AUTRICHE

En Autriche, avant le démembrement de l’Empire, le même contraste, plus simplifié et plus net qu’en Allemagne, s’observait pour l’organisation de la juridiction administrative, aux degrés inférieur et supérieur.

Au degré inférieur, d’abord, tout le contentieux administratif était abandonné aux représentants de l’Adminis-

1. V. (W.) Jellinek, Verualiungsrecht, 8° 64. 1931, p. 96: (F.) Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8° éd., 1928; Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 3° éd., 1, II, 1924; (P.) £choen, Deuisches Verwaltungsrecht — Allgemeine Lehren und Organisation — Kohlers Encyklopädie der Rechtswissenschajt, 7° éd., 4 Bd, 1914, p. 193 et s.; Hatschek, Ichrbuch des deutschen und preussischen Verwaltungsrechts 5 u. 6 Aujl. Ler von Kurizig, 1927; Herrnritt, Grundiehren des Verwaltungsrechis, 1921.

tration active, c’est-à-dire aux ministres pour l'Etat et aux autorités collectives recrutées à l’élection pour les administrations inférieures ou locales.

Mais une loi constitutionnelle du 21 décembre 1867 sur le pouvoir judiciaire, complétée par une loi du 22 octobre 1875, était venue instituer une juridiction unique pour tout le territoire, la Cour de justice administrative. Ce tribunal, supérieur au Conseil d'Etat français, statuant au contentieux, quant à l’organisation, était très inférieur, quant aux pouvoirs qu’il possédait à l’égard des actes de l'Administration. La Cour de justice administrative autrichienne ne pouvait statuer en effet que. sur l’illégalité, jamais sur l’inopportunité de l’acte administratif ; elle avait donc seulement le pouvoir d’annuler, non celui de réformer. L'article 7 de la loi du 22 octobre 1875 portait : « Lorsque la Cour de justice administrative admet le recours, elle doit annuler comme illégale, par une sentence motivée, la décision attaquée ; les autorités administratives sont obligées de prendre les mesures nécessaires pour la suite de l’affaire et elles sont liées par la sentence de la Cour. »

Maïs si l'effet du recours était restreint, il avait un domaine d’application très vaste : D’après la loi du 22 octobre 1875, article 7 : « La Cour de justice administrative connaît de tous les recours portés devant elle par les personnes qui se prétendent lésées dans leurs droits, par une décision ou par une mesure illégale de autorité administrative. » L'article 3 soustrayait certaines affaires seulement à la compétence de la Cour ; celles relevant de la compétence judiciaire des tribunaux ordinaires, celles relevant du pouvoir discrétionnaire de l’Administration active, enfin celles qui relèvent de tribunaux spéciaux comme la Cour des comptes ou le Tribunal d'Empire. Le Tribunal d'Empire partageait du reste avec la Cour de justice administrative la compétence pour certaines affaires de droit public, et, comme cette Cour, il était organisé judiciairement et il se composait de membres nommés à vie par l’empereur sur la proposition des Chambres législatives,

Nous allons reprendre avec plus de précision l’examen du système de contentieux administratif de l'Autriche.

Les territoires qui composaient la monarchie austrohongroise formaient deux groupes de provinces ou d'Etats qui n’étaient soumis ni au même régime politique, ni aux mêmes lois d'organisation administrative et judiciaire ; d’un côté, l’Autriche proprement dite ou Cisleithanie, comprenant les Etats héréditaires de la Couronne d'Autriche ; de l’autre, la Transleithanie, comprenant la Hongrie et les autres Etats de la Couronne de Saint-Etienne :.

Parlons d’abord des territoires cisleithans qui relevaient directement de l'Empire d'Autriche et qui étaient représentés par un Parlement commun, le Reichsrath.

Îls n’avaient pas l’autonomie politique, mais ils avaient conservé dans une large mesure l’autonomie administrative. Leurs diètes n'étaient pas seulement des assemblées administratives, mais de véritables Parlements provinciaux qui faisaient des lois soumises à la sanction de l’empereur sur les matières d’intérêt provincial, ainsi que les règlements administratifs nécessaires à leur application. L’exécution de leurs décisions était confiée à un comité exécutif, l'exécution des lois générales était surveillée par un gouverneur ou président qui représentait le pouvoir central.

Les territoires se subdivisaient en cercles ou en districts administrés par un conseil électif et par un comité permanent. Ce comité contrôlait les décisions des autorités communales et était contrôlé à son tour par le comité exécutif émané de la diète ?. Dans cette organisation, les pouvoirs de contrôle administratif et de juridiction étaient exercés par les mêmes autorités.

Il n’y avait pas, à proprement parler, de tribunaux administratifs dans la province. Pendant longtemps il n°y

1. Annuaire de la législation étrangère, 1890, n. 289. 2. V. la loi sur l'administration des cercles et des commuses du 5 mars

en avait pas eu non plus dans l'Etat; les décisions des corps administratifs étaient souveraines en matière contentieuse, souvent même elles statuaient entre particuliers dans des affaires qui auraient dû être réservées aux tribunaux judiciaires; il y avait d’ailleurs beaucoup d’in- . certitude sur les attributions respectives de l’Administration et des tribunaux, et il n'existait pas, jusqu’en 1867 de juridiction supérieure qui pût régler les compétences. Il n’existait pas non plus de Cour de justice administrative ayant le pouvoir de redresser ou d'annuler les décisions rendues dans les limites de la compétence administrative, mais en violation de la loi ou des droits des parties. Les diètes et leurs comités dans les affaires de la province, les ministres dans les affaires intéressant l'Etat, jouissaient des pouvoirs les plus étendus et les plus complètement affranchis de tout contrôle juridictionnel.

Cet état de choses fut modifié par les lois constitutionnelles du 21 décembre 1867: et par les lois organiques rendues pour leur exécution.

La loi du 21 décembre 1867 sur le pouvoir judiciaire, voulant remédier à la confusion des pouvoirs judiciaire et administratif et aux inconvénients de décisions administratives affranchies de tout recours, posait les principes suivants dans ses articles 14 et 15 : « La justice et l'Administration sont séparées à tous les degrés de juridiction. Dans tous les cas où une autorité administrative, d’après les lois existantes ou celles qui interviendraient à l’avenir, est appelée à statuer sur des contestations entre particuliers, la partie qui serait lésée dans ses droits par la décision administrative est libre de recourir contre son adversaire par les voies judiciaires de droit commun. En outre, quiconque se prétend

1. Ges lois, au nombre de six, en date du 21 décembre 1867, forment la Constitution de la Cisleithanie, Elles ont pour objet : 1° Les droits généraux des citoyens; 2° la représentation de l’Empire; 3° l'exercice du pouvoir gouvernemental et exécutif; 4° La création d'un Tribunal de l'Empire; 5° le pouvoir judiciaire; 6° les affaires communes à tous les pays de l’Empire austro-hongrois et la manière de les traiter (v. le texte de ces lois dans l'Annuaire de la législation étrangère, 1875, p. 238 et suiv.).

lésé dans ses droits par une décision ou une mesure de l'autorité administrative a le droit de porter sa réclamation contre elle devant la Cour de justice administrative, qui statue après débat public et oral. »

Pour assurer l’application des principes ainsi posés par la loi constitutionnelle, deux hautes juridictions furent instituées : le Tribunal de l'Empire (Reichsgericht) et la Cour de justice administrative (Verwaltungs- Gerichtshof) qui siégeaient l'un et l’autre à Vienne et exerçaient leur autorité dans toute l’étendue des territoires cisleithans.

Tribunal de l'Empire.

Ce Tribunal fut institué par une des lois constitutionnelles du 21 décembre 1867 et organisé par la loi du 18 avril 1869 qui réglait son fonctionnement et sa procédure. Il se composait d’un président et d’un vice-président nommés à vie par l’empereur et de douze membres titulaires et de quatre suppléants, nommés également à vie sur une liste de candidats proposés par chacune des deux Chambres du Reïichsrath. Il était à la fois le tribunal régulateur des compétences et le juge des différends qui s’élevaient entre l'Empire et les territoires de la Cisleithanie, ou entre plusieurs territoires, communes ou corporations.

Ses attributions, en ce qui touche le règlement des compétences, s’étendaient à tous les conflits d’attributions qui s’élevaient, soit entre les autorités administratives, soit entre celles-ci et l’autorité judiciaire ; ses pouvoirs étaient ainsi définis par la loi fondamentale du 21 décembre 1867 (art. 12, $ 3) :

* «Ilest créé un Tribunal de l’Empire pour trancher les conflits d’attributions et les questions contentieuses de Droit public dans les royaumes et pays représentés au Reichsrath. Il statue définitivement sur les conflits : 1° Entre les autorités judiciaire et administrative, sur la question de savoir si une affaire doit être décidée par

les voies judiciaires ou par les voies administratives, dans les cas déterminés par la loi; 2° entre la représentation d’un pays et les autorités gouvernementales supérieures, lorsqu'elles revendiquent l’une contre l’autre le droit de statuer sur une affaire administrative; 3° entre les autorités locales et indépendantes des divers pays, dans les affaires dont elles ont la direction et l’administration. »

Comme juge des questions contentieuses de Droit public entre les différentes administrations des territoires cisleithans, le Tribunal de l’Empire statuait définitivement sur les réclamations formées par l’un des royaumes ou pays représentés au Reichsrath contre VEtat tout entier, ou par l’Etat entier contre un de ces royaumes où pays, ou par un de ces royaumes ou pays contre un autre, sur les réclamations d’une commune, d’une corporation ou d’un particulier contre un de ces royaumes ou pays, quand elles n’avaient pas pour objet des matières réservées aux tribunaux judiciaires.

Le Tribunal d’'Empire pouvait donc être considéré, dans l'exercice de cette attribution, comme une sorte de tribunal fédéral servant d’arbitre entre les différents territoires compris dans la Cisleithanie, ou entre eux et VEtat central. Il était en même temps un tribunal administratif supérieur, chargé de statuer sur les réclamations des particuliers contre l'Etat central ou contre un des territoires qui le composaient.

Dans tous ces cas, le Tribunal de l’Empire était seul juge de sa compétence : s’il se reconnaïssait compétent et statuait sur un litige, tout recours ultérieur était fermé devant les tribunaux judiciaires; s’il renvoyait l'affaire devant une juridiction judiciaire ou une autorité administrative, celles-ci n’avaient pas le droit de décliner leur compétence.

Cour de justice administrative.

Cette Cour formait, comme le Tribunal de l'Empire, une juridiction unique pour toute la Cisleithanie. Elle se composait d’un président, de présidents de section et de

conseillers nommés à vie par l’empereur sur la présentation du conseil des ministres et assimilés, quant aux droits et prérogatives, aux membres de la Cour suprême !,

La Cour se divisait, pour l'instruction et le jugement des affaires, en sections composées de quatre conseillers et d’un président; une section permanente connaissait des affaires d'impôts. Les recours formés devant elle devaient l’être dans le délai de soixante jours; ils faisaient l’objet d’une instruction écrite, puis d’un débat oral en audience publique.

Dans quels cas et contre quelles décisions ces recours pouvaient-ils être formés ? Les règles posées à cet égard par la loi du 22 octobre 1875 étaient les suivantes : « Le recours devant la Cour de justice administrative est ouvert à toute personne qui se prétend lésée dans ses droits par une décision ou mesure illégale d’une autorité administrative centrale, provinciale ou communale. Sont exceptées de la compétence de la Cour, les affaires dont la connaissance appartient aux tribunaux judiciaires ou au Tribunal de l'Empire et celles qui, à raison de leur nature et des intérêts en cause, rentrent dans les affaires communes à l'Autriche et à la Hongrie. Sont également exceptées, les affaires dans lesquelles l’Administration exerce, en vertu des lois, une autorité discrétionnaire, et celles qui relèvent de juridictions administratives spéciales, telles que les juridictions disciplinaires et les commissions de répartition des impôts. »

Les recours formés devant la Cour de justice administrative avaient plutôt le caractère de recours en annulation et en cassation que de recours en réformation; ils avaient été institués pour assurer la légalité des décisions administratives et l’unité de la jurisprudence, plutôt que pour protéger les parties contre les erreurs de fait et d'appréciation commises par les administrateurs.

Aussi, la loi posait en principe que le recours n’était recevable que si la partie avait épuisé les recours ouverts

1. La Cour suprême était la juridiction supérieure de l’ordre judiciaire.

Andréauès. 14

devant les autorités administratives supérieures, et la décision devait être rendue d’après les faits tels qu'ils résultaient de la dernière instance administrative. Cependant, en cas de contradiction dûment établie entre les faits et la teneur des actes, ou en cas de vice essentiel de l'instruction et de la procédure, la Cour avait le droit de prescrire une instruction nouvelle, mais elle n’y procédait pas elle-même et elle ne pouvait que la renvoyer à l'autorité administrative !. Le recours ayant le caractère d’un pourvoi en cassation ne pouvait être fondé que sur la violation de la loi ou sa fausse application aux faits constatés. Dans ce cas, la Cour annulait, mais elle ne réformait pas; elle se bornait à renvoyer les parties devant l’autorité administrative qui prenait un: décision nouvelle, mais qui devait se conformer, dans cette décision, aux principes de Droit établis par la sentence de la Cour ?.

Les attributions de la Cour de justice administrative et celles du Tribunal de l’Empire étaient très rapprochées dans certaines matières; la loi avait dû prévoir que des difficultés de compétence pourraient s’élever entre ces deux hautes juridictions. Pour les résoudre, elle institua une juridiction mixte dans laquelle le Tribunal de l’Empire et la Cour administrative étaient représentés chacun par quatre de leurs membres et dont la présidence fut confiée au président de la Cour suprême.

HONGRIE Tribunal financier.

La législation que nous venons de résumer ne s’appliquait pas à la Hongrie et aux autres provinces translei-

thanes (Transylvanie, Croatie, Slavonie). L’autonomie administrative de ces Etats était entière; le lien fédéral