Code Thémis, 1926, appendice . I, p

mises au Conseil d'Etat, par un décret, d’autres affaires du contentieux administratif, affaüres qui, au moment du vote de la loi de 1928, étaient jugées par des autorités administratives ou par des commissions, maïs non par des autorités judiciaires, ni par la Cour des comptes. Un grand nombre de ces affaires, dont quelquesune étaient autrefois soumises au Conseil juridique, a été confié à la compétence des Commissions administratives près le ministère des Finances (Tribunal des contraventions douanières, à propos des importations d’alcool, à propos du timbre, etc.).

Le moyen d'attaquer devant le Conseil d'Etat un acte de l'Administration pour excès de pouvoir ou violation de la loi, etc., a été étendu aux actes faits avec la publication de la loi du 24 décembre 1928, si la publication ou la communication de Pacte est intervenue après la mise en vigueur de la loi du 24 décembre 1928.

En ce qui concerne la mise en vigueur des dispositions de la loi de 1928, on a fait une distinction; tandis que les articles 1 à 25, qui concernent principalement l’organisation du Conseil d'Etat, commencent à jouer dix jours après la publication de la loi, les autres dispositions commencent à jouer à partir du jour où un décret en aura fixé la mise en vigueur. Dans les premiers dix jours à partir de la publication de la loi de 1928, le Gouvernement devra publier un règlement en exécution de cette loi fixant les détails d'application de la loi.

Les rédacteurs du projet exprimaient enfin la conviction que par l’organisation complète et le fonctionnement que le Gouvernement était décidé d’assurer, il y avait une certitude absolue que ce corps apporterait les améliorations les plus urgentes dans les affaires de l'Administration.

Ce projet était daté du 26 novembre 1928 et signé du conseil des ministres.

Voici maintenant ce qu’en pensait la Commission qui a étudié le projet qui est devenu la loi du 24 décembre 1928. La Constitution en vigueur a apporté, en ce

qui concerne le Conseil d'Etat, une modification essentielle aux dispositions correspondantes de la Constitution de 1864 révisée en 1911, en ce qu’elle n’a pas accordé au Conseil d'Etat compétence pour préparer les lois, mais qu’elle a seulement confié au Conseil d'Etat le jugement des affaires du contentieux administratif. En vertu de cette compétence, en mnatière de contentieux administratif, le Conseil d'Etat jugera les litiges intervenant entre l’Administration et les administrés. Le Conseil d'Etat aura une compétence juridictionnelle d’exception et connaîtra de la légalité des actes administratifs et de leur annulation si ces actes sont entachés d’excès de pouvoir.

De cette action juridictionnelle du Conseil d'Etat, vont résulter des conséquences heureuses que prévoyait le législateur constitutionnel en fixant les lignes générales de l’organisation du Conseil d'Etat. Et d’un côté, pour bien marquer l’action juridictionnelle du Conseil d'Etat, et de l’autre côté pour bien accentuer la ligne qu’il doit suivre dans sa vie, la Constitution a inscrit, dans son texte, un chapitre spécial : « Juridiction administra- tive », et tracé dans ce chapitre les dispositions fondamentales concernant la compétence, l’organisation du Conseil d'Etat et les dispositions sur les tribunaux administratifs à constituer. C’est ainsi que la Constitution a introduit comme principe suprême de tous les systèmes, da disposition de l’article 105, d’après laquelle une loi peut soumettre d’autres affaires du contentieux administratif au Conseil d'Etat en première instance en disant même que le Conseil d'Etat pourra être déclaré juge administratif de droit commun lorsque l’organisation de la juridiction administrative inférieure aura été réalisée. Ces dispositions ont été placées dans la Constitution d’une manière consciente et non par suite des circonstances.

La Constitution de 1928 ne diffère pas seulement de la Constitution de 1864 revisée en 1911, en ce qu’il y a des chapitres nouveaux et un ordre nouveau dans la rédaction, mais ces deux Constitutions diffèrent dans leur

essence même. En effet, bien que la Constitution de 1864 revisée en 1911 ait montré une tendance très claire à abandonner le système en vigueur, dit système belge (jugement des affaires du contentieux administratif par les tribunaux ordinaires) et à s’orienter vers le système français, elle est restée à mi-chemin parce que, par son article 5, alinéa 1”, les affaires du contentieux administratif continuent à être soumises à la compétence des tribunaux ordinaires. Au contraire, la Constitution de 1927 s’est orientée complètement vers le système français, elle a décrété la séparation des tribunaux ordinaires et des tribunaux administratifs; cette dernière ne pouvait se faire qu'après une nouvelle réorganisation administrative du pays.

Le Conseil d'Etat, d’après ce qui précède, est donc un tribunal administratif et même le tribunal supérieur de l'Administration. Sa compétence est plus large que celle de l’Aréopage, car le Conseil d'Etat juge les recours en annulation contre les actes de l’Administration pour excès de pouvoir; cette compétence n’a jamais été conférée à l’Aréopage. Et ce recours ne protège pas seulement des droits subjectifs, mais même le Droit objectif et la règle légale, car il peut être intenté non seulement contre l’Administration et contre l’agent de l’Administration, mais même contre l'acte d’une façon abstraite.

L’autre fonction du Conseil d'Etat, celle qui consiste à préparer les projets de règlements, n’altère en rien la nature de l’organisme, car cette compétence est tout à fait accessoire et de seconde importance; en effet, le Conseil d'Etat exerçant sa compétence comme corps préparateur des règlements apparaît sous la forme d’un Conseil consultatif, dont l’opinion est agréée par le Gouvernement, si ce dernier le veut bien, mais le Gouvernement peut se détourner de l’opinion du Conseil d'Etat en suivant la sienne propre et sous sa seule responsabilité ministérielle et parlementaire. Le seul avantage, vraiment important, qui peut résulter de cette compétence consultative du Conseil d'Etat est que, si et en tant que

le Gouvernement respecte consciencieusement à lavenir les opinions du Conseïl sur les règlements, il y a grand espoir que la publication de te]s règlements contrevenant à la loi, sera extrêmement rare, tellement rare jusqu’à disparaître complètement. Si la publication de règlements contrevenant à la loi devient de plus en plus rare, les recours en excès de pouvoir deviendront aussi plus rares, ce qui allégera d’autant plus la tâche juridictionnelle du Conseil. En effet, les règlements préparés par le Conseil d'Etat, sans devenir inattaquables par le recours en excès de pouvoir, car tous les règlements en principe y sont soumis, y échapperont par le fait que lors de leur préparation par le Conseil d'Etat, Jour légalité sera jugée quant au fond. Sur ce point, la Commission cossidère qu’il est particulierement intéressant de noter la disposition de l’article 28 du projet soumis à son étude, d’après lequel ïil doit être tenu des registres où on inscrira d’une manière détaillée les procès-verbaux des délibérations en sections ou en assemblée générale et les rapports des maîtres des requêtes qui ont étudié les textes préparés d’une façon approfondie. Les textes ne doivent être approuvés qu'après cet examen approfondi, fait par la section ou l'assemblée, car la Commission estime qu’un Gouvernement pourra difficilement ignorer les discussions faites en Conseil d'Etat sur tel ou tel projet et que ce Gouvernement publiera difficilement un règlement contraire à l’avis du Conseil d'Etat.

La Commission étudie ensuite dans son rapport la question du rang du Conseil d'Etat dans l’organisation générale de l'Etat et elle est d’avis que le Conseil d'Etat, comme organisme supérieur de l'Etat, est placé au-dessus de lPAréopage. Nous en parlons suffisamment dans la partie du présent exposé qui sera consacrée au commentaire de l’article 7 de la loi du 24 décembre 1928. Cet exposé sera d’ailleurs mieux placé dans notre paragraphe sur le rang, les appointements, la durée de fonctions et les distinctions honorifiques.

L’exposé de la Commission continue en traitant de

la composition du Conseil d'Etat, des conseillers et des maîtres des requêtes. |

En ce qui concerne la composition du Conseil d'Etat, la Commission parlementaire, à part quelques détails, a opéré deux modifications importantes au projet du Gouvernement, modifications qu’elle a jugé urgentes, mais toujours connexes et interdépendantes. La première concerne la nomination des conseillers, et la seconde celle des maîtres des requêtes :

a) Nomination des conseillers : La Commission fut unanime sur Ce point que, pour assurer d’une façon complète la composition du Conseil d'Etat, il faut arriver à ce que les places de maîtres des requêtes et d’auditeurs soient occupées par des personnages de tout premier ordre, personnages qui constitueront une classe dans laquelle on recrutera les conseillers d'Etat dans l'avenir. C’est ainsi que la Commission a estimé que la prévoyance du législateur doit être double. D’un côté, il faut un contrôle sincère en ce qui concerne la capacité et la dignité des auditeurs entrant au Conseil d'Etat. De l’autre côté, il faut qu’on réserve les places supérieures à ceux qui occupent les places inférieures dans lorganisme, pour réaliser d’une façon complète l’assurance au profit de ceux qui occupent les places inférieures, d’une carrière tracée d'avance avec, pour seul fondement, la capacité et la dignité personnelle, Pour cela, la Commission crée la distinction des auditeurs en auditeurs de première et de deuxième classe. Et, en ce qui concerne ceux de deuxième classe, elle reconnaît comme tels ceux qui ont rempli les formalités et qui présentent les qualités inscrites dans l’article 14 du projet, avec cette seule modification que les candidats à la place d’auditeur ne doivent pas être âgés de plus de trente ans. Et la Commission a ajouté aïinsi un paragraphe à Particle 14 ainsi conçu : « Après trois ans de fonctions de chaque auditeur, le Conseil d'Etat se prononce en assemblée plénière sur la capacité et la dignité générales de chacun d’eux. Et ceux qui en sont jugés dignes sont pro-

mus obligatoirement par décret au rang d’auditeur de première classe, ceux qui sont jugés insuffisants et incapables sont révoqués obligatoirement. » C’est ainsi que la Commission croit que les auditeurs de première classe seront bien recrutés et jouiront d’un avancement dans l'avenir, avancement qu’assure la disposition de l’article 12 qui réserve aux auditeurs de première classe les places de maîtres des requêtes. Le Conseil d'Etat pourra ainsi avoir dans l’avenir des auditeurs et des maîtres des requêtes puisés dans le personnel de l’organisme. Et la Commission estime qu'après une période de cinq années, que prescrit l’article 3 du projet, à partir du vote de la loi, l'occupation des places vacantes de Conseillers sera assurée obligatoirement par l’avancement des maîtres des requêtes, après un avis conforme de l’assemblée plénière du Conseil d'Etat sur leur capacité, jusqu’à ce que les deux tiers au moins des places de Conseillers soient occupées par des maîtres des requêtes promus. Ce n’est que pour un tiers des places vacantes que pourront être nommés au poste de conseiller, et ceci en dehors de la hiérarchie du corps, des personnages capables, élus parmi ceux qui ont une haute instruction juridique; cette élection sera faite d’un commun accord par le conseil ministériel et le Conseil d'Etat, conformément aux dispositions de la Constitution et de la loi, sans qu’il soit nécessaire d’observer les qualités requises pour les deux tiers ci-dessus mentionnés. En effet, la coïncidence du choix du conseil ministériel et du Conseil d'Etat sur la même personne, forme une garantie suffisante que seront élus les meilleurs. Sur ce point, M. Aravantinos, président de la Commission, estimait qu’il ne fallait pas toucher aux organismes travaïllant déjà d’une manière satisfaisante (comme par exemple la Cour des comptes) pour recruter le personnel du Conseil d'Etat. II est maintenant facile de comprendre, de ce qui précède, que si le Conseil d'Etat émet l’avis que les maîtres des requêtes ne sont pas capables d'être promus au poste de conseiller, l’occupation des places vacantes des conseillers sera faite par la nomina-

tion de personnes étrangères au Conseil d'Etat, même en dehors des deux tiers de l’article 3 du projet.

En ce qui concerne maintenant la composition du Conseil d'Etat pendant la première période de cinq ans à partir du commencement de ses travaux, la Commission désirerait ici encore laisser une pleine liberté au Gouvernement actuel et surtout au premier ministre pour choisir les meilleurs, en les cherchant là où ils peuvent les trouver, sans les formalités des qualités requises par le projet avec, comme seule condition, la haute instruction juridique et un âge supérieur à quarante ans. Et la Commission exprimait le vœu de constituer une Commission composée de personnes éminentes de caractère et d’autorité connus qui formera un tableau de candidats en nombre double ou triple des places de conseillers à occuper, et ce ne sera que sur ce tableau que le Gouvernement choisira ceux qu’il jugera les meilleurs. La Commission a aussi accepté d’ajouter à l'article 3 un paragraphe disant que les conseillers d'Etat nommés ministres conservent leur place au Conseil, mais qu’ils ne peuvent pas exercer en même temps les fonctions de ministre et de conseiller d'Etat. C’est pour- ‘quoi la Commission a rédigé ainsi qu’il suit le texte de Particle 3 du projet : « Peuvent être nommés conseillers d'Etat ceux qui possèdent le diplôme des Facultés de Droit ou des Ecoles des Sciences politiques, des Universités helléniques ou d’Universités étrangères équivalentes, et ceux qui sont au moins âgés de quarante ans. Sont frappés d’incapacité d’occuper ce poste, ceux qui ont été condamné à un délit mentionné aux articles 21 et 24 du Code pénal, quelle que soit la peine infligée, qu’il y ait eu ou non réhabilitation. Cinq ans après la mise en vigueur de la présente loi, l’occupation des places devenues vacantes, quelle que soit la façon dont se sont produites ces vacances, sera faite obligatoirement par lavancement des maîtres des requêtes, après avis conforme de l’assemblée plénière du Conseil d'Etat, jusqu’à un maximum des deux tiers au moins des places devenues vacantes et qui devront être occupées par des

maîtres des requêtes promus. Pour le tiers restant, les places vacantes peuvent être occupées au choix conformément à l’article 2 de la présente loi, par des personnes réunissant les qualités requises dans l’alinéa 1” de l’article 2. Une telle nomination pourra être faite même au delà du tiers fixé par le présent article, si le Conseil d'Etat en assemblée plénière donne l’avis que les maitres des requêtes existant ne sont pas dignes d’avancement. »

b) Voici maintenant ce que contient le rapport de la Commission parlementaire ayant étudié le projet du Gouvernement sur le Conseil d'Etat, en ce qui concerne les maîtres des requêtes; en ce qui concerne la situation de ceux-ci, la Commission a été d’avis qu'il est juste et utile de les charger d’une fonction analogue à celle des commissaires du Gouvernement existant en France. En effet, en Grèce, il n’y a pas aujourd’hui des commissaires du Gouvernement au Conseil d'Etat. La Commission recommande d'utiliser, d’une façon très large, les maîtres des requêtes comme commissaires du Gouvernement pendant le jugement des affaires devant le Conseil d'Etat, ce qui sera utile et favorable à l’unité et à la continuité d’esprit qui pourra régner dans le Conseil d'Etat. C’est ainsi que l'Etat sera représenté dans le Conseil d'Etat avec une opinion toujours aiguillée dans le même sens parce que les maîtres des requêtes accomplissant le rôle de commissaire du Gouvernement et comme tels représentant l'Etat seront forcés de par leur place de suivre pas à pas l’esprit régnant dans l’organisme où ils prêtent leurs services, contrairement à ce qui se passerait avec les conseillers juridiques prévus dans le projet du Gouvernement; en effet, ces conseillers juridiques sont des personnes formées chacune avec une compétence personnelle différente et un esprit différent. Mais une conséquence nécessaire de ce principe est l'augmentation indispensable du nombre des maîtres des requêtes. Comme inconvénient de cette augmentation, la Commission ne voit qu’une petite aggravation des

me

charges du budget, maiïs'si l’on songe aux avantages d’une pareille augmentation, on ne doit pas s’arrêter à cette objection.

C’est ainsi que la Commission porte à quinze le nombre des maîtres des requêtes prévu dans le projet du Gouvernement et qu’elle prévoit la faculté de porter ce nombre à vingt-cinq conformément aux dispositions de la loi. Dans l’article 39, alinéa 1”, la Commission propose de supprimer la disposition d’après laquelle l'Etat pourra être représenté par des conseillers juridiques ou des fonctionnaires supérieurs.

Malgré le vœu de la Commission, l'Etat peut aujourd'hui être représenté aussi bien par des maîtres des requêtes que par des conseillers juridiques ou par des fonctionnaires supérieurs à ces derniers.