Loi du 1er mai 1889, art. 1er, 2. Même loi, art

LES CONTENTIEUX ADMINISTRATIFS ET LE SYSTÈME FRANÇAIS 265 alors qu’elle la lui retirait dans les matières contentieuses; en outre, on accusa le Conseil d'Etat d’avoir exercé cette attribution dans un esprit trop favorable à la compétence administrative. L'idée d’un tribunal mixte, analogue au Tribunal des conflits de France, fut proposée mais écartée. La Cour de cassation de Rome, qui venait d’être instituée par la loi du 15 novembre 1875, fut chargée du jugement des conflits par la loi du 7 avril 1877.

Il est à remarquer que cette loi, par une innovation plus spécieuse que véritablement juridique, a refusé la dénomination de conflit aux revendications de compétence exercées par l'Administration active. Dans ce cas, a-t-on dit, il n’y a pas de conflit, puisque le conflit suppose un débat entre deux juridictions rivales et que l'administration n’a plus, depuis 1865, de pouvoir juridictionnel; en conséquence la loi du 7 avril 1877 a réservé la dénomination de conflit aux revendications faites en faveur des commissions et tribunaux administratifs spéciaux, et elle a considéré comme de simples requêtes à fin d’incompétence celles qui émanent de l’administration active. Les conséquences de cette distinction sont d’ailleurs plus théoriques que pratiques,

Les dispositions de la loi de 1877 sur les conflits peuvent être ainsi résumées :

L’Administration peut, lorsqu'elle est partie damis une instance ou qu’elle a le droit d’y intervenir, opposer l’incompétence de l’autorité judiciaire; dans tous les cas, elle peut user du moyen exceptionnel de provoquer directement sur cette question d’incompétence un arrêt de la Cour de cassation. Si l’administration est partie, elle peut employer ce recours extraordinaire tant que l'affaire n’est pas définitivement jugée en premier ressort: si elle n’est pas partie, tant que lautorité judiciaire n’a pas rendu de décision passée en force de chose jugée sur la compétence (art. 1°’). La requête qui tend à saisir la Cour de cassation est formée par arrêté du préfet, notifié aux parties en cause et au ministère public. Cet arrêté a pour effet de suspendre toute procédure sauf pour des mesures purement conservatoires,

jusqu’à la solution des questions de compétence (art. 2). Il appartient exclusivement à la Cour de cassation de Rome : 1° De statuer sur la compétence de l'autorité judiciaire, chaque fois que l'Administration publique use du recours exceptionnel ci-dessus; 2° de régler la compétence entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, quand l’une et l’autre se sont déclarées incompétentes; 3° de juger les conflits de juridiction positifs ou négatifs entre les tribunaux ordinaires et d’autres juridictions, et d'annuler les décisions de ces juridictions pour incompétence ou excès de pouvoir (art. ä.).

Cette dernière disposition de l’article 3 de la loi du 7 avril 1877, qui reconnaît à la Cour de cassation un droit général d'annulation pour incompétence à l’égard de toutes les « juridictions spéciales », a fait naître une question des plus graves, à la suite de la loï de 1889, rétablissant la juridiction contentieuse du Conseil d'Etat. Cette question est celle de savoir si la quatrième section du Conseil d'Etat peut être comprise parmi les « juridictions spéciales » visées par l’article 3 et si, par suite, la Cour de cassation peut annuler ses décisions pour incompétence et excès de pouvoir.

La solution négative paraissait devoir être adoptée car, d’une part, les juridictions spéciales visées par la loi de 1865 étaient celles dont cette loi avaït prévu le maintien et parmi lesquelles ne pouvait figurer la juridiction alors supprimée du Conseil d'Etat ; d’autre part, cette juridiction, rétablie en 1889, n’est pas « spéciale », mais générale en matière administrative; elle a son domaine propre comme les tribunaux judiciaires ont le leur; enfin, le Conseil d'Etat étant précisément le juge — et le juge suprême d’après le vœu de la loi de 1889 — des griefs d’incompétence et d’excès de pouvoir relevés contre les décisions administratives, il cesserait de l’être dans certains cas si ses décisions pouvaient être frappées d'une sorte d’appel devant la Cour de cassation sur ces mêmes questions d’incompétence et d’excès de pouvoir.

Ces considérations n’ont cependant pas prévalu devant

la Cour de cassation de Rome. Un arrêt rendu, toutes chambres réunies, en 1893 :, a décidé que le recours pour incompétence pouvait être formé devant la Cour de cassation contre les décisions de la quatrième section du Conseil d'Etat et a prononcé l’annulation de la décision attaquée ?. On doit reconnaître qu’une telle jurisprudence, si elle était maintenue, diminuerait la portée de la réforme accomplie en 1889 et pourrait même mettre en échec le principe de la séparation des pouvoirs.

Cour des comptes.

La Cour des comptes d’Italie mérite une mention particulière, parce qu’elle n’a pas seulement pour mission, comme en France et dans presque tous les Etats d’Europe, de juger les opérations de recettes et de dépenses; elle exerce en outre, de hautes attributions de contrôle administratif et même gouvernemental. Sa législation repose principalement sur la loi organique du 14 août 1862 et sur les décrets du 2 et du 5 octobre 1862 qui règlent les procédures à suivre, soit en matière contentieuse, soit en matière non contentieuse.

Par son organisation, la Cour des comptes italienne se rapproche de la Cour française; elle se compose de magistrats inamovüibles dont une pantie fait fonction de rapporteurs et d’un parquet dirigé par un procureur général “. Elle s’en rapproche aussi dans l’exercice de

1. Cour de cassation de Rome 21 mars 1893 (Compagnie des travaux publics de l'Italie méridionale contre la ville de Tarente et le ministre des travaux publics).

2. V. Giovanni Pasini, Legge sulla instituzione della Corte dei Conti, 1883. V. Marcé, « La Cour des comptes italienne », Annales de l'Ecole des sciences politiques, 1889, p. 270; Biolay, avocat général à la Cour des comptes, Discours de rentrée du 3 novembre 1882,

3. Le système italien est également en vigueur en Hollande, en Belgique et, depuis 1886, au Portugal. Le système français est pratiqué en Allemagne, Autriche-Hongrie, Espagne, Suède, Grèce, Turquie.

4. Le personne] de la Cour consiste en un président, deux présidents de section, douze conseillers, vingt rapporteurs ou référendaires (ragionieri). La Cour est divisée en trois sections et peut être appelée à délibérer en sections réunies,

Les membres de la Cour ne peuvent être relevés de leurs fonctions ou

la juridiction qu’elle exerce sur les comptes, sauf quelques particularités que nous mentionnerons plus loin. Mais elle possède, en outre, des attributions étendues de contrôle préventif, non seulement à l’égard des ordonnateurs et pour les décisions qui engagent directement une dépense, mais encore à l’égard du Gouvernement tout entier, et même pour des actes qui n’ont pas de répercussion financière.

C’est ce contrôle préventif que nous devons tout

*abord expliquer, car il rentre dans le système général de garanties de la légalité des actes administratifs, tel qu'il a été conçu par le législateur italien.

La forme la plus générale et la plus caractéristique dece contrôle est l’enregistrement qui doit être demandé à la Cour pour les décrets royaux de toute nature. D’après l’article 13 de la loi organique de 1882, « tous les décrets royaux, quel que soit le ministère dont ils émanent et quel qu’en soit l’objet, sont présentés à la Cour pour qu’elle appose son visa et procède à l’enregistrement : ». Cette disposition a pour but d’organiser un contrôle préventif de la légalité des décrets, mais elle pourrait avoir pour résultat de remettre à un corps de magistrats inamovibles et irresponsables des questions relevant de la responsabilité ministérielle, si la loi n'avait pas reconnu au Gouvernement le droit d'assurer l'exécution de ses actes, ainsi que leur appréciation par le Parlement, nonobstant l’opposition de la Cour.

A cet effet, le Gouvernement peut exiger que la Cour donne un visa avec réserve (visio con riserva). Voici comment on procède : La Cour ayant pris une délibération motivée par laquelle elle fait connaître l’illégalité

mis à la retraite que sur l’avis conforme d’une commission composée des présidents et vice-présidents de la Chambre des députés et du Sénat (loi du 14 août 1862, art. ).

1. La loi n'excepte aucun décret, mais dans la pratique on est d'accord Pour ne pas soumettre à l'enregistrement les actes qui émanent de la prérogative personnelle du roi et qui n'engagent pas la responsabilité ministérielle, par exemple les nominations et promotions dans les ordres de chevalerie, ainsi que les décrets qui nomment des sénateurs et qui sont réservés à la vérification du Sénat lui-même (Marcé, op. cit., p. 281).

ou lirrégularité qui lui paraît faire obstacle à l’enregistrement pur et simple, cette délibération est transmise au ministre intéressé’. Si celui-ci veut maintenir son acte, il porte la question devant le conseil des ministres, et si le conseil partage son avis, la Cour est appelée à délibérer toutes sections réunies. Si le conflit subsiste, l'acte est visé avec réserve et le Parlement est saisi du différend par la Cour qui doit lui communiquer directement, tous les quinze jours, les enregistrements faits avec réserve et les délibérations auxquelles ils ont donné lieu ?, On voit qu’au moyen de cette procédure, la responsabilité du ministre intéressé est d’abord mise en jeu, puis, s’il y a lieu, la responsabilité solidaire du Cabinet. La solution définitive appartient aux Chambres.

En dehors de ce contrôle préventif général, la Cour des comptes exerce un contrôle spécial et également préventif sur tous les actes qui peuvent avoir pour effet d'engager une dépense. À la différence de la loi française, qui n’admet aucun contrôle préalable de la Cour sur les actes de l’ordonnateur, la loi italienne lui soumet, pour qu’elle appose son visa, tous les décrets et les actes ministériels « qui approuvent des contrats et qui autorisent des dépenses, tous les actes de nomination, promotion et déplacement de fonctionnaires et ceux qui confèrent des traitements, des pensions et autres assignations à la charge de l’'Etat* ».

De même que pour les décrets, l’enregistrement d’un contrat n’en préjuge pas la validité qui peut être ultérieurement contestée devanit toute juridiction compétente, aussi bien par l'Etat que par toute autre partie intéressée.

Enfin, les actes qui engagent directement les dépenses, c’est-à-dire les ordonnancements, sont soumis à l’exa-

1, Loi organique, 1862, art, 14-18; loi, 15 août 1867.

2, Loi organique de 1862, art. 14 et 18, et loi du 15 août 1867. Gette dernière loi a fixé le délai de quinzaine pour la communication des réserves aux Ghambres.

3. Loi organique de 1862, art. 19, Quelques exceptions sont cependant prévues par le règlement général de comptabilité du 4 septembre 1870, notamment pour les allocations non renouvelables n’'excédant pas 2.000 fr.

men de la Cour qui doit vérifier leur régularité au point de vue budgétaire, l’imputation des dépenses sur les crédits correspondants, la disponibilité ou l’épuisement de ces crédits, et doit refuser le visa s’il y a lieu. L’exécution des budgets est ainsi placée, selon l’expression de M. Pasini, « sous la tutelle de la Cour des comptes : ». Celle-ci exerce d’avance sur les actes de l’ordonnateur le contrôle qu’elle n’exerce en France qu'après coup, soit par le compte moral des administrateurs et les déclarations auxquelles il donnée lieu, soit par le jugement des comptes où le comptable fait apparaître l’exécution donnée aux décisions de l’ordonnateur.

La surveillance des actes d'exécution du budget se manifeste en outre par l’examen des dépenses réellement effectuées, d’après les comptes mensuels des trésoreries centrales et des intendances de finances. C’est le contrôle postérieur (controllo postumo) qui vient compléter le contrôle préventif exercé sur l’ordonnateur, mais qui a, comme lui, un caractère administratif et non juridictionnel.

Le caractère juridictionnel apparaît au contraire dans le jugement des comptes qui appartient à une autre section de la Cour que celle qui est chargée du contrôle administratif ?.

Mais il est à remarquer que la juridiction de la Cour n’atteint pas seulement le comptable proprement dit, mais aussi l’ordonnateur, en la personne du « chef de la comptabilité » qui, dans chaque ministère, est chargé de délivrer les mandats et est responsable de leur régularité.

En Italie, le comptable proprement dit, le payeur, n’est responsable que de la régularité en quelque sorte matérielle du paiement de sa conformité aux énonciations du mandat; il n’est pas chargé, comme en France, de vérifier la régularité du mandat au point de vue de