L. 19 déc. 1917, art. 12; Berthélemy, op. cit., p

importante) dans lesprit de sa fonction. L’invalidité de l'acte, dûment reconnue, fait tomber ses effets juridiques. Cette invalidité peut parfois être invoquée par voie d’exception devant l’autorité judiciaire elle-même (par exemple en matière répressive, lorsqu'il s’agit de l'application des règlements de simple police, ou en matière de contributions indirectes, lorsqu'il s’agit de la légalité des actes administratifs, qui ont établi les taxes ou les tarifs) ; elle peut l'être incidemment par les tribunaux administratifs lorsque l'autorité judiciaire saisie d’un litige a renvoyé devant l’autorité administrative l’appréciation préjudicielle de la validité d’un acte invoqué par les parties. Mais surtout la nullité, l’invalidité d’un acte administratif, donne ouverture au recours pour excès de pouvoir, action en nullité particulièrement simple et efficace mise directement par la jurisprudence du Conseil d'Etat à la disposition de tout intéressé.

Par ce recours, les administrés peuvent déférer au Conseil d'Etat et faire annuler toute décision exécutoire d’une autorité administrative, contraire au texte ou à l’esprit de la loi. On peut même dire aujourd’hui que, dans de nombreux cas, l'erreur de fait, pourvu qu’elle soit patente et génératrice d’un acte juridique, donne ouverture au recours pour excès de pouvoir.

Le recours pour excès de pouvoir a donné naissance à la théorie la plus intéressante, en même temps que la plus originale du Droit administratif français. Grâce à elle, la censure juridictionnelle des actes a atteint un développement et une étendue qu’elle n’a obtenus dans aucune autre nation. Il faut se rendre compte de ce qu’il y a de hardi dans une institution qui confie à une juridiction véritable le contrôle de la validité des actes de puissance publique les plus graves et les plus discrétionnaires par leur nature. Aussi pendant longtemps n’a-t-on pas osé dépouiller ce contentieux de tout caractère hïérarchique; c'était le chef de l'Etat qui, d’abord seul, puis en Conseil d'Etat, annulaït les actes qui lui étaient déférés. Ce système, un instant abandonné en 1848. ne fut définitivement condamné qu’en 1872, époque à laquelle

h$ LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE EN GRÈCE

le Conseil d'Etat reçut un pouvoir propre de décision. La loi consacre expressément cette juridiction souveraine à propos du recours pour excès de pouvoir (loi du 24 riai 1872, art. 9).

Ce n’est pas, d’ailleurs, le seul cas où le Conseil d'Etat ait à connaître d’une action directe en annulation; les décisions des juridictions administratives, lorsqu’elles ne donnent pas ouverture devant lui à des voies de réformation, peuvent lui être déférées par le moyen de recours en cassation, recours qui ne saisit pas le Conseil d'Etat du fond du débat, mais seulement des question de Droit qui y sont impliquées. C’est ainsi que le Conseil d'Etat est juge de cassation des décisions de la Cour des comptes :, des conseils de revision statuant en matière de recrutement militaire ?, de celles du Conseil supérieur de l'instruction publique statuant comme juridiction disciplinaire *, de celles des commissions supérieures en matière de contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre “.

Contentieux de l'interprétation. — Les tribunaux judiciaires, qui ne peuvent ni annuler les actes administratifs, ni en entraver l’exécution, ne peuvent pas non plus les interpréter lorsque leur sens est ébseur ou ambigu ou en apprécier la validité lorsqu’elle est contestée. En d’autres termes, comme le dit Laferrière ‘, « l’interprétation litigieuse des actes administratifs rentre dans le contentieux de ces actes; par suite, elle est réservée à la juridiction administrative, alors même qu’elle se discute entre parties privées, au cours d’une contestation relevant des tribunaux judiciaires »,.

Dès lors, lorsqu'une contestation se produira, au cours d'un débat judiciaire, sur le sens ou la validité d’un

+ L. 16 sept. 1807, art. 17. LIT a NT. 1993 /Mart 027:

. Laferrière, op. cit., t. I, p. 4928.

. L. 1er juil. 1916, art. II.

Op MEIMpENle

OR © à

acte administratif invoqué aux débats, et que la solution de cette question incidente sera nécessaire à celle du débat au fond, une question préjudicielle naîtra, qui devra être tranchée au préalable par l'autorité administrative. Le tribunal judiciaire devra surseoir à statuer sur le fond jusqu’à ce que cette difficulté soit résolue.

On s’est demandé si la compétence de l’autorité administrative se justifiait aussi bien en cette matière que dans les deux autres branches principales du contentieux (contentieux de pleine juridiction et d’annulation). N'est-ce pas compliquer bien inutilement les débats, en les surchargeant de questions préjudicielles qui les retardent et les alourdissent considérablement ? Ne pourrait-on pas appliquer ici la règle accessorium sequitur principale et laisser les tribunaux judiciaires statuer sur le sens et la validité des actes administratifs lorsque cette question incidente n’est qu’un élément du débat principal dont ils sont complètement saisis *.

Hauriou défend la compétence de l’autorité administrative sur les questions préjudicielles en soutenant que cette branche du contentieux a été utile au progrès du Droit administratif. Son raisonnement plus empirique que juridique ne paraît pas convaincant ?. Laferrière fait observer plus justement que, si le contentieux préjudiciel de interprétation et de la validité des actes administratifs, était livré entièrement aux tribunaux judiciaires, ceux-ci seraient maîtres d’anéantir les effets d’un grand nombre d’actes qui forment titre aux mains des justicables. Il en est ainsi, par exemple, en matière de concessions. Ces actes mettent les concessionnaires en présence du public; ils lui sont opposables, ils donnent aux concessionnaires des droits sur lui. Les contestations entre les particuliers et le concessionnaire peuvent être de la compétence des tribunaux judiciaires, si ceux-

1. Michoud, « Les Conseils de préfecture », Rev, polit. et parlem., XIT,

p. 267. a 2. Hauriou, op. cit., p. 878. É 3. V. Blondeau, La concession de Service public, p. 153 et suiv., 165 et

suiv.

ci étaient juges du sens et de la validité des concessions, ils pourraient pratiquement détruire les droits dont l’Administration a investi les concessionnaires; ceux-ci ne sont vraiment protégés que si l’autorité administrative elle-même peut interpréter sa pensée ou statuer sur la validité des actes accomplis.

Cette observation est juste, mais elle ne porte plus lorsqu'il s’agit de l’interprétation ou de l’appréciation incidente de la validité des actes réglementaires, lesquels ne forment pas titre en faveur de tel ou tel citoyen en particulier et dont l’appréciation par l’autorité judiciaire ne porte pas plus atteinte aux pouvoirs de l’Administration que l’interprétation des lois, laissée aux tribunaux, n’empiète sur les attributions du législateur. C’est pourquoi, la jurisprudence a fait fléchir, en ce qui concerne les actes réglementaires, la rigueur des règles générales du contentieux de dl’interprétation.

Pour que les tribunaux judiciaires soient tenus de surseoir à statuer il faut :

1° Que la question soit soulevée à propos d’un acte administratif dont le contentieux échappe aux tribunaux judiciaires; 2° que le sens de l’acte soit réellement obscur ou ambigu ou que sa validité soit sérieusement contestée; les tribunaux, incompétents pour connaître des difficultés d'interprétation ou de validité des actes administratifs, ont, au contraire, le devoir de les appliquer lorsque leur sens est élair et que leur validité n’est pas sérieusement contestée; 3° que la question se pose à propos d’un litige né et actuel.

Il sera parfois nécessaire d’interpréter de sens d’une décision juridictionnelle administrative. Dans ce cas, cette interprétation devra être demandée à la juridiction même qui a rendu la décision :.

Contentieux de la répression. — Cette expression est assez mal choisie : le mot « contentieux » suppose un

1. V. Cons. d’Et., 26 juil. 1912, Cie d'Orléans et le commentaire de M. Hauriou sur cet arrêt, op. cit., p. 879. Ù

litige ou un ensemble de litiges où des droits sont débattus, des intérêts invoqués, des pouvoirs contestés. Ici, quand on parle du « contentieux de la répression », on veut dire que l'Administration possède exceptionnellement des attributions répressives; qu’elle est chargée de punir les auteurs de certains délits ?.

IL en est ainsi, par exemple en matière de contraventions (ou plus exactement de délits) de grande voirie; les Conseils de préfecture sont chargés d’appliquer les peines d’amende qui punissent des auteurs de ces infractions.

On a souvent dit que c'était là un démembrement de la justice pénale; et l’on a voulu en conclure que cette attribution exceptionnelle de la juridiction administrative aurait dû rester confiée aux tribunaux judiciaires. La juridiction administrative a reçu ici compétence (spécialement en matière de grande voirie) parce que cette attribution répressive se rattache étroitement à la police et à la conservation du domaine public. Elle a pour but d’assurer l’intégrité de ce domaine, son affectation exclusive aux usages que la loi lui a assignés, la réparation des dommages qui lui sont causés. A linverse de la législation pénale dont l’objet essentiel est de réprimer les infractions en infligeant des peines aux délinquants, la législation de la grande voirie tend avant tout à faire disparaître les conséquences matérielles de l'infraction, notamment en ordonnant la restitution du terrain usurpé sur le domaine public, la réparation des dégâts causés, etc. A la vérité, les contraventions de grande voirie donnent lieu à des amendes, maïs si les tribunaux administratifs les prononcent, c’est parce qu’il a paru logique de les laisser juges des divers aspects d’un même faif (anticipation, usurpations sur le domaine public, etc.). Le principal consiste ici à assurer l’intégrité du domaine public. L’application des peines, qui est l'accessoire, devait être remise aux juges chargés du principal.

1. V. J. Appleton, Traité élémentaire du Contentieux administratij, 1927, p. 43

Hauriou : signale, en outre, comme dépendant du contentieux de la répression, les actions disciplinaires qui relèvent des conseils de discipline, de plus en plus nombreux, qui punissent les fautes professionnelles commises par les fonctionnaires (ou même parfois par les particuliers, tels que les instituteurs privés). Telles seraient les actions portées devant les conseils académiques, les conseils des universités, le Conseil supérieur de l’Instruction publique, les conseils de discipline des ministères, des fonctionnaires communaux, etc. Mais les mesures prises par ces conseils ou sur leur avis ne sont pas des peines proprement dites; ce sont plutôt des actes d'autorité de nature administrative, ayant pour but de faire régner l’ordre dans les services. La suspension, le déplacement, la révocation d’un fonctionnaire, la retenue opérée sur son traitement, toutes mesures qui constituent des actes administratifs proprement dits lorsqu'elles émanent d’un maire, d’un préfet ou d’un ministre, ne changent pas de caractère lorsqu'elles interviennent sur l'avis d’un corps consultatif ou lorsqu'elles sont prononcées par un conseil administratif. Il y a là un contentieux très spécial, qu’on ne peut rattacher que par analogie au contentieux de la répression.

Les recours gracieux et hiérarchiques.

Les actes administratifs ne sont pas tous susceptibles d’un recours contentieux, surtout d’un recours de pleine juridiction pouvant aboutir à une réformation. Même si un tel recours est recevable, les particuliers préfèrent souvent ne pas intenter dès l'abord un véritable procès, et tenter d'obtenir de l'Administration active ellemême la suppression ou la modification de l'acte qui leur