CHAPITRE IV

LE CONSEIL d'état.

Les tribunaux dont nous avons parlé jusqu'ici forment, s'il est permis de parier ainsi, la première phase de la justice administrative en France : c'est la justice administrative d'une monarchie encore tempérée par des Etats généraux. Les charges y sont encore vénales, et par conséquent inamovibles. La monarchie absolue, qui s'établit eu France au dix-septième siècle, et qui va faire de l'administration le plus grand pouvoir de l'Etat, veut une justice administrative plus docile et plus énergique à la fois. Elle crée celle du Conseil d'État et des intendants \

Occupons-nous d'abord du Conseil d'Etat ^

^ Le même changement eut lieu, à Texemple de la France, en Espagne et en Italie. Voir YEncyclopédié mélhodiquc , dictionnaire de finances, au mot Espagne, et le recueil intitulé Code de Savoie, ou Lois et constitutions de S. M. le roi de Sardaigne, publiées en 1770. Seulement, en Italie^ les appels formés contre les sentences des intendants étaient portés aux Chambres des comptes.

^ Voir V Histoire du Conseil du roi depuis le commencement de la monarchie jusqu'à la fin du règne de Louis le Grand, par rapport à sa juridiction, avec un recueil d'arrêts de ce tribunal pour en connaître la jurisprudence et servir de préjugé sur différentes matières, par M^ Guil-

(iesl vers la fin du IreizitMiit* hIlcIi' ijur Ir (^oij»<5iJ d litul cuiMiiieii(;u à ho sé|)ur<'r Jii J*ai'lnn(iiil, en mèine Uiups i\uv U\ {\h'du\hvt*i des conipMiS. Le Pjïrlonirnt n'stîi (^(»ur do justice, Ic^ (lon.si>il d'IUîH rni rjidniijiislralion otln^oii- \cTnvnumi.

(c Du connucncomcnt, dit I*as(juii5r ', 1<; (ionsril nViloit fondé vn jnrisdiclioii conieuticuso, car tollrs matières ♦Mdioiit rés(U'véos pour \i\ connoissanco de lii (lour de l'ailomout, ains aoulonient connoissoit do la polioo ^éiU^ralc de ia Franco, concernant, on le fait des guerres, ou l'institution des édits, dont lii vérification ai>partenoit au Parlement. » Mais, en instituant les Parlements et en leur déléf^uant une partie du pouvoir judiciaire, le roi, source do toute justice, ne s'était pas dépouillé du droit de juger, soit seul, soit avec son Conseil ^ De là l'usage d'évoquer au Conseil les alTaires importantes. La mesure était ou spéciale ou générale. Tantôt le roi évoquait un procès actuellement pendant au Parlement ou devant une autre juridiction ; tantôt il attribuait au Conseil, d'avance et par mesure réglementaire, toute une catégorie de contestations '\ Cet usage, qui devint de plus en plus fréquent, souleva des plaintes nombreuses. Des lettres du 22 juillet J370, adressées au Parlement, interdirent l'évocation pour ]es petites causes^ mais ce remède n'était pas de nature à faire disparaître le mal. Ainsi, le roi et son Conseil coulard, avocat au Conseil du roi; Paris, ni 8, in4°. — Voir aussi Tarticle Conseil d'État, par Merlin, dans le 2® volume du Traité des offices de Guvot; Paris, 1786,iri-4°.

• Recherches sur la France, Uv. Il, chap. Vï. De rétablissement du grand Conseil et promotion d'icelui, et de celui qui, depuis, fut appelé Conseil privé.

2 Pardessus, Essai sur t'organisaiion judiciaire, p. 1-42 et s.

* Voir, par exemple, Tordonnanee du 0 août 1349, sur les ïom-- le Rrie et ('hainpa^inf.

60 LE CONSEIL d'état.

tiiiuèrent à juger au fond un assez grand nombre d'affaires ^ ; ils statuaient, en outre, comme le fait aujourd'hui la Cour de cassation, sur les règlements de juges et la violation des ordonnances '\ Il fallait bien, en effet, qu'une autorité supérieure fît cesser les conflits entre les Cours souveraines, ou cassât les arrêts souverains rendus en violation des lois. Cette autorité ne pouvait être que celle du roi en son Conseil.

La multiplicité de ces attributions, purement judiciaires, conduisit, vers la fin du quinzième siècle, à une division dans le sein du Conseil. Une section particulière en fut détachée, sous le nom de grand (Conseil, et définitivement organisée en Cour de justice par deux ordonnances, l'une de Charles Yïll (2 aoûtl497), et l'autre de Louis XII (13 juillet 1498). Son ressort comprenait tout le royaume. Elle connaissait des affaires évoquées par le roi et des conflits de juridiction entre les Cours souveraines. QueJques années plus tard, les Parlements ayant essayé de résister à l'enregistrement du concordat, François L' attribua au grand Conseil la connaissance de la plupart des affaires bénéficiales. Plusieurs ordres monastiques, et notamment l'ordre de Cluny, avaient ainsi leurs causes commises au grand Conseil^

L'institution du grand Conseil, comme celle des Parlements, avait eu pour but de réduire le Conseil du roi à ses attributions purement politiques et administratives,

* Après l'expulsion des Anglais par Charles Ylî, les partisans du roi qui avaient été dépouillés par les Anglais furent réintégrés dans leurs biens. Tous les procès relatifs à ces restitutions lurent évoqués au Conseil. Voir Pasquier.

2 Ordonnance du 25 mars 1302, article 42.

^ Perrière, Dicfiomiaire de droit et de pratique; Paris, 1762, au mot Grand Conseil.

LE CONSEIL h'i^ri M, 61

nmis vvUc sfH'ondi^ (<Mita(iv(î nv i-rnssil jins mieux qm- In pi(Mni(>n^. billn iH^ pouvait. int'iiH^ j>as lYuissir. En rllrt, \v fçrand (lonsoil n'aurait [)ii rester (loiir rc^'fi^ulati'ire (ju\\ la roiiditioii i\v ne pas se séparor do la personne du roi. L<' jour où il avait été éri^é en Cour souveraine avec luie juridiction |)ro[)i'e et des (dïiciers ])articuliers, il avait perdu, parle l'ait mémo, l'autorité que lui coninuiniquait la présence du roi, source de toute justice. Les recours au roi no pouvaient être examinés que par le roi en son Conseil, et ils pouvaient toujours être formés mémo contre les arrêts du p^rand Conseil. Peu à peu, le fi^rand Conseil descendit au rauf^ d(î tribunal d'exception, tribunal dont l'inutilité n'était pas contestée, mais que le jî^ouvernement conservait par politique, pour amoindrir l'autorité du Parlement de Paris. Ses attributions de Cour suprême passèrent au Conseil d'Etat.

cf Le chancelier Cuillaume Poyet, dit Pasquier \ qui avoit été nourri, dès le berceau, à façonner les procès, apporta au Conseil privé tant de chicaneries, que combien qu'auparavant lui on ne traitât en ce lieu que matières d'État, si est-ce qu'il commença de prêter l'oreille aux parties privées, pour matières mêmement qui se doivent décider dans un Châtelet de Paris ou une cohue de Rouen. Laquelle coutume depuis eut grande vogue sous le roi Henri II, tellement que cela a introduit gens à la suite de la Cour, qui font acte de procureurs et avocats en ce Conseil tout ainsi qu'aux simples juridictions subalternes. Voire et y ont été quelquefois taxés les dépens par les maîtres des requêtes : coutume véritablement indigne de ce grand tribunal de la France. A cause de quoi, messire François Olivier ayant été rappelé à l'administration de

* Recherches sur la France^ liv. Il, chap. vi.

(Î2 LE CONSEIL jVéIAT.

son état de chancelier, sur Favénement du roi François 11 à la couronne, la première chose qu'il eut en recommandation fut d'exterminer du Conseil privé toutes telles manières de procès, renvoyant chacun en sa chacune, ce qui a été depuis son décès très-religieusement observé par son successeur, messire Michel de L'Hospital. Si ne sauroit-on si bien faire que l'on n'en épuise ce lieu tout à sec^ »

Mais les efforts d'Obvier et de L'Hospital furent impuissants. La juridiction du Conseil d'État s'étendit tous les jours, sous Charles IX et Henri III, en dépit des règlements qui prescrivaient de renvoyer les affaires contentieuses aux juges compétents pour en connaître". Elle prit

1 Voici cependant ce qu'on lit dans un Mémoire anonyme présenté au chancelier sous le règne de Louis XIU : « Anciennement, pour le Conseil des rois, hors les grandes affaires qui touchoient TEtat, il n'y avoit que le sceau, où assistoient MM. les maîtres des requêtes pour juger ce qui se présentoit. Depuis, monseigneur le chancelier de l'Hospitai..., connoissant que les Parlements et autres cours souveraines commençoient, ou à cause de la vénalité des offices et trop grand nombre d'officiers ou autrement, à diminuer de leur ancien lustre et intégrité, établit une forme de Conseil autre qu'elle n'avoit point été auparavant pour recevoir les plaintes qui se faisoient; et parce que quelquefois il pouvoit échoir de la contestation et qu'il falloit régler pour instruire les causés, il commit quatre ou cinq des plus capables secrétaires du roi pour postuler et faire la charge d'avocat. » Bibliothèque impériale, Mss. Fonds Saint-Germain Harlay, n° 83. Loyseau exprime les mêmes plaintes dans le Traité des ordres et dignités^ ch. 11, no 28.

- Ces règlements sont eu assez grand nombre et fort curieux à étudier. Le premier remonte à l'an 1547 et a été publié par M. Chéruel {Diclionnaire historique des instilulions de la France, au mot Cox^seil d'Etat). Ceux de 1578, 1582 et 1615 sont rapportés par Girard et Joly {Trois livres des offices de France; Paris, 4638, f^ 1. 11, tit. ii). Enfin, les règlements de 1622, 1624, 1626, 1628 et 1630 ont été publiés par M. Chéruel {Histoire de l'administration monarchique e?i France; appendice du tome 1").

«'fh'(H'0 un U(»llV<îl iH'rrnissi'iiK'iil ;iii coiiniirm ••iniiil <tii

« lj}i Tuisfîve (les troiil)l(^s, rcrivail, «ii M)){2, le ('(niscil- \vv (l'Klal. LotVbvre <rOriness()ii ', la qualité des all'airr.s, les nouvelles éreelions, les f»raîî(les fermes et le niéiiafi;r des finanees ont ohlif^c^ et ()l)lip;ent tous les jours fie retenir au Conseil plusi<'urs eauses qu'il seroit malaisé de juger ailleurs : les évocations des procès et les règlements déjuges, les plaintes contre le>s arrèls donnés aux Cours souveraines, pour plusieurs causes portées par les ordonnances, et par un long usage qui paroit et est rapporté parle règlement de l'an 1820.... toutes lesquelles affaires et semblables matières concernant l'ordre des juridictions, qui par nécessité doivent être jugées et ne le peuvent être ailbmrs, y attirent encore des causes en grand nombre. »

Il y avait, en effet, nécessité, comme le dit d'Ormesson, car les Péirlements refusaient de se confornur aux arrêts du grand Conseil, et l'intervention de ce dernier corps ne faisait qu'ajouter un conflit à un autre. Il fallait toujours en revenir au roi. te Cela, ajoute d'Ormesson, a obligé le Conseil d'Etat de connoître directement de ces matières. M. le chancelier de Bellièvre fut le premier qui, de notre temps, en l'année 1600, fit retenir ces sortes d'affaires au Conseil, o

En même temps que la nécessité transférait du grand

' Bibliothèque impériale, Mss. Fonds de la Sorbomic, n° 1080, f° '61 et s. Ce mémoire, composé pour le chancelier de Marillac , mériterait d'être publié, ainsi que le recueil des règlements du Conseil qui forme le complément de Touvrage. Il en existe un grand nombre de manuscrits soit à la Bibliothèque impériale, soit à celle de TArsenal. M. Chéruel en a donné une analyse dans son Hisloire dr Vaâminislvalion monarchique en France (appendice du tome V").

B4 LE CONSEIL d'état.

Conseil au Conseil d'Étal les attributions de Cour suprême, la raison d'Etat le transformait en tribunal d'exception.

Le règlement du 31 mai 1582 énumëre les affaires qui doivent être portées au Conseil d'Etat. Ce sont, en général, toutes les réclamations contre des mesures administratives, mais particulièrement toutes les réclamations qui se traduisent en une créance contre le Trésor public : par exemple, les demandes en remboursement de finance d'offices supprimés, les liquidations des frais et dépens de toutes commissions ordinaires et extraordinaires, les contestations qui concernent le fait et exécution des baux à ferme du domaine et des impôts, ou des marchés de Fournitures, « et généralement, ajoute le règlement, toutes les actions que les particuliers pourront prétendre envers Sa Majesté pour chose concernant directement la police de ce royaume ; le tout sous le bon plaisir de Sa Majesté. »

Le préambule du règlement de 1615 n'est pas moins explicite. En voici les termes :

cf La multitude des causes qui ont été et sont encore au Conseil du roi est provenue de diverses occasions qui se peuvent représenter en peu de mots :

« Premièrement, à cause des troubles, et des articles qui ont été accordés par le feu roi h plusieurs princes, seigneurs, gouverneurs de places, villes et communautés, la connoissance desquels ci de tous différends qui pouvoient survenir à l'occasion d'iceux a été réservée au Conseil de Sa Majesté, comme il étoitlors nécessaire d'en user ainsi.

(c Deuxièmement, les édits et déclarations faits pour ceux de la religion prétendue réformée ont été cause de retenir et juger plusieurs procès et différends au Conseil du roi.

T,].' (ONSIII. Ii'l lAI'. fiî»

(T 'IVnisi«'iiM*nMMil, en hms 1rs l»aii\ ;i IVriiM* (|iii oui i'*!/* faits <lii h'iiij)s «lu Whï roi. pour Irs «^iilxillrs, aidrs, vl «féiii'îrtiltMiKMit vi\ l(Mis les Iraiirs (pii mil rlr l'ails ]»()iii- les airaii(*s <lr liiiaïK'cs do Sa iMajrsIr, il y a loiijoins <;ii résolve de Ions les dillÏTriids (|tii siii'vi^Midroicnt jxmr rcx('^('ution drsdils haiix rl Irailrs, [)Oiii' rire ju^^<'s au Consoil du roi.

a Co nraiinioins, \o roi voiil cl oiitcnd qur la c.oiinoissanci^ de hms h's dillrronds qui pourroient survenir vu rexécutioii des ('dits et déclaratious de Sa Majesté (]ui souloioiit être traités en son Conseil, soit renvoyée aux (k)urs de Parlement, ou autres Cours où les édits auront été vériliés, pour être jugés et terminés conformément à ce qui est ordonné par lesdits édits ; que toutes les causes qui pourroient être entre les fermiers et leurs sous-fermiers ou autres, pour raison des baux à ferme ou traités faits pour les affaires de linances de Sa Majesté, soient renvoyées es Cours des aides pour y être jugées et décidées suivant le contenu des baux et traités, sinon qu'il fût question des droits du roi qui pourroient être perdus ou diminués par la collusion ou mauvaise conduite desdits fermiers et sous-fermiêrs, auquel cas il est besoin d'en retenir connoissance, et a toujours été ainsi usé pour le fait des finances de Sa Majesté. »

Cette promesse de renvoyer les affaires contentieuses aux tribunaux ordinaires est de style dans les règlements du Conseil, et cela seul suffirait à prouver qu'on la tenait assez mal.

Ainsi, à l'avènement de Louis XIV, le Conseil d'Etat remplissait déjà le double rôle de Cour suprême de justice et de tribunal du contentieux administratif. A ce dernier titre il jugeait, soit directement, soit sur l'appel des ordonnances rendues par les intendants, ainsi que

60 LE CONSEIL d'ÉTA'I.

nous le verrons clans le chapitre suivant, mais toujours en dernier ressort.

Cette double juridiction ne s'était pas établie sans difficultés. Les réclamations du grand Conseil avaient été promptement écartées*, mais les Parlements opposèrent une résistance plus sérieuse. Dès l'an 1615, le Parlement de Paris vient faire au roi ses remontrances ; il demande : fc Que la connoissance des affaires qui se traitent en votre Conseil soit réglée suivant vos ordonnances, et la justice contentieuse réduite à la forme d'icélles ^ »

Au début de la Fronde, le 7 juillet 1648, les Cours souveraines, réunies dans la Chambre de saint Louis, prennent la résolution suivante ^ : « Seront les articles 91, 92, 97, 98 et 99 de l'ordonnance de Blois exécutés ; ce faisant, toutes affaires qui gisent en matière contentieuse seront renvoyées au Parlement et autres Cours souveraines, auxquelles la connoissance en appartient par les ordonnances, sans que par commissions particulières elles leur puissent être ôtées ; toutes commissions contraires et extraordinaires, même évocations générales et particulières accordées aux fermiers ou traitants par leurs baux ou contrats dès à présent révoquées, et les procès pendants an Conseil du roi, de la connoissance desdites Cours, dès

' Sous le règne de Louis Xlll, le grand Conseil présenta au roi plusieurs requêtes pour être maintenu dans ses anciennes prérogatives. On lit dans une de ces requêtes : « Que si depuis quelques années on a introduit au privé Conseil les règlements déjuges, tant entre les parlements qu'autres compagnies souveraines, chambre de TEdit, présidiaux, prévôts des maréchaux et juges consuls, et les juges inférieurs des divers ressorts, c'est une nouvelle entreprise sur le vrai et ancien établissement du gi'and Conseil. » Bibliothèque impériale,, Mss. Fonds Saint-Germain Harlay, n° 83.

- Recueil des ancienves lois frnnçaisff;, t. XVI, p. 61.

3/6irf., t, XVII.

à prc^soiil iTiivoy^'îS en iccllrs. DrlcnH^s aux parlirs i\r. su poui'voir au (lonscil pour raison «le, ce, à jxîirn» «Ir millit/î, ot (IciiHMircroîii Uîs parties y assif^nros (U^charf^/'es des assignalioiis «jui liMirscronl doiuK'rs; ci «nie les aiT<Ms(jiii seront donnés esdites Cours ne pourront être cass<^8, révoqués ni sursis, sinon par les voi(^s de droit permises par les ordonnances ; et les maîtres des requétiîs ne pourront juj^er en dernier ressort, quelqut; attribution qui leur en puisse être faite par lettres, arrêts ou autrement. , . ' Mais il faut surtout entendre les remontrances de l'avocat général Tidon ^ (août i(jrj7) :

a Ce qui ne peut recevoir d'excuse, dit-il, ce qui clioque l'observation des ordonnances est la rétention des causes au Conseil avec une facilité sims exemple ; car, au lieu de juger les conflits de juridiction à naître dans les compagnies souveraines, et de renvoyer les affaires à ceux à qui la comioissancc en appartient, Ton ordonne que les parties ajouteront à leurs productions. Ainsi, l'on forme insensiblement un tribunal ordinaire dans le Conseil, qui se déclare compétent dans toutes sortes de matières. L'on y juge des appellations comme d'abus, des contestations entre les évèques et les chapitres, des différends concernant les droits domaniaux et l'établissement des péages, et Ton prétend que tout ce qui dépend des traités faits avec le roi, ou qui regarde les titres des charges pour en ordonner l'établissement ou la suppression, est de la juridiction du Conseil, privativement à tous autres juges, maximes très-périlleuses, et qui vont à introduire toutes sortes d'impositions nouvelles par de simples arrêts du Conseil, si elles ne sont tempérées par une interprétation raisonnable. ^^

^ Recueil des (inclennes loin frauçai^ea. t. WH, j). .u;^.

68 LE CONSEIL d'état.

L'exercice même du droit d(^ cassation soulevait des plaintes réitérées. Ainsi, en 1658, l'avocat général Talon fut chargé de porter au chancelier les doléances du Parlement sur la fréquence des cassations c^ui se demandent au Conseil, contre des arrêts qui subsistent par leur propre poids et j)ar l'équité de leur décision ^ .

Le gouvernement faisait droit à ces remontrances par des règlements qui renvoyaient aux Cours souveraines les affaires contentieuses portées au Conseil ; mais ces règlements ne furent jamais observés. « Le souverain qui les avait portés, dit Merlin ^, conserva le pouvoir d'y déroger, et ce pouvoir il l'exerça toutes les fois que les circonstances lui parurent l'exiger. » Au dix-septième siècle, le gouvernement établit nettement ses intentions à cet égard, pour couper court à toute discussion ultérieure. Le 19 octobre 1656, un arrêt du Conseil cassa divers arrêts du Parlement de Paris attentatoires à l'autorité du Conseil d'Etat et des maîtres des requêtes. On y voit « que cette entreprise du Parlement tendant à s'établir un pouvoir illimité et à s'élever au-dessus des Conseils du roi, mandant les officiers qui ont l'honneur d'y être admis, pour rendre compte audit Parlement de ce qui se passe dans lesdits Conseils, ruinoit entièrement non-seulement la fonction de leurs charges et l'autorité du roi, mais détruisoit l'ordre de la monarchie observé par tous les rois, qui ont trouvé nécessaire d'avoir auprès de leur personne un Conseil, par l'avis duquel ils pussent, souverainement et de puissance absolue, régler toutes les autres juridictions,

^ Voir les registres du Parlement cités par M. de Royer, discours prononcé à l'audience de rentrée de la Cour de cassation, le 3 novembre 1834.

' Dans le Traité des offices de Guyot, t. II, p. 209.

1rs ronh'iiir J.iiis Iciii's Ikhiits, JcciJri- 1rs HilIV'i ruds (|iii iiîiissnil nilic- rllcs, |K>iir\(»ii' ,iii\ rvociitioiis de «lidil^ (louiicr (les jii;^rs nnii siispccls ji Irur's siijols, i\\ icicnir k soi l.i ('(MiiioissjuHM^ <l<'s jiir.niTs (l(»iil ils (uil vniilii so. r«'»- S(5rvoi' l(^ juf^cnH'iil |MHir drs rorisidriMliims (|iir'|(|ii<'fnis inipoi'lîuil(\s à ri']lu(. >>

M.'ilj4;ré (U^t arrrl, les l\irl('iiMMils voiilurnil (•niiliiiiir!- hi luthî ; niîiis lorsque upros Jn, moil do Mazcuin J^oiiis \1V oui pris lui-mômo lo-s roues du f^(>uvernenient, nu de ses piouiiers soius fui d'iiuposer silcucctila maf^islnituro. Un arrêt du 8 juillet KiGl , roudu par le (Conseil d'Etat du roi, Sa Majesté y étaut, uiit liu à toutes les protestations '. ce Sa Majesté, porte l'arrêt, a établi le Conseil pour avoir l'onl sur toutes les autres juridictions, réglcu' les difl'érends qui naissent entre elles, empêcher que ses sujets ne soient contraints de traiter leurs aflaires par-devant des juges suspects, et retenir la connoissance de celles qui, pour des raisons d'Etat, ne doivent pas être terminées ailleurs. » En conséquence, l'arrêt enjoint a à toutes les compagnies souveraines, sous quelque nom qu'elles soient établies, de déférer aux arrêts de son Conseil, à peine d'encourir son indignation . »

Les Parlements obéirent, et la juridiction du Conseil s'exerça sans difficulté sérieuse jusqu'en 1789.

Avant d'étudier la nature et l'étendue de cette juridiction, dont nous venons d'indiquer le principe et l'origine, quelques détails sont nécessaires sur l'organisation intérieure et la composition du Conseil ^.

* Voir cet arrêt dans Gaillard, Histoire du Conseil^ p. 171, et dans Merlin, Traité des offices, t. 11^ p. 209; voir aussi M. de Royer, discours précité, p. 59.

^ Voir, pour cette partie, Guillard, Merlin et M. Chéruel, Diction-

70 LE COISSKIL j/ÉIAT.

Le Conseil était un et indivisible, puisqu'il n'avait pas de pouvoir propre, et que ses décisions étaient toujours censées émaner directement du roi, mais pour l'expédition des aiTaires il se divisait en plusieurs sections. Sous Henri III, on distinguait le Conseil d'Etat ou des affaires étrangères, le Conseil des finances, et le Conseil privé ou des parties. Nous dirions aujourd'hui le Conseil des ministres, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

Au commencement du dix-septième siècle, deux nouveaux Conseils furent institués sous les noms de Conseil du commerce et de Conseil des dépêches. Le Conseil d'Etat se trouva ainsi divisé en cinq sections, qui subsistèrent d'une manière à peu près permanente jusqu'en 1789.

La première section, appelée plus particulièrement Conseil d'Etat, et représentant ce que nous appelons aujourd'hui Conseil des ministres, n'avait aucune juridiction. Nous n'avons pas à nous en occuper. Le Conseil privé ou des parties représentait à peu près la Cour de cassation ^ . Il était présidé par le chancelier ou le garde des sceaux, et se composait, en 1789, de trente conseillers, dont trois d'église, trois d'épée, et vingt-quatre de robe. Les maîtres des requêtes y avaient entrée et voix délibérative, ainsi que les secrétaires d'Etat et le contrôleur général des finances. Au Conseil privé se rattachaient un bureau des requêtes chargé de l'examen préalable et de l'instruction des pourvois en cassation, et un Conseil de chancellerie pour les affaires du sceau.

Les Conseils des dépêches, des finances et du commerce

naire hislorique des institutions ^ mœurs et coutumes de France, au mot Conseil d'Etat.

' On conserve aux Archives impériales 3,220 minutes d'arrêts du Conseil des parties (de lo70 à 1791^ section judiciaire, série V. (Bordier, les Archives de France^ p. 249.)

oorrt'sjiondniciil aux sïwrtiiuis oinomilcs du (iorisril d'Mtat (ruujoiird'iiiii.

ho CiJii.soil <J«)S <l<*j>r(li(;.s lUait, à |>r()])r:îiiieut jiarlci-, le Cons<Ml |HHir radiniiiisli'alinii ijit(';ri<Mirr. Lrs rapporU rtainil l'iiils [wir les socrétairas d'Ktal, cl. les di^îcisions oxpodiros |)ar jmix niJoiiiK^ dr d«''jMM'IuîS.

Lo Consiùl (h'.s linaiicos dinidaii loiitos les allaircs relatives aux nnaïu'iîs, au i'aj>port, soit du coutrôlcur géuéral, soit d'un inleudant d(;s iinauces. A. ('o (lonsoil se j'attacluiiout la glande et la petite direction, réunions moins solennelles, eliargées de l'expédition des alfaires de peu d'importance '.

Enfin, lo Conseil du eomnierc<; décidait toutes les questions relatives au commerce et à l'industrie, au rapport d'intendants du commerce et en présence des députés des douze principales villes commerçantes du royaume. Ces trois derniers Conseils, des dépêches, des finances et du commerce, connaissaient aussi des matières contentieuses qui rentraient dans leurs départements respectifs.

Il faut signaler aussi le Conseil des prises, institué par Louis XIY en 1659. Ce Conseil se composait, comme les autres, de conseillers d'Etat et de maîtres des requêtes, mais ses jugements étaient intitulés au nom de l'amiral de France, et pouvaient être déférés au roi en son Conseil.

Il eu était de même des commissions plus ou moins tem-

^ On conserve aux Archives impériales ( section administrative , série E), les arrêts du Conseil d'Etat rendus en finances ou sur requête. Il sont rangés par ordre chronologique, de 1593 à 1791, dans 1863 portefeuilles, dont chacun renferme environ 400 arrêts. La suite des arrêts émanés du Conseil des dépèches (même série), de 1611 à 1791, rempht 977 registres, dont chacun renferme environ 2o0 arrêts (Bordicr, p. 92). On peut voir dans les Mémoires de Saint-Simon (t. IX, p. 45) des détails intéressants sur la composition et les ailribations du Conseil des finances en 1710.

72 LE CONSEIL d'état.

poraires que le roi créait dans le sein du (Conseil pour l'examen de certaines affaires, soit administratives, soit contentieuses. Ces commissions extraordinaires étaient au nombre de quinze en 1789 ' .

Trois sortes de personnes assistaient à ces Conseils : c'étaient les conseillers d'Etat, les maîtres des requêtes et les ministres.

Les conseillers d'Etat étaient au nombre de trente ^ Ils se distinguaient en ordinaires ou semestres. • Les maîtres des requêtes étaient originairement des officiers chargés d'examiner les requêtes ou pétitions adressées au roi par ses sujets. Lorsque le Parlement fut détaché de l'ancienne Cour royale, une partie des maîtres des requêtes suivit le Parlement et forma la Chambre des requêtes, l'autre partie resta attachée au Conseil.

Leur nombre n'était que de six en 1324 et de huit jusqu'en 1322. Mais des créations réitérées de nouveaux offices eurent lieu depuis cette époque. A l'avènement de Henri lY, il y avait quarante-six maîtres des requêtes ; on en comptait quatre-vingts en 1788.

Les maîtres des requêtes étaient, en réalité, des conseillers de deuxième classe. Ils étaient spécialement chargés de rapporter les affaires. Les intendants et commissaires départis étaient pris à peu près exclusivement parmi eux.

Les ministres étaient de plusieurs sortes. 11 y avait d'abord les ministres d'Etat, c'est-à-dire les personnes autorisées par le roi à assister au Conseil des affaires

' Les papiers des commissions extraordinaires du Conseil se trouvent également aux Archives impériales (section judiciaire, série Y). Voir Bordier, p. 249.

'^ Règlement du Conseil de 1673.

LK CONSKII, IMIIAI. 73

«''(rimfj;i'M'rs. Vciiainil ciisuilc 1rs (|ii;ili'(' s<'ci'<''l.'iin's «l'I'llal jMMir la maison du i-ni, la f^uriTc, la mariiir ri 1rs .illair-ns «Mranfiff'nvs. Lr iniuislrr <lrs linancrs |ior(ail Ir nom de. roiilmiciir f^rncial, cl a\iiil all-(l(^ss()lIs de lui plnsi<;ijrs int(viida!ils des lifiances, rcprésenlaiil les dirrctciirs ;<<*n«*raux. Le (haiicclicr cxei'i'ail, awr le ^ai'dc dfs sccmiix. les fonctions de niinislrn d(^ lu justice. Enfin, h's iulmdants du conimorco ot l(»s directeurs fi;én(^raux de («'rtnins services travaillaient avec le roi en son Conseil.

Ce qu'il est essenticd de bien remarquer à c(d é^^ard, c'est que les ministres n'avaient pas de pouvoir propre, ni, par conséquent, de juridiction. Responsables envers le roi seul, ils n'avaient qu'à proposer au roi et h son Conseil les décisions à prendre, et k les fair(î exécuter quand elles étaient approuvées. Ils ne décidaient jamais rien par eux-mêmes. Tandis qu'aujourd'hui les ministres sont juges ordinaires du contentieux administratif en première instance, sauf recours au Conseil, ils ne pouvaient, avant 1789, qu'instruire et rapporter au Conseil ces mêmes affaires. C'était le Conseil, ou plutôt le roi, qui les jugeait en premier et en dernier ressort.

Il faut cependant reconnaître que dans un grand nombre d'affaires l'intervclition du Conseil était devenue de pure forme. « Tout ce qui s'appelle affaires de finances, dit Saint-Simon \ taxes, impôts, droits, impositions de toute espèce , nouveaux , augmentation des anciens , régies de toutes les sortes, tout cela est fait par le contrôleur général seul, chez lui, avec un. intendant des iinances dont la fonction est d'être son commis, quelquefois avec le traitant seul. Si la chose est considérable, à un certain point, elle est rapportée au roi par le contrôleur général

* Mémoires de Saint-Simon, t. IX, p* 46.

74 LE CONSEIL d'état.

seul, dans son travail avec lui tète à tête, tellement qu'il sort (les arrêts du Conseil des finances qui n'ont jamais vu que le cabinet du contrôleur général, et des édits bursaux les plus ruineux, qui de même n'ont pas été portés ailleurs, que le secrétaire d'Etat ne peut refuser de signer, ni ie chancelier de signer et sceller sans voir, sur la simple signature du contrôleur général; et ceux qui entrent au Conseil des finances n'en apprennent rien que par l'impression de ces pièces devenues publiques, comme tous les particuliers les plus éloignés des affaires. Cela se passait ainsi alors (en' 1710) et s'est toujours continué de même depuis jusqu'à aujom'd'hui. »

Nous avons déjà dit que, sous l'ancienne monarchie, le Conseil d'Etat exerçait à lui seul la juridiction qui se trouve aujourd'hui partagée entre la Cour de cassation, le Conseil d'Etat et les ministres. Essayons maintenant de montrer quelles étaient ses fonctions, en le considérant, d'abord comme Cour suprême et régulatrice, puis comme tribunal administratif.

Comme Cour suprême et régulatrice, le Conseil d'Etat connaissait d'un certain nombre de demandes qui sont portées aujourd'hui devant la Cour de cassation. Nous les indiquerons rapidement.

j ° Demandes en évocation d'une Cour à une autre, pour cause de parenté ou alliance \ Ces demandes répondaient à ce que nous appelons aujourd'hui demandes en renvoi pour cause de suspicion légitime. Elles étaient fréquentes alors, à cause de la vénalité des charges de magistrature.

^ Ordonnances d'août 1669 et d'août 1737.

IJ.; CONMKIL 1» i;i AI . 7rt

Il n rtail- pas lanî qii'iiii |>hii<l(Mir rnl un f^'nmd noînlnr il() jMirrMils OH (l'nllirs diiiis iiiir iii^'iik* <i(Mir.

2" ikinaiidrs ni rr(/h'nicnl de jiK/cs ', liuil «i(i civil (jn'iiu r.rimiiirl. La rivalité d<îs (loiirs HouviTaiiics, l'iiitonH p<> riiniairc qu'elles avaiiMil. à ('[(^ntlre Icui' jmidiclifui, dniil, los liiiiih's ir<'',(ai(Mit]wis ioujniii'.s hioii inar([iH''eH,rcn(lui(^iil cfis sortes «l'allaircs plus lr(M|iuuit(\s (ju'ollrs ne \v. sont aujourd'lmi.

L'attii])uti()n j^énérale des rèf^lernents de juf^esan Conseil d'Etat soiilTraif, toutefois, une (îxrejition remarquable. Les eonllits de juridiction entre les Parlements et les présidiaux, soit en matière eivile, soit en matière criminelle, se portaient an grand Conseil ' ; e' était un des cas exceptionnels où le grand <lonseil n'avait pas été dépouillé de sa juridiction supérieure au profit du Conseil d'ttat. Il se présentait, d'ailleurs, fréquemment. On sait que les présidiaux avaient été institués, sous Henri II, avec pouvoir de juger en dernier ressort jusqu'à un taux déterminé. Les Parlements subissaient avec peine cette loi, qui réduisait leurs attributions, et prétendaient souvent recevoir les appels des jugements rendus par les présidiaux en dernier ressort.

C'était aussi au grand Conseil que se portaient les conflits entre les lieutenants criminels et les prévôts des maréchaux, c'est-à-dire entre la juridiction criminelle ordinaire et la juridiction prévôtale ^

* Voiries mômes ordomianccs (Faoùt 1669 et d'août 1737.

- Ordonnance de Moulins (lo66) ; déclaration du 27 décembre 1574, art. 1 et 2; ordonnance d'août 1669, titre 111, art. 6; ordonnance d'août 1737, titre II, art. 26 ; lettres patentes de janvier 1768, titre XIll, art. P' ; édtt de novembre 1774, art. 10 ; édit de juillet 1775, art. 1". Cette attribution fut supprimée par Tart. 20 de Tedit d'août 1777.

= Ordonnance de janvier 1629, art. 69; ordonnance d'août 1669, titre 111, art. 7 ; ordonnance d'août 1737, titre 111, art. 7.

76 LE CONSEIL d'état.

3" Demandes en cassation en matière civile ou criminelle^ pour contravention expresse aux lois, c'est-à-dire, suivant les cas, au droit romain, aux coutumes ou aux ordonnances, ou même pour injustice évidente. Alors, comme aujourd'hui, la cassation était considérée comme une voie de recours extraordinaire. Les griefs qui pouvaient y donner ouverture se trouvent très - clairement exposés dans deux remarquables mémoires présentés au roi Louis XV, en n62, par MM. Gilbert de Voisins et Joly de Fleur y ^

Du reste, les demandes en cassation étaient moins fréquentes alors qu'elles ne le sont aujourd'hui, ce qui tenait sans doute à ce que les arrêts des Parlements n'étaient pas motivés, et offraient, par conséquent, moins de prise à la critique. A la vérité, le Conseil pouvait demander au Parlement les motifs de l'arrêt attaqué, mais ce n'était là qu'une mesure extraordinaire et exceptionnelle.

Les pourvois en cassation étaient surtout plus rares en matière criminelle, ce qui s'explique facilement. En effet, ces pourvois n'étaient pas, comme aujourd'hui, dispensés de la consignation d'amende et des frais, et, de plus, ils n'étaient pas suspensifs \

Les pourvois formés contre les jugements de compétence et les procédures criminelles des prévôts des maréchaux, et des présidiaux, se portèrent pendant longtemps au grand Conseil \ Cette attribution fut donnée au Conseil d'Etat dès le commencement du dix-huitième siècle \

* 11 est regrettable que ces Mémoires n'aient pas été publiés. M. Henrion de Pansey en a cité de longs passages dans son Traité de Vautorite judiciaire.

2 Règlement du Conseil de 1738, première partie, titre IV, art. 29.

3 Déclaration du 23 septembre 1678. VoirBornier sur Tordonnance de 1 670, titre XVi, art. 8.

* Règlement du Conseil de 1738, première partie, titre V.

i.v. roNsr.ir it'i^n \i. 77

nuis romliH^ iiii j<raii(l (loiisril pai- Irlircs pjilcntcs du 11 jttiivitM* l7(iH.

A[)n'îs cassiilioii, \r (loiiseil roiivoyait va\ f^nMn'rjil ;i utif aiitro (lour pour jiif^ci" «in loud. Ourhiuclois crpciKlaul il rotoiiait l'alVairc v\ la juf^cail pai- voir (Tryocation.

4" Dcnuindcs m contniriiHô. d'fnrrts. Lorsqu'il s'af^issait d'arriMs rendus par différents J\irl(!inen(,s ou ('ours souveraines, la conip«'^ten('e était restée au j^iand donseil'; mais, lorsqu'un des deux arrêts arj^niés de eontrariété émanait du grand C.onseil, ou du (^onseil d'Etat, ou d'une commission du Conseil, ou des Requêtes de l'hôtel, la demande en contrariété se portait au (Conseil d'Etat'.

Aux termes du lèL^lement de 1738, et à la difîérence de ce qui se pratique aujourd'hui, les demandes en contrariété d'arrêts n'étaient assujetties, ni aux délais, ni à Uj consignation d'amende, ni aux autres formalités prescrites pour les demandes en cassation- .

S° Demandes en révision d'arrêts criminels". La voie de révision, bornée aujourd'hui à trois cas extrêmement rai'es, était ouverte autrefois à tous les condamnés. La demande en révision n'était assujettie, ni aux délais du pourvoi en cassation, ni à la consignation d'amende. Le condamné, ou ses représentants, pouvaient s'y prévaloir non-seulement des nullités de procédure, mais encore de toutes les présomptions propres à établir son innocence. Le Conseil statuait d'abord sur l'admissibihté de la de-

1 Edit de septembre 1552; ordonnance de janvier 1629, art. 68; ordonnance d'avril 1667, titre XXXV, art. 34; édit de juillet 1755, art. 1".

« Règlement du Conseil de 1738,, première partie, titre YI.

3 Règlement de 1738, première partie, titre Yl, art. 2. Cf. Code de procédure civile, art. 504.

' Ordonnance de 1670, titre XVI, art. 8; règlement de 1738, première partie, titre Vil. Cf. les commentaires sur ces articles.

78 LE CONSEIL d'état.

mande; en cas d'admission, il la renvoyait devant la juridiction des Requêtes de l'hôtel. Les maîtres des requêtes se faisaient apporter la procédure et donnaient un avis motivé, sur lequel il était défmitivement statué par le roi en son Conseil. La connaissance du fond était ensuite renvoyée à une Juridiction différente, le plus souvent aux Requêtes de l'hôtel. C'est ce qui eut lieu dans la célèbre alfaire Calas.

Comme. tribunal' administratif, le Conseil d'Etat avait une triple juridiction.

Tantôt il jouait le rôle de pouvoir suprême, chargé, soit d'arrêter les entreprises de l'autorité judiciaire contre l'autorité administrative, soit de réprimer les excès de pouvoir commis par les fonctionnaires de l'ordre administratif. Ce sont les attributions exercées encore aujourd'hui par le Conseil d'Etat, considéré comme juge des conflits et comme Cour de cassation en matière administrative.

Tantôt il jugeait les recours contentieux formés devant lui contre les actes de l'autorité royale, ou les demandes en interprétation de ces mêmes actes. C'est là encore une des fonctions du Conseil d'Etat actuel .

Tantôt, enfin, il statuait comme juge d'exception et en vertu d'une attribution formelle, sur certaines contestations d'une nature particulière, et il y statuait, soit comme juge d'appel,- soit même en premier et dernier ressort, vaste compétence répondant à celle qu'exercent aujoiu^d'hui les ministres et le Conseil d'Etat délibérant au contentieux.

Essayons de faire connaître exactement ce triple pouvoir :

A iHKî ('^jwMjiK» <ui le i(n dail .i la Inis jii^r suju'Aiih* vt souvoi'iiiii admiiiislralcnr, v\ «ni il cxciwail vMla doiihli' lonction uv(»r l'iiidc d'un sc^il oiniriiH' (juisfil, on conroil faciloiiHMit ([iril n'^îrit [)as {\U\ instiliir di; j»r(>r<''diiro partiridi<;ni ])<)nr le <'as do. ruiillit enlro le pouvijir jiidiriain; et le pniivoii- adiiiiiiistralit'. Toute, dérision jiidiciaii'", aussi liioii ([ue loiil acte adininJHtratir, pouvaient Aire easH('\s par le mi en son (lonseil, et non-seuleinent à la requête des parties intéressées, mais même d'office ri de iiropie mouvement, f/était le roi qui se saisissait lui-même, se faisait rendre compte de l'affaire, et statuait en son Conseil, sans qu'aucun obstacle pût être opposé à l'exercice de sa souveraineté, (^^e principe était tellement absolu que les arrêts même du (^.onseil rendus en l'absence du roi, bien que réputés émanés du roi, pouvaient rependant être cassas par le roi lui-même \

La procédure était expéditive. Il y a des exemples d'arrêts de Parlement cassés par le Conseil, le jour même où ils avaient été rendus ^

Avant 1789, comme aujourd'bui, le roi eu son Conseil statuait sur les recours contentieux formés contre les actes de l'autorité royale ou en interprétation de ces mêmes actes. Toutefois, ces recours étaient singulièrement simplifiés par la réunion de tous les pouvoirs dans la personne du roi, et par l'unité du Conseil.

Toute décision r.dministrative émanée du roi eu son Conseil, soit en matière conteniieuse, soit en matière non contentieuse ou même réglementaire, s'appelait indistinctement arrêt du Conseil. Toute pailie qui n'avait pas

• Voir le chapitre suivant et le règlenieut du Conseil de 1738, première partie, titre IV, art. 23 et 31 .

^ Voyez, par exemple, l'arrêt du Conseil du 21 juin 1718.

80 LE CONSEIL d'état.

été entendue dans l'instruction, et qui se prétendait lésée, était reçue à former opposition \ Si l'opposition était jugée recevablc et fondée, le roi en son Conseil rendait un nouvel arrêt, sans s'arrêter au premier, qui était considéré comme non avenu. Aussi, le dispositif des arrêts du Conseil se terminait par cette formule devenue de style : « Le roi en son Conseil a ordonné et ordonne, etc.;, nonobstant toutes oppositions et appellations quelconques, dont, si aucunes interviennent , Sa Majesté s'est réservé la connoissance et à son Conseil. )î

Les actes par lesquels le roi exerçait l'autorité législative, dont il était seul dépositaire, ne différaient guère des actes d'administration que parle nom et la formule. Tandis que les actes d'administration s'appelaient arrêts du Conseil, les actes législatifs s'appelaient ordonnances, édits, déclarations ; les uns comme les autres épient délibérés en Conseil et pouvaient être rapportés dans la même forme. De là une sorte de recours qui s'exerçait quelquefois devant le Conseil d'Etat contre de véritables dispositions législatives. C'était l'équivalent de ce que nous appelons aujourd'hui le droit de pétition.

Enfin, le roi n'administrait pas uniquement en son Conseil. Un grand nombre d'actes de l'autorité royale, ceux de la juridiction gracieuse, étaient rendus sous la forme de lettres patentes, c'est-à-dire d'actes signés par un secrétaire du roi, et scellés en présence du chancelier ou du garde des sceaux, assisté de deux maîtres des requêtes-. Toute Cour souveraine de justice avait sa chan-

^ Règlement du Conseil de 1738, T^ partie, titre X.

- Ferrière, Dictionnaire de pratique, slu mot Chancellerie. Les archives de la grande chancellerie,, de 1674 jusqu'en 4790, sont conservées aux Archives de Tempire (section judiciaire, série Y). Voir P.ordier,p. 249.

m: r.o.Nsi.ii. i/i;iAr. fl4

(M'IN^riiî; mais hi f^i'iuidr chiinci'llcîrir dr I'ijiikt «hiil au- (Irssus i\v loiilos Uis iuihi^s, de, iiiriih' <|ih' I<' roi «ji son (!oiiS(ul ôlîiit aii-drssns du IVirliMiK^il.

Parmi li's lettn's (|iii s<; délivraient, à la j^M'aiidc cliancolUu'io, il faiil cilcr les lottrcs d'ctal, <|ui ni(îllaient, jiour un temps, 1rs drhilciirs à l'abri des ponrsuifos de leurs créanciers ; les lettres d'ancddissemenl, de légitimation, de natnralité, d(; réhabilitation; les abolitions, rétablissements, atVrancbissemenls, amortissements, piiviléf^es, évocations, dons, etc.. et les provisions des (dïices vénaux .

Tous ces actes de la juridiction f;r;icieuse du roi s'accordaient après examen, mais sans contestation et sur simple requête '. Toutes parties intéressées pouvaient s'adresser au Conseil j)our demander le rapport des lettres ainsi obtenues.

Les contestations les plus fréquentes s'élevaient au sujet des provisions d'oftices'. Sous l'ancienne monarchie, une grande partie des fonctions publiques avaient été érigées en offices vénaux. Ces offices étaient une véritable propriété. Toutefois, la transmission ne pouvait en être faite qu'avec l'agrément du roi, qui accordait aucessionnaire des lettres de provision, au vu de la résignation faite par le cédant. Les précédents vendeurs, et tous autres créanciers du cédant, ne pouvaient conserver leurs droits sur l'office qu'au moyen d'oppositions qui devaient être formées entre les mains des garde-rôles de la chancellerie, et dont la validité se jugeait au Conseil. Les offices pouvaient, en général, être saisis par les créanciers des titulaires, et adjugés en justice comme tous autres

. ' Règlement du Conseil de 1 738, V^ partie, titres II et III.

* Ferrière, au mot Offices. Voir aussi, par exemple, Tédit de lévrier 168.'{ et la dérlavntinn du 17 juin 1703.

82 LK CONSEIL r»'ÉTAT.

biens, mais il y avait des offices dont l'adjudication ne pouvait être poursuivie et le prix distribué qu'au sceau ou au Conseil.

Les demandes relatives à l'exécution des arrêts du Conseil, en matière contentieuse ou non contentieuse, se portaient devant le Conseil, à la différence des demandes relatives à l'exécution des édits et déclarations. Ces dernières devaient être portées aux Cours où lesdits actes avaient été enregistrés, à moins cependant que ces Cours n'eussent fait des modifications lors de l'enregistrement, ou que les actes enregistrés ne continssent la réserve de compétence usitée pour les arrêts du Conseil. L'interprétation se gouvernait d'après les mêmes règles. Le roi en son Conseil était seul compétent pour interpréter les actes émanés de lui en matière administrative. Quant aux actes législatifs, on distinguait entre l'interprétation judiciaire, qui appartenait aux Cours souveraines, dans les procès portés devant elles, et l'interprétation générale et réglementaire. Celle-ci ne pouvait être donnée que par le législateur lui-même, c'est-à-dire par le roi en son Conseil \

Il nous reste à montrer maintenant le Conseil d'Etat statuant au fond sur certaines affaires, comme aurait pu le faire un juge ordinaire, soit en appel, soit en premier et dernier ressort.

On a déjà vu que, dès les temps les plus reculés de la

* Ordonnance civile du mois d'avril 1667, titre 1, art. 7 : n Si, dans les jugements des procès qui seront pendants en nos Cours de Parlement et nos autres Cours, il survient aucuns doutes ou difficultés sur Texécution de quelques articles de nos ordonnances, édits, déclarations et lettres patentes, nous leur défendons de les interpréter, mais voulons qu'en ce cas elles aient à se retirer par devers nous pour apprendre ce qui sera de notre intention »

inormrchio, Ir (lonsril (rh]l;it coniiaissail, par «vocnli»»ii, irim assoz faraud ikumIiiw ^l'afïaircs. Il n'ost pas un seul n'*pl(Mnonl <i(i (Innsril (|iii ne prcsc.rivp- U^ renvoi di* «es affaires aux Irihiuiaiix ordinaires, sauf lontofois relies que la raison (IKtal eoniniandeia dévoijuer. Cette réserve, qui nous éloinierait aujourd'liiii, ne faisait qu'exprimer un des droits les plus inconleslal^li's de la coiironne. A la puissance, léf^islalive el adniiuislralive, le roi j(jip:nail la jiuissane(^ judiciaire. Le roi, disj'iil les puhlicistes du dix-septi^Mue si<'îch*, doit la justice k ses sujets, el il la doit, autant que possilde, pai* lui-un' nie, Kn délé^uanl aux Pavlenieuts et aux autres juj^es une partie de son pouvoir, il n'a pas voulu, il n'aurait pas pu se dépouiller de sa prérogative.

La compétence du roi en son Conseil était donc illimitée en droit ; et on pourrait donner de nombreux exemples de procès civils, ou criminels, évoqués et juf^és au Conseil d'Etat.

On comprend, toutefois, qu'en fait, cette juridiction suprême se restreignît volontairement à certaines classes d'affaires. Il fallait de graves raisons pour qu'un procès fût évoqué, et un plaideur enlevé h ses juges naturels. Aussi trouve-t-on ce principe général souvent répété dans les règlements, qu'à moins de circonstances extraordinaires, les seules aiîaires jugées au Conseil d'Etat doivent être les affaires de iînances intéressant le roi. Cette attribution, dont nous avons déjà marqué l'origine , était constante. Les fermes des revenus publics s'adjugeaient au Conseil, et il était de style d'insérer dans les baux une clause qui évoquait au roi en son Conseil toutes contestations à naître \ Depuis le règne de Louis XI Y,

' Le règlement du Conseil de lo79 porte que, nonobstant la clause attribuant au Conseil la connaissance des opposition** à intervenir, les

<S4 LE CONSEIL d'état.

l'évocation eut lieu devant les intendants d'abord, et seulement en appel devant le Conseil d'Etat. Ainsi allèrent en s'amoindrissant de jour en jour les Cours des aides avec leurs officiers subalternes, les Chambres des comptes et les bureaux des finances. Les anciennes juridictions administratives, établies au quatorzième siècle dans la France féodale, ne suffisaient plus, dès le seizième, aux besoins de la centralisation.

Nous reviendrons, dans le chapitre suivant, sur la juridiction des intendants. Il suffit de remarquer ici que l'intendant était le commissaire du Conseil. Un grand nombre d'affaires, et les plus importantes, étaient retenues au Conseil pour y être jugées directement. Nous allons essayer de faire connaître cette compétence par la méthode que nous avons employée jusqu'ici, en ramenant les faits à quelques règles générales.

En premier lieu se présentent les contestations entre les fermiers et l'Etat. Les contestations entre le fermier et les redevables des droits se portaient en première instance devant les intendants; mais, entre le fermier et le

procès soulevés par les édits seront portés devant les juges ordinaires, « fors en certains cas où Ton verra qu'il sera nécessaire de les retenir au Conseil, soit pour raison des partis qui ont été faits sur iceux avec le roi, ou pour autres particulières considérations. Toutefois en sera usé le moins que faire se pourra. » — Règlement pour les finances du 5 février 1611 : « Les fermes seront données et les différends pour choses concernant les finances seront jugés au Conseil d'Etat et des finances, selon qu'il est accoutumé. » — Règlement du Conseil du 3 janvier 1673, art. 76 : a Le Conseil ne connoîtra d'aucune affaire qui sera de la compétence des Cours pour les juger au fond, si ce rCesl par un ordre exprès de Sa Majesté^' ni des affaires concernant Texécution des édits, déclarations et lettres patentes, encore qu'elles n'aient été enregistrées aux Compagnies qui en sont compétentes, à la réserve néanmoins des affaires de finances dans lesquelles Sa Majesté aura intérêt, lesquelles pourront, s'il est jugé à propos, être retenues au Conseil... »

M, ( O.NM.II, Il II VI

roi, il n'y avail (l'iuilrr jiij^r (juc le roi liii-iin'iiM', » ii sim (ItmsrII. Lii jnritli('ti(m «lu (loiisoil s*<'îh*n(lai( plus loin. i-t. s'ai4>liqnait à toutes les n'claniations soulev<''<'s par U^s eonimis et employés <ics fermes contre Ic^s fermiers, pourtout e-e qui eoucernait liîs appoiiitcîmenls, la nomination, ravauremeut, la révocation, la pension, etc. (^-efte évocation était un avantai-ii fait au fermier, à (jui (îlie é]>ar;.;nail des frais considérables, et qui s'assurait ainsi plus d'autorité sur ses commis et subordonnés. Elle était permise par les baux, et stipulée dans les commissions des employés des fermes ^

Ainsi, toutes les contestations entre les lonctionnaires publics et l'Etat ou ses représentants se jugeaient au Conseil, car, à part les emplois des fermes, les fonctions publiques s'exerçaient généralement en titre d'office ; or, les réclamations des titulaires d'offices contre l'Etal étaient essentiellement des affaires de finances et se traitaient au (Conseil. Quant aux contestations qui s'élevaient entre les officiers, au sujet de leurs attributions et préséances, elles étaient extrêmement fréquentes, et, ici encore, le roi en son Conseil pouvait seul être juge, soit que l'affaire fût considérée comme toucliant à la police du royaume, soit qu'on y vit une question d'interprétation des édits de création. Il n'y a peut-être pas de matière qui ait plus occupé l'ancien Conseil.

Parcourons maintenant les autres cas ordinaires d'évocation. La plus fréquente avait lieu, en matière domaniale. Le gouvernement attachait, avec raison, une grande importance à la conservation du domaine, et cette conser-

* Voir le Répertoire de Merlin , au mot Commis, et les nombreux arrêts du Conseil qui s'y trouvent cités.

86 r.E CONSEIL d'étai.

vation présentait d«; grandes difficultés. De là ces réformations périodiques, qui ont laissé une trace si profonde dans l'histoire de notre législation domaniale et forestière. Pour mener ces opérations à bonne fin, il fallait des agents à la fois dociles et respectés. On les trouvait dans le Conseil.

Ainsi, lorsque, en 1666, Colbert entreprit de réunir dans la main du roi tous les domaines engagés, une commission du Conseil fut nommée pour vérifier les titres des engagistes , liquider leurs finances d'engagement et arriver à un remboursement générale II en fut de même quand le projet de Colbert fut repris en 1719 et en il8i\ Toutes les contestations entre l'Etat et les engagistes, au sujet du remboursement ou de l'augmentation de la finance, furent attribuées à une commission du ConseiP.

Dès le règne de Henri IV, un édit de janvier lo97 confia à des commissaires réformateurs le soin de visiter les forêts royales et de vérifier les litres des particuliers ou communautés prétendant avoir des droits d'usage \ Un grand nombre de ces usages devaient être supprimés moyennant une indemnité à laquelle le roi en son Conseil se réservait de pourvoir. Une nouvelle réformation eut lieu sous Louis XIV ^ ; elle dura huit ans et se termina par la publication de l'ordonnance des eaux et forêts, en 1669. Les titres des usagers furent de nouveau soumis à une vérification générale , dont les résultats furent arrêtés au Conseil, de 1673 à 1675. Ce fut le Conseil

1 Edit d'avril 1667.

* Arrêts du Conseil du 23 décembre 1719 et du 14 janvier 1781. 3 Merlin, Répertoire, au mot Domaines.

* Ibid.y au mot Bois.

^ Arrêt du Conseil d'octobre 1661.