DES I» KB SON N ES

CONSTITUTinN DES I'OUVOIMS I'UULTCS

EXERCICE DES lUiOllS POLITIOLES.

Après los Mp(4'çiis gi^nmuix ((uc Ton viont de lire, nous pouvons entrer niaititenant dans l'étude des diverses matières administratives , en connneneanf comme le Code Napoléon, par le droit des personnes.

L'Etat est une personne morale; comme tel, il a ses organes légaux, qui agissent en son nom et conservent le dépôt du pouvoir. En outre, les individus dont l'Etat se compose jouissent de droits politiques, c'est-à-dire qu'ils participent d'une manière plus ou moins directe à l'exercice des diverses fonctions du pouvoir '.

L'étude approfondie de ces questions est en dehors de notre sujet. Nous ne voulons les considérer qu'au point de vue des contestations qui peuvent en résulter, et de la ^^ompétence attribuée à la juridiction administrative.

Sous l'ancien régime, la constitution des pouvoirs publics ne pouvait guère soulever de difficulté. «Toute la puissance publique, dit Fleury '\ c'est-à-dire toute l'auto-

• Les comiiiLines, les départements, les établissements publics, constituent aussi des personnes morales; mais nous n'en parlerons qu'après avoir complètement exposé tout ce qui concerne TÉtat.

- InsliluHon au droit français^ t. I, p. 85.

rite de commander aux Français et de disposer de leurs personnes et de leurs biens, suivant Futilité de l'Etat, réside en la personne du roi seul, et il en est propriétaire, en telle sorte qu'elle ne peut lui être ôtée par qui que ce soit ; et on ne doit pas le considérer comme un simple officier, mais comme un véritable seigneur. »

La succession au trône était régie par la loi sali que et le droit d'aînesse. Quand des difficultés s'élevèrent à ce sujet, elles furent résolues par les Etats généraux ; c'est ce qui eut lieu en 1316, à l'avènement de Philippe le Long, et, en 1328, à l'avènement de Philippe de Valois. Plus tard, ces questions furent portées au Parlement de Paris, comme représentant les États généraux au petit pied. C'est à ce titre que le Parlement de Paris maintint la loi sali que, par son célèbre arrêt du 28 juin 1593, et cassa, en 1643 et en 1715, les testaments de Louis XIII et de Louis XIY. Ces deux derniers arrêts déterminaient les conditions auxquelles devait s'exercer la régence. Un instant, au dix-huitième siècle, on prévit le cas où le trône deviendrait vacant. « Si jamais la nation éprouvait ce malheur, dit un édit de juillet 1717, ce serait à la nation même qu'il appartiendrait de le réparer. » La nation aurait donc prononcé par Torgane des Etats généraux.

La juridiction en ce qui touche la dévolution du pouvoir souverain était donc purement politique ; mais elle était administrative en ce qui concerne l'organisation des pouvoirs inférieurs et la condition des fonctionnaires publics. Ici quelques explications sont nécessaires.

Pour trouver le premier modèle de notre hiérarchie administrative, il faut remonter jusqu'à l'empire romain. Les bureaux de l'administration impériale, à peine organisés par Auguste, ne tardèrent pas à tout envahir, et le

4;()NH'nTL'TI0N I»ES POIVOins l'LHI.ns. 229

jiÇOUVcriiiurHMil iiiiporial fui avant tout un f^oiivc^rriciiiciil de foiictiomiaiiTs '. Lrs iiirincsraiiscîs juMMliiisin ni «n l'iaiKUî li'S inomrs rll'rls. Mn cirant (lf*s fonctioiinairiîs, la i(»\anf«'' française hatlait en Ini'rlic Ir réf^^inn' IVîodal, (pii consistait |)réciséin(;iit dans rnsnr]»ati(in drs Fonctions jnihli- «jncs, cl incnic de la souveraineté, par les possesseurs du bol. A leur tour, ei à la laveui- des circonstances, les officiers du roi devinrent [)ro})riétainiS de leurs (d'iices, et les transmirent j)ar héritaf!:e ou ti prix d'arg^^nt. (le fut coDime une seconde féodalité. Mais, cette fois, la lutte lut moins danj^ereuse, quoique souvent embarrassante. Quand le roi se sentait trop ^éné par les privilèges attachés aux charges qu'il avidt vendues, il créait un commissaire pour faire les fonctions de cette charge, et n'en laissait que les honneurs au titulaire. Cet expédient permit à l'ancienne monarchie de laisser subsister la vénalité des offices, et c'est ce qui explique comment cette institution, aussi détestable au point de vue financier qu'au point de vue politique, a pu se perpétuer en France jusqu'à la révolution de 1789.

La multiplication excessive des offices vénaux ne pouvait s'opérer sans réclamations. L'ancien titulaire, qui avait acheté à beaux deniers comptants un office de finances ou d'administration, avec le droit de he faire payer pai'le pubhc le prix des actes de son ministère, ou plutôt, pour employer le langage du temps, de revendre eu détail ce qu'il avait acheté en bloc, ne [pouvait se rési-

^ 11 y avait originairement trois divisions {scrinia) : c'étaient celliîs des pétitions, de la correspondance et de la comptabilité [a Ubellis, ah episloU,t,aralionibus). Dion Cassius, LU, 33; Suet., Claud.^ cap.xxviu; jSeron., cap. XLix; Tacit.,.47in. XV,3o; XYl, 8. Pour Tépoque postérieurc, on peut voir les codes de Théodose et de Justinien, les ISovelles, et la Noiitia imperii., sorte d'almanach impérial du cinquième siècle.

gner facilement à voir rliininuer l'importance et l'émolument de sa charge par de nouvelles créations d'offices qui lui donnaient des concurrents , et menaçaient même parfois l'existence de son monopole. Il appelait son vendeur en garantie ets'elForçait d'ohtenir ou la suppression des nouveaux offices, ou la réduction de leurs attributions, ou la réunion des nouveaux offices aux anciens. De là des procies sans nombre et sans fin qui ont, jusqu'en 1789, encombré les grefPes et rempli les audiences de l'ancien Conseil.

Les simples commissions lui donnaient moins de besogne. Elles ne pouvaient guère provoquer que des réclamations pécuniaires contre l'Etat, et on ne voit pas que le Conseil en ait été souvent occupé. Ces réclamations étaient cependant de sa compétence, et on avait même assimilé à cet égard les commis des fermiers aux commis du roi. Toutes contestations entre le fermier et ses commis, au sujet des fonctions confiées à ces derniers, devaient être portées au Conseil. Les baux des fermes le stipulaient ainsi .

A côté des fonctionnaires publics, soit en titre d'office, soit en simple commission, il y avait encore, même sous l'ancienne monarchie, des pouvoirs électifs.

Citons d'abord les états généraux, car malgré le long intervalle de leurs convocations, les états généraux furent toujours une des institutions fondamentales Je la monarchie française. Ils vérifiaient eux-mêmes les pouvoirs de leurs membres, sans que personne put leur contester cette juridiction, tant elle paraît inhérente à la nature des Assemblées nationales.

Quant aux contestations qui pouvaient s'élever soit sur le droit d'élire, soit sur les opérations des assemblées

f.oNS'iiTinioN iu:s pcuvoihs i-i m, m s. "SM

éliîctonih's, le ii'f^HciiKîiil (lu 24 jîinvirr- 178!), ((mlnrinr h Viincmi iisiif^r, [U)\'[v (jir<ill<'S SiiJ'onI vi(l(''rs .s<miiii.un»iiHMii soi! jwir 1rs haillis cl, srn(''(luuix, soif, jKir 1rs oflicicrs miniicij>an.\ «Irs villes, ri njoiilc (Jimî touirs 1rs sciilcnccs, onîoiiiianccs vl décisions ijui iiilciviciulioni, sur los citations, les asseniblccs, les cltH'tions cl ^cnùral(;nicnl sur toiil(;s les opérations (jui y sont relatives, seront exécutées par provision, nonobstant tontes appellations et oppositions en foi'nui jndi(ûaire, que Sa iMajesté a interdil(îs, sauf aux parties intéressées à se pourvoir j)ar d<'vers elle par voie de représentation et [)ar siinpt(î mémoire.

Nous pouvons citer encore les juridictions consulaires. Sous le règne de Charles IX, un éditdu mois de novembre 1503 établit à Paris des juges-consuls qui devaient être élus tous les ans. L'article 2 de cet édit est conçu en ces termes : (( Ordonnons et permettons auxdits cinq juges et consuls d'assembler et appeler trois jours avant la fin de leur année, jusqu'au nombre de soixante marchands, bourgeois de la dite ville, qui en éliront trente d'entre eux, lesquels, sans partir du lieu et sans discontinuer, procéderont avec lesdits juges et consuls, en l'instant et le jour même, à peine de nullité, à l'élection de cinq nouveaux juges et consuls des marchands, qui feront le serment devant les anciens, et sera la forme susdite gai'dée et observée dorénavant, en l'élection desdits juges et consuls, nonobstant oppositions ou appellations quelconques dont nous réservons à notre personne et notre Conseil la connaissance, icelle interdisant à nos Cours de parlement et prévôt de Paris \ »

• Toubeau, Inalilutcs du droit consulaire, 2^ édit. (170(T), p. 32 : c( Et si, pour la forme, il survient quelque contestation, le roi en réserve la connaissance à sa personne et à son Conseil. » La disposition de redit de loG3 fut rendue commune à toutes les juridictions du royaume par Timlonnance du commerce de 1G73.

232 DES FEP.SONNES.

11 y avait encoi'e, sous l'ancienne monarchie, des élections provinciales et municipales, mais nous en parlerons plus loin, en traitant des corporations politiques.

Les diverses constitutions qui ont régi la France depuis J789 ont multiplié les droits politiques, et étendu, par suite, la compétence de la juridiction administrative en cette matière. A la vérité la dévolution du pouvoir souverain est toujours restée une question exclusivement politique. Il est vrai encore que la suppression des offices a coupé court aux contestations de rang, de préséance et d'attributions entre les fonctionnaires, ou du moins a fait rentrer le jugement de ces contestations dans le pouvoir discrétionnaire. Si la loi du 28 avril 1816 a rétabli les offices de notaires, d'avoués et autres, elle a laissé aux tribunaux ordinaires le droit de statuer sur les contestations qui peuvent s'élever entre ces différentes corporations sur leurs attributions respectives. Mais il y a en cette matière d'autres contestations qui appartiennent à la juridiction administrative , à savoir celles que le fonctionnaire élève contre F État, pour réclamer son traitement, ou sa pension de retraite, et, s'il est officier dans l'armée, son état ou son avancement. Ce n'est pas le lieu d'aborder ce sujet. Ce que nous avons à en dire sera mieux placé quand nous parlerons des obligations, et spécialement du contrat qui se forme entre l'Etat et ses serviteurs.

Nous ne parlerons donc ici que des fonctions électives et de l'exercice des droits politiques.

Les assemblées législatives ont toujours eu, depuis 1789, le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres. Cette règle souffrit une exception sous le premier empire ; l'article 33 du décret du 13 mai 1806 sur les opérations

<:oNsirn iinN hks imm soins i-i nr.rcs. '2X\

llrs collèges éIccturuiIX, |Millili( : « S'il s'rlr\<' ^\^•s nclil-

iiiations conliT N's oprrulinns <riiii rollr^c ricciniiil, il immis «^11 scii'u rélV'iM' \\iir uoivv. niiiiislic, <lc riiih'iiciii |i(iiir \ rlrr siiiiiié ])ar nous. » Mais crltn «'xccpliofi «'onliniic l.i règle, cjir on ne peni sri'ieusenienl ('onsidi'rei- Ir r^orjis législatif d'alors connue un(^ assemblée éU!ctiv(^ Aux pnmières élections qui suivirent le rétablissenienl de la inc»narcbie constitutionnelle, la vérification des ^jonvoirs lui r('ndu(^ à la r-bambre des députés '.

L'Assend)lée constituante remit à l'élection popnlain^ un grand nombre dt^ Fonctions ])ubli(jues. Les administrations locales, les tribunaux et les justices de paix, le clergé lui-même devaient se recruter par l'élection. Les gardes nationales et l'armée elle-même devaient nomnuM' leurs officiers . Les directoires de département furent cbargés de statuer sur toutes les contestations relatives à la validité de ces élections. Dans certains cas on pouvait appeler d'un directoire à un autre, quelquefois un recours était ouvert devant l'Assemblée nationale. L'attribution de compétence était d'abord absolue et portait non-seulement sur la validité des opérations, mais encore sur le droit d'élire et d'être élu; toutefois les lois des i5 mars et 22 septembre 1791 renvoyèrent aux tribunaux ordinaires les questions d'aptitude personnelle et d'état civil.

Le système électif, ébranlé sous le directoire, fut enfin supprimé sous l'empire. On en trouve encore quelques traces dans les premières années du consulat. Ainsi un décret du 24 vendémiaire an XI règle encore l'élection des juges de paix, et un autre décret du 17 janvier 1806 la tenue des assemblées cantonales. Tous deux renvoient les contestations à l'Empereur, qui statuera en Conseil

^ Ordonnance du 13 juillet 1815, art. t3.

d'Etat. Mais il no s'éleva pas de contestations parce qu'il n'y eut pas d'élections, etles décrets restèrent lettre morte. L'élection ne se maintint en fait que pour les tribunaux de commerce et les conseils de prud'hommes ^ Dans ce dernier cas s'il s'élevait des contestations sur le droit d'assistance à rassemblée électorale, il devait y être statué parle préfet, sauf recours au Conseil d'Etat. Quant à la validité des opérations, le décret n'indique pas quelle autorité sera compétente pour y statuer. Même silence dans le Code de commerce, relativement à l'élection des tribunaux consulaires.

C'est seulement sous le gouvernement de Juillet que les communes, les arrondissements et les départements ont recouvré le droit d'élire leurs conseils, comme nous le montrerons plus loin. Les gardes nationale^ recouvrèrent aussi le droit d'élire leurs officiers, et les contestations relatives à ces élections devaient être portées devant les Conseils de préfecture et le Conseil d'État. Mais ce droit a été enlevé aux gardes nationales par le décret du 11 janvier 1852.

Quant aux élections des prud'hommes, toutes contestations, soit sur la confection des listes, soit sur la validité des opérations électorales, sont aujourd'hui jugées par les Conseils de préfecture , sauf recours au Conseil d'État, et sauf le droit des tribunaux civils de statuer sur la capacité légale des électeurs ou des élus^

Pour toutes autres fonctions publiques électives la loi reste muette, mais il faut conclure de ce silence que la juridiction appartient au ministre, sauf recours au Conseil d'État. C'est ce qui a été expressément décidé pour

• Décrets des 1 1 juin 1809 et 20 février 1810, art. 16. 2 Loi du 27 mai 1848, art. 8; loi du 1" juin 1853, art. 8.

KX^KcicK i»i:s niions l'ni.i i h.mi.s. Ii.{.'»

r('']f'('li(m (1rs chaiiilHrs <lr iidliiircs, ri Ar.s rliiiiulucs do roiiiiiitToe.

Il nous l'csic ;ï jwiricr de rcxcicicc des droils pidilujucs.

La loi (''l(M'loi";d(' du ."i Irsiicr 1 N 1 7 ' poilail (|ur !<• |»r«''lol dr('ss<'i';n(. diiiis chiuiiir d(''j)arh'im'ril la lislc des rlcc- (eurs, <|ui serait inipriinrc cl alliclirc. Il slaliicra provisoiroiucul, t'ouliiiuc la loi, on (lujisoil de préloclun*, sur les réclaïuations qui s'élèveraient contre la teneur de cette liste, sans préjudice du recours de droit, lequel ne pourra néannioinssuspendreles élections. Lesdiflicultés relatives à la jouissance des droits civils ou politiques du réclamant devaient être délinilivement jugées j)ar les Cours royales; celles ([ui concernaient les contributions ou \v, domicile politiqu(^ devaient ètri; portées au (lonscil d'Etat.

Cett(^ disposition fut rendue applicable à la confection de la liste du jury par la loi du 2 mai 1827 qui fit cesser l'arbitraire de l'administration en cette matière'".

Mais ce partage d'attributions entre le Conseil d'Etat et les Cours royales donna lieu à de grandes difficultés dans la pratique. Un grand nombre de conflits furent élevés. Aussi une loi nouvelle, celle du 2 juillet 1828 ordonna la permanence des listes, et déclara (pie toutes contestations sur l'inscription serîiient portées en première instance devant le préfet en Conseil de préfecture, et en appel devant la Cour royale.

Ce système est resté en vigueur jusqu'en 1848. A cette époque l'introduction du suffrage universel a rendu d'autres règles nécessaires. Le jugement des réclamations individuelles en matière électorale fut attribué^ en première instance, à des commissions municipales, et, en ap-

1 Loi du o février 1817, art. o et 0. ^ Loi du 2 mai 1827, art. 4.

pel, aux juges de paix, saufrecoursàlaCour do cassation. Mais la loi ne s'est pas bornée à prévoir les recours individuels. Elle a encore prévu le cas où la liste entière de la commune serait entachée de nullité pour inobservation des formalités prescrites. Dans ce cas le préfet doit, dans les deux jours de la réception du tableau, déférer les opérations du maire au Conseil de préfecture du département qui statue dans les trois jours, et fixe, s'il y a lieu, le délai dans lequel les opérations annulées doivent être refaites ^

En ce qui concerne la liste du jury, l'article 6 de laloi du 7 août 1848 chargeait les Conseils municipaux en première instance, et les Conseils de préfecture en appel, de statuer sur les réclamations des citoyens contre les inscriptions ou omissions d'inscription sur la liste des jurés, lorsqu'il ne s'agissait pas d'incapacité légale; mais la loi du 4 juin 1853 a déclaré que la fonction de juré ne constituait pas un droit politique et a remis la confection de la hste au pouvoir discrétionnaire de l'administration.

En Allemagne les questions de nationalité et d'extranéité sont considérées comme des questions de droit des gens, et réservées en conséquence, comme au reste toutes les questions que soulève l'exercice des droits politiques, à l'autorité administrative qui les tranche par des décisions absolues, opposables à tous. En France ces questions sont au contraire regardées comme de simples questions d'état civil, et toutes les questions d'état civil sont abandonnées à la compétence des tribunaux ordinaires. La règle est générale et ne souffre qu'une seule exception, relative aux noms de famille.

^ Loi électorale du 15 mars 1849, art. G; décret réglementaire du 2 février 1852, art. 4.

['ixiawiinr in:s r»unris l'ni.i ik.mikh. 2'M

l)o(H raisons «le police, liU'ilcs jï coiiiiirciMlir, nul hiil iutrnlin^ k loiil ciloyen (In cliaiifijcr de nom s;ms raiilnrisiilion du i^onvcnn^nenf. '. Mais il jx'ul, urrivn- <|im' !«• <!«' rrcl d'anlorisîilion porte jilleinle jmi.v droits d'ini tiers. Il V Ji li(M> alors d'a]>|di(|ner la, r(>f;le f^onérale en \erln dr laquelle les droits d(\s tiers sont, toujours rés<»rvés, et. d'ouvrir ;\ lu partie lésc^o la voie de- ropjjosition an (lonscil d'Etat, contre le décret d'autorisation. Oîtte opposition peut étro formée pendant nn an à partir du jour oii le décret a été inséré au Moniteur, Mais, en l'absence d'un décret, tontes les questions relatives à la propriété des noms appartiennent exclusivement aux tribunaux ordinaires.

' Loi du 1 1 germinal an XI.