CHAPITRE I

LE PRINCIPE DE LA SEPARATION DES AUTORITES ADMINISTRATIVES ET JUDICIAIRES

L'étude détaillée des principes constitutionnels sur lesquels repose l’organisation administrative française n'entre pas dans le cadre de ce livre. Il suffira de les rappeler brièvement ici pour rattacher la juridiction administrative aux règles de Droit public dont elle est issue.

La philosophie du xvir siècle a mis en lumière les inconvénients du pouvoir absolu. Pour lutter contre les dangers de la tyrannie, elle a été amenée à préconiser une organisation de l'Etat dans laquelle le pouvoir législatif, chargé de faire la loi, et le pouvoir exécutif, chargé de l’appliquer, seraient distincts et indépendants l’un de l’autre. Plusieurs philosophes voulaient aussi que la fonction de juger, c’est-à-dire de trancher les différends qui s’élèvent soit entre les citoyens, soit entre ces derniers et l'Administration, fût confiée à un troisième pouvoir, indépendant des deux autres, le pouvoir judiciaire. Cette division avait pour but principal d’assurer le respect des droits individuels, trop souvent méconnus sous les régimes où la séparation des pouvoirs n’est pas organisée. Les hommes de la Révolution ont trouvé ces idées dans Montesquieu, et les ont aussitôt traduites dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen :

« ART. 16. — Toute société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas assurée, n’a point de Constitution. » :

Sous la Révolution française, une seconde idée a été

fortement mise en relief. Il est socialement souhaitable que le fonctionnement des services publics ne puisse en rien être entravé par les organes judiciaires ; et pour cela, il faut que ceux-ci ne puissent exercer ni autorité sur les fonctionnaires publics, ni contrôle sur leurs actes. C’est le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire.

- Ce principe, on le voit, a une origine historique différente de celui de la séparation des pouvoirs. En outre, il n’a pas le même but: loin d’être institué en vue de protéger l'individu contre la tyrannie de l'Etat, il tend à protéger l'Etat et les services publics contre les entraves dont le pouvoir judiciaire serait tenté de les entourer. En adoptant le principe de la separation des pouvoirs, les hommes de la Révolution appliquaient les idées de la philosophie libérale dont ils étaient nourris ; en organisant la séparation des autorités administratives et judiciaires, ils continuaient l’œuvre centralisatrice de la monarchie absolue, et tentaient de mettre fin, dans le régime nouveau, à la lutte séculaire des intendants et des parlements.

Les protagonistes de la Révolution française sentaient en effet, profondément, la nécessité d’écarter du terrain des réformes les obstacles que les grandes compagnies judiciaires avaient accumulés, sous l’Ancien Régime, devant la plupart des institutions nouvelles que le pouvoir central avait tenté de créer. Pour cela, ils avaient aboli les cours souveraines ; et ils défendaient aux tribunaux du nouveau régime de troubler en quoi que ce soit les administrations publiques dans l’exercice de leurs fonctions.

Ils tenaient beaucoup à cette séparation, dans l'intérêt de la bonne marche des services publics, et pour sauvegarder l'avenir des réformes. L'importance qu’ils y attachaient leur a fait envisager la séparation des fonctions administratives et judiciaires comme un principe constitutionnel, et le rattacher à l’idée de séparation des pouvoirs. Cela s'explique d’autant mieux que la philosophie du xvur° siècle considérait d’ordinaire la justice comme

attribut d’un pouvoir séparé des deuxnautres "étque, d’ailleurs, préoccupé d'interdire aux tribunaux les anciens empiétements des parlements, tout aussi bien dans le domaine législatif que dans le domaine administratif, le législateur révolutionnaire leur avait défendu, soit de légiférer, soit d’entraver l'exécution des lois, en même temps que de s’ingérer dans les fonctions administratives.

En réalité, la justice ne fut pas organisée constitutionnellement comme pouvoir séparé ; elle fut remise aux mains du pouvoir exécutif ; et devint un service public comme la défense nationale ou les finances, mais dans le sein même du pouvoir exécutif, la Révolution avait créé la séparation des fonctions, celle de juger étant distincte de celle d’administrer, Le langage juridique du Conseil d'Etat, du Tribunal des conflits et de la Cour de cassation n’en persiste pas moins, conformément à la doctrine des assemblées révolutionnaires, à désigner sous le nom de « séparation des pouvoirs », la séparation des fonctions (ou autorités) administrative et judiciaire. Pour la simplicité du langage, nous adopterons le même vocabulaire.

En défendant l'Administration, en même temps que l’œuvre législative, contre les empiétements possibles des tribunaux, le législateur de 1790 a été bien inspiré. L'étude des législations comparées prouve, en effet, que partout où les tribunaux ont pu exercer un contrôle sur la législation, leur action a été défavorable au progrès des institutions * et que, lorsqu'ils ont été investis de la connaissance du contentieux administratif, celui-ci n’a pu se développer aussi librement qu’en France ?.

1. V. notamment, pour les Etats-Unis d'Amérique, E. Lambert, Le Gouvernement des juges.

2, Laferrière, Trailé de La juridic. administr., t. Ier, p. 133 et suiv. ; Hauriou, Précis de Droit administr., 10° éd., p. 872, note, et les auteurs cités.

A4 LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE EN GRÈCE Les tribunaux ne peuvent faire acte d'Administration,

L'autorité judiciaire ne peut prendre de décisions sur les affaires qui seraient de la compétence de l'autorité administrative, ni prescrire des mesures qui seraient du ressort de l'Administration.

Toute immixtion de l’autorité judiciaire dans les attributions de l'Administration est donc prohibée ; et cela qu’il s’agisse des attributions des agents, de celles des conseils ou de celles des tribunaux administratifs.

a) Attributions des agents. — Cest à l'autorité administrative seule qu’il appartient de faire des règlements. L'autorité judiciaire ne peut statuer par voie de disposition réglementaire t.

Il en est de même pour les décisions spéciales ou individuelles des agents de l'Administration (actes administratifs proprement dits). L'autorité judiciaire ne peut accomplir d'actes de cette nature. C’est ainsi, par exemple, qu’il appartient exclusivement aux agents supérieurs de l'Administration de donmer leur approbation aux actes des autorités qui leur sont subordonnées, et spécialement aux actes de la vie civile des communes et des établissements publics placés sous leur contrôle. L’autorité judiciaire ne peut les suppléer ou les concurrencer dans cette tâche dite de « tutelle administrative ». Il ne lui serait pas permis, à l’occasion d’un litige qui lui est déféré, d’habiliter, aux lieu et place du préfet, par exemple, une personne administrative ou un établissement public à contracter ou à faire tout autre acte juridique.

b) Attributions des conseils. — Une décision judiciaire ne pourrait jamais remplacer la délibération d’un conseil administratif chargé par la loi de prendre les décisions intéressant la gestion d’un service public. Ainsi, par exemple, un tribunal judiciaire, qui aurait condamné une commune au paiement d’une somme d’argent, ne

LAGACIV HAL ERON

EP

pourrait pas, pour assurer l'exécution de sa sentence, inscrire d'office au budget communal le crédit nécessaire au paiement de la condamnation.

c) Attributions des tribunaux administratifs. — Les tribunaux judiciaires sont incompétents pour connaître des matières réservées par la loi aux tribunaux administratifs. Cette incompétence ratione materiae, conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, est d'ordre public ; elle peut être opposée en tout état de cause ; elle doit être prononcée d’office par le tribunal ; elle s'étend aux questions préjudicielles, aux questions incidentes, telles que les demandes en garantie qui ne seraient pas, envisagées isolément, de la compétence des tribunaux administratifs ; aux demandes reconventionnelles dans les mêmes conditions.

Les tribunaux judiciaires ne pouvant ni statuer sur les litiges soulevés par l’exécution des services publics, ni annuler les actes administratifs lorsqu'ils font grief aux citoyens, comment ceux-ci défendront-ils leurs droits contre l’Administration ? En Belgique, où le principe de la séparation des pouvoirs a été promulgué avec les lois révolutionnaires, on en est resté pratiquement au système qui fait de l'Administration active l’arbitre des contestations où elle est elle-même engagée. Les recours administratifs à l’autorité supérieure y présentent un caractère nettement hiérarchique. En France, on a estimé, à juste titre, que s’il était logique que les litiges administratifs fussent tranchés par une autorité faisant partie de l'Administration indépendante des tribunaux, il serait contraire à l’équité que ces causes fussent tranchées sans un examen non seulement approfondi, mais véritablement impartial et contradictoire, et en dehors des formes de procédure protectrices du droit. C’est pourquoi le législateur a été amené à spécialiser peu à peu dans le domaine du contentieux, en leur don-

nant un pouvoir propre et une réelle indépendance, des corps tout d’abord seulement consultatifs, organisés de manière à rendre une justice administrative éclairée et éloignée des influences non juridiques *.

Ces corps administratifs, dont les principaux sont le Conseil d'Etat et les Conseils de préfecture, ont pour principale attribution aujourd’hui le jugement des con testations administratives et le contrôle juridictionnel sur la légalité des actes administratifs. Faisant partie de l'Administration, ces juridictions ont qualité pour l’engager, pour reconnaître ses forts sans diminuer son prestige, pour imposer en son nom les solutions équitables; mais distinctes des organes de l'Administration active, elles n’apparaissent pas comme à la fois juges et parties; suffisamment indépendantes, elles jouissent ainsi de la confiance des administrés et leurs décisions {en particulier celles du Conseil d'Etat) font autorité. Comme le dit Hauriou?, « la juridiction administrative est assez juridiction pour constater exactement la règle juridique désirable, elle est assez administration pour en faire la concession à titre de juridiction d'équité ».

Les caractères généraux de la juridiction administrative sont :

1° Les juridictions administratives qui ont un domaine propre : le jugement des litiges soulevés par les actes et opérations concernant les services publics, et le contrôle de la légalité des actes administratifs. C’est là véritablement leur domaine. L'ensemble de ces attributions ne constitue par un prélèvement sur les matières jugées par les tribunaux judiciaires. En d’autres termes, les juridictions administratives ne sont pas des tribunaux d'exception : les causes qu’elles jugent font partie, par leur nature même, du contentieux administratif, sans qu’il soit besoin de textes de loi spéciaux pour les leur déférer. Dans leur domaine, les tribunaux administratifs sont des juges de droit commun, comme les tribu: