CHAPITRE IE

INTERDICTION AUX TRIBUNAUX DE CONNAITRE DES ACTES D’ADMINISTRATION. CONFLITS.

Le principe de la séparation des autorités était autrefois sanctionné, en ce qui concerne l'interdiction pour les tribunaux de connaître des poursuites dirigées contre les fonctionnaires publics à raison de leurs fonctions, par la garantie inscrite en leur faveur dans l’article 75 de la Constitution de l’an VIII. Cette garantie est aujourd’hui abolie par le décret du 19 septembre 1870.

Trois autres sanctions existent encore actuellement :

1° Les actes faits par l’autorité incompétente sont frappés de nullité. Les actes judiciaires ou administratifs accomplis en violation du principe de la séparation sont entachés du vice d’incompétence ratione materiae. Devant les tribunaux judiciaires, ce vice peut être invoqué en tout état de cause, et même pour la première fois devant la Cour de cassation. À raison de son caractère d’ordre public, il doit même être relevé d’office par les juges 1, De même, les tribunaux administratifs, et spécialement le Conseil d'Etat, saisis soit par la voie de l'appel contre les décisions juridictionnelles administratives, soit au moyen du recours pour excès de pouvoir, annuleront les décisions administratives qui empiéteraient sur les attributions des tribunaux. Dans certains cas, l’empiétement pourra même apparaître comme si

LACNPrACIV art 170;

patent et si grave que l'acte ainsi entaché d’une cause particulière d’incompétence appelée usurpation de pouvoir, n'aura pas besoin d’être au préalable annulé pour perdre toute sa valeur légale, et sera, de plein droit, dépourvu de tout effet juridique :.

2° Les articles 127, 130 et 131 du Code pénal frappent de peines variées les magistrats et les administrateurs qui seront, de mauvaise foi, sortis des attributions constitutionnelles, soit de la justice pour les premiers, soit de l'Administration pour les seconds.

3° Préoccupé spécialement d'éviter les empiétements des tribunaux judiciaires sur le domaine de l’Administration, le législateur a organisé, en faveur de celle-ci une procédure et une juridiction spéciales pour arbitrer les conflits de compétence. C’est ce dernier point que nous allons examiner.

Le conflit positif d’attributions.

Un conflit est une lutte de compétence. On dit qu’il y a conflit de juridictions lorsque deux organes dépendant d’une même autorité se déclarent tous deux compétents ou tous deux incompétents. Il en serait ainsi, par exemple, si un tribunal civil et un tribunal de commerce, tous deux organes judiciaires, se déclaraient tous deux compétents pour connaître d’une même affaire. Ce conflit de juridictions trouverait sa solution dans la procédure du règlement de juges ?.

Ï1 y a conflit d’attributions lorsque la lutte de compétence s’engage, non plus entre organes d’une même autorité, mais entre organes dépendant l’un de lautorité administrative, l’autre de l'autorité judiciiaire. Plus spécialement, il y aura conflit d’attributions lorsqu'un tribunal judiciaire prétendra retenir une affaire ou un incident revendiqués par l'autorité administrative. Il en

1, Laferrière, op. cit., t. II, p. 498.

2. Art. 363 et suiv. C. pr. civ.; b2b et suiv. C. instr, crim.

serait ainsi, par exemple, si un tribunal civil, malgré le déclinatoire opposé par l'Administration, se déclarait compétent pour connaître d’une demande en indemnité fondée sur des faits qui constitueraient, aux yeux de l'Administration, un dommage causé par l’exécution des travaux publics.

Le conflit est positif lorsque l’autorité administrative et l’autorité judiciaire veulent toutes deux retenir une affaire. Il est négatif lorsqu'elles déclinent toutes deux leur compétence. Mais dans ce dernier cas, le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires n’est pas intéressé, aucun empiétement n'étant à craindre.

Le mot conflit ne désigne pas seulement la lutte de compétence, mais aussi la procédure destinée à y mettre fin. Ainsi entendu, le conflit positif d’attributions est une procédure servant de sanction au principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire.

Il convient de remarquer que la procédure du conflit, en l’état de l’opinion dominante, n’existe qu’en faveur de l’autorité administrative.

A première vue, le contraire paraîtrait cependant résulter de l’article 26 de la loi du 24 maï 1872 sur le Conseil d'Etat, ainsi conçu : « Les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n’appartiendraient pas au contentieux administratif. » Il semble qu’il y aurait là, pour l’autorité judiciaire, le moyen de faire jouer, au profit des tribunaux, la procédure du conflit lorsqu'une cause portée devant le Conseil d'Etat lui paraîtrait relever de la justice et non de la juridiction administrative.

Mais cette interprétation de l’article 26 est combattue par la majorité des auteurs :. Ils font remarquer que les

1. Batbie, Droit publ. et administr., 2e édit., t. VIT, n. 356, p.377, note 1; Ducrocq, Droit administr., 7e édit., t. IIE, p. 306, n. 996.

travaux préparatoires de l’article 47 de la loi du 3 mars 1849, auquel l’article 26 de la loi du 24 mai 1872 est emprunté, laissent supposer que cette disposition a pour but d'empêcher le Conseil d’Etat d’empiéter sur le domaine réservé à l’autorité gouvernementale, et de l'empêcher d’étendre le contentieux administratif aux actes de gouvernement, Ils ajoutent que, si c’était là une disposition édictée en faveur de l’autorité judiciaire, il eût suffi d'accorder au seul ministre de la Justice le droit d'élever cette sorte de conflit ; on comprendrait mal que cette prérogative eut été étendue à tous les ministres.

Certains auteurs répondent à cela, d’abord que l’argument tiré des travaux préparatoires n’est pas décisif : trop souvent l'intention du législateur n’apparaît pas clairement à la lecture des débats officiels ; ensuite que, le texte seul faisant loi, rien n'empêche une institution de se développer, à l’abri du texte, dans un sens autre que celui prévu à l’origine par le législateur ; on en peut citer plusieurs exemples ; enfin, que les ministres autres que celui de la Justice peuvent préférer la juridiction des tribunaux judiciaires à celle du Conseil d'Etat pour certains litiges intéressant leur administration ; il est donc juste qu'ils puissent, le cas échéant, comme leur collègue de la Justice, faire valoir par la voie du conflit, l’incompétence du Conseil d'Etat :.

Hauriou remarque que, lorsqu'une affaire qu’un plaideur estime relever des tribunaux judiciaires est pendante devant le Conseil d'Etat, ce plaideur peut indirectement faire régler la question de compétence par la voie du conflit en saisissant lui-même un tribunal judiciaire devant lequel le préfet ne manquera pas de déposer un déclinatoire, et, au besoin, d’élever le conflit.

Le contentieux des conflits présente un caractère constitutionnel, comme le principe de la séparation des pouvoirs lui-même, dont celui de la séparation des autorités

1. Aucoc, Conférences sur l’Administr.…. t. TI, n. 400; Hauriou, OP. cil, p. 880, note I.

722 LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE EN GRÈCE administratives et judiciaires est considéré comme une application :.

Le conflit positif n’a pas un caractère contentieux proprement dit ; il met en présence deux autorités, non deux plaideurs privés. Le litige s’agite en dehors et audessus des plaideurs primitifs ; ils ne sont pas parties à l'instance sur conflit. On tire de là les conséquences suivantes : 1° Les plaideurs primitifs ne peuvent pas récuser les membres du Tribunal des conflits, même s’ils eussent pu faire valoir l’une des causes de récusation prévues par l’article 378 du Code de procédure civile? ; 2° Les décisions rendues sur conflit positif ne comportent pas de condamnation aux dépens* ; 3° Les décisions de cette nature ne sont pas passibles de droits d’enregistrement #,

Le conflit suppose une double affirmation de compétence. Il faut donc, pour qu’il puisse être élevé, que le tribunal judiciaire ait statué sur sa propre compétence. C’est pourquoi le conflit ne peut pas être élevé pour empêcher un établissement public communal de plaider devant un tribunal judiciaire sans dautorisation du Conseil de préfecture, lorsque cette autorisation est nécessaire 5. Cet article est sans application aux communes, depuis la loi du 8 janvier 1905 qui les a affranchies de l’autorisation de plaider. Son intérêt subsiste pour les établissements communaux .

C’est pour la même raison que le conflit ne peut pas être élevé pour sanctionner l’obligation imposée aux parties de ne pas agir en justice contre les administrations publiques sans avoir au préalable déposé un mémoire 7.

1. Hauriou, op. cit., p. 880, texte et note 3. Conflit, 5 nov. 1880, Marquigny, Rec. Cons. d’Et., p. 803.

2. Trib. conf., 4 nov. 1880, D. P. 803.121. Cf. D. Rép. prat., vo Conflit, n-15"et 16.

3. Cons. d’Et., 26 fév. 1857 deux arrêts, Rec. Cons. d’Et., p. 163 et 174; 12 déc. 1861, D. P, 62.3.9; D. Rép. prat., v° Conjlit, n. 272,