du 16 septembre 1914?; mais la date de l’entrée en vigueur de cette loi devait, d’après son article 52, être fixée par un décret ultérieur.
Voyons maintenant l'exposé des motifs que le Conseil des ministres soumit à la Chambre avec le projet de loi sur le Conseil d'Etat.
La Constitution de 1864, révisée en 1911, rétablit le Conseil d'Etat. Elle lui confia la préparation des lois et règlements, la juridiction administrative et la surveillance disciplinaire des fonctionnaires. Cet exposé des motifs, à part les attributions du Conseil d'Etat, a fait aussi la critique des grandes lignes de son organisation, en tenant compte des nécessités et des forces du pays. Le nombre des membres en service ordinaire ne devait pas être moins de sept et supérieur à quinze, celui des membres en service extraordinaire ne pouvait être supérieur à dix. On laissait le soin à une loi ultérieure de déterminer spécialement le nombre exact des membres et les conditions spéciales de leur entrée au Conseil d'Etat, ainsi que celles de leur révocation pendant la durée de dix ans fixée pour leurs fonctions par la Constitution elle-même.
Les conditions détaillées du personnel auxiliaire et celles de l’organisation et du fonctionnement du Conseil d'Etat seraient aussi réglementées par cette loi à
paraître.
1. Journal l'Acropole du 12, 13, 15 et 18 mai 1914. 2, Journal du Gouvernement, 1'e partie, 16 septembre 1914.
Pour la rédaction de cette loi du 16 septembre 1914, on a pris pour modèles les législations française et italienne, mais on s’en est un peu écarté, étant données les conditions spéciales de notre pays.
Le petit nombre des membres dont se compose le Conseil d'Etat ne pouvait pas permettre d'organiser plus de deux sections ni de procéder à une division du travail plus parfaite entre les deux sections et l’assemblée générale. |
Les conditions requises pour les fonctions de conseillers en service ordinaire ont été conçues d’une manière large, pour qu’il soit possible de faire entrer dans le Conseil les hommes les plus capables. En ce qui concerne la retraite, celle-ci est calquée sur celle des membres de l’'Aréopage et de la Cour des comptes. Outre les incompatibilités inscrites dans l’article 86 de la Constitution, on a ajouté dans le projet l’incompatibilité avec la fonction de directeur ou de représentant sous quelque forme que ce soit, de conseiller ou employé de société ou entreprise privée.
À côté des fonctions de conseiller en service ordinaire et extraordinaire, les législations modernes ont institué une catégorie spéciale de membres du Conseil d'Etat que les Français appellent maître des requêtes et les Italiens referendari (ces deux mots sont inscrits en langue étrangère dans l’exposé). Cette institution des maîtres des requêtes est considérée non seulement comme nécessaire aux travaux du Conseil, mais comme constituant la pépinière dans laquelle se recruteront les conseillers d'Etat. C’est pourquoi dans le projet on a adopté cette institution.
Conformément à l’organisation du Conseil d'Etat français, les maîtres des requêtes ont un double rôle : 1° D’assister aux séances de la section à laquelle ils appartiennent avec voie principale; 2° le rôle du commissaire du Gouvernement; en Italie ils n’ont pas le premier rôle, mais la loi italienne ajoute qu’ils peuvent être chargés de représenter une autorité administrative, dont l'acte a été attaqué devant le Conseil d'Etat. La Constitution du
17 novembre 1864 au contraire portait que le Conseil d'Etat comprenait exclusivement des conseillers en service ordinaire et extraordinaire et elle ne faisait mention du personnel auxiliaire que dans l’article 86,
Les fonctions de commissaire du Gouvernement n’existent pas. La Grèce a simplement adopté le système italien d’après lequel les maîtres des requêtes peuvent représenter une autorité administrative dont l’acte a été attaqué devant le Conseil d'Etat. Par conséquent, dans le Conseil d'Etat organisé dans ce projet, il n’y a pas de commissaires du Gouvernement.
Le projet a aussi organisé un personnel auxiliaire, parce que celui-ci est très utile; c’est ainsi qu’il a adopté l'institution des auditeurs qui plus tard pourront devenir maîtres des requêtes.
Le Conseil d'Etat organisé par ce projet est composé de deux sections comme nous l’avons dit ci-dessus ; la première comprend, avec des conseillers en service ordinaire, des conseillers en service extraordinaire qui peuvent donner des éclaircissements utiles, grâce à leur connaissance et à leur expérience des services dont ils s’occupent; c’est à cette section qu’a été confiée la préparation des projets de lois et des règlements dans la Constitution (art. 83 et 84). Le travail de préparation dans le Conseil est un travail purement scientifique et dont la procédure est prévue également par le projet.
À la première section a été aussi confié le pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires et surtout le jugement des recours inscrits dans l’article 103 de la Constitution. Ces recours sont relatifs aux sanctions disciplinaires et à la révocation des fonctionnaires publics; c’est pourquoi la procédure y fait l’objet d’une réglementation minutieuse; c’est ainsi que le fonctionnaire est appelé à l’audience et en séance publique (art. 92 et 93 de la Constitution ainsi que les articles 88 et 101).
A la deuxième section du Conseil d'Etat a été réservée la compétence purement juridictionnelle sur les affaires du contentieux administratif, en premier degré, en appel et en cassation. Ces cas seront déterminés par des lois
spéciales, selon les services. Le projet charge la deuxième section du Conseil d'Etat d'examiner les réclamations des fonctionnaires relatives à leur avancement, conformément à la disposition absolue de l’article 5 de la Constitution, ainsi que les demandes en cassation, contre les décisions du Conseil juridique jugeant en appel, le projet soumet au Conseil d'Etat les plus importantes de ces deux catégories de demandes en cassation.
En ce qui concerne la procédure devant cette section, le projet renvoie aux règles générales qui sont contenues dans le Code de procédure civile, En ce qui concerne la manière d'introduire les requêtes devant le Conseil, le projet prévoit, en outre, une réglementation très simple ; le document introductif d'instance passe d’abord par le bureau où il est déposé et le président fixe le jour du jugement dans un délai qu’il juge nécessaire. En ce qui concerne les autres points, on s’est purement et simplement référé à la procédure qui est appliquée devant la Cour de cassation, parce que celle-ci est la juridiction qui se rapproche le plus du Conseil d'Etat. C’est ainsi qu’a procédé la législation italienne, article 83.
La loi italienne, articles 38 et 40, permet, contre les décisions des sections contentieuses, un recours en révision pour les motifs prévus dans le Code de procédure civile et aussi le recours en cassation pour incompétence. Dans tous les cas où le Conseil d'Etat juge sur le fait et en appel, le projet prévoit ce recours et renvoie comme d'ordinaire aux dispositions de notre Code de procédure civile.
Le recours extraordinaire contre les actes de l’Administration pour lequel l’organisation du Conseil d'Etat est la plus précieuse est soumis au Conseil composé d’une façon particulière et la décision est rendue en assemblée plénière.
En France, il y a l’assemblée publique du Conseil d'Etat statuant au contentieux *. Il en est de même dans le Conseil d'Etat grec. La seule solution concordant avec
1. Hauriou, Précis de droit administratif, Te'éd., 1911, p. 967 et suiv. ?
l'importance de l'institution a été de soumettre le recours extraordinaire en annulation des actes de l’Administration à l’assemblée plénière du Conseil d'Etat. Il est probable qu’on attaque par ce recours des actes pour lesquels la première section du Conseil d'Etat avait déjà donné son avis ; comment dès lors le porter en annulation devant la même section ?
De ce recours en annulation, on a exclu, par l’article 82 de la Constitution, les actes judiciaires ; mais sont aussi soustraits à ce recours les actes du Gouvernement, conformément à l’interprétation jurisprudentielle française et à la disposition de l’article 22 de la loi italienne, Des matériaux très riches étaient offerts à la Grèce, à cet égard, par la science française et par la jurisprudence du Conseil d'Etat en France.
La procédure de ce recours en annulation des actes de l'Administration est soumise aux mêmes règles que celles qui s'appliquent devant la deuxième section, parce qu’il s’agit ici d’un recours contentieux.
Une autre catégorie d’affaires appartient à la compétence de l'assemblée plénière du Conseil d'Etat en raison de leur importance ; nous voulons parler des affaires qui sont soumises au Conseil d'Etat directement par le président ou par la section qui y est intéressée ; pour ces affaires, on a suivi les exemples de la législation française et italienne.
Cet exposé annexé au projet de loi qui est devenu la loi du 16 septembre 1914 a été signé par le président du conseil, M. Venizelos, et daté du 27 novembre 1913.
C’est ainsi que nous terminons cette partie de notre historique avec la loi du 16 septembre 1914 qui n’a jamais été appliquée, parce que la guerre était déjà commencée lorsqu'elle fut votée.
ITT
Voyons maintenant quelques événements importants qui se sont passés de 1914 à 1926.
En 1915, le désaccord entre le Gouvernement et Îa Couronne a abouti à la dissolution de la Chambre (19 période) et à de nouvelles élections. Pendant les élections, la majorité a été obtenue par le parti politique adversaire de la Couronne, parti politique qui prétendait qu’un tel résultat électoral signifiait l’approbation de sa politique par le peuple. Mais le parti politique, dont Îa Couronne acceptait les vues, pensait le contraire, car, disait-il, la question de l’approbation ou de la désapprobation de cette politique n’a pas été posée au peuple pendant les élections. Ce désaccord provoqua de nouveau la dissolution de la Chambre (20° période). De plus, le parti politique contraire à la Couronne pensait que la Constitution accordait au roi le droit de dissoudre la Chambre une fois seulement et soutenait que la Couronne, en entreprenant deux fois de suite la dissolution de la Chambre, violait la Constitution. Ce dernier désaccord eut pour résultat de provoquer la révolution de Salonique, dont le chef fut M. Venizelos.
Cette révolution aboutit d’abord à un Gouvernement provisoire qui chercha à s'imposer au pays en prétendant que c’était là son intérêt et qu’il allait enfin obtenir son installation à Athènes avec le soutien des puissances étrangères. Avant l'établissement du Gouvernement révolutionnaire à Athènes, le roi Constantin lança un message par lequel il annonçait qu’il quittait la Grèce et qu’il chargeait son fils, le prince Alexandre, de l'exercice de la puissance royale.
Après ces événements, le Gouvernement révolutionnaire fit appel à la Chambre dissoute pour la première fois par le roi (20° période), parce que ce Gouvernement révolutionnaire considérait la dissolution comme anticonstitutionnelle, La période de la Chambre en question a été prorogée plusieurs mois après l’expiration de ses trois années légales.
En 1920, des élections ont été proclamées. Mais cette fois, c’est le parti politique d’accord avec la Couronne qui l’a emporté. Pendant le commencement de ses travaux, la nouvelle Chambre se transforma en Assemblée
constituante d'Athènes. Cette Assemblée rappela Constantin par un plébiscite,.en considérant surtout que tous les événements survenus depuis 1915 jusqu’à 1920 avaient été dirigés contre la Constitution,
Les travaux de la troisième Assemblée nationale ont duré jusqu’à la révolution de 1922. Cette Assemblée a été supprimée par la révolution et aucune disposition votée par cette Assemblée n’a été considérée comme constitutionnelle, pas même la Constitution qu’elle a rédigée.
La révolution de 1922 survenue tout de suite après la catastrophe d’Asie-Mineure, a demandé et obtenu l’abdication du roi Constantin en faveur de son fils Georges. Puis ce furent la dissolution de la troisième Assemblée constituante et ja formation d’un Gouvernement d'Union nationale, Mais plus tard, le roi Georges fut, en quelque sorte, mis en congé illimité par le Gouvernement révolutionnaire, qui le considérait comme complice des ministres condamnés pour haute trahison en 1922.
C’est dans ces conditions que furent proclamées les élections du 16 décembre 1923, qui donnèrent à la Grèce une nouvelle Assemblée constitutionnelle. On appelle actuellement cette Assemblée la quatrième Assemblée nationale. Cette Assemblée nationale se réunit à Athènes le 2 janvier 1924 ; elle déclara déchue la dynastie des Glucksbourg et proclama la république le 25 mars 1924. Le président provisoire en fut le vainqueur de la flotte turque en 1910-1911, l’amiral Paul Koundouriotis :. Les travaux de cette Assemblée se sont poursuivis jusqu’à la fin du mois de juin 1925 ?.
Le coup d'Etat du général Pangalos en suspendit les travaux. La soi-disant Constitution de 1925-26 contient à peu près les mêmes dispositions que le chapitre VIIT (art. 102-105) de la Constitution républicaine du 3 juin 1927. Nous ne nous y arrêtons pas. Le 4 janvier 1926, le général Pangalos se proclame dictateur ; par cette même proclamation, il suspend la Constitution.
1. Comptes rendus de la Commission constitutionnelle, Athènes, 1924, 2, Journal des débats de la 4° Assemblée nationale, Athènes, 1924-1925.
Le 22 août 1926, une nouvelle révolution éclata, menée par le général Condylis, et le 22 septembre 1926, la même Constitution de 1925 est remise en vigueur ‘. Le Gouvernement, conformément aux articles 76, paragraphe 4, et 125 de la Constitution, décida, par le décret du 22 septembre 1926 ?, de nouvelles élections et annonça que la nouvelle Chambre devrait, dans les quinze jours de sa réunion, réviser et publier la Constitution préparée par la Commission des Trente en 1925. Les élections eurent lieu et la nouvelle Chambre se réunit le 7 novembre 1926. Par son arrêté du 9 décembre 1926, elle réglementa la procédure de révision de la Constitution; une autre Commission de trente membres fut constituée sous la présidence de M. Merlopoulos.
Cette Commission commença ses travaux le 14 décembre 1926. Elle acheva la révision le 13 avril 1927. La Chambre vota le texte de la Commission le 2 juin 1927, qui fut publié ie lendemain au tome premier du Journal officiel de 1927, n. 107. Le 15 juin 1927, la Chambre mit elle-même fin à son pouvoir constitutant *. Les 6-13 octobre, un décret du président de la République déclara close la première session de la première législature de la Chambre. Les 7-13 octobre 1927, un décret du président de la République interrompit les travaux de la deuxième session de cette même législature. Le 27 novembre, le Gouvernement soumit à la Chambre un projet de loi sur le Conseil d'Etat. Le 16 mai 1928, une Commission spécialement nommée soumit à son tour à la Chambre son rapport sur ce projet. Les 6-9 juillet 1928, un décret du président de la République dissout la Chambre et ordonne de nouvelles élections. Le 19 août 1928, nouvelles élections. Les 11-17 octobre 1928, un décret du président de la République ouvre les travaux de la Chambre (c'est au cours de ces travaux que fut votée la loi du 24 décembre 1928 sur le Conseil d'Etat). Le 26 novembre
