Cet avis n’est pas obligatoire pour le ministre

‘ Attributions administratives.

Les attributions administratives du Conseil d'Etat de 1833, époque où il fut organisé pour la première fois, étaient peu importantes, En cette nouvelle matière, le Conseil d'Etat ne donne pas de consultations, mais il statue et ses décisions ont de plein droit la forme et la force de l’acte administratif; à ce sujet, nous pouvons distinguer deux parties dans l’ordonnance du 18-30 septembre 1835, organisant le Conseil d'Etat, conformément aux dispositions de la loi de 1833.

Le roi faisait examiner par le Conseil les plaintes des particuliers adressées, soit au Conseil des ministres, soit à lui-même, contre des actes de l’Administration portant atteinte à la liberté individuelle ou à la propriété privée et soustraites à la compétence des tribunaux ordinaires et des tribunaux administratifs; le Conseil d'Etat statuait en dernier ressort sur ces demandes à la place du roi (al. 2, art. 41), l'ordonnance ne précisait pas davantage, mais il est évident que si le Conseil d'Etat donnait satisfaction aux plaignants en tout ou partie, il réformait les actes administratifs incriminés; dans le cas contraire, la demande était purement et simplement rejetée.

Une telle attribution avait un caractère purement administratif; ici, le Conseil d'Etat agit non pas en tant que tribunal, maïs en tant qu’autorité administrative, contre ces décisions, rendues au nom du roi, aucune voie de recours ordinaire ou extraordinaire n’était possible, aussi terminaient-elles toujours leurs libellés par cette expression : « par décision définitive ».

Le Conseil d'Etat en tant qu’autorité administrative statuait sur la nécessité des expropriations pour cause d'utilité publique, sans que sa décision puisse être l’objet d’une voie de recours ordinaire ou extraordinaire. A ce sujet, le professeur G. Angelopoulos estime que le

1, En France, c'est le recours gracieux.

‘Conseil d'Etat agissait alors comme tribunal administratif, car l’ordonnance chargeait le Conseil, non pas de fixer l'indemnité d’expropriation, mais seulement de déclarer qu’il y avait utilité publique; nous ne nous rallions pas à cette opinion de l’éminent juriste, et nous pensons qu’il faut voir là une attribution purement administrative’; en France, en effet, c'était le Conseil d'Etat qui déclarait d'utilité publique une expropriation conformément à la loi du 3 mai 1841 et à l’arrêté de la Chambre du 25 décembre 1852?; il n’accomplissait alors qu’un acte administratif.

L'assemblée plénière du Conseil d'Etat était seule compétente pour statuer définitivement sur les plaintes qui lui étaient soumises contre des actes administratifs, dont ni le roi, ni les tribunaux ordinaires, ni la section du contentieux ne pouvaient connaître; conformément à l’article 41, le roi rendait sa décision après avoir entendu l’exposé d’une Commission composée de trois conseillers en service ordinaire.

Le Conseil d'Etat organisé en 1864 n’avait pas d’attributions administratives, il ne s’occupait que de la préparation des projets de lois et des règlements. Nous ne pourrons donc l’examiner ici car nous avons étudié ses attributions dans le paragraphe premier du présent chapitre. ,

Nous arrivons maintenant au Conseil d'Etat sous sa troisième forme, telle qu’il fut rétabli et organisé en 1911!

Examinons d’abord les travaux préparatoires.

Il apparaît très nettement que l’on a voulu réduire ces attributions administratives au maintien de la discipline parmi les fonctionnaires et à leur surveillance; cette considération était le principal argument des partisans du rétablissement du Conseil d'Etat; des inspecteurs attachés au Conseil et faisant partie du personnel auxi-

1. Cf. ordonnance du 7 mai 1837 sur la compétence des tribunaux ordinaires, art, 1er, al. 4, 2. Pandectes françaises, répertoire, v° Expropriation.

liaire exerçaient une surveillance régulière sur les fonctionnaires des diverses branches de l’Administration, dont ne s’occupait pas le corps des inspecteurs spéciaux ‘ créés déjà depuis longtemps.

La Commission représentant le parti Rhali, une des Commissions chargées de lorganisation du Conseil d'Etat, dans son rapport soumis à la Chambre le 5 septembre 1910, exprimait les idées suivantes

« La titularisation des fonctionnaires publics n’est pas absolue et n'empêche pas d’exercer sur eux une surveillance disciplinaire; bien plus, elle peut être supprimée dans des cas exceptionnels pour tel ou tel fonctionnaire, lorsque l'intérêt de l'Administration l'exige, et c’est le Conseil d'Etat qui s’en chargera. »

Dans cet esprit, la Commission proposa de reproduire l’article 102 de la Constitution de 1864, relatif à la titularisation des fonctionnaires publies et à leur surveillance par le Conseil d'Etat (supprimé en 1865) ; elle proposait la rédaction suivante :

« Les fonctionnaires publics sont titularisés tant que les services auxquels ils appartiennent sont existants, le cas de destitution par une décision judiciaire étant mis à part, les fonctionnaires ne peuvent être promus à d’autres fonctions, changés de résidence, ou révoqués que d’après la décision d’un Conseil spécialisé dans chaque ministère. Le ministre intéressé peut attaquer ces décisions devant le Conseil d'Etat dans les cinq jours de leur publication au Journal officiel. »

Dans son rapport présenté à la Chambre le 25 janvier 1911, la deuxième Commission, présidée par M. Venizelos, était d'avis de compléter la surveillance exercée par les conseils privés (art. 102) en donnant également au Conseil des attributions de surveillance disciplinaire sur les fonctionnaires publics, magistrats compris; voici textuellement l'opinion de la Commission au sujet de Particle 102 :

« Cet article, qui consacre la titularisation des fonctionnaires publics, a paru nécessaire pour remédier à

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certaines imperfections de notre régime politique et a été édicté par l'expérience acquise à ce sujet; l’application intégrale du principe, dont s'inspire l’article 102, est désirable, particulièrement en raison de l'absence des conseils spéciaux dans certains services publics. Nous proposons la rédaction suivante :

« Dès que le Conseil d'Etat entrera en vigueur, les fonctionnaires publics ne pourront plus être destitués, puisque à la suite d’une décision judiciaire, ils ne pourront être révoqués ou déplacés qu'après décision d’un conseil spécial existant dans chaque ministère et contre laquelle le ministre ou le fonctionnaire intéressé pourront exercer un recours porté devant le Conseil d'Etat dans le délai fixé par la loi; les décisions du Conseil seront obligatoires pour le ministre. »

Enfin, la dernière Commission, composée de trente membres, sous la présidence de M. Dragoumis, disait notamment, à propos de la surveillance exercée par le Conseil d'Etat sur les fonctionnaires, dans son rapport soumis à la Chambre le 25 avril 1911 :

« Après des tentatives plusieurs fois répétées, en Grèce, la législation grecque a été enfin établie; un statut des fonctionnaires est apparu indispensable pour le fonctionnement régulier des services publics; plusieurs lois relatives à la titularisation des fonctionnaires ont opéré une décentralisation administrative, jeté les bases d’un statut juridique et réglementé les pouvoirs disciplinaires de l'Administration sur ses agents; la mise en vigueur de ces lois a été confiée, conformément au principe qui est à la base de la décentralisation administrative opérée déjà, à la compétence de certains conseils privés. Mais c’est là une garantie insuffisante aussi bien pour l'Administration que pour les fonctionnaires; comment obtenir en effet que ces conseils se prononcent impartialement sur les questions qui leur sont soumises ? Comment éviter tout arbitraire ? Dès lors, il a paru utile de créer à cet effet, à l’instar de ce qui existe en Italie, une voie de recours exercée devant le Conseil d'Etat contre les décisions de ces conseils privés. La

äÂS LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE EN GRÈCE

création d’un pouvoir disciplinaire exercé par le Conseil d'Etat (projet de l’art. 82, al. 4) au-dessus des conseils disciplinaires existant déjà dans les ministères rendrait la loi plus efficace en donnant, d’une part, à l’'Administration des armes pour imposer son autorité, et, d’autre part, aux fonctionnaires le moyen de se défendre contre toute application erronée ou abusive des dispositions légales. »

Ce pouvoir displinaire du Conseil d'Etat est d’ordre administratif par sa nature, il n’a aucun caractère juridictionnel; pour donner plus de garanties aux fonctionnaires, les séances du Conseil d'Etat seront publiques et ses décisions motivées. C’est ici qu’un caractère juridictionnel fait apparition dans ce pouvoir disciplinaire; en effet, le projet de l’article 82, alinéa dernier, décide formellement que « dans cette procédure on doit respecter les dispositions des articles 92 et 93 de la Constitution du 17 novembre 1864 relatifs à la publicité et à la nécessité de motiver les décisions ».

Voici maintenant la rédaction définitive de l’article 102 proposée par la Commission :

« À partir de l’ouverture du Conseil d'Etat, les conditions auxquelles doivent satisfaire les fonctionnaires publics ne pourront être déterminées que par une loi ; du jour de leur nomination, ils sont titularisés, maïs une décision judiciaire peut y apporter atteinte si elle entraîne pour eux la cessation de fonctions; ils ne peuvent être révoqués, déplacés ou changés sans une décision d’un Conseil organisé selon les prescriptions légales et composé pour les deux tiers de fonctionnaires permanents, un recours au Conseil d'Etat est ouvert aux fonctionnaires, l'exercice en sera réglementé par une loi ultérieure. »

Ce texte fut adopté sans modification par l’Assemblée nationale et il devint l’article 102 définitif de la Constitution de 1864 révisé en 1911.

La même disposition se retrouve mot à mot au numéro

114 de la Constitution républicaine du 3 juin 1927, mais avec deux innovations :

Elle s'applique aussi aux fonctionnaires auxiliaires du Parlement, qui ne peuvent être révoqués, déplacés ou changés qu'après une décision d’un Conseil composé de dix sénateurs ou de dix députés choisis par le président de la Chambre ou du Sénat, au début de la législature, suivant qu’il s’agit d’un fonctionnaire de l’une ou l’autre Assemblée.

Ne sont pas soumis à cette disposition, les ambassadeurs et agents diplomatiques, les administrateurs généraux, les secrétaires et directeurs généraux des ministères, les préfets, les commissaires du Gouvernement auprès du Saint-Concile, les employés du bureau politique et des cabinets des ministres et des présidents des Chambres.

Procédure devant le Conseil d'Etat.

Sections contentieuses.

D’après l’ordonnance du 18-30 septembre 1835, la section du contentieux siégeait en séance publique; la procédure employée était celle en usage devant les cours d’appel (art. 51); les décisions devaient être motivées.

Ce n’est pas l’assemblée générale qui jugeait les affaires contentieuses, mais la section du contentieux comprenant sept membres au minimum.

Dès leur réception, les affaires étaient inscrites sur un registre tenu par le président qui, quarante-huit heures avant chaque séance, fixe le rôle; les affaires urgentes passaient tout de suite. Le rôle devait être affiché dans la salle des délibérations de l’assemblée générale, une copie devait en être envoyée au roi et à chaque ministre (art. 53).

L’ordonnance du 30 novembre 1835 réglementait la procédure employée dans chaque section; dans le premier chapitre de cette ordonnance, il est question de

Andréadès. 29

la durée et de la date des séances et du rôle de chacun des membres.

La loi du 9 juillet 1838 organisant des tribunaux administratifs pour le jugement des différends s’élevant sur les impôts fonciers décidait que lies pourvois en cassation contre les décisions de ces tribunaux seraient portés devant la section du contentieux du Conseil d'Etat (art. 4).

Une autre loi du 25 avril 1839, complétant la procédure devant le Conseil d'Etat, réglementait en détail les pourvois en cassation portés devant le Conseil contre les décisions de la Cour des comptes.

La Constitution du 17 novembre 1864, qui a organisé pour la deuxième fois le Conseil d'Etat, ne lui a donné que des attributions consultatives; donc il n’y a pas de procédure contentieuse à étudier dans ce deuxième Conseil d'Etat.

Nous arrivons à Ta troisième et à la quatrième forme du Conseil d'Etat, tel qu’il a été organisé par les lois du 16 septembre 1914 et du 24 décembre 1928.

Nous étudierons d’abord la procédure contentieuse de la première section, toutes les fois que celle-ci juge les recours des fonctionnaires, ensuite la deuxième section qui est la section purement contentieuse, Les procédures établies par les lois du 16 septembre 1914 et du 24 décembre 1928 se référant à la troisième et à la quatrième forme du Conseil d'Etat seront étudiées en même temps car elles sont à peu près identiques.

Quelle est la procédure devant la première section, lorsqu'elle juge les recours des fonctionnaires portés devant le Conseil d'Etat contre les décisions des conseils privés des ministres ? Ce recours a été créé par l’article 102 de la Constitution du 17 novembre 1864, révisée en ‘1911; son exercice est aujourd’hui réglementé par Farticle 114 de la Constitution républicaine du 3 juin 1927;

ces deux textes ont été commentés dans le chapitre consacré aux attributions du Conseil d'Etat.

La première section statuant sur ces recours devait être composée, d’après la loi de 1914, de sept membres, dont quatre au moins seraient des conseillers en service ordinaire !; d’après les lois actuellement en vigueur, elle est composée de cinq conseillers seulement ?.

Les demandes de recours sont transmises au secrétaire général dans un délai d’une quinzaine commençant à courir du jour où la décision du conseil privé a été communiquée au fonctionnaire intéressé; ce délai peut être porté à un mois pour les fonctionnaires résidant à l'étranger. Par ordonnance, le président nomme un rapporteur pris parmi les conseillers en service ordinaire de la section, et il fixe le jour de la discussion; en cas d’empêchement du rapporteur, le président peut en nommer un autre sans qu’il soit besoin pour cela de rendre une ordonnance *. Une ordonnance du président convoquant le fonctionnaire lui est signifiée par acte d’huissier quinze jours avant l’audience, le ministre dont dépend le fonctionnaire et dont le conseil privé a rendu la décision attaquée en est avisé par la voie hiérarchique. Il peut adresser à la section tous les documents relatifs à l'affaire et tous les renseignements nécessaires. Le fonctionnaire peut assister à la séance ou se faire représenter par un mandataïre conformément à l’article 26 de la loi de 1914 et à l’article 27 de la loi du 24 décembre 1928; les supérieurs hiérarchiques de ce fonctionnaire doivent lui accorder à cet effet un congé et pourvoir à son remplacement. |

La décision du conseil est communiquée au ministre par les soins du président “.

Le ministre intéressé peut, comme le fonctionnaire, exercer un recours contre toute décision du conseil privé du ministère relative à un de ses fonctionnaires dans un

Art. 30 de la loi du 14 septembre 1914.

Art. 30 de la loi du 24 décembre 1928.

Art. 31 de la loi du 16 septembre 1914 et du 24 décembre 1928, . Art. 82 de la loi du 16 septembre 1914 et du 24 déc. 1928.