LES TENDANCES JURISPRUDENTIELLES DU CONSEIL D'ETAT GREC

Depuis le 17 mars 1929, date à laquelle ont commencé les audiences âu Conseil d'Etat de la République hellénique, plus de deux mille arrêts ont été rendus par cette haute juridiction. Jurisprudence dès aujourd’hui considérable. L'importance de son étude est évidente non seulement parce que cette jurisprudence constitue déjà un guide précieux de l'Administration grecque pour l’application et l’interprétation des lois, mais aussi au point de vue théorique par la place qu’elle conquiert chaque jour dans la formation et le développment de la science du Droit administratif en général.

Nous nous proposons de donner une idée des directions dans lesquelles elle s'oriente et nous le ferons, sauf pour quelques développements relatifs à la révocation des actes administratifs et aux impôts directs, en suivant l’ordre des dispositions de la Constitution grecque. Un très grand nombre d’arrêts, en effet, ont pour point de départ l'interprétation des textes de cette Constitution extrêmement développée t.

Dès sa première affaire même, le Conseil d'Etat a eu à connaître de l’interprétation de la Constitution.

La Constitution actuellement en vigueur en Grèce a suivi par principe les formules des Constitutions anté-

1. Nous avons adopté cette méthode qui a été pour la première fois appliquée par le vice-président du Conseil d'Etat. M. Papairagos, dans sa remarquable étude sur Les conclusions de la jurisprudence du Conseil d'Etai.

Cette étude nous a servi de base.

rieures auxquelles étaient habitués les juristes et le pays en général. Mais, tant en raison des nouvelles bases politiques instituées par la nouvelle Constitution qu’en raison des conceptions prédominantes de l’après-guerre, qui devaient naturellement l’influencer comme en furent influencées toutes les autres Constitutions d’après-guerre, non seulement de nouvelles dispositions se sont trouvées introduites, mais encore certaines stipulations de la Constitution antérieure ont été abandonnées. A part cela, quelques difficultés ont résulté de ce fait que la Constitution a été élaborée par trois Commissions ‘, ce qui a entraîné des modifications au cours de la discussion devant la Chambre par l’adjonction d’amendements ou de déclarations interprétatives nombreuses ?.

Pour ces motifs, l’interprétation de certains détails de la Constitution a donné plus encore matière à controverses d'autant plus difficiles à résoudre que le court espace de temps qui s’est écoulé depuis l'apparition de la Constitution — 3 juin 1927 — n’a pas encore permis qu'une interprétation dogmatique en soit établie et publiée à.

L'Eglise orthodoxe grecque.

L'article 1° de la Constitution a disposé : « L'Eglise orthodoxe de Grèce est inséparablement unie au point

J. La quatrième législature a institué en 1924 une Commission « sur la rédaction de la clarté constitutionnelle » qui se réunit du 13 mars au 14 juillet 1924. Une nouvelle décision de la même législature institua une Commission «sur le vote de la Constitution »; celle-ci se réunit du 7 juillet au 10 septembre 1925. La Chambre issue des élections de 1926 a institué une Commission « pour l’élaboration de la Constitution » qui fut réunie du 14 décent bre 1926 au 13 avril 1927.

2. Les déclarations interprétatives qui ont été publiées avec la Constitution se montent à vingt-trois; six autres ont été votées par la Chambre, mais n’ont pas été publiées avec la Constitution (voir les art. 57, 117, 126) et trois sur l’art. 119. De celles-ci, deux concernant l’art, 119 ont été publiées plus tard par le ministre de la Justice après décision du Conseil des ministres, dans le Journal officiel, n° 191, du ? juin 1930.

3. Le traité le plus intéressant sur la Constitution en vigueur.est celui au professeur À, Svolos : La nouvelle Constitution et les bases du régime, 1928.

rw

de vue dogmatique à la Grande Eglise de Constantinople et à toute autre Eglise professant la même religion, observant immuablement comme elle les saints canons apostoliques et synodaux et les saintes traditions. » Cet article a reproduit mot pour mot l’article 2 de la Constitution de 1844 et l’article 2 de la Constitution de 1864, non révisé en 1911 ; il a provoqué très souvent des discussions animées quant à savoir si la protection constitutionnelle s’étend à tous les saints canons apostoliques et synodaux ou seulement à ceux de nature purement dogmatique. Cette controverse n’a pas encore été tranchée.

Elle a été soumise au Conseil d'Etat lorsqu’a été attaqué pour inconstitutionnalité l’article 3 du décret-loi du 21 octobre 1929 d’après lequel « est interdite dorénavant la nomination des prêtres non mariés au titre” définitif ou temporaire de curé », et l’arrêt du Conseil d'Etat n° 139 de 1930 a admis que l'Etat hellénique, en inscrivant dans sa Charte constitutionnelle les dispositions de l’article 1°”, a voulu sauvegarder l’observance inébranlable des règles et traditions mentionnées aux dogmes de l'Eglise orthodoxe orientale, dogmes immuables par leur nature, indispensables à l’existence de l’union dogmatique de l'Eglise orthodoxe ; les règles et traditions sont liées à la foi orthodoxe, à l’enseignement religieux et au culte divin. Maïs cet arrêt n’a pas considéré devoir faire intervenir l’application des règles constitutionnelles dans des questions de nature exclusivement administrative qui n’ont rien de dogmatique et qui, de ce fait, se règlent très souvent suivant les circonstances et les nécessités de la société, sous l'influence d’idées nouvelles qui entrainent à des modifications dans l’intérêt commun de l'Eglise et de l'Etatt.

1. L'arrêt se rapportant au cas spécial de la nomination au titre de curés, de prêtres non mariés par le Patriarcat oecuménique et l’Etat grec, décide qu’il s’agit d’une question d’ordre administratif pour laquelle ne peut pas être réclamée la protection de l’article premier de la Constitution.

Le contrôle de la constitutionnalité des lois.

Le chapitre II de la Constitution qui concerne la forme et les bases du régime contient une déclaration interprétative de l’article 5 d’après laquelle « il est interdit aux tribunaux d'appliquer les lois contraires à la Constitution ». Cette déclaration interprétative consacre constitutionnellement un principe qui a été de tous temps appliqué par les tribunaux grecs.

On a plusieurs fois demandé au Conseil d'Etat de consacrer dans des arrêts le même principe et cette haute juridiction a accepté de le faire.

L'examen de tels arrêts conduiraïit, si nous ne craignions d’être entraînés hors du cadre que nous nous sommes fixé, à la discussion de la question si intéressante du contrôle de la constitutionnalité des lois par les tribunaux.

Ceux-ci doivent-ils se borner à refuser d’appliquer les lois qui violent une disposition formelle de la Constitution ?

Doivent-ils, au contraire, étendre ce refus aux lois qui s’opposent aux principes fondamentaux des institutions de l'Etat, ou même aux lois qui, ne violant pas directement la Constitution —- le cas de violation directe est en effet fort rare — empêcheraient néanmoins l’application de certaines de ses dispositions ?

Il semble bien que l’opinion plus généralement admise aujourd’hui relative à ces questions est que les tribunaux ne peuvent refuser d'appliquer que les lois qui violent une disposition formelle ,

Sur ces questions, le Conseil d'Etat n’a pas eu à se pro-

PV Rapport de M. Papafragos au Conseil d'Etat sur les arrêts 719 de 1930 dans Themis, L. M. B., p. 2; revue Ergassia, 1'° année, n° 44, « Le eontrôle de constitutionnalité des lois »; A, Svolos, « L'examen de la Constitu-

Lionnalité des lois par les tribunaux », Dikeossini, A: E:, p.227; du même: La nouvelle Constitution, p. 358.

noncer précisément. Les arrêts relatifs à des lois dont les dispositions étaient arguées d’inconstitutionnalité, ont déclaré que ces dispositions ne constituaient pas, à proprement parler, des violations de la Constitution (arrêts 193 de 1929 ; 78, 362, 363 de 1930).

C’est qu’en effet la Constitution, après avoir fixé certains principes de base, a laissé au législateur le soin de les introduire dans la législation, en s'inspirant des circonstances et des événements.

Par les motifs de plusieurs arrêts du Conseil d'Etat (arrêts 257, 258, 259, 260, 277 de 1930) qui ont décidé que certaines lois ne sont pas en contradiction avec les axiomes fondamentaux de la Constitution, on déduit que si elles avaient été en contradiction avec ces axiomes fondamentaux, le Conseil d'Etat aurait conclu qu’elles étaient anticonstitutionnelles, bien qu’en réalité elles ne constituassent pas une opposition à la lettre formelle de la Constitution, mais une atteinte à l'esprit de celle-ci *.

Ceci constitue un commencement d’accession à la théorie du contrôle de la constitutionnalité des lois au sens le plus large, duquel s’inspirent clairement les motifs des deux arrêtés 708 et surtout 709 de 1930 et que semble aussi accepter Île rapport du président du Conseil d'Etat, M. Ractivan, sur les arrêts 78 et 79 de 1929, où, par interprétation de l’article 66, paragraphe 2 de la Constitution, est mise en évidence l’inconstitutionnalité d’une certaine disposition de loi admise comme telle par le Consel d'Etat.

1. Quand fut discutée la première Constitution crétoise en 1899, c’està- dire à une époque où les esprits les plus avancés admettaient seulement le contrôle de la constitutionnalité des lois par les tribunaux au sens le plus étroit, se limitant par conséquent à la violation immédiate d’une disposition formelle de la Constitution, M. Venizelos, conseiller alors de la justice de l'Etat crétois, exposa ainsi la question : « Une loi, disait-il, peut être contraire soit à une disposition formelle de la Constitution, soit à l'esprit de la Constitution. Le mieux est,puisque les questions qui se présentent sont multiples, de laisser chaque fois au pouvoir judiciaire, éclairé par la science, le soin de régler et résoudre sagement ces questions » (Procès-verbaux de la Commission pour la préparation d’un projet de régime. p. 32).

Les droits individuels.

Interprétant les dispositions du troisième chapitre « sur le Droit public des Hellènes », le Conseil d'Etat est parti du principe général que les droits individuels sont absolument respectables et qu’il importe dans un état de droit de leur accorder toute protection, mais ils restent soumis aux limitations posées par les lois au profit des intérêts généraux sociaux.

A plusieurs reprises ont été attaquées des lois considérées comme violant la prescription suivante de l’article 6 aux termes duquel : « les Héllènes sont égaux devant la loi ; ils contribuent tous sans distinction aux charges publiques en proportion de leurs ressources ».

Le Conseil d'Etat a arrêté que cette prescription ne pose pas une règle de Droit, mais indique un principe politique, à la réalisation duquel doit tendre le législateur dans la répartition des charges publiques ; l’observation de ce principe n’est donc pas soumise au contrôle des tribunaux qui n’ont pas le droit de juger si telle loi comporte ou non l'application de l’article susdit de la Constitution (arrêts 56, 258, 259, 260, 437, de 1930). Le Conseil a admis par une interprétation spéciale du principe de l’article 6 sur des droits individuels que les lois qui limitent ou touchent en quelque manière les droits ou intérêts économiques non pas de certains individus isolés, mais de certaines catégories tout entières de citoyens en faveur de l’ensemble social, ne sont pas en opposition avec le principe de l’article 6.

Il est évident que cette solution, outre sa justesse scientifique, est absolument conforme à la nécessité des choses, puisqu’au cas contraire s’effondrerait toute la législation dont bien peu de lois subsisteraient intactes :.

1. Cette observation s'applique non seulement à notre législation grecque, mais également à toute autre. V. l'étude du prof. de la Faculté de Lyon, Ed, Lambert : « Quatre années d'exercice du Contrôle de la constitutionna-

Le même article 6 de la Constitution édicte que « les fonctions publiques ne sont accessibles qu'aux citoyens hellènes, sauf exceptions prévues par des lois spéciales ». Une déclaration interprétative a ajouté que le terme « citoyen », dans cet article comme dans tous les autres

de la Constitution, signifie « sujet hellène », c’est-à-dire

personne de l’un ou l’autre sexe possédant la nationalité hellénique.

Il a été soutenu avec un certain fanatisme que d’après cette déclaration interprétative ont dorénavant le droit

’être nommés à toutes les fonctions publiques les hommes et les femmes sans aucune exception et sans aucune limitation, étant ainsi modifiées toutes les lois antérieures et étant interdit à l’avenir qu'aucune loi réserve aux seuls hommes ou aux seules femmes tel ou tel emploi,

Le Conseil d'Etat, par l’arrêt 42 de 1929, a admis que la déclaration interprétative n’a pas un sens si étendu. En réalité, de l’histoire même des travaux préparatoires et des discussions préliminaires de la Constitution, tout comme de son esprit en général et de celui de toute la législation grecque, il résulte que la Constitution a voulu seulement dire que les femmes n'étaient pas exclues de la nomination à des places publiques; par conséquent, dans chaque cas spécial, c’est à la loi qu’il appartiendra d'autoriser ou de refuser l’accession des femmes à certaines places.

Des arguments contraires sont développés toutefois dans un mémoire de M. le professeur Al Svolos?, qui soutient que le sens de la déclaration interprétative est que la loi ne peut pas exclure d’un emploi public les femmes en raison seulement de leur sexe et que le sexe masculin ou féminin ne confère pas en soi une qualité habilitant l'individu à devenir fonctionnaire; cependant, la loi pourra consacrer des exceptions formelles excluant

lité des lois par la cour supérieure des Etats-Unis », dans Mélanges M. Hau-

riou, p. 469.

1. V. cet arrêt Dikeossini, t. G., p. 309, et Archives Dikastiki, t, À, p. 64.