MP

leurs personnes, leur liberté ou leurs biens, sans leur permettre de porter leurs griefs devant une autorité, non seulement supérieure à celle qui a créé le litige, mais moins étroitement mêlée à l'Administration active, et par là, plus désintéressée.

Les premières traces d’une juridiction administrative apparaissent avec la Constitution de l’an VIII. Successivement sont créés le Conseil d'Etat, les Conseils de préfecture, la Cour des comptes, les Conseils de révision, les Conseils privés des colonies. Mais ces corps sont plus ou moins mêlés à l'Administration active ; et surtout le Conseil d'Etat, placé au sommet de l’échelle, ne possède pas, tout d’abord, de pouvoir propre de juridiction. Ses décisions rendues en matière contentieuse ne sont que des avis ; il faut que le chef de l'Etat se les approprie pour qu'ils deviennent des décisions exécutoires. La loi du 3 mars 1849, vite abolie par le second Empire, et enfin celle du 24 mai 1872, émancipèrent complètement le Conseil d'Etat, et avec lui, toutes les autres juridictions administratives.

Le nombre s’en accrut, d’ailleurs, avec le développement des services publics, les juridictions disciplinaires {Conseils académiques, Conseil supérieur de l’Instruction publique, Conseils de discipline des administrations générales et locales) prirent naissance et se fortifièrent avec l’accroissement du nombre des fonctionnaires et de leur importance dans la vie sociale. Des juridictions spéciales (commissions pour le rachat des ponts à péage, tribunaux de dommages de guerre, etc.) parèrent aux besoins nouveaux et aux situations transitoires.

Parallèlement, et sous le seul effort d’une jurisprudence dont on ne saurait trop louer la prudence, la clairvoyance et l’esprit de suite, la notion fausse d’une juridiction réservée aux ministres et à certains de leurs subordonnés (théorie du ministre juge) disparut peu à peu, faisant du Conseil d'Etat l’arbitre suprême et souvent unique entre l'Administration publique et les particuliers.

Cet arbitrage s'exerce d’une manière plus ou moins

complète suivant les cas. Tantôt le Conseil d'Etat est chargé de censurer les actes, dans l'intérêt public plus encore que dans celui du justiciable ; d’annuler les décisions administratives rendues en violation du texte ou de l’esprit de la loi : c’est le contentieux de l’annulation ; tantôt il partage avec les juridictions qui lui sont subordonnées la connaissance de litiges où des intérêts pécuniaires sont directement en jeu, et où se posent, non seulement des questions de légalité, mais des problèmes de responsabilité contractuelle ou extra-contractuelle, de dettes et de créances, de fautes, de dommages et de risques ; il peut alors non seulement annuler, mais redresser les actes de l'Administration, soit parfois en les rectifiant directement, soit plus souvent en compensant par des indemnités pécuniaires, leurs conséquences dommageables : c’est le contentieux de pleine juridiction ; tantôt il se prononce, préjudiciellement à la solution d’un litige relevant de l’autorité judiciaire, sur le sens et la portée d’un acte administratif ou sur sa valeur légale, mais sans avoir à en faire l’application aux parties intéressées : c’est le contentieux de l’interprétation ; tantôt enfin la juridiction administrative, pour mieux protéger le domaine public, a reçu la mission de juger exceptionnellement et de punir les auteurs des contraventions et délits qui peuvent compromettre l’intégrité où l’usage de certaines dépendances de ce domaine : c’est ce que l’on nomme assez improprement le contentieux de la répression.

III. La sanction principale du système qui vient d’être résumé, c’est la procédure du conflit d’attributions. Elle permet d’assurer lobservation du principe de la séparation des pouvoirs en ouvrant à l'Administration une voie de droit pour revendiquer les affaires qui dépendent d’elle et qui auraient été portées à tort devant les tribunaux de l’ordre judiciaire.

Pour statuer sur cette revendication faite au nom des principes et non dans un intérêt privé, la loi a institué un tribunal supérieur ; elle a, en 1849 d’abord, puis définitivement en 1872, transféré du Conseil d'Etat au

Tribunal des conflits, composé par égale part de magistrats de l’ordre judiciaire et de membres du Conseil d'Etat, présidé par le ministre de la Justice, le pouvoir de régler souverainement les compétences ‘en cette matière. |

Malgré quelques imperfections, la valeur du système français de contentieux administratif est grande. Elle tient avant tout à une double circonstance :. d’abord l'instrument législatif, trop souvent imparfait et lent, n’a joué qu’un rôle effacé dans la formation du Droit administratif, dont il a eu la sagesse de laisser au Conseil d'Etat l’élaboration prétorienne, de sorte que les besoins nouveaux du Droit ont vite trouvé dans cette libre jurisprudence les remèdes juridiques appropriés ; ensuite, la juridiction suprême, chargée de dire le Droit, ainsi affranchie de l’entrave des textes, a été très heureusement organisée ; la loi veut qu'elle se recrute pour la plus grande partie au concours ; elle institue la collaboration féconde des jeunes et des anciens, mariant heureusement la hardiesse et l’ardeur des uns à la prudente expérience des autres.

Cette liberté presque illimitée laissée au Conseil d'Etat, jointe à la valeur propre de son personnel, et à la remarquable stabilité de l’institution, lui a permis de créer un corps de doctrine solide et souple, aisément adaptable aux situations les plus nouvelles et les plus imprévues, et de donner au contentieux administratif un développement plus large que dans la plupart des autres pays. Chose digne de remarque : l'interdiction faite aux tribunaux de connaître des actes et opérations de l'Administration, édictée dans le but de réduire le contentieux, d’affranchir l'Administration du contrôle juridique des administrés, a abouti, tout au contraire, à donner à ceux-ci, contre les abus et les fantaisies du pouvoir, des garanties plus étendues et plus efficaces que partout ailleurs. Elle a conduit, en effet, PAdministration elle-même, à admettre l’organisation, dans son sein,

d’une juridiction dont elle n’a plus pu ni décliner Ia compétence, ni discuter les arrêts; et comme cette juridiction a su rapidement se rendre très indépendante tout en restant sagement discrète, quand il le fallait, comme ses membres ont su allier souvent à une science consommée un sentiment juste des besoins des services publics et un grand souci de l'équité, elle a garanti efficacement les droits individuels tout en n’entravant jamais la marche des services.

La plupart des auteurs français portent aujourd’hui un jugement très favorable sur la juridiction administrative française. Il en est de même à l’étranger. Laferrière (Traité de la juridict. administr., 2 édit., t. I, p. 1x) cite à ce sujet une note fort élogieuse donnée par le jurisconsulte américain Frank Goodnow. De même, le professeur James W. Garner écrit, dans son étude intitulée : « French administrative law > (Yale Law Journal, avr. 1924, vol. 33, n° 6) : « J’ose dire, après une étude quelque peu étendue de la jurisprudence du Conseil d'Etat, que le système de Droit administratif qui a été construit, dans ses traits principaux, par ses décisicrs, mérite plus d’admiration que les juristes anglais et américains ne lui en ont jamais accordé ; et cela non seulement parce qu’il est en lui-même une construction juridique vraiment monumentale, mais à cas: de son caractère extrêmement progressif et libéral. On peut dire aujourd’hui, sans contradiction possibl:, qu’il n’y a pas d’autre pays où les droits individuels sont aussi bien protégés contre l'arbitraire, les abus et les illégalités de l’autorité administrative, et où ils aient autant de certitude de recevoir réparation des dommages causés par ces sortes d’abus (p. 599). >» Dans sa conclusion, le savant auteur ajoute : « Au début, le but principal du Droit administratif français était de protéger l’Administration contre l’intrusion des magistrats judiciaires ; mais, dans le cours de son développement, il est devenu un système de Droit dont le principal objet est de protéger les individus contre l’arbitraire et la conduite illégale des autorités administratives et d’assurer répara-

tion à ceux qui ont subi des dommages par la faute de ces autorités. Le degré de protection qu’il fournit et la certitude de la réparation qu’il assure sont visiblement plus grands que dans tout autre pays. C’est au Conseil d'Etat que cette situation est principalement due. Pendant longtemps, les tribunaux judiciaires ont été considérés comme les gardiens des droits privés ; mais ce rôle appartient maintenant en grande partie au Conseil d'Etat. Avec une dépense minime (une feuille de papier timbré}), et sans qu’il soit besoin de recourir à un avocat, tout citoyen ou à peu près peut aller au Conseil d'Etat et obtenir l’annulation de tout acte illégal (sauf quelques exceptions négligeables) émané de n’importe quelle autorité administrative, que ce soit le Président de la République ou un simple maire de village. »

Deux reproches de détail peuvent cependant être faits au système français 1° Les Conseils de préfecture, qui constituent souvent la juridiction administrative du premier degré, ont été longtemps souvent au-dessous de leur tâche (à l'exception du Conseil de préfecture de la Seine qui jouissait d’une organisation spéciale). Cela tenait d’abord au peu d’attrait que présentait pour le personnel de ces juridictions une carrière bornée et sans issue ; il était difficile d’y retenir des hommes de valeur. Cela tenait ensuite au fait que les Conseils de préfecture étaient en général peu occupés et que leurs membres n’y pouvaient acquérir qu’une médiocre pratique du contentieux administratif.

Le seul remède à cette situation devait exister dans la création de juridictions administratives régionales en remplacement des Conseils de préfecture départementaux. Un décret du 6 septembre 1926, rendu en exécution de l’article premier de la loi de finances du 3 août 1926, et soumis à la ratification du Parlement, a réalisé cette réforme en substituant aux Conseils départemen- “taux vingt-deux Conseils interdépartementaux ?.

1. V. Esmein, Eléments de droit const., 5° éd., p. 468. 2, V. J. Appieton, Traité élémentaire du contentieux adminisirati/, p. 8 set Suiv.

Andréadès.

20 Le second reproche que l’on peut faire au système français, c’est la lenteur extrême de la procédure devant le Conseil d'Etat. Cette haute juridiction est, depuis bien des années, encombrée d’une façon alarmante. A plusieurs reprises, le législateur est intervenu, soit pour accroître numériquement le personnel, soit pour modifier la composition de la juridiction d’instruction ou de celle de jugement. Ces palliatifs ont été jusqu'ici insuffisants. La création d’une juridiction administrative du premier degré, organisée par région, pourvue d’une certaine compétence en dernier ressort, pourrait remédier à la situation.

Les avantages de la juridiction administrative telle qu’elle est organisée en France apparaissent plus clairement encore si l’on compare l’œuvre du Conseil d'Etat et celle de la Cour de cassation en ce qui concerne la protection des droits individuels. On est frappé par la timidité des tribunaux judiciaires, par leur crainte d’empiéter sur les attributions de l'Administration, même dans les matières où la loi leur a accordé le plus de liberté, par leurs hésitations en face de textes qu’ils redoutent de ne point observer à la lettre 1.

Bornons-nous à citer quelques exemples :

1° En matière d’alignement, la Cour de cassation a plus d’une fois déployé contre la propriété privée des rigueurs inutiles, que le Conseil d'Etat a toujours évitées. C’est ainsi que, pendant longtemps, la Cour de cassation a obligé les particuliers qui, sans empiéter sur le domaine public, avaient construit sans demander auparavant l’alignement individuel, à démolir le bâtiment, sauf à le reconstruire plus tard sur le même emplacement, après avoir obtenu l’alignement ?.

Ce n’est que vers 1846 que la Cour de cassation a modifié cette jurisprudence*, tandis que le Conseil d'Etat

1. V. Idoux, La jurisprudence du Conseil d'Etat et de La Cour de cassalion quand aux points qui leur sont communs, 1908; Gaston Jèze, Cours de Droit public, les contrats administratifs, 1995. se V. les arrêts cités au Rép. de Dalloz, v° Voirie par terre, n. 2288 et

3. D. Rép. suppl., vo Voirie par terre, mn. 943. et les arrêts citée.

PRINCIPES DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF FRANÇAIS Su)

a toujours décidé que si la contravention ainsi commise entraîne l’application d’une peine d’amende, elle n’a pas pour effet d’obliger le propriétaire à démolir une construction qui n’empiète pas, en fait, sur le domaine public 1.

De même, la Cour de cassation décide que les travaux effectués sans autorisation au mur de façade d’une maison frappée de la servitude de reculement doivent être détruits, même s'ils ne sont pas confortatifs ? : et cela alors même que l'arrêté refusant l'autorisation de faire lesdits travaux aurait été annulé par le Conseil d'Etat pour la raison qu’ils ne pouvaient prolonger l’existence de l’immeuble (même arrêt). Le Conseil d'Etat, au contraire, a toujours refusé d’ordonner, en pareil cas, la destruction de travaux non confortatifs 5.

2° Bien que l’autorité judiciaire, lorsqu'elle statue en matière pénale sur les contraventions aux arrêtés et règlements de police, ait le pouvoir et le devoir d’apprécier la légalité de ces actes administratifs, elle ne le fait qu'avec une certaine timidité ; elle n’admet qu'avec quelque répugnance, comme cause d’illégalité, le détourmement de pouvoir. On peut citer de nombreux cas où, dans la même espèce, la Cour de cassation a reconnu la légalité d’un arrêté plus tard annulé par le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir 4.

3° En matière de procédure, le Conseil d'Etat décide qu’une demande d'assistance judiciaire suspend le délai

1. V. les arrêts cités au Rép. de Dalloz, vo cit., n. 2283; au suppl. eid,., vo n° 942; Conseil d'Et. 14 août 1871, D. P. 72.3.66.

2. V. les arrêts cités au Suppl. au Rép. de Dalloz, v° Voirie par terre , n. 944 et 945. Adde Crim., 2? août 1907, D. P. 1910.1.433 et la note.

3. V. les arrêts cités au Suppl. au Rép. de Dalloz, vo cit. n. 942. V, aussi Laferrière, Juridict. adminisir., t. II, p. 667-668.

4. V. notamment dans la célèbre affaire Lesbats : Crim., 6 déc. 1862, D. P. 63.1.390; 25 août 1864, D. P. 65.1.48 et Cons. d’Et., 25 février 1863, D. P. 64.83.26; 7 juin 1865, D. P. 66.3.29; dans les affaires Pariset et Lau-, monnier-Carriol, non moins célèbres, Crim., 21 août 1874, D. P. 75.1.495 et Cons. d'Et., 26 nov. 1875, D. P. 76.3.41.

5. De même, le Conseil d'Etat annule l'arrêté d’un maire qui refuse à une société musicale l’autorisation de sortir en corps, lorsque ce refus est systématique (Cons. d’Et., 21 juin et 28 juin 1912, D. P. 1915.3.15); la Cour de cassation, dans le même cas, juge l'arrêté légal et casse le jugement qui a acquitté le prévenu (Crim., 9 janv. 1914, D. P. 1916.1.184).

de deux mois imparti aux administrés pour se pourvoir devant la haute ir RE administrative! alors que l’autorité judiciaire n’a jamais voulu RASE ce principe de haute équité.

4 Au cours de la guerre de 1914-1918 et depuis, le Conseil d'Etat a fait, en matière de marchés, et surtout en matière de concessions de services publics, de fréquentes applications d’une théorie construite de toutes pièces pour la juridiction administrative, théorie dite de l'imprévision, ou mieux de l’imprévisibilité ; bien que le contrat de concession régisse pour toute sa durée les rapports du concédant et du concessionnaire, la juridiction administrative en assouplit les clauses dans le cas où des événements de force majeure, imprévisibles au moment où le lieu contractuel s’est formé, ont apporté aux conditions d'exécution des modifications assez profondes pour bouleverser l’économie de la convention ; tel est, pour les concessionnaires de l'éclairage par le gaz, l’accroissement anormal du prix des charbons pendant et depuis la guerre. Pour parer aux conséquences funestes de cette situation, le Conseil d'Etat a admis le principe d’une indemnité au profit des concessionnaires ?, arbitré cette indemnité en fonction de divers indices et notamment en mesurant son importance à la partie des conséquences onéreuses de la situation extra-contractuelle que l'interprétation raisonnable du contrat ne permet pas de laisser à la charge du concessionnaire ® ; il a favorisé les mesures au moyen desquelles les clauses anciennes des concessions et les tarifs d’avant-guerre ont pu être adaptés à la situation nouvelle 4,

Au contraire, les tribunaux judiciaires se sont refusés

1'\Cons. d'Et 17MéV. 1911; D'P.1912.335; 24 nov. 1911, Hamel, Re. Cons. d’'Et., p. 1102; 27 juin 1913, Raine, Rec. Cons. d’Et., p. 770; 22 mai 1914, Laval, Rec. Cons. d’Et., p. 615.

2. 30 mars 1916, Ville de Bordeaux, D. P. 1916.3.25; 27 juin 1919, Ville defNice-1D PAI010 125

3. Cons. d’Et., 16 janv. 1920, Ville de Cette, Rec. Cons. d’Et., p. 41.

4. Cons. d'Et., 26 janv. 1993, Ville de Lorient, Rec. Cons. d'Et., p. 82.

D. V. Blondeau, La concession de service public, thèse, Grenoble, 1929; peH99etS tetes références par lui données.

PRINCIPES DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF FRANÇAIS il

à tenir compte de la situation née de la guerre au point de vue de l’exécution des contrats ; et ils ont, à bien des reprises, décidé que le débiteur devait exécuter son obligation sans avoir droit à exonération ou à indemnité toutes les fois que le cas de force majeure en avait rendu l’accomplissement plus onéreux ou plus difficile, mais non impossible :. Il a fallu, pour mettre fin à la situation intolérable née de cette jurisprudence, que deux lois, l’une du 21 janvier 1918, l’autre du 9 mai 1920, vinssent autoriser, puis prescrire, la résiliation de certains marchés conclus avant la guerre de 1914.

Là encore, le Conseil d'Etat avait su protéger plus efficacement que la Cour de cassation les intérêts légitimes des particuliers.

La hardiesse et la liberté de la jurisprudence administrative ont.été favorisées par cette circonstance que les textes et les principes du Droit civil sont, en général, inapplicables aux relations entre la puissance publique et les administrés. Pendant longtemps, cette vérité a été méconnue, surtout dans la doctrine et devant les tribunaux judiciaires ; on s’efforçait de définir les institutions propres au Droit public et d’en déterminer les effets en les faisant entrer artificiellement dans le cadre des institutions du Droit privé et en leur appliquant, par analogie les règles de ce Droit. Cette méthode vicieuse a retardé dans une certaine mesure le développement du contentieux administratif, qui n’est arrivé à son plein épanouissement que grâce à l’effort persévérant fait par le Conseil d'Etat pour appliquer aux litiges dont il était saisi des règles propres au Droit public ?.

En l’absence de textes, le Conseil d'Etat s’est inspiré des besoins sociaux et de l’équité ; il a fait œuvre prétorienne au premier chef. Quand la loi n’est pas prononcée,

1. Caen, 24 fév. 1915, D. P. 1916.222; Trib. civ. Seine,7 juin 1915, D. P. 1916.1.22; Paris, 21 déc. 1916, D. P. 1917.2.23 et la note de M. Capitant; Req., 7 juin 1920, D. P. 1920.1.137.

2. Sur l’autonomie du Droit administratif, voir : Gaston Jèze, « Del’application des règles du Droit privé aux manifestations unilatérales ou contractuelles de volonté du Droit public», Rev. Droit. pub., 1923, p.5ets.; et Blondeau, op. cit., p. 211 ets.

la juridiction administrative crée le Droit : elle le crée parce que le monde ne peut pas rester sans loi ; elle le crée aussi parce que, faisant partie de l’Administration, elle exerce virtuellement dans les choses qui intéressent l'Etat une sorte de pouvoir réglementaire emprunté à celui du chef de PEtat.

Cette haute juridiction crée le Droit en combinant les règles fondamentales qui assurent et dominent le fonctionnement des services publics, et les règles d’équité qui doivent présider aux rapports des Administrations publiques avec les administrés. Libérée des entraves des textes du Droit privé, qui, en général, ne s’appliquent pas aux situations juridiques du Droit public, elle fait cependant aux particuliers toutes les concessions d’équité compatibles avec la bonne marche du service ; elle peut même les pousser plus loin que le ferait une juridiction civile, préoccupée d’assurer le respect simultané de deux droits concurrents, de trancher des litiges entre particuliers qui ne veulent pas se faire de concession. Issue de l'Administration, elle peut, en effet, quand l’équité l’exige, faire abandon de certaines prérogatives du pouvoir, concéder aux particuliers des droits, leur allouer des indemnités dont on chercherait vainement la source dans un texte de loi précis et formel.

Ce Droit prétorien, bien mis en lumière par Hauriou !, se révèle notamment dans les matières suivantes :

1° Le recours pour excès de pouvoir, construction dont la loi avait à peine posé la première pierre, comme sans y penser, que le Conseil d'Etat a édifiée de toutes pièces, spécialement dans la détermination des fins de non-recevoir, de la qualité pour agir et des vices constitutifs et qu’il remanie ou complète tous les jours, suivant les besoins du moment.

2° La théorie de la responsabilité de la puissance publique, dessinée en dehors de tout texte de loi, chaque jour perfectionnée et étendue ?.

1. Précis de Droit administratif, 10e éd., p. 889 et 892 en note. 2. V. la note de J. Appleton sous divers arrêts du Conseil d'Etat, D. P. 1920.1.3 et s.

3° Les efforts accomplis par le Conseil d'Etat pour séparer l'Administration active de la juridiction administrative, pour conquérir de haute lutte, après de patients travaux d'approche et presque par la seule force de ses affirmations répétées, la qualité de juge de droit commun en matière administrative.

4° L'organisation des procédures en dehors de la loi. C’est ainsi, par exemple, que le Conseil d'Etat avait lentement édicté, à coups d’arrêts, les règles de la procédure à suivre devant les conseils de préfecture avant la loi du 22 juillet 1899.

5° Les cas où le Conseil d'Etat, non content de dire le Droit dans le silence des textes, a littéralement corrigé une loi obscure ou mal faite, une bévue législative. Par exemple, l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VII, par suite d’une maladresse du législateur, exclut nettement de la compétence des Conseils de préfecture les dommages causés par les travaux publics, lorsqu'ils procèdent du fait de l'Administration. Cette exclusion est systématiquement omise par le Conseil d'Etat, et quelque ingénieuses que soient les raisons données pour expliquer cette omission, il faut bien reconnaître qu’en la réparant, le Conseil d'Etat a redressé « l’invalidité matérielle du texte? ».

6° Enfin, le refus singulièrement hardi que le Conseil d'Etat a osé opposer au législateur d'appliquer une loi dans le cas où cette application conduirait à méconnaitre les bases mêmes de la société et, par exemple, le fonctionnement continu des services publics. N'est-ce pas ce qu’il a fait en refusant aux fonctionnaires révoqués pour fait de grève le bénéfice de la loi du 22 avril 1905, article 65, qui exige dans tous les cas la communication préalable à l'intéressé de son dossier disciplinaire ÿ.

La jurisprudence des tribunaux judiciaires, lorsqu'elle

1. V. J. Appleton, La Séparation de l’ Administration active et de la juridiction administrative, Paris, Fontemoing, 1898.