Art. 51 ordonnance du 18-30 septembre

sur le Conseil d'Etat, lequel ne signifiait pas autre chose, à moins de vouloir trahir la pensée du législateur, que le Conseil d'Etat juge non pas en appel et en connaïissant l'affaire, en fait et en droit, mais en cassation et cela comme juge du droit; il faut donc conclure que la procédure à suivre devait être celle de l’Aréopage et non, comme le dit à tort l’article premier de la loi du 25 avril 1839, celle des cours d’appel.

Passons maintenant au Conseil d'Etat de 1864.

La Constitution du 17 novembre 1864 limitait strictement ses attributions à la préparation et au contrôle des projets de lois et il paraissait peu probable qu’une loi spéciale rendît au Conseil d'Etat ses attributions juridictionnelles sur le contentieux administratif.

Venons-en donc au Conseil d'Etat sous sa troisième forme, créée par la loi de 1911 révisant la Constitution du 17 novembre 1864, et commençons par éxaminer les travaux préparatoires.

La Commission de cinq membres représentant le parti Rhali dans son rapport soumis à la Chambre le 25 septembre 1910 estimait que le rétablissement du Conseil d'Etat en tant que tribunal administratif était une nécessité; il exercerait un contrôle sur les décisions des tribunaux administratifs inférieurs et sur les autorités administratives en général.

Après avoir exprimé son opinion au sujet des conflits de compétence, la Commission proposait une rédaction plus logique de l’article 101 tout à fait équivalente d’ailleurs; elle proposait le texte suivant : « Les affaires du contentieux administratif sont soumises à la compétence du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs qui seront institués ultérieurement par des lois spéciales. »

Du rapport de la deuxième Commission composée du conseil des ministres sous la présidence de M. Venizelos, nous extrayons le passage suivant :

« En ce qui concerne les attributions du Conseil d'Etat en tant que tribunal administratif, nous nous en tenons à une solution intermédiaire, nous voyons dans

le Conseil le tribunal suprême de l'Administration (art. 83, al. 2), mais lui attribuer toutes les affaires du contentieux administratif nous paraît à beaucoup d’égards inutile et dangereux, non seulement parce qu'aucune loi ne donne une énumération de ces affaires, et les limites de l’intervention du Conseil seraient très imprécises et varieraient alors suivant les divergences de Ia doctrine, mais aussi parce que le personnel du Conseil serait insuffisant pour assumer cette tâche et la formation d’éléments nouveaux destinés à renforcer ces cadres exigerait beaucoup trop de temps. Aussi, avonsnous conservé la partie essentielle de l’article 101 et adopté une formule générale pour le jugement des affaires du contentieux administratif; ainsi l’organisation de tribunaux spéciaux connaissant du contentieux administratif et une détermination précise de leur compétence sera rendu possible. »

La même Commission proposait la rédaction suivante pour l’article 83 de la Constitution relatif aux attributions contentieuses du Conseil d'Etat : « Le Conseil d'Etat s'occupe du jugement des affaires du contentieux admiuistratif qui seront soumises à sa compétence par une loi. »

Plus loin, elle proposait la rédaction de Farticle 101 de la Constitution dans les termes suivants :

« Les affaires du contentieux administratif continuent à être soumises aux tribunaux ordinaires; jusqu’à la publication de lois spéciales en la matière, les lois existantes relatives à la compétence administrative des tribunaux ordinaires restent en vigueur. »

Enfin, la dernière des trois Commissions chargées de la révision constitutionnelle de 1911, composée de trente membres et présidée par M. Dragoumis, dans son rapport soumis à la Chambre le 25 avril 1911, s’exprimait ainsi : |

« Les principes ayant présidé à la formation et au développement du contentieux administratif sont désapprouvés par la doctrine et se sont révélés mauvais à l'épreuve de la pratique, les résultats obtenus ayant été

assez médiocres, l’Assemblée nationale constituante de 1862, se faisant l'interprète des idées qui avaient cours à cette époque sur les questions du contentieux administratif, s’est montrée pleine de défiance envers les tribunaux administratifs, mais elle n’est pas allée jusqu’à soumettre toutes les affaires du contentieux administratif à la compétence des tribunaux ordinaires et l’article 101 de la Constitution a admis le principe d’un système de tribunaux doués d’une compétence spéciale pour le contentieux administratif; néanmoins, la législation qui a suivi n’a inauguré aucun système d’ensemble et cohérent de juridiction administrative; elle s’est plue seulement à créer au petit bonheur et sans aucun plan d'ensemble une multitude de tribunaux administratifs très différents les uns des autres, aussi bien par leur compétence que par leur procédure. Il en est résulté dans notre Droit administratif tout entier, une confusion et une incertitude indescriptibles, qui ont eu pour conséquence une application défectueuse des lois en vigueur et une protection imparfaite des droits individuels. La Grèce accomplira une œuvre utile et féconde si elle parvient à établir un système cohérent des tribunaux administratifs en pleine harmonie avec l’organisation interne de l'Etat. »

L'article 85, alinéa 2, du projet de la Commission fait du Conseil d'Etat un tribunal administratif supérieur auquel étaient soumis les appels et les pourvois en cassation contre les décisions des tribunaux administratifs inférieurs.

Ainsi qu’il apparaissait par la rédaction qu’elle donnait de l’article 101, la Commission voulait laisser au législateur de Pavenir la possibilité de soumettre au Conseil d'Etat en premier et dernier ressort certaines affaires du contentieux administratif et cela pour deux motifs :

Supprimer d’abord cette multitude de tribunaux administratifs créés à l’aveuglette, et dont les affaires passeraient au Conseil d'Etat; ensuite faire disparaître de notre législation ce système incohérent d’après lequel

certaines affaires du contentieux administratif étaient soumises au premier degré à des tribunaux administratifs inférieurs; d’autres au premier degré à des tribunaux administratifs inférieurs et au deuxième degré également à des tribunaux administratifs autres que le Conseil d'Etat, tel que ie Conseil juridique, et d’autres enfin au premier et deuxième degré à des organismes appelés « Conseils d’enquête »; désormais le Conseil d'Etat pourrait connaître de ces affaires si le législateur le désirait; ainsi les difficultés et la lenteur apportées à l'expédition des affaires de contentieux administratif seraient supprimées.

La création d’un tribunal administratif supérieur, dont la jurisprudence commentera et interprétera une foule de lois administratives, remédiera sans aucun doute à ce déplorable état de choses; le développement de la jurisprudence administrative se révèle de plus en plus comme l’un des éléments caractéristiques et fondamentaux de l'Etat moderne qui se distingue par un affermissement du principe d'autorité et un respect grandissant des droits individuels; dans le Conseil d’Etat on trouvera non seulement un guide sincère et sûr, mais aussi une barrière infranchissable à opposer aux abus de pouvoirs des agents de l'Administration.

Voici maintenant la rédaction définitive de l’article 101 de la Constitution du 17 novembre 1864 révisée par la loi constitutionnelle de 1911.

« Les affaires du contentieux administratif continuent a être jugées par les tribunaux ordinaires comme affaires urgentes, à part celles pour lesquelles des lois spéciales ont constitué des tribunaux administratifs. Jusqu’à la publication de lois spéciales, les règles actuelles de la compétence administrative restent en vigueur; les demandes d’appel contre les décisions des tribunaux administratifs sont formulées auprès du Conseil d'Etat. Les conflits d’attributions entre les pouvoirs judiciaire et administratif sont actuellement portés devant l’Aréopage jusqu’au moment où une loi spéciale organisera un tribunal mixte composé d’un nombre égal de con-

seillers à l’Aréopage et de conseillers d'Etat en service ordinaire sous la présidence du ministre de la Justice. »

Nous arrivons enfin aux lois du 16 septembre 1914 et du 24 décembre 1928. Le Conseil d'Etat juge aujourd’hui :

Au premier degré; en appel et en cassation.

Le Conseil d'Etat juge au premier degré :

Les recours en annulation contre les actes de l’Administration !,

Par qui et dans quels cas peut être exercé ce recours ?

Le recours en annulation peut être formé uniquement contre les actes des autorités administratives et des personnes morales exerçant une fonction administrative. Il n’est ouvert qu’en l'absence de toute autre voie administrative ou judiciaire; toutefois, les voies administratives ou judiciaires suivantes ne mettent pas obstacle à l'exercice du recours en annulation.

a) Une simple demande à l'autorité hiérarchique supérieure si la procédure employée pour statuer sur cette demande n’est pas juridictionnelle, mais celle d’une simple voie hiérarchique;

b) Une action en justice tendant à l’obtention d’une indemnité pour faute personnelle d’un fonctionnaire ou même pour faute de service, mais à condition que dans ce dernier cas l’action n'ait pas pout but d’annuler lacte administratif.

De plus, ne peuvent être attaqués en annulation devant le Conseil d'Etat :

Les actes gouvernementaux et en général tous les ordres ayant pour but l’exercice de l’autorité politique ?.

Quels sont les cas d’annulation. I] y en a quatre :

Incompétence de l'autorité administrative qui à accompli l'acte;

1. Art. 82, al. 3, de la Constitution du 17 novembre 1864, révisée en 1911, et art. 102, al. 3, de la Constitution républicaine du 3 juin 1927.

2. Art. 45 de la loi du 16 septembre 1914 reproduit textuellement dans l’art. 45 de la loi du 24 décembre 1928.

Non-observation des formes prescrites par les lois sous peine de nullité;

Violation au point de vue du fond “bi disposition de la loi;

Détournement de pouvoir, c’est-à-dire toutes les fois qu’un acte de l'Administration porte bien en soi tous les éléments de la légalité, mais qu’il vise un but contraire aux intentions du législateur.

Dans le troisième et le quatrième de ces cas, le recours est également ouvert si l'Administration se refuse à exécuter une obligation que la loi lui imposait (c’est la théorie de l’acte négatif); si la loi est muette sur le délai dans lequel doit être accompli cet acte, on considère qu’il y a refus de s’exécuter de la part de lautorité administrative si trois mois se sont écoulés sans résultat, à partir du moment où l'ayant droit a présenté sa demande à l'Administration compétente (art. 46 de la loi du 14 septembre 1914) ; l’article 47 de la loi du 24 décembre 1928 contient la même disposition. Le recours est ouvert aux particuliers ou à la personne morale désirant faire annuler un acte lésant ses intérêts matériels ou moraux. Il est également à la disposition des membres d’un organisme administratif ou d’une personne morale de droit public lésée par une décision de cet organisme ou de cette personne morale (art. 47 de la loi du 16 septembre 1914). La même disposition est reproduite textuellement par l’article 48 de la loi du 24 décembre 1928. Le recours est exercé dans le délai de soixante jours commençant à courir du jour où l'acte illégal a été communiqué à l’intéressé ou publié lorsque la loi en impose la publication :.

En plus de l’examen des recours en annulation contre les actes de l’Administration, le Conseil d'Etat peut être chargé de juger en premier ressort les catégories diverses du contentieux administratif qui lui seront confiées par des lois spéciales ?.