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pour excès de pouvoir, par une autorité judiciaire qui se prétend lésée dans ses attributions; 3° lorsqu'il y a conflit positif ou négatif entre lautorité administrative et l'autorité judiciaire,

Le droit d’élever le conflit devant les tribunaux judiciaires pour empiétement prétendu sur la fonction ou sur la juridiction administrative appartient aux gouverneurs de province. La délibération du Conseil d'Etat, prise en assemblée plénière, sur le rapport de la section de grâce et justice, est transmise au président du conseil des ministres, et en outre au ministre de l'Intérieur et aux parties intéressées dans le litige. Pendant un délai de quinze jours, chaque ministre peut demander que la question soit soumise au conseil des ministres, sinon un décret royal est rendu conformément à la délibération du Conseil d’Etat. Les décrets sur conflit sont considérés, dans le Droit public espagnol, non comme des actes de juridiction administrative supérieure, mais comme de véritables actes de puissance gouvermentale et de prérogative royale, « le roi étant le supérieur commun de l'Administration et de la justice et le régulateur supréme de toutes les juridictions ».

Italie.

La législation de l'Italie présente un intérêt particulier, parce que cet Etat, après avoir pratiqué le système français jusqu’en 1865, l’a abandonné à cette époque et a presque entièrement supprimé ses tribunaux administratifs ; puis il les a rétablis en 1889 et 1890 à la suite d'une expérience qui lui a paru démontrer leur nécessité.

Législation de 1865.

L'Italie a conservé, depuis la formation du royaume en 1860 jusqu’à 1865, le régime qui était en vigueur en

Sardaigne avant 1860 et qui présentait la plus grande analogie avec le système français. Le jugement des affaires administratives contentieuses était partagé entre les Conseils de préfecture siégeant au chef-lieu de chaque province et des juridictions spéciales dont la plus importante était la Cour des comptes. La juridiction supérieure était exercée par le Conseil d'Etat, qui statuait comme tribunal d'appel à l'égard des tribunaux administratifs inférieurs et comme tribunal de cassation à l'égard de la Cour des comptes.

Cet état de choses fut vivement attaqué lors de la réorganisation administrative de 1865. L’abolition de la juridiction administrative fut alors présentée comme une application nécessaire des principes libéraux que le Parlement italien s’efforçait de faire prévaloir dans l’organisation nouvelle. Cette abolition fut prononcée par la loi du 20 mars 1865 qui supprima les attributions des Conseils de préfecture et du Conseil d'Etat en matière contentieuse et qui consacra, en principe, la compétence des tribunaux judiciaires dans les litiges de toute nature.

Mais, ce principe proclamé, il parut nécessaire de lui faire subir des restrictions. La loi de 1865 réserva à l’Administration active ou à des juridictions spéciales un certain nombre d’affaires qui ne parurent pas pouvoir être placées dans les attributions des tribunaux, savoir : la comptabilité publique, les pensions, le contentieux des emprunts d'Etat; les réclamations relatives à l’assiette de l'impôt sur le revenu; le contentieux du recrutement, celui de l’enseignement public; les prises maritimes; les difficultés en matière de concessions de mines; de travaux intéressant le régime des eaux; les contestations entre l'Administration et les autorités ecclésiastiques, spécialement les questions de saisie du temporel.

Comment furent réparties les affaires ainsi réservées par la loi du 20 mars 1865 ? La plupart continuèrent d’appartenir aux juridictions spéciales qui en connaissaient antérieurement : Cour des comptes, Conseil supérieur de l’Instruction publique, conseils de recrutement, commissions diverses dont la plus importante est la com-

mission centrale pour les réclamations en, matière d’impôts directs t. Le Conseil d'Etat conserva, par exception, la connaissance de toutes les contestations entre PEtat et ses créanciers touchant l'interprétation des contrats et des lois sur la dette publique, ainsi que le contentieux des opérations qui s’y rattachent telles que les transferts de rente et les paiements d’arrérages.

Les autres affaires ont été renvoyées aux représentants de l'Administration active qui statuent par décision motivée, sauf recours au ministre.

En ce qui touche les actes d'administration qui intéressent l’exercice de l’autorité publique, et qui ne sont pas compris dans les réserves ci-dessus, la loi du 20 mars 1865 consacre un système mixte qui tend à concilier la compétence judiciaire avec les droits réservés à l’Administration, Aux termes de l’article 4 : « Quand la contestation porte sur un droit que l’on prétend lésé par un acte de l'autorité administrative, les tribunaux se bornent à connaître des effets de cet acte par rapport à l’objet du procès. L'acte administratif ne pourra être modifié que sur le recours aux autorités administratives compétentes, lesquelles se conformeront au jugement porté en l’espèce par les tribunaux. »

Cette disposition s’inspire de deux idées que nous avons vues dans le système belge : L'acte administratif peut être interprété, sa validité peut être appréciée par les tribunaux, en tant que cet acte constitue un élément du litige qui leur est soumis, et l'Administration est tenue de se conformer, « en l’espèce », à la décision rendue; mais elle seule peut prendre une mesure ayant pour

1. Au-dessous de la commission centrale instituée par la loi du 24 janvier 1865, fonctionnent deux commissions inférieures réorganisées par la loi du 23 juin 1877 et le décret du 24 août suivant : 1° La commission de première instance, qui siège dans chaque canton et qui est composée de quatre membres élus par le conseil communal et d’un président nommé par le Gouvernement; 2° la commission provinciale, composée de cinq membres nommés par le conseil provincial, la Chambre de commerce, la direction des impôts directs et le préfet. Les décisions rendues par la commission provinciale sur l’appel formé contre la commission de canton peuvent être déférées en dernier ressort à la commission centrale.

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effet de rapporter l’acte ou de le modifier. Aucune action en annulation ou en réformation de cet acte ne peut être directement formée devant une juridiction administrative ou judiciaire.

Résultats de la législation de 1865.

Par suite de ces réserves favorables à l’Administration — surtout celle relative au droit de décision des ministres, sans recours au Conseil d'Etat, dans les affaires non déférées aux tribunaux — les auteurs de la loi de 1865 émettaient l’idée que « l'Administration n’avait aucune raison sérieuse de redouter les effets de la suppression du contentieux administratif 1 ».

Cette prévision n’était que trop justifiée, et l'expérience ne tarda pas à montrer que, dans beaucoup de matières, la loi nouvelle avait plutôt accru que restreint les pouvoirs des administrateurs, et plutôt diminué qu’augmenté les garanties dues aux administrés.

D'une part, en effet, sous le régime de la loi de 1865, de nombreuses affaires, parmi lesquelles celles qui touchent de plus près au contentieux de l'impôt et aux droits des contribuables, n’avaient d’autres juges que des commissions administratives moins aptes à contrôler l'administration financière que des juridictions plus fixes et plus élevées; l’unité de leur jurisprudence n’était assurée que d’une manière incomplète par un recours devant la Cour de cassation, recours que la loi limitait aux cas d’incompétence et d’excès de pouvoir, et qui ne pouvait s'étendre à la fausse application des lois.

D'un autre côté, il s’en fallait de beaucoup que les attributions des tribunaux administratifs supprimés fussent toutes transférées aux tribunaux judiciaires; elles ne pouvaient pas l'être, toutes les fois qu’elles intéressaient l’exercice de la puissance publique ; il en est

1. Discours de M. Mancini à la séance de la Chambre des députés du 8 juin 1864.

Andréadès. 17

résulté que l’héritage de ces juridictions s’est divisé ; une part seulement est venue accroître le domaine judiciaire, l’autre n’a profité qu’à l'Administration active, à l’autorité ministérielle et préfectorale.

Aussi, l'expérience de ce régime ne tarda pas à produire des déceptions, Une publication juridique estimée, l’Archivio juridico, s’en faisait déjà l’écho dès 1872 : « On a voulu donner aux parties des garanties nouvelles, en renvoyant à la justice ordinaire des causes qui étaient antérieurement dévolues à la justice administrative; mais dans la réalité, voici ce qui arrive dans beaucoup de cas : des affaires qui, jusqu'ici, avaient un juge, pris à la vérité dans le sein de l'Administration, mais enfin un juge, n’en ont plus aujourd’hui aucun ni dans l’Administration, ni dans les tribunaux. Ces sortes d’affaires rentrent dans les attributions de l’Administration et sont traitées sains forme précise comme de simples intérêts administratifs. Il est de fait que chez nous, dans bien des cas, les affaires n’ont plus de juges, tardis que les Français, que nous avons cru laisser en arrière, trouvent au moins un juge dans l’ordre administratif.

Ces inconvénients, d’abord signalés par les juristes, furent bientôt reconnus par le Gouvernement lui-même. En 1884, M. Depretis, ministre de l'Intérieur et président du Conseil, saisit le Sénat d’un projet de loi tendant à restituer au Conseil d'Etat des attributions de juridiction contentieuse. « Il convient, disait l'exposé des motifs, de rétablir cette juridiction, non pour envahir le domaine réservé à l’autorité judiciaire, mais pour donner un juge à des affaires qui actuellement n’en ont pas. » L’organe du Gouvernement ajoutait que « la nécessité de rétablir ces attributions du Conseil d'Etat a été constamment reconnue ? »,

C’est de ce mouvement d’opinion et de l'initiative du Gouvemement que sont nées les deux importantes lois

1. Exposé des motifs du projet de loi déposé le 18 février 1884 devant le Sénat.

du 31 mars 1889 et du 1° mai 1890, qui ont rétabli la juridiction administrative en Italie et dont nous devons faire connaître les dispositions essentielles.

Réforme de 1889-1890. Conseil d'Etat 1.

La loi du 31 mars 1889 crée, au Conseil d'Etat, une quatrième section spécialement chargée d’exercer la juridiction administrative supérieure, et définit les recours qui pourront être portés devant elle,

Elle établit d’abord, en termes généraux, un « recours pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi » contre les actes ou décisions émanés d’une autorité administrative ou d’un corps délibérant. Elle tend ainsi à remédier au principal défaut de la législation de 1865 qui, ainsi que nous venons de le voir, ne donnait aucun juge aux particuliers ou aux administrations locales lésés par un acte administratif, et ne leur laissait d’autres ressources que de se pourvoir par la voie hiérarchique devant l'autorité administrative supérieure. Quand l'acte émanait d’un ministre, la seule voie ouverte était un recours au ministre mieux informé. Depuis 1889, tout acte argué d’illégalité peut être déféré au Conseil d'Etat, au moyen d’une procédure analogue au recours pour excès de pouvoir en France, mais plus coûteuse, car elle est assujettie, comme tous les autres recours, au ministère d’un avocat au Conseil d'Etat.

Cette importante innovation est accompagnée de quelques restricetions (art. 24) : en premier lieu, le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que si Pacte attaqué a fait préalablement l’objet d’un recours hiérarchique et est devenu définitif par le rejet de ce recours; en second lieu, le recours n’est ouvert que pour incompétence et excès de pouvoir, nom pour violation de la loi,

1. V. Pietro Bertolini, Delle Garanzie della legalità in ordine alla funzione administrativa, Rome, 1890. Cet ouvrage traite avec ampleur la question générale de la juridiction administrative et expose avec beaucoup de clarté origine, l'élaboration et la portée de la réforme accomplie en Italie,

quand il s’agit de décisions rendues en matière de recrutement et de douane.

Enfin — et c’est là la restriction la plus grave — aucun recours n’est admis contre les actes ou décisions émanés du Gouvernement dans l’exercice du pouvoir politique (nel esercizio del potere politico). Cette dernière restriction a été très contestée lors de la discussion de la loi, et sa véritable portée est restée difficile à déterminer : s’applique-t-elle aux actes faits dans un but politique ou seulement à ceux qui, par leur nature même, sont d’essence politique et gouvernementale ? La controverse paraît exister sur ce point comme elle a longtemps existé en France sur la question des « actes de gouvernement ? ».

Un: autre recours d’un caractère général est prévu par Particle 25, paragraphe 6, de la loi de 1889 qui le définit ainsi : « Recours direct pour obliger l’autorité administrative à se conformer, en ce qui concerne l’espèce jugée, aux sentences des tribunaux qui ont reconnu la violation d’un droit civil ou politique. » Ce recours vise la disposition de la loi de 1865, rapportée plus haut, qui permet aux tribunaux judiciaires, non de modifier ou d’annuler l'acte administratif lésant un droit, maïs de reconnaître ce droit et de déclarer l’acte administratif non avenu en ce qui le concerne. Cette disposition étant dépourvue de sanction, il pouvait arriver que l'Administration paralysât la décision judiciaire par mauvais vouloir ou par sinple inertie. C’est pour combler cette lacune de la loi de 1865 que la loi de 1889 a institué un recours devant le Conseil d'Etat, tendant à obtenir l’exécution de la décision judiciaire. Mais comment cette exécution pourrat-elle être assurée si la résistance de l’Adminüstration subsiste après la décision du Conseil d'Etat comme après celle du tribunal judiciaire ? Sera-ce par une exécution forcée, par un mandement dont l’inexécution pourrait engager la responsabilité ministérielle, par une con-