HONGRIE

Parmi les lois de Droit public du royaume de Hongrie qui ont été édictées au cours de ces dernières années, la plus importante est la loi sur l’organisation de l’Administration publique qui constitue la loi 30 de l’année 1929. Cette loi considérable se compose de cinq parties et quatre-vingt-dix-neuf articles. Elle est le fruit de longs efforts entrepris depuis plusieurs dizaines d’années avec,

pour mot d'ordre, « la réforme de l'Administration ». Cependant, la loi 30 de 1929 n’a en vérité résolu que les questions les plus importantes touchant à l’administration des comitats et, en partie, des communes, afin de combler certaines lacunes de l’administration autonome et d'adapter celle-ci aux nécessités de la vie d’un Etat moderne, au contentieux administratif et au statut des fonctionnaires.

C’est la deuxième partie de la loi ($$ 46-64) qui contient les règles qui nous intéressent relativement au contentieux administratif : règles relatives aux recours, à la hiérarchie et à la procédure administrative, applicables à toutes les branches de l'Administration. En principe, la loi n’autorise contre les décisions et dispositions des autorités administratives qu’un seul recours hérarchique. Contre les actes des autorités de seconde instance, l’appel n’est possible que lorsqu'il est prévu dans une loi actuellement en vigueur ou qui sera édictée ($ 49, al. 1). Alors que jusqu’à présent un appel était possible dans tous les cas dans lesquels la décision de seconde instance était sur un point essentiel en désaccord avec la décision de la première instance, désormais il ne

1, Bibliographie : Derdinandy, Staats und Verwaltungarecht des Kôünigreichs Ungarn und Seiner Nebenländer, dans Bibliothek des Offentlichen Rechis, t, XVI, Hannover, 1909; -Markus, Ungarisches Verwaltungsrecht dans Das üffentliche Recht der Gegenwart, t. XVI, Tûübingen, 1912; Polner, Das Staatsrecht des Kônigreichs Ungarn und seiner Mitländer, dans le recueil Ungarn, Budapest, 1918, p. 214-267; Géza v. Magyary, Verwaltung und Rechispflege in Ungarn, ibid., p. 263-308. En ce qui concerne l’évolution récente, Gsekey, Ungarns Staaïsrecht nach dem Weltkrieg, dans le Jarbuch des üffenilichen Rechts der Gegenwert, t, XIV, Tübingen, 1926, p. 409-483. Sur cette base : l’Introduction à la Constitution de la Hongrie dans Dareste- Delpech-Laferrière, Les constitutions modernes, 4° éd., Paris 1928-1929 t. II, p. 1-67, Egyed, Die heutigen staaisrechilichen Einrichtungen Ungars, dans les Ungarische Jahrbucher, t. 111, 1923, p. 220-234. Du même : Das slaatsrechtliche Provisorium Ungars, dans le Ostrechi, année II, 1926, p. 47- 52. Du même : La costituzione dell Ungherua dopo la querra mondiale, dans l'Arinuario di Diritto Comparato e di Studi Legislativi, t, II-III, Milano, 1929, extrait quinze pages. Polgàr, « Les institutions hongroises actuelles de Droit public », dans ia Revue de Droit public, t. XLIIT, 1926, p.118-122. Sur la loi 30 de 1929: Némethy, Die Grunzûüdge und die aktuellen Probleme der inneren Verwaltung, dans le Ungarisches Wirischafts-Jahrbuch, année V, Budapest, 1929, p. 355-362. Du même, Auionome Verwaltung und das Verwaltungsvuerfahren in Ungarn, dans Beilage zur Ungarischen Juritischen Rundschau, année I1, Budapest, 1930, n, 11;-7. 17-23,

peut être formé une demande de révision contre une décision ou une disposition non susceptible d'appel que dans le cas d’excès de pouvoir ou de violation d’une règle de Droit ($ 50).

La loi 30 de 1929 ne touche pas l’organisation de la juridiction administrative. D’après la loi 16 de 1896 :, la Hongrie ne connaît qu’une instance, la Haute Cour administrative royale hongroise, composée exclusivement de juges de profession et dont la compétence est déterminée limitativement, de sorte que les recours ne peuvent être formés devant elle que contre certaines dispositions déterminées des autorités nommément indiquées dans la loi ou dans d’autres lois. Cette compétence a toutefois largement été étendue par la loi 60 de 1907, par laquelle le droit de recours fut accordé aux municipes dans tous les cas où ils s’estiment lésés dans leurs droits à l’administration autonome, par un règlement, une décision, une disposition illégale du gouvernement ou de ses organes ?. La Haute Cour administrative peut, sur la base de ce « recours de garantie » des municipes, mais non sur celui des particuliers, annuler les règlements gouvernementaux et ministériels illégaux ($ 16), droit qui n’appartient même pas à la juridiction civile et pénale suprême, à la Cour royale de Hongrie.

Il faut citer, comme modification de la procédure jusqu’alors en vigueur, la disposition d’après laquelle, dans les affaires où la voie contentieuse administrative est ouverte, il pourra être formé un recours déjà contre la décision de la seconde instance, alors que jusqu'ici il ne pouvait l’être que contre la décision du ministre ($ 49, al. 3). Notons à ce propos que, à l’occasion de la discussion de la loi 30 de 1929, la Chambre Haute a adopté une proposition soutenue par plusieurs de ses membres invitant le ministre de l'Intérieur à présenter à la diète un

1. Analysée dans l’ Annuaire de législation étrangère, 1897, p. 387-396.

2. Cf. Anschütz-Csekey, Verwaltingsgerichtisbarkeit, dans le Handbuch der Politik, 3° éd., Berlin-Leipzig, 1920, t. Ier, p. 310. La loi 60 de 1907 sur l'extension de la compétence du Tribunal administratif royal hongrois est traduite dans l'Annuaire de législation élrangère, 1908, p. 436-441,

3. Gf. Gsekey, Ungars Staalsrecht nach dem Weltkrieg, p. 449,

projet de loi sur la création de tribunaux administratifs de premier degré.

Le conflit en Hongrie.

À l'instar de l'Autriche, la Hongrie possède un tribunal administratif unique pour tout le territoire et qui est organisé judiciairement. Elle remettait autrefois la connaissance des conflits d’attributions au conseil des ministres. Mais la loi hongroise du 31 décembre 1907 est venue réaliser sur ce point une réforme importante, en substituant au conseil des ministres un ‘Tribunal des conflits, et ce Tribunal des conflits présente des traits qu'il convient d’opposer à ceux qui caractérisent le Tribunal des conflits français.

Ainsi, l’article 9 de la loi hongroise du 31 décembre 1907 admet d’abord la réciprocité, et décide que le Tribunal des conflits peut être saisi aussi bien par une autorité Judiciaire que par une autorité administrative. Ce Tribunal des conflits comprend en nombre égal des juges de la Cour suprême et des juges au tribunal administratif, nommés pour trois ans et bénéficiant les uns et les autres de l’inamovibilité; mais son président est alternativement, d’après un roulement triennal, le président de la Cour supérieure et le président du tribunal administratif.

… Enfin, d’après l’article 5, le droit de récusation d’un mem-

bre du Tribunal des conflits peut être exercé conformément aux prescriptions du droit commun, c’est-à-dire du Code de procédure civile. Or, au contraire, cette solution est repoussée en France par la jurisprudence ; le Tribunal français des conflits a jugé, en effet, que devant lui, la récusation est irrecevable : Tribunal des conflits, 4 novembre 1880, D. 80.3.121 et la note.

Une loi 43 de 1928 contient des règles modifiant l’organisation et le fonctionnement du Tribunal des conflits créé par la loi 12 de 1907. Sa compétence est étendue à tous les conflits de compétence qui pourraient surgir entre un tribunal quelconque et les autorités administra-

Andréadès. 16

tives. Il a le droit de prendre, dans les questions de principe relatives à la compétence, des décisions en séance plénière, qui seront obligatoire aussi bien pour les autorités judiciaires que pour les autorités administratives.

Espagne, Principes et organisation générale.

Il n’y avait pas, dans la Constitution de l'Espagne monarchique, de textes proclamant le principe de la séparation des pouvoirs en termes aussi nets que l’ont fait, en France, les lois de la Constituante et de la Convention. Mais ce principe n’en était pas moins considéré comme faisant partie du Droit public de la Péninsule et linstitution d’une juridiction administrative était regardée comme une des conséquences nécessaires.

« Le principe fondamental de la séparation et de la mutuelle indépendance des pouvoirs constitutionnels, dit M. Colmeiro!, exige l'institution de cette justice d’ordre public (la justice administrative). Si l'Administration n'avait pas le pouvoir d'interpréter elle-même ses actes, de statuer sur les réclamations que suscitent les mesures qu’elle prend, de résoudre les doutes et les difficultés relatives à leur exécution, si elle ne pouvait pas écarter les obstacles mis à sa marche, par un intérêt légitime ou par les réclamations d’un tiers, sa liberté d’action n’existerait plus, et sans cette liberté on ne pourrait lui imposer aucune responsabilité politique ou morale, C’est sur ces principes constitutionnels que se fonde la prérogative inhérente à la Couronne de statuer sur les conflits de compétence qui s'élèvent entre les autorités administrative et judiciaire, et que se fonde aussi le droit de juger

1. Don Manuel Colmeiro, chef de l'Administration civile et professeur à l’Université de Madrid, Derecho administrativo espar.ol, 1865. t. LT, p. 338,

définitivement et en dernier ressort toutes les questions contentieuses de l'Administration. »

Tel était le principe. Appliqué largement, trop largement peut-être, pendant plus d’un demi-siècle, il reçut une sérieure atteinte après la révolution de 1868. Un décret du 13 novembre 1868 abolit la juridiction administrative et supprima la section du contentieux du Conseii d'Etat, dont les attributions furent transférées à une chambre spéciale du Tribunal suprême, créée en 1870. Mais un décret-loi du 27 janvier 1875 rétablit la juridiction contentieuse du Conseil d'Etat et fit revivre, dans toutes ses parties essentielles, l’état de choses qui était en vigueur avant 1868.

Pour se rendre compte de ce mouvement de la législation, il est nécessaire de donner d’abord un rapide aperçu du régime qui a été en vigueur de 1875 à 1888.

Législation de 1875.

Le décret-loi du 27 janvier 1875 confiait l'exercice de la juridiction administrative aux commissions provinciales en premier ressort, et au Conseil d'Etat en appel; celui-ci était juge unique de certaines contestations portées directement devant lui.

La commission provinciale est un corps administratif analogue aux commissions départementales en France, et formé au sein de la députation provinciale, assemblée élective qui concourt avec le gouverneur à l’administration de la province.

La juridiction des commissions provinciales comprenait notamment les affaires suivantes * : Usage et partage de biens et revenus provinciaux et communaux, contributions générales, provinciales et municipales donnant lieu à des réclamations de particuliers ; contentieux des chemins publics, soit en ce qui touche la part contributive des communes et hameaux aux frais de construction

1. V. Colmeiro, op. cit., t. LI, p. 364 et suiv. V. aussi M. Alcubilla, Dictionnaire d'arlministration espagnole.

et d'entretien des chemins, soit pour les questions de limites, d’usurpation et de servitudes d'utilité publique; réclamations d’indemnités pour dommages causés par l'exécution de travaux publies; difficultés relatives à l’écoulement des eaux, à la navigation et au flottage des rivières et canaux, et à l’usage des eaux pour l’industrie et l’agriculture; opposition des tiers à l'établissement d'usines, ateliers, ou machines, à raison de danger ou d’insalubrité (mais le refus d’autorisation ne peut faire l’objet d’un recours contentieux de la part de l'industriel, ce refus étant considéré comme rentrant dans les pouvoirs discrétionnaires de l'Administration); démolition et réparation des édifices menaçant ruine, alignement et hauteur des constructions nouvelles, quand la loi et les règlements prévoient que l’on doit procéder par la voie contentieuse; contentieux des listes électorales municipales; répression des contraventions de voirie, de chasse et de pêche; contestations relatives aux contrats et marchés passés avec les provinces et les communes pour toute espèce de travaux et de services publics; contentieux des ventes de biens de l'Etat opérées par l’administration provinciale :.

Toutes les décisions des commissions provinciales relevaient du Conseil d'Etat, soit en appel, soit par un recours en cassation fondé sur l’un des moyens suivants ? : incompétence de la juridiction administrative ; composition irrégulière du tribunal; violation expresse de la loi ou des règlements ; incapacité de l’une des parties pour plaider; omission de mettre une partie en cause; refus d'admettre la preuve pour établir un fait décisif.

Le Conseil d'Etat exerçait la juridiction administrative supérieure, non en vertu d’un droit de juridiction pro- ; , Mais comme organe du chef de PEtat exerçant sa Justice retenue au moyen de décrets royaux délibérés en Conseil. Toutefois, le droit du Gouvernement de ne pas

1. V. Gascon ÿ Marin, Derecho administrativo: Posada, Tratado de Derecho administrativo, 1re éd., Madrid, 1917, 4e éd., 1930. 2. Colmeiro, op. cit., t. Il, p. 391.

yo)

ratifier les décisions du Conseil était plutôt théorique que réellement exercé dans la pratique, Le Gouvernement ne pouvait d’ailleurs en user que dans le délai d’un mois à dater de la réception de la délibération du Conseil d'Etat et sa décision devait être prise sous la forme d’un décret motivé, délibéré en conseil des ministres, contresigné par le président du Conseil, et publié dans la Gazette de Madrid.

Le Conseil d'Etat connaissait :

1° Comme juge d'appel des affaires soumises en premier ressort aux commissions provinciales et de certaines contestations portées d’abord devant les alcades, les gouverneurs des provinces ou les ministres considérés comme juges de premier ressort;

2° Comme juge de cassation, des recours formés contre les décisions du tribunal des comptes (fribunal de cuentas), mais seulement pour vice de forme ou infraction manifeste à la loi;

3° Comme juge unique des réclamations formées contre les actes et décisions de l’autorité centrale, notamment en matière de marchés de travaux ou de fournitures passées par le Gouvernement ou par les directions générales des services publics civils ou militaires.

Les décisions du Conseil en matière contentieuse pouvaient être prises sous trois formes, selon la nature et limportance de l'affaire; elles pouvaient être rendues par la section du contentieux, par la Chambre (sala) du contentieux ou par l’assemblée plénière du Conseil d'Etat. à

La section du contentieux était composé de treize membres, dont cinq au moins jurisconsultes (letrados) et l'Administration y était représentée par un officier du ministère public (fiscal), assisté de quatre adjoints et ayant mission de représenter et de défendre l’Administration, soit dans l'instruction écrite, soit dans le débat oral.

La chambre du contentieux, chargée de juger les affaires les plus importantes, étant composée de la section du contentieux et d’un délégué de chaque section admi-

nistrative ; deux membres au lieu d’un étaient délégués par la section correspondant au ministère intéressé *. L'assemblée plénière du Conseil d'Etat pouvait aussi se constituer en chambre du contentieux dans des cas exceptionnels, notamment pour statuer sur les recours dirigés contre des décisions de l'Administration qui avaient été instruites et préparées par l'assemblée plénière, et sur des recours en révision formés contre des décisions de la section ou de la chambre du contentieux.

: Législation de 1888 et les lois subséquentes.

La loi du 14 septembre 1888 a substitué aux corps administratifs précédemment chargés de la juridiction de véritables tribunaux auxquels elle donne le nom de tribunaux du contentieux administratif (fribunales de lo contenciose administrativo). La réforme est complète en ce qui touche les tribunaux de premier ressort qui cessent de résider dans les commissions provinciales et deviennent entièrement distincts de l’Administration active. Il n’en est pas tout à fait de même pour le tribunal supérieur qui, tout en acquérant une existence propre et un droït de juridiction indépendant de toute sanction royale ?, n’est pas entièrement séparé du Conseil d'Etat. Ses membres continuent à faire partie de ce corps sans cependant participer à toutes les délibérations de son assemblée générale.

En même temps que la loi de 1888 imprime un caractère nettement juridictionnel à l’organisation des tribumaux administratifs, elle soumet leur procédure à des règles précises qui la rapprochent beaucoup de la procédure judiciaire.

Enfin, une autre particularité de cette loi, c’est qu’elle

1. Les sections administratives du Conseil d'Etat sont les suivantes : Grâce et Justice; Guerre et Marine; Finances (Hacienda); Intérieur (Gobernacion); Commerce; Colonies (Uliramar).

2. L'article 8 de la loi de 1888 porte que la furidiction est exercée au nom du roi et par délégation de ses pouvoirs.

s'efforce de définir le contentieux administratif dans son titre premier, intitulé : « Nature et conditions générales du recours contentieux administratif », On sait que le législateur français a reculé devant cette tâche et a préféré s’en remettre à des règles générales et aux déductions qui en sont tirées par la jurisprudence. Il faut noter toutefois que la plupart des règles que pose le législateur espagnol avaient déjà place dans la doctrine, dans la jurisprudence, quelquefois même dans des textes législatifs, et l’on voit réunies dans le texte dont nous parlons, de véritables solutions de principes et de simples règles de recevabilité qui figureraient mieux dans une loi de procédure.

Voici le résumé des règles posées dans ce titre premier : Le recours contentieux administratif peut être formé contre les décisions administratives qui sont susceptibles d'exécution actuelle, qui émanent de l’Administration dans l’exercice de ses facultés légales et qui violent un droit antérieurement acquis au demandeur en vertu d’une loi, d’un règlement ou d’un autre acte administratif (art. 1°). Les décisions contre lesquelles on peut recourir par la voie gouvernementale (por la via gubernativa) ou qui ne sont ni définitives ni tout au moins interlocutoires ne sont pas susceptibles de recours (@Trt2):

Le recours contentieux peut également être formé contre les actes qui ne sont que l’application de décisions d'un caractère général, si celles-ci ont méconnu des droits résultant de la loi ; et il n’est pas nécessaire que ces droits aient été reconnus au réclamant personnellement ; il suffit qu’ils l’aient été à des personnes se trouvant dans le même cas que lui (art. 2, $ 5, et art. 3).

La juridiction administrative continue de connaître de toutes les questions relatives à l’exécution, à l’interprétation, à la rescision des contrats passés par les administrations centrales provinciales et municipales pour les travaux ou les services publics de toute nature (art. 5).

Ne sont susceptibics d’aucun recours contentieux : les décisions émanées du pouvoir discrétionnaire de l’Admi-

nistration: celles qui soulèvent des questions d’ordre civil ou pénal relevant des tribunaux judiciaires; ceiles qui se bornent à reproduire ou à confirmer des décisions antérieures non attaquées dans les délais légaux; celles qu’un ttexte de loi soustrait expressément au recours contentieux; les décisions royales qui confèrent des grades ou des récompenses à des officiers des armées de terre ou de mer pour actions d’éclat ou qui prononcent des retraits ou des rétrogradations de grades dans les formes de droit ; les décisions rendues après avis du Conseil supérieur de la guerre et de la marine délibérant comme Conseil de l’ordre du Mérite militaire et d’autres ordres conférés à l’armée (art. 4).

Les recours formés contre le recouvrement d’impôts et autres mevenus publics, ou de créances liquidées au profit du Trésor, n’est recevable que si le réclamant en a préalablement effectué le paiement, à moïns qu’il ne produise un certificat d’indigence (art. 6).

En règle générale, aucun recours contentieux n’est recevable plus de trois mois après la notification de la décision attaquée, ou après sa publication dans la Gazette de Madrid ou dans le Bulletin officiel de la province s’il s’agit d’un acte ne pouvant être notifié individuellement à tous les intéressés (art. 7).

La publication des statuts communaux et provinciaux dans les années 1924 et 1925 avait modifié ce qui a trait au recours contentieux administratif, quant à l’administration locale. Le statut du contrôle de la vie administrative locale, s’harmonisant avec le principe de soumissions à la légalité, avait accordé des possibilités de recours aux particuliers lésés par des actes des autorités administratives locales.

Le Gouvernement de la Dictature établit ensuite des limitations qui restreignirent le champ d’action du contentieux administratif local, en maintenant le principe précédent.

L'article 101 de la loi constitutionnelle de 1931 a prescrit que la loi établira des recours contre l’illégalité d’actes ou de dispositions prises par l'Administration dans l'exercice de son pouvoir réglementaire et contre les actes discrétionnaires de cette même autorité entachés d’excès ou de déiournement de pouvoir.

H faut retenir que la loi organique du pouvoir judiciaire contenait déjà l'obligation pour les tribunaux d'annuler les règlements qui ne sont pas en accord avec les lois.

Il y a tendance très généralisée, vers une extension du contentieux administratif de l’annulation. La commission technique qui a rédigé récemment un projet sur l’organisation de la juridiction administrative a admis le principe général d'admettre la possibilité de recours contre tous les actes de l'Administration contraires à la loï et excluant seulement les actes dits de gouvernement, ou actes politiques énumérés et de nombre restreint.

Il y a tout lieu de prévoir également un développement du contentieux de la responsabilité encore imparfaitement organisé.

Tribunal supérieur du contentieux administratif.

Ce tribunal se compose de onze membres, conseillers d'Etats, tous gradués en droit (letrados); le président doit être pris parmi les anciens ministres de la Couronne, et le vice-président parmi les membres du Conseil d'Etat ou de la Cour suprême, en fonctions depuis deux ans au moins. Tous sont soumis aux mêmes règles d’inamovibilité et de discipline que les membres de la Cour des comptes (art. 12 et 14).

Le tribunal fait partie du Conseil d'Etat; ses mertbres siègent avec voix délibérative à l’assemblée plénière du Conseil, quand celle-ci est appelée à délibérer : 1° Sur les conflits de compétence entre les autorités administrative et judiciaire; 2° sur des règlements et instructions générales pour l'exécution des lois; 3° sur des réclama-

tions formées contre des décisions non susceptibles de recours contentieux, Toutefois, la participation des membres du tribunal à ces délibérations de l’assemblée plénière n’est obligatoire que dans le premier cas; dans les deux autres, elle est facultative pour le Gouvernement (art. 9).

La compétence du tribunal s'étend à toutes les affaires qui, d’après les lois de 1875 et de 1888, rentrent dans le contentieux administratif, sous réserve de la juridiction de premier ressort qui appartient soit aux tribunaux provinciaux, dans les affaires qui étaient anténieurement jugées par les commissions provinciales, soit aux ministres, gouverneurs et alcades dans quelques affaires déterminées. Dans toutes les autres affaires contentieuses, le tribunal statue comme juge de premier et dernier ressort. ;

L’Administration est représentée devant le tribunal supérieur par un commissaire du Gouvernement (fiscal) assisté d’un substitut et de six avocats fiscaux (abogados fiscales). Ils sont chargés de défendre, dans l’instruction écrite et le débat oral, l'Administration et les corporations placées sous sa tutelle. Si le commissaire estime que la décision attaquée ne peut pas être défendue, il en fait rapport au ministre intéressé qui décide s’il y a lieu de persister dans la défense ou d’acquiescer à la demande. Le Gouvernement peut aussi, dans des affaires déterminées, se faire représenter par des commissaires Spéciaux !.

Un secrétaire chef et dix secrétaires sont attachés au tribunal.

Tribunaux provinciaux du contentieux administratif ?.

Ces tribunaux sont composés d'éléments mixtes où domine l’élément judiciaire. La présidence appartient

1. L'organisation et le fonctionnement du ministère publie font l’objet du titre II, chap. IV, art. 19 à 25.