Comp. art. 48 de la Constitution allemande

Le pouvoir judiciaire.

En ce qui concerne de chapitre VII « sur le ‘pouvoir judiciaire », des arrêts ont été rendus par le Conseil d'Etat relativement à la disposition du paragraphe 1 de Particle 94 d’après laquelle ne peuvent être nommés juges et rendre la justice que les personnes qui répondent aux conditions d'aptitude fixées par la loi.

Le Conseil d'Etat a jugé que la soumission des différends de nature civile à des tribunaux administratifs est contraire aux dispositions des articles 5 et 94 de la Constitution, aux termes desquels le jugement des affaires civiles et pénales n’appartient qu'aux tribunaux composés de juges nommés conformément à la loi, sauf exceptions édictées par la Constitution elle-même dans ses articles 19 et 94, paragraphe 2 et dans son article 105 relatif au contentieux administratif.

Par conséquent, l'attribution par les décrets-lois du 21 avril 1926 et du 2 novembre 1926 à un tribunal administratif des différends entre le service public et la défense aéronautique et les citoyens, en ce qui concerne la propriété et la possession d'immeubles, que la défense considère comme lui appartenant, c’est-à-dire d’affaires de nature civile et non de contentieux administratif, a été considéré par le Conseil d'Etat comme contraire, non seulement à l’article 94 de la Constitution, mais aussi à l’article 97, paragraphe 1, qui interdit l'institution de commissions judiciaires ou de tribunaux

d'exception (arrêts 362, 365, 771 de 1930) :, ?, 5.

1. De la même façon, la Cour de cassation a décidé au sujet de ce tribunal : (arrêt 160 de 1930).

2. Comme constitué en violation des dispositions de la Constitution, a été aussi attaqué le tribunal relatif à la Bourse, institué par la loi 3632 pour juger les différends de Bourse, mais pour celui-ci, le Conseil d'Etat n’a pas eu à se prononcer parce qu'il a rejeté les recours pour d’autres motifs (arrêts 138, 129, 140 de 1929). La Cour de cassation, par l’arrêt 1 de 1931, a admis que la constitution de ce tribunal ne s'oppose pas à la Constitution.

3. D'après l'arrêt 771 du Conseil d'Etat, les dispositions qui, avant 1a

ee

Interprétant les articles 98, 99 et 105 de la Constitution d’après lesquels les audiences des tribunaux judiciaires et administratifs sont publiques, et tout jugement de ceux-ci doit être motivé et rendu en audience publique, le Conseil d'Etat a considéré, par l’arrêt 719 de 1930, que ces articles ont eu pour but de donner une garantie au plaignant par la discussion en public de son affaire.

C’est en effet la discussion publique qui permet le contrôle de l’exercice de la justice. En conséquence, toute loi n’assurant pas la publicité des débats est essentiellement inconstitutionnelle,

Dans le même chapitre, matière à interprétation a été donnée au Conseil d'Etat par la disposition de l’article 96 d’après laquelle les détachements de fonctionnaires judiciaires qui sont garantis par l’inamovibilité, sauf ceux qui sont détachés à l’étranger, sont prononcés après avis conforme du Conseil supérieur judiciaire. Il a été soutenu qu’un tel avis était nécessaire pour la nomination des juges de première instance aux Commissions d’aliénation prévues par la loi agraire. Mais le Conseil d'Etat a décidé (arrêts 418, 419, 539 de 1930) que la Constitution considère seulement comme détaché le juge appelé à exercer des fonctions judiciaires dans une autre circonscription, Un avis du Conseil judiciaire supérieur n’est donc pas nécessaire pour la nomination à la présidence de la Commission d’aliénation, prévue par l’article 65 de la loi agraire, dans le siège du tribunal de première instance, auprès duquel un juge exerce ses fonctions ?.

nouvelle Constitution, exeluent la protection par la voie judiciaire de droits de propriété et de possession sur les biens parvenus à la défense aéronautique, ne conservent pas leur validité parce qu’elles s'opposent aux dispositions des art. 94 et 95 de la Constitution,

1. Cela résulte aussi de la discussion poursuivie durant le vote de la Constitution sur le point de savoir s’il est licite ou non d’affecter des juges aux services administratifs (séance du 9 mai 1927).

Le paragraphe 3 de l’art. 65 de la loi agraire quiinstituait des Commissions auprès des tribunaux de première instance entraîna l'affectation en dehors de leurs circonscriptions d'un nombre de juges proportionnel] à celui des Commissions créées; il s'agissait là de détachements conformes aux disF ositions de l’art. 96 de la Constitution.

Le recours en cassation devant le Conseil d'Etat.

Le chapitre VIII de la Constitution concernant la juridiction administrative est lié tout particulièrement aux travaux du Conseil d'Etat.

Nous parlerons plus loin de l’article 102 à l’occasion de la loi organique sur le Conseil d'Etat.

Mais signalons, tout de suite, de très intéressantes questions qui résultent des dispositions de l’article 105. D’après le paragraphe 2 de cet article, les pourvois en cassation contre les arrêts des tribunaux administratifs sont soumis à la compétence du Conseil d'Etat dès son fonctionnement. Il a été soutenu que cette disposition consacrait le recours en cassation devant le Conseil d'Etat contre toutes les décisions des tribunaux administratifs dès la création du Conseil d'Etat; à l’appui de cette opinion, ont été cités et les enseignements de la science juridique française et la jurisprudence du Conseil d'Etat français 1.

Le Conseil d'Etat a interprété cette disposition de la Constitution comme instituant, dans les limites permises par la législation présente ou à venir, le recours en cassation devant le Conseil d'Etat.

En outre, il a été reconnu à cette disposition le caractère d'indication formelle au législateur d’instituer le recours en cassation contre les décisions des tribunaux administratifs, afin que ne restent pas sans contrôle, non seulement les décisions des autorités administratives (art. 102), mais aussi les jugements des tribunaux administratifs et de toutes juridictions administratives en général (arrêts 5, 32, 81, 90, 145 de 1929; 40, 123 de 1930 et surtout 117 de 1929).

En application de la disposition de la Constitution

1. V. P. de KFont-Réault, Les pourvois devant le Conseil d'Etat. contre les décisions des auires tribunaux administratifs, thèse, Paris, 1930.

dont nous parlons la loi 4210 de 1929 a admis par principe que toutes les décisions des tribunaux ou juridictions administratives concernant les affaires administratives sont soumises au recours en cassation devant le Conseil d'Etat, et a fixé les termes et les délais de l’exercice de ce recours, ses causes et sa procédure.

Mais, la même loi a limité à quatre catégories d’affaires ? l’application de cette disposition, en prévoyant son extension à d’autres catégories d’affaires par décrets ultérieurs.

Un décret du 25 mars 1930 a ajouté une cinquième catégorie ?.

Aïnsi a été précisée dans ses lignes générales la législation concernant le recours en cassation; le recours en cassation contre les décisions de tous les tribunaux administratifs est un principe souverain émanant de la Constitution * ; l'exercice de ce recours se fait suivant les termes fixés par la loi, |

Il résulte donc de ces principes que le droit à recours en cassation pour une certaine catégorie d’affaires ne peut être ni supprimé, ni restreint par des lois postérieures. Il n’est pas possible non plus de soustraire une affaire à la compétence d’une juridiction administrative comportant un recours possible en cassation, pour la soumettre à une autre juridiction dont les décisions sont sans recours; ce serait, en effet, violer la Constitution.

Depuis les débuts du Conseil d'Etat, trop peu de temps s’est écoulé pour que se soit créée une large jurisprudence à la suite de recours en cassation. Nous n’exa-

1. C'est-à-dire contre les décisions : a) de la Cour des comptes pour tous les différends concernant l'impôt; b) de la Commission en second degré concernant le droit de patente; c) du tribunal administratif des mines et carrières; d) du tribunal administratif de la Défense aéronautique.

2. Contre les décisions du tribunal administratif jugeant les infractions en matière de contributions.

3. À ce point de vue, signalons l'intérêt de l’arrêt 83 de 1929 d’après lequel la loi 4210 fixant que certaines décisions seulement sont soumises à recours en cassation devant le Conseil d'Etat, n’a pas voulu exclure les autres recours en cassation qui étaient déjà autorisés par des lois antérieures (comme la loi 3347 de 1926 «sur la Caisse de retraites de la marine ») même si celles-ci avaient omis de fixer les causes de pourvoi, auquel cas ces causes seront appréciées d’après les dispositions de la loi 4210.

minerons donc pas tous les arrêts rendus sur des recours en cassation. ;

Nous signalerons cependant que c’est en statuant sur de tels recours que le Conseil d'Etat a rendu les arrêts 362 et 265 de 1930, par lesquels il a considéré l’établissement du tribunal administratif de la Défense aéronautique comme une violation de la Constitution.

Signalons aussi les arrêts 32, 91, 92, 93 de 1930 par lesquels a été tranchée de même une question très intéressante longtemps discutée, à savoir : que ne sont pas soumis à l'impôt synthétique du revenu net, les revenus provenant de coupons des emprunts de l'Etat.

Les juridictions administratives inférieures.

Le même article 105 dispose que les affaires de contentieux administratif continuent à ressortir pour le présent aux tribunaux ordinaires, excepté celles pour lesquelles des lois spéciales instituent des tribunaux administratifs dans lesquels sont observées les dispositions des articles 98 et 99 de la Constitution, d’après lesquels les audiences sont publiques et tout jugement doit être motivé et rendu en audience publique. Jusqu’à la promulgation de lois spéciales, les lois existantes sur la juridiction administrative restent en vigueur. De ceci, résultent des questions d’un grand intérêt théorique et pratique parce que les décisions des juridictions administratives peuvent être attaquées seulement par les recours consacrés par les lois qui les ont créées, et une fois devenues définitives, ces décisions ont force de chose jugée. Au contraire, les décisions des organes administratifs qui agissent collectivement sont des actes d’administration et sont soumises à recours en annulation devant le Conseil d'Etat, comme tous les actes exécutoires administratifs.

Cette distinction fondamentale, féconde en conséquen-

ces pratiques, n’était pas autrefois clairement marquée dans la science ni dans la jurisprudence du Conseil d'Etat français; elle a été mise en relief pour la première fois par Laferrière :, qui établit la différence entre actes administratifs émanés des autorités centrales ou locales, qui exercent les pouvoirs de puissance publique soumis à recours en annulation, et décisions juridictionnelles rendues par les tribunaux ou corps administratifs exerçant une juridiction en dernier ressort, soumis à pourvoi en cassation ?.

Depuis lors, cette distinction a été observée par la science et la jurisprudence; le Conseil d'Etat grec aussi l’a respectée.

Mais quel critérium caractérise les juridictions administratives ? Sur ce point, diverses théories ont été soutenues; mais au point de vue de droit positif, la réponse dépend des lois en vigueur dans chaque Etat.

Conformément aux principes théoriques les plus justes et aux dispositions constitutionnelles et législatives de son pays, le Conseil d'Etat grec a admis que les éléments qui caractérisent les juridictions administratives sont : de se prononcer sur les différends de caractère administratif entre autorités publiques et particuliers. c’est-à-dire ceux qui sont du contentieux administratif; que la procédure s’y entame sur l'initiative des intéressés qui ont droit de suivre la discussion, les audiences devant être publiques; que les jugements doivent être motivés et rendus publiquement; que ces jugements définitifs et irrévocables sont exécutoires et excluent toute autre action pour le même litige devant les tribunaux judiciaires : arrêts 487, 607 de 1930.

Le premier de ces deux arrêts considère comme première caractéristique des tribunaux administratifs le fait que des fonctionnaires inamovibles en font partie;

1. Laferrière, Traité de la juridiction administrative, t. 11, p. 394 et 575 et suiv,

2, V. de Font-Réault, Les pourvois devant le Conseil d’Etat contre les décisions des autres tribunaux administratifs, p. 79 et le renvoi,

leur composition donne ainsi des garanties analogues à celles de la juridiction ordinaire.

L'arrêt 607 du Conseil d'Etat ne tient pas compte de cette caractéristique.

Par application des principes exposés, le Conseil d'Etat a considéré comme tribunaux administratifs : 1° La Commission qui fixe les limites des dèmes et des communes (arrêts 543 de 1930) ; 2° la Commission constituée conformément à la loi 3408 de 1927 décidant sur l'imposition provisoire sur la production agricole (arrêts 40, 123, 487, 607 de 1930); 3° le tribunal administratif des forêts auprès du ministère d'Agriculture (arrêt 593 de 1930). Il a au contraire décidé que ne sont pas juridictions administratives, riais organes collectifs de l’administration : 1° Les Commissions d’aliénation créées en exécution de la loi agraire (arrêts 52, 119 de 1929; 22, 25, 26, 53, 173, 213, 319 de 1930) ; 2° la Commission prescrite par la loi sur les loyers pour fixer les prix maxima des locations hôtelières (arrêts 156, 157 de 1930); 3° la Commission d’expertise des constructions dangereuses constituées d’après le décret-loi du 13 avril 1929 (arrêt 209 de 1930) ; 4° la Commission constituée d’après la loi 1237 chargée de l'imposition sur les spectacles (arrêt 27 de 1930) ; 5° la Commission de second degré sur le contrôle des marques commerciales et industrielles (arrêts 5 de 1929; 180, 352, 496 de 1930); 6° les Commissions instituées conformément à la loi 3881 de 1927 pour estimer les biens laissés en Turquie par les anciens habitants grecs de Turquie (arrêt 51 de 1930); 7° la Commission pour la fixation de l'indemnité pour dommages subis pendant la dernière guerre, Commission instituée conformément à la loi 4278 de 1929 (arrêts 727, 749 de 1930).

La disposition formulée dans l’article 101 de la Constitution de 1864, puis répétée et complétée lors de la

révision de la Constitution en 1911, d’après laquelle les:

lois existantes concernant la juridiction administrative restent en vigueur jusqu’à promulgation de nouvelles

lois spéciales, a été interprétée par le Conseil d'Etat comme maintenant l’existence légale des juridictions administratives antérieures à la Constitution de 1911; c’est seulement par des lois qu'après 1911 pouvaient être créées de nouvelles juridictions. Toutefois, les Commissions instituées depuis 1911 par plusieurs lois ne constituent pas des tribunaux administratifs, mais des organes collectifs d'administration, et leurs décisions peuvent être annulées par le Conseil d'Etat, même dans le cas où serait prévu le recours hiérarchique (arrêts 216 de 1929, 57, 51, 727 de 1930) :.

La décentralisation administrative.

La chapitre X de la Constitution « sur l’autonomie administrative et la décentralisation » consacre par principe l'institution de l’autonomie administrative locale, qui, par tradition historique, correspond incontestablement aux sentiments du peuple grec.

C’est en vertu de ces sentiments que la première loi de l'Etat grec indépendant, promulguée le 27 décembre 1833, et prescrivant la création de communes malgré les idées centralisatrices de la Régence bavaroiïse, a accordé une certaine indépendance et une certaine initiative aux autorités communales pour la gestion des affaires locales.

Mais la décentralisation locale n’a été vraiment instituée et n’a fonctionné qu’en 1912 par la loi « portant création de dèmes » ?.

1. V. rapport de M. le professeur G. Bali au premier Congrès des barreaux (Compte rendu officiel, 1928, p. 153, et Dikeossini, t. VI, p. 14). M. le professeur À, Svolos : « La responsabilité de l'Etat par le fonctionnement de ses services » et « Pages de jurisprudence du Conseil d'Etat » dans revue Dikeossini, t. À, p. 60.

2. V. interprétation de cette loi par Ch. Deconomopoulo et D. Sotiriou, t. À, 1928, et K. Geraga, t. A, 1929, La Revue de décentralisation locale fon1e en 1922 par Gh. De :onomopoulo et maintenant publiée par l’e Union des Dèmes de Grèce », fous-nit une abondante documentation relative à la

Andréadès.

La Constitution actuelle, consacrant comme principe constitutionnel la gestion par les citoyens des affaires locales dans les limites que la loi fixera, a fait de la commune une institution constitutionnelle. Elle a disposé que le droit d'initiative et de gestion pour toutes questions d'intérêt local appartient nécessairement à des organes électifs élus au scrutin universel et ainsi à l’ensemble des citoyens, l'Etat n’exerçant, suivant les prescriptions relatives, qu’une surveillance supérieure qui ne devra pas empêcher l'initiative et la libre action des organismes communaux.

De l’ensemble de ces dispositions résulte que l’autonomie locale donne aux organismes communaux le droit de s’administrer eux-mêmes et que ce droit est constitutionnellement protégé en vue d’une action libre et spontanée, mais que dans tous les cas l'Etat, qui leur donne ce pouvoir, garde le droit de le réglementer par des mesures législatives comme d’autre part de veiller à ce qu’il soit exercé dans les limites et dans les termes prescrits par les lois.

Par conséquent, le Conseil d'Etat a admis qu’à ce point de vue, la Constitution a entendu imposer au législateur une ligne de conduite et lui donner des ordres impératifs, comme par exemple la disposition relative à l'élection des autorités communales. Mais le pouvoir législatif peut, suivant son appréciation, fixer les buts de l’autonomie administrative locale et imposer aux organismes locaux autonomes les dépenses nécessaires pour atteindre ces buts, comme aussi toutes les mesures qui lui paraissent les meilleures pour leur réalisation (arrêts 25 de 1929; 257 de 1930 :).

décentralisation locale et à la législation régissant les dèmes et communes; sur les dispositions de la Constitution relativement à l'autonomie administrative. V. Th. Anghelopoulos, « Dispositions de la nouvelle Constitution hellène relatives. à l'administration locale »dans la Revue internationale des Sciences administratives, 1929, p. 251.

1. Dans son arrêt 257 concernant un cas spécial, le Conseil d’ Etat a admis que ne s'oppose pas à la Gonstitution la loi 4180 de 1930 obligeant les dèmes à employer comme fonctionnaires des militaires réservistes dans des cas exceptionnels étroitement limités et fixant les conditions d'admission au

Bien entendu, dans cette réglementation de l’autonomie administrative locale, la loi ne peut pas étendre les limitations jusqu’à un point qui réduirait à néant l’autonomie administrative et qui s’opposerait manifestement à l’esprit de la Constitution (arrêt 35 de 1931).

D’autre part, la surveillance de l'Etat sur l’autonomie administrative comporte pour les autorités administratives qui l’exercent le droit d'annuler les actes illégaux des organismes autonomes locaux. Par exception aussi, dans certains cas graves, l'exercice de cette surveillance impose de soumettre à l'approbation des autorités administratives pour les rendre exécutoires les actes des organismes locaux autonomes et donne à ces autorités le droit d'en modifier les dispositions !.

L’autonomie administrative locale, pour s'exercer avec succès, dépend donc de l’activité de ses propres organes et de ceux qui les surveillent; les premiers ne doivent pas se détourner du but qui leur a été dévolu; les seconds ne doivent pas transformer leur surveillance en une pression abusive.

Nombreux sont les arrêts de la deuxième section du Conseil d'Etat portant sur des recours contre les décisions des autorités de tutelle. Du nombre de ceux-ci on peut conclure que des deux côtés n’ont pas été suffisamment compris le but de l’autonomie administrative ni le but de la tutelle; les autorités communales ont souvent enfreint les lois ; fait plus grave encore, les préfets ont très souvent annulé sans raison des actes des autorités communales.

Il faut espérer que le contrôle du Conseil d'Etat s’exer-

bénéfice de la Caisse de prévoyance. Critique de cet arrêt et discussion plus générale sur l’autonomie administrative locale. V. M. AI, Svolos, Problèmes de la démocratie parlementaire, p. 21, et spécialement la note 46 de Ia page 43.

]. Parfois, parnégligence desorganesdel’autonomieadministrativelocale, l'autorité chargée de la surveillance a le droit de faire des actes qui sont de ia compétence de l’autorité administrative locale, par exemple d'émettre des mandats de paiement (art. 64 du Gode de la législation des dèmes et commu-

nes, arrêt 6 de 1930).

cera efficacement dans le domaine de l’autonomie des collectivités administratives décentralisées *.

Le Code de la législation des dèmes et communes et les lois relatives à ce Code ont été très largement interprétées. Nous mentionnerons surtout les décisions d’importance générale :

1° Le délai prévu par l’article 39, dans lequel doit se prononcer le préfet sur les décisions des conseils communaux à lui soumises; ce délai n’est pas péremptoire en ce sens que le préfet peut, pour des raisons valables, prononcer l’annulation des décisions pour cause d’infraction à la loi, après l'expiration dudit délai (arrêts 44 de 1927; 62 de 1930).

2° En soumettant à l'approbation du préfet des actes des conseils de dèmes et communes, la loi n’a pas autorisé le préfet à les modifier quand il n’y a pas de disposition légale formelle qui l’y autorise; ce serait, en effet, substituer le préfet à la volonté des organes de Pautonomie administrative locale et l’acte ne résulterait pas de la volonté de celle-ci, mais serait issu de la volonté de l’autorité chargée du contrôle (arrêts 240, 404, 50, 772 de 1930).

3° L'obligation, résultant de l’article 26, qui impose au président de la commune de résider au siège de celle-ci, a pour but d'assurer une gestion régulière des affaires communales; par conséquent, il ne pourra y avoir déchéance du président pour cause de non-résidence permanente dans le siège de la commune, s’il n’y a pas négligence de sa part dans l’exercice de sa fonction (arrêts 55, 170 de 1929).

4° Les fonctions communales sont, par principe, honorifiques et non rémunérées ; mais l’allocation aux autorités communales de frais de représentation est permise

chaque fois que la loi l’autorise formellement (arrêts 60, 449 de 1930).

1. V. Gh. Deconomopoulos : « Le contrôle de l'autonomie administrative », dans Revue de l'aulonomie administrative locale, t. H, p. 247.

9° Le pouvoir disciplinaire du préfet sur les autorités communales n’est pas absolu; il est régi strictement par les dispositions légales spéciales qui le concernent (arrêt 278 de 1930).

6° Tant que les dèmes et communes ne violent pas une disposition de la loi, ils ont le droit absolu de régler à leur gré toutes les questions propres à servir les intérêts des membres de la commune, en particulier et plus généralement à satisfaire l’accomplissement du but communal : par exemple, décider l’engagement et le paiement d’un médecin pour l’assistance médicale gratuite (arrêt 48 de 1929); donner aux enfants pauvres les moyens de s’instruire (arrêt 200 de 1930); assurer le chauffage et la propreté des écoles communales (arrêt 203 de 1929): donner, dans les circonstances justifiées et dans les limites de leurs possibilités, une aide pécuniaire aux habitants pauvres de la commune (arrêt 711 de 1930) ou à des fonctionnaires communaux (arrêts 152, 190 de 1930).

7° Le principe du caractère définitif du budget des dèmes et communes n’est pas absolu; si, après le vote du budget, des événements judiciaires ou autres surviennent qui imposent de modifier les prévisions, il est alors permis et parfois même indispensable de modifier le budget (arrêts 149, 170 de 1930).

8° En ce qui concerne les dépenses des administrations communales, la loi a voulu qu’elles soient proportionnées aux moyens de chaque dème et commune, tels que ceuxci sont révélés par le rendement de leurs recettes régulières; l'élément le plus sûr pour apprécier limportance de ces moyens est évidemment le bilan des années précédentes, mais cela ne doit pas être un critérium exclusif et il est permis de considérer d’autres éléments pour avoir des prévisions sûres permettant d'établir le budget de l’année courante (arrêts 69 de 1929; 476, 500, 548, 567, 663, 758 de 1930).

9° Aux termes de l’article 41 de la loi, toute décision du préfet, par laquelle celui-ci exerce un contrôle sur les décisions des conseils de dèmes ou de communes, est susceptible d'annulation par un recours devant la

deuxième section du Conseil d'Etat (arrêts 54, 170 de 1929; 544, 598, 627, 669 de 1930) *.

Le statut des fonctionnaires.

En Grèce, un très grand nombre de fonctionnaires sont inamovibles. Pour assurer cette inamovibilité, l’article 114 de la Constitution hellénique a consacré la pleine juridiction du Conseil d'Etat au second degré pour les décisions des conseils disciplinaires, qui concernent la révocation, la rétrogradation et le déplacement des fonctionnaires. L’application de cette disposition a soulevé d’intéressantes questions.

Quelle est d’abord la nature de la relation de droit existant entre l’Etat et les fonctionnaires ? On sait que sur ce problème de vives discussions se sont toujours engagées dans la doctrine. Le Conseil d'Etat a considéré ce rapport de Droit comme une relation de Droit public, qui touche l'intérêt, non seulement des fonctionnaires, mais de l'Etat. Il en résulte l’existence de droits et d’obligations des deux côté et les conséquences de la violation de ces droits et obligations, soit de la part de l'Administration, soit de la part des fonctionnaires, se règlent par les règles de Droit public et non du Droit privé (arrêts 41, 111 de 1929 ; 675 de 1930).

Il y a lieu de signaler que les dispositions de l’article 114 ne concernent pas les fonctionnaires, pour lesquels une juridiction et une procédure spéciales sont organisées (arrêt 20 de 1929). Les dispositions de l’article 114 sont-elles, d'autre part, applicables, aux officiers des armées de terre et de mer ? La question a été discutée

1. Plusieurs questions relatives à la législation des dèmes et communes ont êté étudiées par M. Ch. Deconomopoulo dans la Revue de l'autonomie administrative, t. D, p. 65, 159; t. E, p. 57 et dans Revue Dikeossini, t. D, P. 8.

LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE EN GRÈCE 503 et le Conseil d'Etat a décidé qu’elles ne sont pas applicables à ces officiers (arrêts 74, 75, 84 de 1929) :.

Les officiers, en ce qui concerne leur réforme ou retraite pour des raisons disciplinaires, sont régis par la loi sur l'Etat des officiers. C’est cette loi et non pas Particle 114 qui leur donne contre les décisions des Conseils d'enquête, le procédé juridique de la requête en annulation pour violation des dispositions de fond ou de forme édictées à peine d’annulation.

Le Conseil d'Etat s’est occupé du sens de l'expression employée par la Constitution de « fonctionnaires titulaires inamovibles » et cela à propos de deux questions :

D'abord, en ce qui concerne la détermination des fonctionnaires qui jouissent de la protection constitutionnelle de l’article 114, et, d’autre part, en ce qui concerne la composition des conseils disciplinaires, lesquels doivent comporter aux termes de la Constitution deux tiers au moins de fonctionnaires inamovibles.

Considérant le but de la disposition constitutionnelle, c’est-à-dire l’intérêt qu’il y a pour le progrès des services publics, d’avoir et de conserver les fonctionnaires capables, expérimentés et honnêtes, le Conseil d'Etat a estimé que le principe doit être que le fonctionnaire titu: laire est nommé inamovible. Un fonctionnaire n’est pas inamovible lorsqu'il est nommé comme non-titulaire.

Un fonctionnaire peut également n’être pas inamovible en raison de la nature du service dans lequel il est nommé ou en raison du but en vue duquel la nomination est faite (arrêts 74 de 1929, section A; 653 de 1930)°.

En outre, dans la définition des fonctionnaires administratifs de l’article 114 de la Constitution, ne sont pas compris les fonctionnaires des personnes juridiques du

1. V. le développement des arguments relatifs à cette question dans le rapport de la majorité sur ces décisions publié dans Themis, t. M. ARE D 0775 les arguments en faveur de la thèse opposée dans le rapport de la minorité publiés également dans Themis, t. M, p. 873.

2. Les fonctionnaires nommés par contrat, pour un temps déterminé, sont considérés comme inamovibles, tant qu’ils occupent un poste organique (G.fd’Et., arrêt 389£de 1930).

Droit public autres que l'Etat, mais seulement les fonctionnaires qui sont des organes de l’État servant directement celui-ci {arrêt 44 de 1929, section A); c’est-à-dire seulement les fonctionnaires de l'Etat qui sont attachés par une relation d'employés envers la personne juridique de l'Etat (arrêt 28 de 1930). Néanmoins, sont compris dans la protection constitutionnelle les fonctionnaires qui servent les personnes juridiques de Droit public autres que l'Etat, maïs servent des buts d'Etat, lorsque toutefois la loi leur donne la qualité de fonctionnaires publics, par exemple les fonctionnaires des chemins de fer de l'Etat grec, les fonctionnaires de la caisse ecclésiastique, etc. (arrêts 82 de 1929, section A; 109, 485, 726 de 1930).

La protection constitutionnelle des fonctionnaires consiste en ce que ceux-ci ne peuvent être révoqués, rétrogradés ou déplacés qu'après intervention d’un conseil organisé, dit la Constitution, « conformément à la loi ». Quand peut-on dire que ces conseils sont organisés conformément à la loi ?

Le Conseil d'Etat a considéré seulement comme tels ceux qui sont constitués par les dispositions de la loi organique du service compétent. Est exclu par là tout conseil qui n’aurait pas compétence pour juger chaque fois sur chaque cas qui se présente de destitution ou de rétrogradation des fonctionnaires, mais qui serait constitué exceptionnellement pour juger la destitution ou la rétrogradation de certains fonctionnaires ou de certaines catégories de fonctionnaires et dont le fonctionnement cesserait une fois son œuvre accomplie. En conséquence, il a considéré comme n’entrant pas dans les termes de la Constitution le conseil de police constitué d’après l’article 5 de la loi 3754 (arrêt 1 de 1929 et plusieurs autres), le Conseil constitué d’après l’article 67 de la loi 4578 sur l’organisation de la police (arrêts 555, 556 de 1930) et le conseil constitué conformément à la loi 4436 « sur le personnel civil employé dans l’armée » (arrêt 653 de 1930). Le Conseil d'Etat, par plusieurs arrêts, a annulé les discussions de ces conseils.

La disposition suivant laquelle l’inamovibilité existe tant qu’existent le service et l'emploi correspondants a soulevé des difficultés diverses. Le Conseil d'Etat a admis que non seulement la suppression du service correspondant, mais aussi la seule suppression de l’emploi que détenait le fonctionnaire, fait disparaître son inamovibilité et rend possible sa destitution, sans l’observation des formalités prescrites par la Constitution (arrêts 194 de 1929; 726 de 1930).

Mais si tous les emplois du même degré appartenant au même service ne sont pas supprimés, mais seulement quelques-uns d’entre eux, et qu’ainsi quelques fonctionnaires se trouvent en surnombre, l'Administration n’a pas le choix des destitués ; il faut une décision du conseil organisé conformément à la loi (arrêt 448 de 1930). Et quelquefois la loi elle-même détermine par des dispositions de caractère général quels seront ceux qui pourront être destitués. Par exemple, les lois 4763 et 4292 de 1930 sur ladministration de l’enseignement fixent que si un emploi est supprimé, sont destitués comme étant en surnombre d’abord ceux qui ont atteint la limite d’âge ou qui ont droit à la retraite, et après ceux qui n’ont pas un diplôme égal aux autres (C. d’'Et. arrêts 680, 722 de 1930).

Exerçant ainsi sa pleine juridiction *: comme tribunal de deuxième degré, le Conseil d'Etat a jugé à sa première section cent quatre-vingts requêtes de fonctionnaires contre les décisions de conseils disciplinaires, sur lesquelles il en a rejeté quarante-huit pour diverses causes d’irrecevabilité, quatre-vingts après un jugement de fond; il en a admis cinquante-deux seulement, sup:

1. Nous disons « pleine juridiction », parce que le Conseil d'Etat ne se yimite pas à l'examen de la partie attaquée de la décision du Conseilinférieur,

ais il examine l'affaire dans toutes ses parties, prenant en considération seulement les éléments présentés devant le conseil inférieur, mais tout autre £lément nouveau. Par suite, un conseil inférieur spa Par exemple omis une formalité et l’affaire étant portée devant le Gonseil d Etat, celui-ci suivant les circonstances particulières de l’affaire ou bien se limitera à annu- Ler l'acte du Conseil et à iui renvoyer de nouveau l'affaire pour qw'ilreprenne la procédure, ou bien annulera la décision a en mème temps examinera l'affaire dans toutes ses parties (G. d'Et., arrêt 110, 111, de 1903).

non

506 LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE EN GRÈCE ; primant la peine disciplinaire ou lui substituant une sanction moins sévère.

La proportion assez forte des requêtes admises ne doit pas être considérée comme une chose surprenante, étant donné que les fonctionnaires peuvent seulement faire des recours contre les décisions de destitution, de rétrogradation et de déplacement, que les fonctionnaires frappés de ces peines sévères font généralement tous des recours au Conseil d'Etat’, et enfin que l'éloignement dans le temps du fait réprimé rend naturellement le juge plus indulgent.

Entre autres décisions intéressantes du Conseil d'Etat relativement aux statuts des fonctionnaires, il convient de signaler les décisions suivantes :

1° Que c’est le grade et non point le traitement qui détermine le rang du fonctionnaire dans la hiérarchie; par conséquent constitue rétrogradation l'attribution d'un grade inférieur, même s’il procure un traitement plus important (arrêt 106 de 1930) et que la diminutiôn des appointements à un chiffre plus bas que celui correspondant normalement au grade et à la place ne constitue pas une rétrogradation (arrêt 675 de 1930).

2° Que l'interdiction portée par l’article 117 de la Constitution de dépasser le traitement dû par suite de la prestation d’autres services à raison de la fonction est absolue; il en serait même ainsi si le supplément provenait d’ailleurs de la caisse publique (arrêt 763 de 1930).

3° Que d’après la loi 2484 de 1920, il est défendu d’attribuer aux fonctionnaires publics un grade ou un traitement supérieur à celui de la fonction qu'il occupe (arrêt 223 de 1930, jugé spécialement en ce qui concerne les fonctionnaires du service forestier).

1. Une requête au Conseil d'Etat n’est pas possible si la peine infligée est plus légère; par exemple une destitution provisoire (C. d'Et., arrêt 19, 30, 31, 32, 46, 57, 76, 91, 100, 123 de 1929 section A, 115 de 1930); mais les décisions des Conseils inférieurs qui infligent une peine disciplinaire, quand elles sont obligatoires pour le Ministre, sont considérées comme des actes exécutoires susceptibles d’être attaqués pour annulation, pour les motifs prévus par l’art. 47 de la loi 3713 et d’après la procédure prescrite par cet article devant l’Assemblée (CG. d’Et., arrêt 28, 606, 645 de 1930),

4° Que le terme inscrit dans les lois « insuffisance » du fonctionnaire public signifie en général tout manque de qualités nécessaires à cause duquel il devient incapable de présider au bon fonctionnement du service. Rien d’ailleurs n’empêclie que ce vice provienne de plusieurs actes ou omissions du fonctionnaire, la réunion desque!s faisant au fonctionnaire une situation telle que celui-ci ne correspond pas au besoin du service (arrêt 76 de 1930).

5° Qu'il n’existe pas de protection constitutionnelle contre la diminution des appointements des fonctionnaires publics (arrêt 675 de 1930).

Il faut ajouter que tous les fonctionnaires et les officiers en cas d’inobservation de la loi et de fausse application du droit ont à leur disposition le procédé juridique général de la demande en annulation des actes de l'administration qui les concernent, en vertu de l’article 102 de la Constitution et de la loi 3713 sur le Conseil d'Etat.

Le recours pour excès de pouvoir.

Le contentieux représente l’activité principale du Conseil d'Etat grec actuel.

D’après l’article 102 de la Constitution appartient notamment à cette assemblée l’annulation des actes des autorités administratives pour excès de pouvoir.

La loi organique sur le Conseil d'Etat précise cette compétence dans ses articles 45 et 46.

La demande d'annulation pour excès de pouvoir n’est recevable que contre les décisions exécutoires de l’'Administration. Elle ne peut être formée que par une personne justifiant d’un intérêt. Il ne faut pas que Pacte attaqué se rapporte à « la gestion du pouvoir politique », c’est-à-dire constitue un acte de Gouvernement. Il n2 faut pas qu’il soit susceptible d’une autre voie de recours

administrative ou judiciaire, c’est-à-dire qu’il existe contre lui la possibilité d’uñ recours parallèle.

Le recours n’est possible que contre les décisions exécutoires.

Pour pouvoir faire l’objet d’un recours devant le Conseil d'Etat, l’acte administratif : doit être exécutoire (arrêts 234, 236 de 1930).

Ne peuvent donc pas faire l’objet d’un recours les instructions données par une autorité administrative supérieure, sous forme de circulaires ou d’ordres spéciaux, à des organes inférieurs ou à des personnes morales de Droit public pour accomplir une opération dont l’initiative leur appartient légalement ? (arrêts 21, 49 de 1929 ; 12, 37, 50, 81, 112, 592 de 1930). Ne peuvent pas non plus être attaquées par le recours pour excès de pouvoir les instructions que constituent de simples communiqués (arrêt 236 de 1930) ni les conclusions d’expertises, ni les actes de commissions ou de conseils tant qu’ils n’ont simplement qu’un caractère consultatif (arrêts 25 de 1929; 57, 178, 179, 223, 535 de 1930 et 766 de 1930, concernant spécialement les consultations du Conseil légal).

1. I1 va de soi que l’acte doit avant tout provenir d’une autorité administrative, par conséquent les actes du Président de la République, qui n’est pas une autorité administrative, même s'ils sont d’un contenu substantie]lement administratif, ne sont pas soumis à recours en annulation devant le Conseil d'Etat (arrêt 15, de 1929).

Aux termes de la loi (art. 46, $8 1) les actes exécutoires des personnes morales accomplissant un service public sont soumis au recours en annulation. D'après le sens de la loi, il s’agit seulement des personnes morales de droit public et seulement quand celles-ci administrent.

De la jurisprudence du Conseil d'Etat découle la règle que la personne morale est qualifiable « de Droit public exerçant une administration » quand cela résulte de l’ensemble de sa constitution et de ses travaux lesquels décèlent l’accomplissement d’une fonction publique sous le contrôle direct de l'Etat.

2. Par conséquent, si l’autorité supérieure a réellement formulé dans une circulaire une décision qui porte atteinte au droit légal d'initiative d’autorités inférieures, cela constitue un acte d'administration exécutoire soumis par conséquent à recours pour annulation (arrêt 633 de 1930).

La loi (art. 47) permet aussi le recours devant le Conseil d'Etat pour non-exercice par une autorité d’une fonction légale. Nombreux ont été les recours intentés pour ce motif. L'interprétation juste de cette disposition est que le recours est possible, non dans tous les cas où Administration refuse d’accepter une demande, soit qu’elle la rejette par acte positif, soit qu’elle la laisse sans réponse pendant trois mois; mais seulement quand il s’agit d’un acte que l'administration devrait accomplir en vertu d’une loi légalement susceptible de recours en annulation !,

Par conséquent, le refus de l'Administration d’accomplir un acte qu’elle n’est pas tenue par la loi de faire n’est pas sujet à recours (arrêts 46, 102, 114, 381, 723 de 1930) ?.

L'intérêt nécessaire pour former un recours

D’après la loi (art. 48), l’acte administratif peut être attaqué par tout particulier (ou toute personne morale) se prétendant lésé par ledit acte, même quand ses intérêts pécuniaires ne sont pas en jeu. C'est-à-dire qu’on n’exige pas qu’on ait à invoquer un dommage dans le sens juridique étroit du mot, ce qui constitue la base de tout recours devant les tribunaux ordinaires.

Ainsi, la juridiction du Conseil d'Etat, par le fait de recours pour excès de pouvoir, devient très étendue parce que toute personne civile ou morale dont les intérêts matériels ou moraux sont intéressés par un acte administratif a le droit de l’attaquer devant le Conseil ; la seule condition exigée est l’existence d’une relation entre

1. C’est ce qu’admettent également en France la jurisprudence du Conseil d'Etat et différents auteurs : Hauriou, Droit administratif, 11° éd., p.370; Alibert, Le Contrôle juridictionnel de l Administration, 1926, p. 145.

2. Comme, par exenple, de soumettre un projet de loi à la Ghambre (arr. 102 d2 1930) ou de promulguer un décret même s’il est prévu par une loi tant que sa promulgation est laissée à l'appréciation libre de l'administration (arrêts 10, 664, 747 de 1930) ou encore d’ordonner chaque année l’admission d’‘èves dan: de: ‘ecoles tant que la loi ne l’a pas ordonné (arrêt 11 de 1929, 46 de 1930, spécialement pour l’école de police).

le demandeur et l'acte. Le Conseil d'Etat a appliqué très largement cette formule :.

D’après la loi (art. 50), une ‘tierce personne lésée par un arrêt du Conseil d’Etat a le droit d’y faire opposition devant lui (tierce-opposition) ?.

Le Conseil a accepté que ceux qui peuvent former tierce-opposition peuvent exercer une intervention supplémentaire et prendre part à la discussion d’un recours intenté par une autre personne pour empêcher que soit rendu un arrêt contraire à leurs intérêts ; cette intervention se limitera à soutenir la demande d’annulation, ou à la repousser en vue d’obtenir le maintien de l’acte administratif attaqué par le recours (arrêts 20, 33, 130, 139, 146, 187, 204 de 1929; 13 de 19305).

Les actes de Gouvernement.

La loi grecque ne donne pas de définition des actes de Gouvernement, suivant d’ailleurs sur ce point l'exemple de la législation française.

Le Conseil d'Etat peut donc justifier un acte « acte de Gouvernement » sans être lié par des limites législatives.

1. Ainsi, le Conseil d'Etat a admis que des corporations professionnelles peuvent exercer un recours en annulation contre les actes administratifs par lesquels sont lésés les intérêts de leurs membres (arrêt 14 de 1930 sur l’association des huissiers judiciaires pour les affaires pénales, 112, 468, 479, 480, 481 de 1930 sur les associations pharmaceutiques) mais qu’un tiers n’est pas fondé à attaquer une décision qui impose à un fonctionnaire une peine disciplinaire parce que celle-ci ne le concerne pas et n’atteint pas ses intérêts propres (arrêt 649 de 1930). Le Gonseil d'Etat a encore admis que les membres d’une collectivité constituant personne morale de droit public peuvent attaquer les actes de l’administration qui concernent cette personne morale (arrêt 73 de 1929).

2. En conséquence, ceux qui n’ont aucun lien juridique avec la cause jugée n'ont pas le droit de former une tierce- opposition, ni une intervention (arrêt 159 de 1929); la tierce-opposition ne confère pas à ceux qui la formulent les droits qu'ils auraient eus en prenant part aux débats du procès et, en conséquence, des événements juridiques ou matériels survenus après la décision ne peuvent pas donner motif à tierce opposition (arrêt 39 de 1930).

3. Dans ce cas, les intervenants ne peuvent donc plus exercer le droit à tierce-opposition, et le jugement rendu dans le procès auquel ils sont intervenus est valable pour eux aussi (arrêt 73 de 1929).

LA JURIDICTION ADMINISTRATIVÉ EN GRÈCE 5li

En France, écrit M. le professeur Jèze!, « il est des actes dits actes de Gouvernement, de moins en moins nombreux, qu’une tradition séculaire soustrait à tout contentieux juridictionnel, sans qu’on puisse trouver, dans leur nature juridique, la justification de cette solution ».

Sous la pression des idées modernes de droit et de justice à partir de 1872, la jurisprudence, malgré les protestations des ministres, n’a pas cessé de soumettre au contrôle juridictionnel les actes les plus graves par lesquels larbitraire s’exerçait autrefois au nom de la raison d'Etat. Elle a estimé qu’il ne suffirait plus aux agents administratifs, pour échapper au contrôle, d’affirmer que leurs actes avaient été inspirés par des mobiles politiques par la raison d'Etat. Il faut désormais que l’acte dont s’agit soit compris dans l’énumération d’actes auxquels la jurisprudence reconnaît encore uniquement pour des raisons d’opportunité politique, le caractère

d'actes de Gouvernement.

Les actes du Gouvernement concernant les rapports de l'exécutif et du législatif ?, la déclaration d'état de siège politique #, les décisions prises par les agents publics de tous ordres pour assurer l’exécution d’une convention diplomatique #, les actes du Gouvernement concernant la conduite d’une guerre nationale 5, tels sont « les actes

1. Les principes généraux du Droit administratif, 3e éd., 1995, t. I, p. 392 ets.

2. Conseil d'Etat, 17 février 1888, Prévost, p. 149; Gonseil d'Etat, 13 juin 1902, Parquet, Rec., p. 154; Gonseil d'Etat, 6 août 1912, Maître, Rec.,

4 3. Conflits, 26 juillet 1873, Pelletier, Rec., 1er supplément, p. 117; Conseil d'Etat, 5 juin 1874, Chéron, Rec., p. 515; 24 décembre 1875, Mémorial des Vosges, Rec., p. 1060; Conseil d'Etat, 6 août 1915, Delmotte, Rec., p. 275, R. D. P. 1915, p. 703; Gass., 20 avril 1916, Malherbe, R. D. P. 1916, p. 407.

4, V. Teissier, Rep.de la puiss. publique, op. cit., p. 136 et s. n° 119 ets. Conseil d'Etat, 5 décembre 1884, Société anonyme belge des chemins de fer, Rec., p. 885; Conseil d'Etat, 14 novembre 1884, Szaniawski, Rec., p. 779; Conseil d'Etat, 10 novembre 1869, Jecker, Rec., p. 890; Conseil d'Etat, 18 décembre 1891, Vandelet, Rec., p. 764; Conseil d'Etat, 23 juillet 1875, Vi‘lebrun, Rec.; p. 717; Conflits, 30 juin 1877, Villebrun, Rec., p. 661; Conseil d'Etat, 5 août 1904, Ravero, Rec., p. 764; Conseil d'Etat, 12 janvier 1876, Dupuy, Rec., p. 47; Gonseil d'Etat, 12 février 1804, Bachatori, Rec., p. 108.

5. Gaston Jèze, Les actes de Gouvernement, dans R. D. P., 1918, p. 312 et s. Gonseil d'Etat, 30 novembre 1923, R. D, P. 1924, p. 91

de Gouvernement soustraits à tout recours juridictionnel : ».

La science française, qui constitue un guide précieux pour le Conseil d'Etat grec organisé sur le modéle du Conseil d'Etat français, ne donne donc pas un critérium de l’acte de Gouvernement, mais elle se contente d’une énumérations de ces actes établie par la jurisprudence du Conseil d'Etat et du Tribunal des conflits.

Le Conseil d'Etat grec n’a pas eu souvent l’occasion de s’occuper de cette question. De sa jurisprudence jusqu’à ce jour, il résulte qu’il a énuméré comme actes de Gouvernement échappant à sa compétence : 1° Les actes de l'Administration relatifs à l’exécution des conventions internationales (arrêt 56, 311, 646 de 1930) ; 2° l'émission d’un emprunt public, même si elle est édictée par une loi (arrêt 646 de 1930) ; 3° Les décrets concernant les élections générales ou partielles à la Chambre des députés et en général la réunion des corps législatifs ; ce sont les corps législatifs eux-mêmes qui sont compétents pour apprécier la légalité de ces actes (arrêt 250 de 1950).

Ce sont les seules espèces que nous ayons rencontrées dans la jurisprudence touchant les actes de Gouvernement. L'avenir apportera évidemment des espèces nouvelles qui viendront s'ajouter à celles-ci.

Un arrêt typique à propos d’actes de l'Administration relatifs à l’exécution des conventions internationales est l'arrêt 311 rendu par le Conseil d'Etat le 23 mars 1930 sur la requête Ândromachis, veuve Clavdiou, Seon, etc.

Les requérants possédaient les terres « Gramenitsa » se trouvant dans la circonscription d’Arta qui ont été proclamées aliénables conformément aux dispositions de la loi agraire, en vertu de la décision 76, 461 de 1923 du ministre de l'Agriculture.

La Commission d’aliénation a décidé que seront exemptés en faveur des requérants, 4.587 arpents de ter-

1. Sur la question des actes de Gouvernement, voir également la discussion à l’Institut international de Droit public, Session 16.10.1930, et particulièrement les interventions de MM. Politis, Gaston Jèze, Fleiner et Duez.

res montagneuses non susceptibles de culture, sans exempter toutefois les accessoires nécessaires pour leur culture.

À la suite d’une contestation de l'Association des agriculteurs, l'affaire a été portée devant la même Commission qui, par sa décision 92 de 1932, a cédé à nouveau à la commune de Gramenitsa 287 arpents de terre de pâturage appartenant aux propriétaires.

Cette décision a été attaquée par les requérants pour plusieurs raisons, dont la violation de la convention entre la Grèce et la Turquie du 1°” décembre 1926, ratifiée par la loi 3.372.

« Considérant que le recours basé sur la violation de la convention entre la Grèce et la Turquie du 1” décembre 1926, à savoir que « le Gouvernement hellénique » achèterait les immeubles fixés dans cette convention, » si la transmission de ceux-ci aux propriétaires était » rendue impossible par suite de l’installation des émi- » grants ou des agriculteurs ».

» Ce recours est irrecevable, car indépendamment du sens de l’article précité, les musulmans ne peuvent arguer de leurs droits en se basant sur ladite convention, car ils peuvent les réclamer directement par la voie judiciaire ;

» Considérant que les conventions internationales conclues entre les Etats enchaînent seulement les Etats signataires en créant entre eux des droits et des obligations, échappant généralement au contrôle des autorités judiciaires de l'Etat.

» Pour ces motifs : le Conseil d'Etat annule la décision 92 de 1929 de la Commission d’Arta, seulement en ce qui concerne les accessoires des terres montagneuses exemp-

tées. »

Andréadès. 33

La fin de non-recevoir tirée de l'existence d'un recours parallèle.

Très souvent se sont présentés des cas dans lesquels, pour repousser le recours intenté devant le Conseil d'Etat, on a opposé à ce recours une fin de non-recevoir fondée sur l’existence d’un recours parallèle, c’est-à-dire sur la possibilité pour le requérant d'obtenir l’annulation de l’acte par lui attaqué par un recours devant une autre juridiction.

Depuis quelques années, la théorie du recours parallèle s’affaiblit sensiblement en France, sous l'influence de la volonté du Conseil d'Etat d’étendre sa compétence.

Se conformant à cette tendance de la science, le Conseil d'Etat grec interprète étroitement la disposition de la loi sur le recours parallèle, reconnaissant sa compétence pour les cas où il serait possible de poursuivre légalement et d’obtenir complètement par une autre voie juridictionnelle le redressement du tort causé par l’acte administratif irrégulier (arrêts 71, 111, de 1929 ; 185, 630 de 1930).

Le Conseil d'Etat a refusé d'examiner les affaires qui, d’après l’interprétation de la loi, ressortissent à la compétence judiciaire et dans lesquelles on arrive jusqu’à la disparition de l’acte attaqué. Par exemple, une opposition à une demande spéciale du directeur de douane (arrêt 1 de 1930) ou d’un receveur d’impôts (arrêts 177 de 1929 ; 534 de 1930) ou aux décisions de la Commission estimatoire, conformément aux dispositions de la loi 4212 de 1929 « qualifiant comme lieu d’intérêt archéologique une partie de la ville d'Athènes » (arrêt 178 de 1930) ; également la demande d'annulation d’une marque déposée illégalement prévue par l’article 12 de la loi sur les marques commerciales et industrielles (arrêt 496 de 1930) ; les affaires qu’un texte de loi a soumises formellement à la compétence judiciaire, comme le jugement des élections municipales et communales (arrêts 3, 150,

VA

293, 688 de 1930) et des élections des commissions paroissiales (arrêt 385 de 1930) ; celles qui portent sur des actes qui, par leur contenu et le but qu’ils ont en vue, constituent des actes judiciaires se rapportant au bon fonctionnement et à l'administration de la justice, ainsi, les décisions de l’Assemblée générale de la Cour de Cassation pour la fixation de l’ancienneté des juges des tribunaux de première instance (arrêt 578 de 1930) et les décisions des conseils disciplinaires des avocats (arrêt 483 de 1930) ; les affaires de caractère purement civil, même quand la contestation sur le droit de nature civile a son origine dans un acte d’un organe de l’Administration ; s’il s’agit d’actes relatifs à la gestion de biens privés de l'Etat (arrêt 102 de 1929 ; 234, 236, 514, 59 de 1930) ou d'actes du pouvoir public agissant comme personne morale et tombant sous l’application du Droit civil (arrêt 102 de 1930), bien qu’il soit possible de séparer du reste de l’opération un acte administratif constituant la base et le point de départ de la relation de Droit civil et fait d’après des règles et des méthodes propres non au Droit civil, mais au Droit public (arrêt 102, 211 de 1929 ; 720, 771 de 1930).

Par une jurisprudence constante (arrêts 21, 117, 119, 256, 264, 270, 289, 298, 323 de 1920), le Conseil d'Etat a considéré qu'est exclu de sa compétence tout litige résultant de convention avec l'Etat et concernant d’une manière quelconque l’exécution de ladite convention. Par conséquent, l’acte du pouvoir administratif fait en application de clauses conventionnelles mises dans des conventions civiles entre l'Etat et d’autres personnes n’est pas soumis au contrôle du Conseil d'Etat, mais des tribunaux judiciaires (arrêt 695 de 1930) ; ni l’acte d’un ministre fait par lui non par application de la loi, mais en vertu d’une clause d’arbitrage se trouvant dans une convention (arrêt 157 de 1929). Mais le Conseil est compétent sur le recours de tiers qui n’ont pas contracté avec VEtat et qui demandent l’annulation de la convention (arrêts 420, 708 de 1929), ou quand il s’agit des actes

administratifs qui ont précédé la convention, lesquels, par conséquent, sont soumis à un contrôle indépendant, comme par exemple ladjudication aux enchères publiques (arrêts 122, 132 de 1929 ; 37, 489 de 1930) :. D’après l’article 45 de la loi 3.713, le recours parallèle existe quand l’acte attaqué est susceptible d’une autre voie de recours, non seulement judiciaire, mais aussi administrative, Et la question se pose de savoir quel est le sens de « voie de recours » au point de vue administratif. La loi contient seulement d’une façon négative l'indication dans l’article 46 de ce qu’il considère comme une telle voie de recours : la demande adressée à l’autsrité supérieure en vue de la réformation de lacte (recours hiérarchique) n’est pas une voie de recours permettant d’opposer la fin de non-recevoir tirée de l’existence d’un recours parallèle,

La jurisprudence du Conseil d'Etat a par suite décidé que ni le recours consacré par la loi, auprès de l’autorité administrative supérieure, soit dans les délais, soit hors délai, ni, à plus forte raison, le recours gracieux, c’est-àdire le recours non prévu par la loi, mais provenant du droit général de s'adresser à l’autorité qui a fait l’acte en vue de la réformation de celui-ci, ne constituent de recours parallèle, et, par conséquent, la possibilité d’exercer de tels recours ne fait pas disparaître le droit au recours devant le Conseil d'Etat (arrêts 213, 226, 400, 407 de 1930). Ceci dit, la fin de non-recevoir pour recours administratif existe seulement quand l'affaire peut être portée devant une autre juridiction administrative au premier ou au second degré. La Constitution édicte que les décisions de ces juridictions administratives inférieures peuvent être portées «en cassation devant le Conseil d'Etat, mais le recours en annulation n’est pas possible contre elles (arrêts 31, 32 de 1930). La fin de nonrecevoir peut être également opposée dans le cas où, en

1. Sur la théorie française des conventions administratives, voir Gaston Jèze, Les contrats administratifs, 1927. |

vertu de la loi, le recours doit être porté devant la première ou deuxième section du Conseil d'Etat et qu’on porte l'affaire devant l’Assemblée du Conseil ; pour la même raison, les décisions de la section ont l’autorité de chose jugée vis-à-vis de l’Assemblée, de sorte que le jugement d’une affaire par la section exclut le recours devant l’assemblée du Conseil. Par exemple, en ce qui concerne les recours de fonctionnaires et décisions des conseils disciplinaires qui sont de la compétence de la première section (arrêt 286 de 1930), ou en vertu de la loi les recours contre les décisions des conseils d'enquêtes des officiers qui sont de la compétence de la deuxième section (arrêts 261, 259 de 1930) ; mais les décrets fondés sur les décisions de ces conseils sont susceptibles d’un recours indépendant devant l’assemblée pour violation de la loi (arrêt de 1930).

Pouvoir discrétionnaire et détournement de pouvoir.

Une grande catégorie d’actes administratifs sont soumis par la loi au pouvoir discrétionnaire de l’administration : ; ce sont les actes pour l’accomplissement desquels l’autorité administrative procède suivant sa libre appréciation.

Pendant longtemps, ces actes ont été considérés comme une fonction non contrôlée de l'Administration, sujets seulement à annulation pour violation de dispositions de la loi ou pour incompétence. Le Conseil d'Etat, dès ses débuts, a appliqué à ce sujet les conceptions les plus libérales de la technique actuelle et a considéré ces actes comme soumis à son contrôle. Cela fut marqué de bonne

1. Sur le pouvoir discrétionnaire, voir, outre les traités généraux, Girard, « étude sur la notion du pouvoir discrétionnaire », dans Revue générale de l'Administration, 1924, Ch. Oeconopoulo, « L'intervention du Conseil d'Etat français sur le pouvoir discrétionnaire de l'Administration », dans Revue de l' Autonomie administrative locale, t. LIT, p. 13.

heure par l’arrêt 95 de 1929, que suivit par la suite une jurisprudence constante (arrêts 59, 108, 575 de 1930) ; cet arrêt de 1929 a énoncé clairement et formellement cette règle que les autorités administratives, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire, doivent observer, outre les formalités et règles prescrites, l'esprit même de la loi en vue de respecter la volonté du législateur ; elles doivent procéder avec mesure et non d’après leur volonté absolue et arbitraire ; la violation de ces principes peut constituer une base de recours pour excès de pouvoir : c’est le détournement de pouvoirs.

A l’exercice de ce contrôle correspond donc l’obligation, pour les autorités administratives, de motiver leurs décisions, non seulement quand la loi le prescrit, mais toutes les fois que l’exercice du contrôle serait rendu difficile du fait de l'absence de motifs ; l’absence totale de motifs dans ces hypothèses peut constituer une cause légale d'annulation ; par sa nature même l’acte administratif doit être motivé, ne serait-ce que pour affirmer la stricte application de la loi.

Le Conseil d'Etat a admis que si la légitimité de la décision administrative est démontrée par l’examen de l'acte administratif et des documents produits, il ny a pas matière à annulation ?, .

1. V. les arrêts 92 de 1929; 236, 588, 589, 762, 648 de 1930.

2. Le Conseil a considéré que l'obligation d'exposer les motifs «d’une décision n’est pas remplie si cet exposé est formulé postérieurement à la décision; l'exposé des motifs qui ont dicté la décision étant lié directement à celle-ci et en constituant une partie essentielle, doit la précéder (arrêts 741, 751, 864, 865 de 1930).

3. Le Conseil d'Etat, quand il s’agit de se prononcer sur la légalité des actes administratifs, se trouve souvent obligé de les examiner quant au fond, pour que, de l'examen des circonstances réelles, il puisse conclure à la fuste ou fausse application de la loi.

I1 est donc ainsi amené à un contrôle qui s'exerce de la façon la plus large, mais toujours dans le seul but de constater si la loi a été ou non appliquée; il n’a pas à connaître du fond afin de le modifier, son caractère fondamental étant de rester un juge contrôlant l’administration sans se substituer à celle-ci (après l'annulation d’un acte, le Conseil d'Etat ne se substitue pas à l’œuvre de l’administration; à celle-ci revient l’accomplissement de l’action; arrêt 233 de 1930).

Sur ces bases se sont établies les théories de l'erreur de fait et des motifs déterminants qui dans la science et jurisprudence françaises sont toujours en évolution et n’ont pas encore acquis une stabilité définitive (sur ces ques-

Il y a détournement de pouvoir, dit la loi, article 47, paragraphe 4, lorsqu'un acte de l'Administration porte en soi tous les éléments de la légalité, mais a été fait dans un but tout autre que celui prévu par le législateur !.

Ici, le contrôle entraîne un examen approfondi de lactivité administrative, et il faut examiner les mobiles qui l'ont inspirée (arrêt 288 de 1930).

Le détournement de pouvoir a été défini par la jurisprudence du Conseil d'Etat français, et c’est là peutêtre une de ses œuvres capitales. Maïs il eut, bien entendu, rarement occasion de le constater.

En effet, la violation de la loi par suite de fausse interprétation, application défectueuse ou compréhension erronée de Paffaire, peut parfois être commise par les services publics les mieux organisés, qui ont à connaître d’un nombre considérable d’affaires; mais, dans un Etat bien administré, rares et exceptionnels seront les cas où l'Administration, oubliant sa destination et ses devoirs, donnera à ses actions une apparence de -légalité en poursuivant des buts inavoués.

S'agissant d’incriminer la sincérité d'action de l’Administration, la loi exige à juste titre que le défaut de sincérité soit « flagrant ».

La jurisprudence du Conseil d'Etat grec, suivant fidèlement la jurisprudence et la doctrine françaises, admet que le détournement de pouvoir doit résulter de Pacte ‘lui-même, apprécié tel qu’il se présente par l’ensemble des documents et des éléments généraux fournis, sans que le Conseil d'Etat puisse exiger d’autres preuves (arrêts 51 de 1931; 41, 582, 490, 491, 582 de 1930).

tions; v. rapport de M. Paprafragos sur l'arrêt 72 de 1930, publié dans la Revue Ergassia, À, année n° 12, sousle titre «Le Conseil d'Etat et l'administration ») Plusieurs arrêts du Conseil d'Etat grec se sont livrés, à ces points de vue, à un examen du fond réel des affaires qui lui ont été soumises (arrêts 57 de 1929: 68, 377, 384, 462, 504, 517, 518, 565, de 1930) concluant parfois à la nécessité d’ordonner la production de preuves relativement à certains éléments de faits (arrêts 84, 85, 178, 204, 216 de 1929). À

1. En conséquence, ne peut pas légalement être qualifié «abus de pouvoir » un acte accompli par l'administration en exécution d’une loi.

Ainsi, il est apparu que les recours invoquant, même subsidiairement le plus souvent, un détournement de pouvoir, étaient pour la plupart mal fondés.

On doit s’en féliciter et il n’est pas moins heureux de constater que les recours admis pour ce motif concernaient des actes d’organes administratifs inférieurs (arrêts 89 de 1929; 195, 684 de 1930).

On considérerait à tort que la disposition restrictive limitative de la loi apporte une entrave au recours du citoyen lésé par l'Administration. Nous avons montré avec quelle ampleur le Conseil d'Etat exerce le contrôle du pouvoir discrétionnaire, et qu’il n’hésite pas, quand il y a lieu, à prononcer l’annulation des actes de l’Administration constituant détournement de pouvoir.

Ainsi exercé par le Conseil d'Etat, le contrôle judiciaire des actes administratifs sauvegarde les droits des administrés sans priver l'Administration de la liberté de mouvement qui lui est nécessaire pour son fonctionnement et qui devient encore plus indispensable quand

il s’agit de prendre des mesures en présence de néces- sités extraordinaires et urgentes,

Dans les affaires qu'il a eu à juger, le Conseil d'Etat a atteint ce but en suivant, outre les règles interprétatives ordinaires, des principes particuliers concernant l’interprétaion des lois administratives et des actes administratifs.

Mentionnons les principaux qui se dégagent de l’étude de ces arrêts :

1° S’il existe un doute théorique relativement à l’interprétation d’une loi, la solution adoptée par l’Administration n’est pas sujette à contrôle ; il n’y a pas matière à recours en annulation de l'acte administratif pour violation de la loi, quand il n’y a pas violation évidente et quand aucun dommage n’a été causé par l'acte incriminé (arrêt 21 de 1929).

2° S'il s’agit d’une question réglée par la législation administrative, les règles du Droit civil ne s’appliquent pas par principe absolument (arrêts 54, 122 de 1929),

3° Aucun principe ne s'oppose à ce que soient ajoutées, dans un règlement administratif, des dispositions complémentaires de la loi, délais, options et modalités (au sens du Droit civil) tant qu’ils ne s’opposent pas au but et à la nature du règlement administratif et ne *e heurtent pas à une volonté contraire du législateur formellement exposée ou résultant de l’ensemble de la loi (arrêt 138 de 1930).

4° Dans leur interprétation des lois et de leur application en certains cas concrets, les services publics doivent être guidés par les principes de la bonne foi et de la bonne administration de l’intérêt du service purblic et des administrés (arrêts 270 de 1930).

5° Les exceptions prévues aux règles générales par des dispositions législatives doivent être interprétées strictement, les exceptions ne pouvant être admises que dans les cas prévus formellement par le législateur ; elles ne seront surtout pas admises quand il ne s’agira pas d’une mesure favorable à celui qui en est l’objet, mais au contraire de la privation pour lui d’un droit (arrêt 230 de 1930).

6° Les déijais légaux qui sont fixés pour l’accomplissement d’un acte déterminé par les autorités administratives compétentes doivent, en cas de doute, être considérés comme simplement indicatifs; c’est-à-dire que l’accomplissement de l’acte effectué après l'expiration des délais légaux est encore valable, parce qu’il sert à la fois l'intérêt public et les intérêts particuliers (arrêt 577 de 1930).

7° Une violation de la loi, susceptible d’entrainer l’annulation de l’acte administratif, peut être non seulement une violation directe du texte de la loi, maïs en général la violation de toute règle dont l’inapplication fait surgir indirectement une violation de la loi (arrêt 77 de 1929).

8° Le contrôle d’un acte administratif doit s’exercer sur l’ensemble de l’acte et ne pas être limité au contrôle du dispositif, et en conséquence même si le dispositif est juste, il se peut que soit ordonnée la correction

ou la suppression de certains motifs ou de certaines phrases (arrêts 52, 82 de 1929).

9° Appelé à contrôler un acte d'administration, le Conseil d'Etat n’est pas obligé de se limiter à l’exécution des conclusions des deux parties, mais il examine l’acte du point de vue objectif de la légalité dans l’ensemble de ses éléments (arrêts 138, 185 de 1930). |

10° S’il résulte d’une loi que l’application au fond d’un élément d’acte administratif appartient exclusivement à l'Administration, le Conseil d'Etat est compétent pour juger si les dispositions de la loi ont été respectées en l’espèce; mais il n’a pas à apprécier le fond même de l'acte (arrêts 37 de 1929, 56, 73, 78, 205, 342, 596, 677, 732, 742, 743 de 1930).

11° Le droit que possède l’autorité administrative supérieure d'approuver ou non les actes des autorités inférieures ou des personnes morales de Droit public ne comporte pas celui de les modifier, tant que ce droit ne lui est pas formellement conféré par une loi (arrêts 93, 96 de 1929).

12° Même s’il n’est plus en vigueur, un acte administratif dont les dispositions lésaient les intérêts du requérant est légalement sujet à recours {arrêt 143 de 1930), mais si l'Administration, postérieurement à un recours, accomplit l’acte qu’elle devait légalement accomplir ou règle l’affaire conformément aux lois, le recours devient sans objet (arrêt 748 de 1930).

13° La surveillance que l'Administration exerce en vertu des lois sur les personnes morales de Droit public lui permet de veiller à ce que celles-ci observent les prescriptions légales et les règlements intérieurs propres à chacune d’elles (arrêts 288, 412 de 1930), notamment en ce qui concerne la composition légale des conseils d'administration et, en général, leur administration (arrêt 355 de 1930).

14° Quand la loi confie l’exercice d’un service public à des personnes du Droit privé (comme, par exemple, la société de distribution d’eau « Oulen »), la gestion de celui-ci est soumise à la surveillance et au contrôle

de l'Administration pour l'observation des dispositions de la convention et des lois y relatives les actes positif ou négatif résultant de ce contrôle de l'Administration

peuvent être portés devant le Conseil d'Etat (arrêt 175 de 1930).

La révocation des actes administratifs,

Les actes administratifs sont, en principe, susceptibles de révision et révocables en cas d’erreur juridique ou de fait, tant que n’existe pas une disposition légale particulière contraire formellement exprimée dans la loi ou résultant de son esprit (arrêts 104, 594, 623 de 1930) :.

La révocabilité des actes administratifs est une conséquence de ce principe que l’action illégale ne crée pas un droit, mais seulement un état de fait que l’Administration a le droit de supprimer, sauf le cas où des droits acquis de nature civile ou administrative en ont résulté (arrêts 181, 303, 698 de 1930) ?.

Le droit de révocation par l'Administration s'exerce sans limite de temps, mais il faut que l’acte unilatéral qui révoque l’état de fait qu’elle avait créé, intervienne dans un délai aussi court que possible afin d’éviter que la révocation entraîne des complications et compromette notamment les intérêts de ceux qui, à juste raison, avaient cru à la validité de l’acte 5. L'acte révocatif de

1. Cet arrêt (623 de 1930) admet que la procédure devant les commissions d'aliénation, bien qu'ayant comme objet la réglementation administrative de relations, est néanmoins, en raison de son intérêt juridique, assimilable aux règles ordinaires de la procédure judiciaire, et le caractère définitif et irrévocable des décisions de ces commissions est, malgré la règle générale sur la révocabilité des actes administratifs, de même nature que celui des actes de toute juridietion dont les jugements, jouissant de l'autorité de la chose jugée, ne peuvent être remis en cause; est seulement possible Le recours en annulation devant le Conseil d'Etat lorsqu'il résulte de lois générales postérieures à l'institution de ces commissions.

2, Pour diverses applications de cette idée, voir les arrêts 57, 103, 195 204 de 1929; 104, 181, 200, 450, 605, de 1930, etc.

3. Sur la révocation des actes administratifs, voir, outre les traités généraux, l'étude de M. Louis Delbez, « La révocation des actes administratifs », dans Revue de Droit public, juillet-septembre 1928.

5924 LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE CN GRÈCE l'Administration est naturellement sujet à récours séparé devant le Conseil d'Etat comme tout acte administratif exécutoire :. Si, après l'introduction d’un recours en annulation, l’acte qui l’a motivé est révoqué par l’autorité qui l’avait émis, le recours devient sans objel (arrêts 155, 585 de 1900).

Les impôts directs.

Nous avons déjà parlé des tribunaux administratifs jugeant les contestations en matière d’impôts directs. Ces tribunaux sont saisis : en premier degré, à la demande du contribuable ou d’un tiers dans certains cas; en second degré, à la demande en appel du directeur des contributions directes, du contribuable ou de tiers ?. Le Conseil d'Etat est saisi en cassation par l’une quelconque des parties.

Ainsi, la loi, suivant incontestablement les principes scientifiques les plus justes, a établi la distinction entre l'autorité qui impose et celle qui juge l'application de l'impôt.

L'autorité qui impose est le directeur des contributions, qui fixe la part contributive; les autorités juridictionnelles sont les tribunaux qui jugent les contestations en matière de contributions.

Le directeur des contributions n’a donc pas, en général, le droit de recours devant les tribunaux de première instance, puisqu'il ne peut attaquer ses propres actes, mais il y devient défendeur chaque fois qu’un contribuable l'attaque. Etant partie plaidante, il acquiert lui

1. L'autorité compétente qui refuse de révoquer un acte exécutoire émis par elle n’accomplit pas par ce refus un acte indépendant susceptible de recours en annulation tant qu'il n’y a pas une loi lui prescrivant l’obligation de révoquer (arrêt 609 de 1930).

2. La loi ne donne le droit d'appel incident, ni au directeur des contributions, ni au contribuable (arrêt Conseil d'Etat 157 de 1931).