ETATS SE RAPPROCHANT DU SYSTEME FRANÇAIS

Le Système allemand.

Traits essentiels du système allemand.

Par la manière dont elle a organisé les juridictions chargées de statuer sur le contentieux administratif, l'Allemagne est restée, à certains points de vue, très en arrière du système français. Dans les grands Etats (Prusse, Bavière, Wurtemberg, et la Saxe quoique tardivement), les seuls ayant, depuis 1871, institué par des lois successives des tribunaux administratifs, on constate, tout d’abord, ou bien la confusion de la fonction juridictionnelle avec la fonction active, ou bien la confusion des trois fonctions active, délibérante et juridictionnelle. En effet, d’abord l’immense majorité des litiges intéressant l'administration centrale de chacun de ces Etats relève, aujourd’hui encore, des administrateurs actifs et principalement des ministres. Puis, d’autre part, l’ensemble du contentieux intéressant les administrations locales appartient aux degrés inférieurs de la juridiction, à des corps collectifs assez analogues aux directoires français de 1790 et de l’an II et joignant comme eux l’action, la délibération et la juridiction.

Toutefois, pour l’organisation de la juridiction administrative supérieure, elle s'inspire assez largement du principe de la séparation des fonctions. Ainsi, la loi prussienne du 3 juillet 1875, qui a été prise ensuite pour

modèle par les lois des autres grands Etats de l’Empire allemand, institue un Tribunal administratif supérieur, dont l’organisation est tout à fait calquée sur l’organisation des tribunaux de l’ordre judiciaire. A la vérité, ce n'est pas un tribunal judiciaire, puisque ses décisions échappent au contrôle suprême de la Cour de cassation, de la Cour suprême représentative de l’unité du pouvoir judiciaire. Mais ce Tribunal administratif supérieur n’en est pas moins organisé de manière à offrir aux justiciables toutes les garanties désirables d'indépendance et d’impartialité. Ses membres sont nommés à vie par le pouvoir exécutif, autrefois par la loi, et la moitié des membres doit être également apte à remplir les fonctions judiciaires, l’autre moitié à remplir les fonctions administratives supérieures.

Législation fédérale. — Réformes législatives accomplies depuis 1871.

La législation de l'Allemagne a subi, depuis 1871, d'importantes modifications.

Avant cette époque, la Prusse et les Etats qui forment avec elle l’Empire fédéral allemand n'avaient pas de tribunaux administratifs. Certaines contestations intéressant les services publics étaient portées devant les tribunaux judiciaires ; les autres, et c'était le plus grand nombre, relevaient uniquement de l'administration active et de l’autorité ministérielle, La limite imposée à la compétence judiciaire était souverainement appréciée, soit par l'autorité gouvernementale, soit par une juridiction spéciale où dominait l’élément administratif. Ces autorités ou juridictions, statuant sur les conflits élevés par l'autorité administrative, déclaraient par des décisions sans appel si la voie de droit (der Rechtsweg) était ou non ouverte aux parties. Cette voie étant ouverte, le litige était porté devant les tribunaux judiciaires ; dans le cas contraire, les parties n’avaient de recours que devant l'Administration.

Ce système a été notablement amélioré ; maïs on ne

peut aller jusqu’à dire qu’il ait été complètement transformé, soit par la législation fédérale de l’Empire allemand, soit par les lois particulières des Etats.

La législation fédérale, et spécialement le Code d’organisation judiciaire allemand du 27 janvier 1877, ont posé des règles générales sur plusieurs points importants, règles qui doivent se combiner avec les principes de Droit public restés en vigueur en Allemagne et avec la législation particulière que les Etats ont eu la faculté d’édicter. Elles sont relatives, notamment, à la compétence, aux poursuites dirigées contre les fonctionnaires et aux conflits? S

Règles de compétence.

Le Code d'organisation judiciaire (art. 13) pose le principe que « les tribunaux ordinaires connaissent de toutes les affaires contentieuses et criminelles qui ne sont pas de la compétence des autorités administratives. I1 semblerait résulter de là que les tribunaux judiciaires ont la juridiction ordinaire en matière administrative contentieuse, et que des dispositions spéciales de la loi sont nécessaires pour attribuer compétence aux autorités administratives. Maïs, en parlant d’affaires contentieuses, la loi fédérale s’en réfère à la distinction que le Droit public allemand a consacrée de tout temps contre les réclamations qui sont dirigées contre l'Etat considéré comme fise, ou contre l'Etat considéré comme puissance publique ?.

Cette distinction, loin d’être abandonnée par la législation et la jurisprudence allemandes, est toujours enseignée dans les traités comme une des règles essentielles du Droit administratif. « L'Etat, dit M. von Rônne peut agir de deux manières : comme puissance publique, c’està-dire comme Etat dans le sens éminent ; ou comme

1. F, Fleiner, Inslitutionem des Deuischen Verwaltungerschts, 8 Aufl. 2. Otto Mayer, Deuisches Verwaltungsrechi, 3 Aufl. I et II, 1924.

association productive pour se procurer les moyens nécessaires à la marche de l'Etat, c’est-à-dire comme fisc. Agissant comme puissance publique, l'Etat ne peut se trouver soumis aux règles et obligations du Droit privé ; comme fisc, au contraire, l'Etat peut acquérir des droits et avoir des obligations selon les règles du droit commun !, »

Les actes de l'Etat considéré comme puissance publique relèvent de l’Administration seule. La voie de droit reste fermée soit devant les tribunaux judiciaires, soit même devant les tribunaux administratifs, pour toute réclamation qui tend à faire annuler ou réformer un acte d'administration impliquant l’exercice de l’autorité publique, ou à obtenir une indemnité en raison du dommage que cet acte a pu causer. Ainsi, toutes les décisions du chef de l'Etat, des ministres et des autres représentants de l’administration centrale, qui n’ont pas uniquement pour objet des contrats passés par l'Etat ou la gestion de ses intérêts financiers, toutes les décisions où apparaît à un degré quelconque la délégation de l’autorité publique ou le droit de commandement restent en dehors du contentieux administratif ; elles sont assimilées à ce qu’on appelle en France des actes de gouvernement. « La voie de droit, dit encore M. de Rônne, n’est pas ouverte contre l'Etat puissance publique, qui ne peut discuter avec ses subordonnés sur ses droits éminents et leurs conséquences ?. »

Chose remarquable, le Droit public allemand comprend, parmi les prérogatives de la puissance publique qui échappent au contrôle de toute juridiction, le droit d'assujettir les citoyens à des impôts perçus pour le compte de l'Etat. Les réclamations en matière de contributions publiques, pour lesquelles les tribunaux sont si largement ouverts en France, — tribunaux administratifs ou judiciaires selon que les contributions sont directes ou indirectes —, ne peuvent être portées, en

1. Von Rônne, Das Sltaaisrecht der preussischen Monarchie, 4° éd., Berlin,

1883, t. III, p. 583.