Berthélemy, op. cit., p

2. V. la note sous Civ., 3 fév. 1925, D. P. 1925.1.113, in jine.

conseils généraux, en matière de responsabilité extracontractuelle de la puissance publique, en matière de marchés de fournitures de l'Etat, etc.). Mais quand le droit d’appel existe, il est indépendant de la valeur du litige; il peut s'exercer, si minime que soit l’intérêt pécuniaire en jeu.

6° Les tribunaux administratifs, pas plus que les tribunaux judiciaires, ne peuvent prononcer par voie de disposition générale et réglementaire :.

7° Leurs décisions sont soumises aux règles de l’article 1351 du Code civil sur l’effet relatif de la chose jugée. Il en est autrement, toutefois, lorsque le Conseil d'Etat annule un acte administratif sur recours pour excès de pouvoir : dans ce cas, l’acte est anéanti à l’égard de tous ?.

8° Les tribunaux administratifs, comme les tribunaux judiciaires, ne peuvent pas statuer ultra petita.

9° Les tribunaux administratifs sont distincts de l’Administration active ou délibérante.

On peut dire aujourd’hui que les administrateurs actifs ne sont jamais des juges administratifs : ni le maire, ni le préfet, ni le ministre ne jugent de litiges. Il subsiste cependant encore aujourd’hui quelques traces de l’ancienne confusion entre l'Administration active ou délibérante et la juridiction administrative : Le Conseil d'Etat, en même temps qu’un tribunal administratif supérieur, est un conseil consultatif de l'Administration active; le Conseil de préfecture a aussi, dans le domaine départemental et communal, des attributions consultatives; en outre, théoriquement du moins, il est présidé par le préfet.

Il n’est pas mauvais que la juridiction administrative conserve une sorte de regard sur l'Administration active,

IRC NAT.

2. Duguit, Traité de Droit constitutionnel, 3° 6d., t. II, p. 489, et, sur Je problème général de la chose jugée, Guillien, L’Acte juridictionnel et l’autorilé de la chose jugée, thèse, Bordeaux, 1931, notamment p. 327 et s., où il critique la théorie de Duguit.

de manière à rester familiarisée avec ses besoins, ses procédés et ses défauts; de manière aussi que les fonctionnaires de l'Administration active n’aient pas l'impression d’être jugés par des étrangers, par des rivaux. D'ailleurs, des précautions sont prises par la loi pour que les conseillers d'Etat qui ont donné un avis administratif ou préparé un décret ne puissent connaître du contentieux de Pacte auquel ils ont ainsi collaboré. Quant au Conseil de préfecture, ses décisions sont toujours susceptibles d’appel; et, depuis la réforme du 6 septembre 1926, le préfet ne préside plus cette juridiction, même théoriquement.

Les tribunaux administratifs ne peuvent d’ailleurs, pas plus que les tribunaux judiciaires, empiéter sur le domaine de l'Administration active. Ainsi, quand le Conseil d'Etat annule un acte administratif, l'Administration active reste libre de le refaire à sa guise, où même de ne pas le refaire.

Même dans le cas où un litige met en jeu le contentieux de pleine juridiction, c’est-à-dire même lorsque les tribunaux administratifs peuvent, non seulement annuler un acte, mais encore prononcer des condamnations contre l'Administration, le contentieux est purement pécuniaire. Elle ne peut ni être condamnée à faire un acte, à exécuter des travaux, à s'abstenir d’agir dans tel ou tel sens, ni y être indirectement contrainte au moyen d’une astreinte pénale. La juridiction administrative peut seulement, en principe, arrêter le chiffre des dettes contractuelles, fixer les indemnités dues pour dommage causé, condamner l'Administration à payer une somme d’argent.

Enfin, il faut remarquer que, comme il n’y a pas de voies d'exécution contre l’Etat, l'exécution des condamnations est toujours volontaire de sa part.

10° L’exécution des décisions juridictionnelles administratives rendues contre les particuliers est assurée par des moyens analogues à ceux qui garantissent l’exécution des décisions judiciaires, le bénéficiaire d’un arrêté ou d’un arrêt des juridictions administratives peut pro-

Andréadès. 4

céder, en vertu de ce titre exécutoire, aux: diverses saisies; il jouit de l’hypothèque judiciaire *.

Les contentieux administratifs.

Le rôle de la juridiction administrative est assez varié. Cette variété a amené la division du contentieux administratif en quatre branches : contentieux de pleine juridiction, contentieux de l’annulation, contentieux de l'interprétation, contentieux de la répression.

Le contentieux de pleine juridiction et le contentieux de l'annulation sont les deux plus importants. Dans le premier cas, l’arbitrage de la juridiction administrative s’exerce d’une manière complète sur la situation, tant en droit qu’en fait; elle alloue des indemnités (contentieux des travaux publics) ; elle réforme même les décisions de l'Administration active (contentieux des contributions directes, contentieux des établissements dangereux, incommodes ou insalubres). Dans le second cas, au contraire, c’est sur l’acte lui-même et non sur les faits et les droits respectifs des parties que la juridiction administrative exerce son contrôle. Elle s’attache à l’acte indépendamment des droits et des dommages que peut faire naître son exécution; elle le censure s’il est contraire au droit, sans qu’il soit nécessaire qu’il ait violé le droit propre d’un particulier; elle se borne à l’annuler, sans pouvoir ni le réformer, ni tirer de cette annulation des conséquences pécuniaires. Sans doute, si l'exécution de l’acte a causé à un administré un dommage contraire au Droit, ce dommage devra être réparé; mais ce sera l’œuvre du contentieux de pleine juridiction qui alors, mais alors seulement, entrera en action.

Quel est le domaine propre de chacune de ces deux branches du contentieux ? Dans quel cas pourra-t-on recourir au contentieux de pleine juridiction ? Dans quel cas me pourra-t-on faire appel qu’au contentieux de

1. Av. Cons. d’Et., 16 therm. an XII; L. 22 juil. 1889, art. 49.

EE

lPannulation ? On peut dire, d’une façon générale, que le contentieux de l’annulation contrôle les actes administratifs indépendamment de leur exécution; tandis que le contentieux de pleine juridiction règle les conséquences juridiques de l’exécution des actes, des opérations et des agissements provenant de la marche des services publics. Comme le dit Hauriou:, « la base des recours en annulation est la décision exécutoire, envisagée dans sa validité, et la base des recours de pleine juridiction ce sont les faits d'exécution ou de gestion et les droits subjectifs à réparation qu’ils engendrent ».

C’est ainsi que la demande d’un entrepreneur en règlement de son décompte, la réclamation d’un contribuable contre le montant de la cotisation qui lui est imposée, l’action en responsabilité dirigée contre l'Etat à raison d’un accident administratif, sont fondées sur l'atteinte portée aux droits d’un particulier au cours de l’exécution d’une opération administrative ou d’un service public; elles mettent en jeu le contentieux de pleine juridiction. Au contraire, la confection et la publication d’un règlement de police, le refus ou le retrait d’une permission de voirie, sont des actes administratifs qui peuvent être attaqués par la voie du contentieux de l’annulation indépendarmment de toute exécution : toute personne intéressée peut déférer au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir, le règlement de police irrégulier, sans attendre qu’il ait été exécuté par des mesures de contrainte ou par des procès-verbaux de contravention; tout intéressé peut poursuivre l'annulation de l’acte administratif prononçant illégalement le retrait d’une concession ou d’une permission, sans attendre l’exécution de cet acte. C’est si vrai que l’ancienne jurisprudence du Conseil d'Etat, aujourd’hui abandonnée, décidait dans certains cas que l'exécution de l’acte faisait obstacle à la recevabilité du recours en annulation.

Dans le contentieux de pleine juridiction, on voit en

1MOp'cit. D 415;

présence deux parties litigeantes qui débattent de leurs droits; l’administré excipe d’un tort fait à lui-même à son droit personnel.

Dans le contentieux de l’annulation, le demandeur se plaint moins d’une lésion de son droit personnel que d’une violation du Droit en général. Ce n’est pas l’Administration qu’il actionne comme étant sa débitrice, c’est l'acte dont il veut obtenir l’anéantissement juridique parce qu’il l’estime contraire au Droit. Le recours n’est pas un litige entre parties; c’est la lutte impersonnelle contre l’illégalité, en vue de la correction du service. Le contentieux de pleine juridiction est subiectif, le contentieux de l’annulation est objectif. C’est pourquoi, tandis que le premier n’est ouvert qu’à ceux qui revendiquent un droit, le second, fondé sur l'intérêt qu’ont le public et l'Administration elle-même à la marche correcte des services publics, peut être mis en œuvre par quiconque justifie un intérêt.

Il arrive assez souvent que la question de validité de lacte administratif, envisagée objectivement, est étroitement connexe à des questions de fait où se trouvent impliqués des droits subjectifs. On a longtemps soutenu que, dans ce cas, le contentieux de l’annulation se fondait dans le contentieux de pleine juridiction, et ne pouvait plus être mis en œuvre isolément. C’est ce qu’on nomme la question du recours parallèle. Ainsi, par exemple, on décidait que le contentieux de la validité des décisions administratives, d’après lesquelles certaines taxes directes sont perçues, n’était pas détachable du contentieux de pleine juridiction qui naît à l’occasion de l’application même de la taxe à tel ou tel contribuable, le contribuable ne pouvait pas attaquer la décision isolément par la voie du recours pour excès de pouovir; il ne pouvait la discuter dans sa légalité qu’à l’occasion de l’application qui lui en était faite, et par voie de réclamation contre le rôle émis en vue de la perception. Mais aujourd’hui, le Conseil d'Etat admet plus aisément la divisibilité en pareil cas, il permet généralement, pour des raisons à la fois juridiques et pratiques (économie de frais,

notamment) de détacher du contentiaux de pleine juridiction le litige sur la validité objective de l’actet.

Contentieux de pleine juridiction. — Les explications qui précèdent ont déjà fait comprendre la nature du contentieux de pleine juridiction. Selon les expressions de M. Berthélemy ?, « par le contentieux de pleine juridiction, les tribunaux administratifs ressemblent aux tribunaux civils; ils sont juges du fait et du droit; ils statuent sur le fond d’un procès; leur décision est déclarative de droits, elle constate ce qui est dû, condamne à restitution ou à paiement, elle est exécutoire, par elle-même, elle emporte hypothèque, etc. ». On donnait souvent autrefois aux actions ainsi exercées le nom de « recours contentieux proprement dit », par opposition au recours pour excès de pouvoir qui ne pouvait aboutir qu’à une annulation d’acte et qui ne supposait pas nécessairement un droit violé. Ce dernier recours apparaissait comme une sorte de transition ou de compromis entre le recours contentieux proprement dit et le recours hiérarchique.

Nous avons précisé la différence de nature qui sépare le contentieux de pleine juridiction du contentieux de l'annulation. Pratiquement, on peut dire que le contentieux des opérations ou agissements de l’Administration est un contentieux de pleine juridiction, tandis que le contentieux des actes administratifs est généralement un contentieux d'annulation. Sans doute, les actes adminis- tratifs, lorsqu'ils sont illégaux, peuvent donner lieu à un contentieux de pleine juridiction si, ayant violé un droit, ils ont causé un dommage; mais, dans ce cas, il faudra tout d’abord faire annuler l’acte entaché d’excès de pouvoir; ceci fait, il ne subsistera plus qu’un agissement dommageable à l’occasion duquel une demande d’indem-

1, J. Appleton, Les Progrès récents du recours pour excès de pouvoir, Paris Fontemoing, 1917.

2 A0pEcir.- p.983:

nité pourra être formée par le procédé du contentieux de pleine juridiction. Par exemple, lorsqu'un fonctionnaire a été révoqué illégalement, il mettra d’abord en œuvre le contentieux de l'annulation pour anéantir, par le recours pour excès de pouvoir, l’acte de révocation illégale. Ensuite s’il y a lieu, au moyen du contentieux de pleine juridiction il se fera allouer une indemnité.

Le Conseil d'Etat a, d’ailleurs, fait des efforts très intéressants pour éviter cette complication de procédure; il admet aujourd’hui que, lorsqu’un.recours de pleine juridiction (par exemple une demande en indemnité) est formée à l’occasion de l’exécution d’un acte administratif, le demandeur peut joindre à sa requête des conclusions tendant à l’annulation de l’acte critiqué. Il a été ainsi jugé en matière de révocation de fonctionnaires municipaux : Cons. d’Et., 31 mars 1911, Blanc, Argaing et Bézié, S. 1912.3.129, et la note de Hauriou sous ces arrêts.

Comme on le voit, le contentieux de pleine juridiction comporte la reconnaissance par la juridiction administrative d’un droit violé, et la réparation de ce tort par la réformation plus ou moins complète de l’acte qui l’a causé !,

Laferrière ? divise en trois catégories les recours qui dépendent de cette branche du contentieux : 1° Les contestations qui s’élèvent entre l’Administration et les particuliers au sujet de divers contrats intéressant la marche des services publics; 2° les débats qui s'élèvent sur les obligations pécuniaires de l'Etat nées des autres sources d'obligations (quasi-contrats, quasi-délits, la loi); enfin, 3° les contestations relatives à des opérations administratives d’où résultent des obligations ou des droits (comptabilité publique, impôts, recrutement de l’armée, opérations électorales).