Loi du 15 août 1888, art

Il peut aussi changer les règlements particuliers des bureaux locaux, anciens ou nouveaux, en vertu d’une ordonnance provisoire qui devient définitive si elle n’a pas été déférée au Parlement dans un délai déterminé.

La législation nouvelle a été moins hardie en ce qui touche une attribution importante de l’autorité hiérarchique, le droit de se substituer aux autorités locales en accomplissant d'office les actes de leur fonction qu’elles auraient négligés. Ainsi que nous le verrons plus loin, les pouvoirs de contrainte et de coercition légales sont toujours réservés, en principe, à l’autorité judiciaire; c’est à elle que les pouvoirs publics, comme les particuliers, doivent s'adresser pour obtenir des mandements exécutoires. Le législateur n’a pas encore voulu abandonner cette règle de l’ancien Droit public anglais, ou, du moins il ne l’a fait que dans une mesure très restreinte, en faveur des nouvelles autorités administratives.

Cependant, le Bureau de gouvernement local a reçu le pouvoir d'accomplir d'office, notamment dans l’intérêt des services sanitaires, certains actes prescrits par la loi et que l’autorité locale aurait négligés. Dans ce cas le Bureau après enquête, met cette autorité en demeure d’agir dans un certain délai. Si l'exécution n’a pas lieu, il peut la prescrire par un writ of mandamus. I1 peut aussi charger un citoyen qu’il délègue à cet effet d’exécuter l'acte aux lieu et place de l’autorité locale défaillante. Il peut même le charger de recouvrer les taxes prévues par la loi et d’en appliquer le montant au service resté en souffrance.

Le Bureau de gouvernement local a aussi de véritables attributions contentieuses qui rappellent celles des ministres de France, lorsqu'ils statuent soit d'office, soit sur la réclamation d’une partie intéressée. Maïs comme il n’existe pas en Angleterre de juridiction analogue au Conseil d'Etat français, à qui l’on puisse déférer les décisions du Bureau, celles-ci sont sans appel. Les réclamations auxquelles elles pourraient exceptionnellement donner lieu devant la Cour suprême ne pourraient être fondées que sur un excès de pouvoir manifeste.

Les questions de police sanitaire sônt de celles où les pouvoirs de juridiction administrative du Bureau de gouvernement local sont les plus étendus. « Pour ces affaires, dit Fischel, on a été, dans ces dernières années, jusqu’à établir extra-judiciairement un recours administratif au secrétaire d'Etat de l'Intérieur (aujourd’hui le Bureau de gouvernement local) dont la compétence à cet égard ne souffre aucun partage. » Et plus loin : « Il est seul compétent pour recevoir le pourvoi au contentieux sur la validité de l’acte et sur les voies de contrainte pour le paiement des travaux. Il se trouve ainsi seul juge d’appel dans des questions de propriété très importantes ?. »

C’est également au Bureau que doivent être adressées les réclamations des particuliers qui se prétendraient lésés dans leurs droits par les décisions des autorités sanitaires. Après communication de ces recours à l’autorité intéressée, le Bureau prononce : il peut interdire l’exécution des mesures prescrites par l'autorité locale et même condamner celle-ci à des dommages-intérêts envers la partie lésée ?.

Il participe, en outre, quoique dans une mesure restreinte, à l'exercice de la juridiction contentieuse électorale, car c’est lui qui prononce sur les réclamations for mées contre les élections des inspecteurs (guardians) «tes pauvres. |

Enfin, le Bureau possède des attributions importantes en ce qui touche la comptabilité des unions de paroisses, des districts sanitaires et, depuis les lois de 1882 et de 1888, celle des bourgs et des comtés. Il est assisté, à cet effet, par des fonctionnaires relevant directement de lui, les « auditeurs des comptes » qui contrôlent les recettes et les dépenses et rendent de véritables décisions à l'égard des comptables. Ceux-ci peuvent faire appel au Bureau de gouvernement local qui, paraît-il, a l'habitude de faire remise aux agents de bonne foi du montant de

1. Fischel, La Constitution d'Angleterre, t. II, p. 84 et 121. 2. Loi du 11 août 1875, art. 268.

leur débit, même quand il confirme la décision des auditeurs.

Cette introduction, dans le Droit administratif anglais, d'éléments tout nouveaux, que de longues traditions semblaïent en exclure, et que l’avenir ne fera probablement que développer, est assurément digne d’attention. Mais il ne faut pas en exagérer la portée et croire que le rôle prépondérant qui appartient aux cours judiciaires a cessé d'exister. Si l’on ne s’en rapporte plus uniquement à elles du soin d’assurer la sanction des règles administratives nouvelles, ce n’est pas par défiance, mais celeritatis causa, et comme conséquence de la création d’un pouvoir hiérarchique dont les attributions rappellent, dans beaucoup de cas, celles d’un juge. L’application litigieuse des lois administratives et les mesures de contraïnte qu’elle peut rendre nécessaires, n’en continuent pas moins d’appartenir, en principe et le plus souvent aux cours de justice.

Voyons maintenant d’après quelles règles et quelles traditions ces cours exercent leurs pouvoirs.

Pouvoirs étendus de la magistrature anglaise.

C’est une vieille et belle maxime des jurisconsultes d’outre-Manche que « à tout tort il y a remède en Droit ». Ce remède, c’est la loi qui doit le fournir, et c’est le juge qui doit l'appliquer, quelle que soit la nature du tort et quel que soit son auteur — à moins toutefois que cet auteur ne soit l'Etat, car nous verrons que sa souveraïineté le met, en principe, à l’abri de toute action judiciaire.

C’est également aux tribunaux qu’il appartient, en général, de prêter main-forte à l'autorité publique pour contraindre une autorité inférieure à accomplir les devoirs de sa fonction.

Il est vrai que la nouvelle législation administrative a, comme nous venons de le voir, attribué dans certains cas, au Bureau de gouvernement local, un pouvoir d’injonction et d'exécution d'office, mais ce n’est là qu’une exception, et le Bureau, loin de chercher à l’étendre, la restreint aux cas urgents, et continue de recourir à l’auto-

rité des tribunaux toutes les fois que les circonstances le comportent,

Cette autorité réside principalement dans la Cour du Banc de la Reine, réunie depuis 1873 à la Cour suprême dont elle forme une des sections. ;

Si une autorité administrative ou judiciaire excède ses pouvoirs, le Banc de la Reine peut lui adresser des défenses par un writ of prohibition; ou lui adresser une mise en demeure et même réformer sa décision par un writ of certiorari ou dui intimer un ordre par un writ of mandamus. L'autorité ou le citoyen à qui cet ordre est notifié peut présenter au Banc de la Reïne un mémoire explicatif; mais, si les explications ne sont pas accueillies, ou si l'exécution du wrif of mandamus est trop retardée, la Cour peut réitérer et accentuer son injonction par un ordre plus pressant, writ of peremptory mandamus, auquel on ne peut désobéir sans se rendre coupable de rébellion, de mépris de la loi et de la Cour (contempt) et encourir des pénalités.

Il existe d’autres writs dont ja jurisprudence a, pendant longtemps, fait usage pour remédier aux irrégularités administratives, tel est le writ de quo warranto, qui oblige une personne exerçant une charge publique à justifier de son titre et à en faire vérifier la légalité. Le Banc de la Reine en faisait souvent usage pour vérifier la régularité des élections, avant que le législateur eût édicté les règles actuellement en vigueur.

Il résulte de ces anciennes règles et de da jurisprudence qui en a fait application que la Cour suprême peut exercer, sur les actes administratifs illégaux, une juridiction analogue à celle qui appartient, en France, au Conseil d'Etat, comme juge des « excès de pouvoir ». En effet, une décision contraire à la loi peut être paralysée, un refus d’agir illégal peut être réprimé, un acte entaché d’incompétence peut être mis à néant par un writ. La Cour peut être aussi saisie d’un recours tendant à l’annulation de règlements édictés par les conseils municipaux des bourgs, par les conseils de comté ou par les autorités sanitaires. Ces règlements ‘peuvent être attaqués devant

elle nonobstant l'approbation qu’ils auraient reçue du Bureau de gouvernement local, s'ils sont contraires à la loi, et même s’ils sont contraires à la raison (unreasonable). Cette jurisprudence rappelle celle qui s’est établie en France à l'égard des actes administratifs attaqués devant le Conseil d'Etat non seulement pour illégalité flagrante, mais encore pour « détournement de pouvoir », c’est-à-dire pour abus d’un pouvoir légal qu’on emploie dans un but illégal.

Magistrats conservateurs de la paix,

Ces attributions de la Cour du Banc de la Reine se ratiachent à une conception élevée et originale du Droit public anglais, celle du magistrat « conservateur de la paix de la Reine, guardian of the peace of the Queen » Le rôle du juge conservateur de la paix consiste à assurer, en toutes matières et entre toutes parties, l’ordre, l'observation des lois, la répression des délits, la réparation des torts, en un mot la paix sociale et privée.

C’est en la personne des juges du Banc de la Reine que cette attribution est la plus complète; mais elle appartient aussi à d’autres magistrats, notamment aux juges de paix des comtés : leur nom de juges de paix vient de l’idée du‘ magistrat conservateur de la paix, car ces magistrats n’ont point d’analogie avec les juges de paix français cantonaux; ceux-ci cherchent à maintenir la paix entre des plaideurs, ceux-là veillent à toutes les exigences de la paix publique.

Leurs attributions ne sont cependant plus aujourd’hui ce qu’elles étaient avant la loi du 13 août 1888 sur l’administration des comtés. Ils ne cumulent plus avec leurs attributions judiciaires, les pouvoirs d’administration et de police qui leur appartenaient antérieurement, et que la loi de 1888 a transférés aux conseils de comtés. Mais s’ils n’ont plus désormais, comme les juges de paix des bourgs, que des fonctions de judicature, celles-ci n’ont rien perdu de leur ampleur et elles continuent d’embrasser les contestations administratives, aussi bien que les

Audréadès. 9

affaires civiles, correctionnelles, et même criminelles qui ne sont pas réservées à d’autres juridictions. Comme par le passé, ils exercent leur fonction judiciaire, selon la nature et l'importance des affaires, soit isolément, soit réunis en sessions, et assistés ou non d’un jury.

A cette fonction judiciaire se rattache le droit de décerner des writs, soit pour empêcher l’exécution d’un acte administratif illégal, soit pour imposer à un administrateur l’accomplissement d’un acte prescrit par da doi.

Dans les sessions trimestrielles (quartier session) qui sont les plus importantes, les juges de paix ont compétence pour connaitre des difticultés relatives aux travaux publics à Ja voirie, aux mesures de police sanitaire, ainsi que pour juger les réclamations formées contre la plupart des taxes de comtés, et contre celles des bourgs, lorsque les bourgs ne sont pas le siège de cours de sessions spéciales. Mais la juridiction des juges de paix ne s’étend pas, en général, aux taxes d'Etat autres que l’income tax; celles-ci sont soumises à des commissions spéciales.

Actions formées contre l'Etat,

Les services directement gérés par l'Etat sont moins nombreux en Angleterre que dans les Etats du Continent. Il ne faut pas confondre, en effet, avec des services de l'Etat, ceux dont nous venons de parler et qui ont leur siège dans les comtés ou dans les bourgs. Quoique surveillés par des représentants élevés du pouvoir central, ils conservent le caractère de services locaux au point de vue de leur exécution et des ressources qui les alimentent. Quant aux travaux publics autres que ceux prévus par la législation sanitaire, ils sont exécutés par les comtés ou par des unions, les plus importants, tels que les chemins de fer et les canaux sont exécutés par des concessionnaires agissant à leurs risques et périls. Ces concessionnaires doivent seulement être pourvus d’un acte, en forme de bill privé, délivré par le Parlement; mais cet acte ne constitue qu’une autorisation soumise

à certaines clauses et il n'engage ni les finances, ni la responsabilité de l'Etat.

Les services propres de l'Etat n’embrassent guère que les objets suivants : les impôts d'Etats (excise, douane, timbre, taxe somptuaire, income tax) ; le domaine de la Couronne et les droits divers qui en dépendent : l’armée et la marine. A ces services se rattache nécessairement un contentieux assez étendu. Il relève, en principe, de l'autorité judiciaire, qu’il s'agisse d’actions dirigées par des particuliers contre le Trésor ou par le Trésor contre des particuliers.

Cependant, les contestations de cette nature ont été et demeurent encore soumises à des règles spéciales bien que l'unité de juridiction et de procédure tende de plus en plus à s'établir, depuis que la juridiction spéciale du Trésor, la Cour de l’'Echiquier, a été réunie à la Cour suprême !.

Bien que lEchiquier ne fût institué que pour le jugement des affaires fiscales et domaniales et, en général, des actions concernant la Couronne, soit en demande, soit en défense, sa juridiction s’était étendue, au moyen de certaines fictions, à des procès civils entre particuliers. Une de, ces fictions les plus ingénieuses consistait à dire que la perte de droits ou de biens litigieux pourrait avoir pour effet de rendre le plaideur insolvable, de le mettre

1. La Cour de l’Echiquier était primitivement un conseil de la Couronne, composé des « barons de l’Echiquier », qui assistait le roi pour la gestion de ses domaines et revenus et qui connaissait à l’exclusion des tribunaux ordinaires, des actions et réclamations de toute nature intéressant les finances royales,

Cette institution avait beaucoup d’analogie avec l’ancienne Chambre des comptes de France et surtout avec l’Echiquier de Normandie, dont elle procédait directement. Sa dénomination avait la même origine : elle venait de ce que les barons de l’Echiquier avaiént l'habitude de siéger autour d’une table dont le tapis, quadrillé de blanc et de noir, rappelait un échiquier. V. sur l’origine et les attributions de la Cour de l’Echiquier Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht, 3° éd., Berlin, 1883, liv. II, chap. III, sect. 3. :

Au xvi® siècle, l'Echiquier fut constitué en une cour de justice qui prit place parmi les tribunaux d'équité et qui demeura rattachée à la Couronne par son principal dignitaire, le chancelier de l'Echiquier.

La Cour de l’'Echiquier, de même que celle du Banc de la Reine, forme une section de la Gour suprême depuis la loi du 5 août 1873.

hors d’état d’acquitter ses impôts et redevances envers la Couronne, que celle-ci était ainsi intéressée au procès et qu’elle devait le laisser porter devant sa propre juridiction. L'action d’un particulier venait ainsi à se combiner avec une action fictive de la Couronne. Ces fictions juridiques, ainsi que les complications de procédure auxquelles donnaient iieu les actions exercées par la Couronne, ont pris fin à la suite des réformes opérées dans la procédure anglaise par la loi du 5 juillet 1865.

Il me faudrait pourtant pas croire que les actions dirigées contre le fisc soient assimilées en Angleterre aux réclamations administratives ordinaires pour lesquelles l’accès des tribunaux est si largement ouvert. Pendant longtemps la jurisprudence anglaise a rigoureusement appliqué la maxime : non est actio contra fiscum. Il n’y avait point d'action en justice contre le Trésor ou le domaine; on ne pouvait agir contre eux qu’en vertu d’une décision du lord-chancelier rendue sur pétition, et par la voie gracieuse. Ce droit d'autorisation préalable existe encore aujourd’hui; il est exercé par l’attorney général, ou plus exactement par le roi, après avis de ce magistrat. Mais.si le consentement de la Couronne à l'introduction d’une action contre elle-même est toujours nécessaire, on admet actuellement qu’il n’a pas un caractère discrétionnaire qu’il ne doit être refusé que si l’attorney général considère la réclamation comme manifestement dénuée de tout fondement.

L’attonney général est d’ailleurs responsable devant le Parlement des avis qu’il donne en cette matière, et sa responsabilité est de même nature que celle qu’il peut encourir lorsqu'il empêche, par un nolle prosequi, qw’il soit donné suite à une accusation. Le Droit anglais, en effet, rapproche ces idées qui semblent si différentes; il a vu, dans la réclamation formée contre le Trésor, une sorte d’accusation contre l’agent qui aurait méconnu les équitables intentions du roi et lésé un citoyen. Aussi, pendant longtemps, l'instance se suivait devant l’Echiquier dans la forme d’une procédure in contumaciam dirigée contre la Couronne et où le représentant du Trésor repré-

grntait fictivement l’accusé. Ces formes ont été simplificés depuis la loi du 5 juillet 1865 sur les procès de la Couronne, mais les instances sont toujours longues et coûteuses. Une jurisprudence constante permet de mettre les frais à la charge de l'Administration lorsque le jugement donne gain de cause au réclamant,

L'action est plus directe et la procédure moins compliquée quand il s’agit, non de revendications contre le Trésor ou le domaine, mais de simples réclamations en matière d'impôts. Ces réclamations sont portées : en matière d’income tax, devant les cours de sessions des comtés, en matière de douane et d’accise, devant des commissions spéciales relevant des lords de la Trésorerie et de PEchiquier. |

Responsabilité des fonctionnaires et irresponsabilité de l'Etat.

On a souvent cité l’Angleterre comme un des pays où la responsabilité personnelle des fonctionnaires envers les citoyens lésés est le plus largement pratiquée. Cette responsabilité existe, en effet, bien qu'avec des restrictions consacrées par la loi et par la jurisprudence; mais on ne doit pas perdre de vue qu’elle est tout à fait exclusive de la responsabilité de Etat. C’est un principe fondamental du Droit public anglais, que « le roi ne peut faire aucun tort, the King can do no wrong » ; le roi, ici, personnifie l'Etat, lequel ne peut être rendu judiciairement responsable ni des conséquences dommageables de ses actes, ni des fautes ou des excès de pouvoir de ses agents.

La responsabilité des fonctionnaires et lirresponsabilité de l'Etat sont la double application d’un même principe : on peut même dire que le principe unique est