CHAPITRE V

l'état propriétaire.

DOMAINE DE l'ÉTAT. DOMAINE PUBLIC.

L'Etat a des biens comme tout particulier. Mais ces biens sont de deux sortes : les uns sont des propriétés ordinaires dont l'Etat jouit comme tout particulier jouit des siens; les autres sont hors du commerce, partant inaliénables et imprescriptibles, parce qu'ils servent, de près ou de loin, à l'usage public. Les premiers s'appellent le domaine de l'Etat, les seconds le domaine public.

Occupons-nous d'abord du domaine de l'État.

En règle générale le domaine de l'Etat s'acquiert, se conserve, se transmet et se perd comme la propriété ordinaire et par les moyens du droit commun, sauf quelques modifications que nous allons indiquer.

L'Etat acquiert par droit de conquête ou d'annexion quand une nouvelle province est réunie à la France. Le domaine de l'Etat étranger qui possédait cette province entre, par l'effet de la réunion, dans le domaine de l'Etat français. On peut rattacher au droit de conquête le droit de prise maritime qui n'en est qu'une application.

Les épaves, les biens vacants et sans maître, les successions en déshérence appartiennent encore à l'Etat, par une application toute spéciale du droit d'occupation. Nous n'insistons, au reste, ni sur les conditions de l'exercice

rxjMAfNK fn<; i.V/iAi. 2!<0

<1() cr droit, ni sut- les rrstric.tioiis (|iir l.i loi lui iinpnsc. Il n'oxisfiiil <'ii «Irnil nmiaiii i\\iv. [utuv 1rs siicciîssioiis vacatitos ou <'a(liH[ii(vs. NoIit ancirii dmil ni avail lait iiriiî (•(Uis<'*(|U(*ni'(5 (lu (Iroil <lr liautr jiislicr. I)(')mis 17Î)() r'rsl l(j priviii'f^Mi i\v l'Elal.

La cnîiliscatiiui osl iiiir' luilm manière; d.UMUK^rir ioiito j>arii('iili(M'r à rb]fal. On sail t\ur los omp(Ti;nrs roiuairis en raisaiiiiit f^raïui usaf^t;. Kllc lui aussi hnaucoup troj» praii(jiirr S(ms l'ancienne monarciiic. La Convention et le rionveriHMiient impérial n'en abusènnit pas moins. La charte de 1814 Ta (mlin supprimée et n'a laissé subsister que la confiscation spéciale des objets qui ont servi à commettre un délit.

L'Etat a encore une manière d'acquérir qui n uj)particnt qu'à lui seul, c'est l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ce droite prati(|ué de tout temps, chez les Romains comme en France, a reçu depuis quelques années une extension inconnue jusqu'alors.

A tous ces modes d'acquérir la constitution actuelle ajoute le droit de dévolution, en vertu duquel les biens du prince qui arrive au trône sont de plein droit réunis au domaine de l'Etat. Ce droit existait en elîet sous l'ancienne monarchie française, dont il était une règle fondamentale, moyen d'attaque contre l'aristocratie féodale et en même temps garantie assurée à la nation contre les calculs égoïstes d'un pouvoir absolu. Il est plus difficile de justifier aujourd'hui cette règle, et il faut reconnaître que sous un régime constitutionnel, rien n'empêche de distinguer le domaine de l'Etat, le domaine privé du souverain et celui de la liste civile.

Le domaine de l'Etat se perd comme toute propriété privée, et de plus par la conquête. Il est aliénable et prescriptible.

240 l'ÉTAI PKOl'niÉTAIHE.

En droit romain le domaine de l'Etat était aliénable, mais n'était pas susceptible d'usucapion \ Toutefois les derniers empereurs déclarèrent qu'il pourrait être acquis aux particuliers par la prescription de quarante ans^.

En France, sous l'ancienne monarchie , le domaine était considéré comme inaliénable et imprescriptible. Plusieurs causes concoururent à l'établissement de cette règle. On ne distinguait pas alors le domaine de l'Etat du domaine public, et on les considérait comme étant également hors du commerce. L'inaliénabilité du domaine était d'ailleurs une garantie contre les prodigalités d'un pouvoir sans contrôle. C'était une limitation imposée à l'autorité royale, une reconnaissance du principe de la souveraineté nationale , une réserve du droit des états généraux, et c'est ce qui explique pourquoi elle n'a jamais été connue en Angleterre. Au surplus la règle fut souvent violée mais proclamée plus souvent encore. «La législation des domaines, disait un rapporteur du comité des domaines à l'Assemblée constituante, est l'histoire des efforts faits par les rois pour les dissiper et pour les reprendre. » Invoquée en France dès le règne de Philippe le Long % elle fut enfin érigée en loi fondamentale par les édits de 1539, de 1566 et de 1667 '\

Toutefois elle souffrait des exceptions. Le domaine de

^ Just. Inst. De usucapionibus, g 9 : « Res tisci nostri usucapi non « potest. )^

^ C. 14, Cod. Just. De fundis palrimonialibus (xi, tjl); constitution d'Anastase. On sait que la prescription de quarante ans n'était un moyen d'acquérir la propriété que pour le possesseur de bonne foi. Elle ne servait au possesseur de mauvaise foi que d'exception contre la revendication intentée par le propriétaire.

^ Ordonnances des 18 et 29 juillet 1318.

* Voir encore Tordonnance de Blois, de mai 1579; la déclaration du 26 janvier 1651, et Tarrèt du Conseil du 14 janvier 1781.

DOMAiNi" \)K i/^:tat. 241

l'Etiit pnii\'ail rini <l«ninô m a|»anaf<<' an.v enfants île Krunco, il pouvail. aussi rlrr ffiynt//'^ c/rsl-à-dirn v<»iHJn k <li;ni«rsnmiplanls et à pacir de laclial, ponr hîs nécossit^'s (l(^ la f^'unrc. Il lallail alors ili^s Irllrrs j»at('nt(\s <'ni'«;f<is- Irms clans \v [urniiLT cas aux clianilu'es «los comptes et tians le seconil cas aux Parlements. Fjilin l'édil «le ITiOti autorisait l'aliénation des I erres vaines et vaf,^ues, prés, palus (it uuiiaisa]>partenantau roi, et (constituant ce (ju'on appelait \v, petit donialnc.

Ce privilège a été lanporté, comme Unit d'autres, à la révolution de 1789. « Le domaine d(^ la couronne, disait Knjubault, dans sou rapport sur la loi du 22 novembre 1790, a été jusqu'ici vraiment inaliénable, en ce sens que nos rois n'ont pu disposer de ce dont ils n'ont ([ue la simple administration ; mais la nation réunie par ses représentants a la propriété pleine et entière du domaine public. Cette propriété serait imparfaite si elle ne pouvait la transférer quand les besoins de l'Etat l'exigent. Il en résulterait même qu'elle ne pourrait l'affecter à la dette publique, ce qui serait absurde. »

En conséquence, la loi de 1790 déclara que le domaine serait désormais aliénable et prescriptible. La durée de la prescription fut fixée à quarante ans. Il n'y eut d'exception que pourries grandes masses de forêts nationales. Ces derniers vestiges de l'ancien privilège ont aujourd'hui disparu. D'après l'article 2227 du Code Napoléon l'Etat est soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers et peut également les opposer. Il suit de là que le domaine de l'Etat peut se prescrire par dix ou ving ans, avec juste titre et bonne foi, et en tout cas par trente ans. Il n'y a d'exception que pour les choses du domaine pubUc. Enfin la loi de finances du 25 mars 1817 a fait rentrer dans le droit commun les grandes niasses de

2^2 l'étai propriétaire.

forêts nationales, qui, depuis cette époque, sont aliénables et prescriptibles comuie toute autre propriété, ainsi que l'a proclamé la jurisprudence de la Cour de cassation.

Il y a plus. Les biens compris dans le domaine de l'Etat et productifs de revenus sont soumis à l'impôt foncier comme toutes propriétés particulières ^ Il n'y a d'exception que pour les bois et forêts \

Nous venons d'expliquer ce qu'est le droit de propriété entre les mains de l'Etat. Voyons maintenant quelles sont les actions auxquelles ce droit peut donner naissance, et quelle est la juridiction compétente pour en connaître.

Occupons-nous d'abord de la possession.

Un des principes lesplus constants de notre ancienne législation domaniale, c'est que le roi, plaidant contre son sujet, avaitle droitde plaider m«m garnie^, c'est-à-dire de se mettre tout d'abord en possession. Ce principe, consacré par l'ordonnance de Moulins ^ et proclamé par les légistes, s'appliquait sans difficulté, toutes les fois que la qualité domaniale de l'immeuble litigieux n'était pas contestée, et qu'il s'agissait de l'exercice d'un droit de retour ou de révocation, par exemple à l'expiration d'un apanage, d'un douaire ou d'un usufruit.

S'agissait-il du domaine aliénable? En ce cas, le roi se bornait à requérir l'exbibition des titres en vertu desquels les particuliers pouvaient se trouver en posses-

^ Loi du 3 frimaire au VU, art. 108.

^ Loi du 21 Ycutôse an IX, art. i^"".

^ Merlin, Répertoire , v Main garnie et Complainte au parlement de Flandre ; Lefebvre de La Planche, Traité du domaine, t. III, p. 303.

* Ordonnance deMoulins (1366), art. 6, 14 et 18. Dargentré sur Bretagne, art. oO : a Evenit ut ab sequestratione et nianus injectione, a extraordinario (piodani jure, protinus iiicipiatur. »

IMJ.MAIM'; Kl'i I.'k'IAI. 2i'i

sioii. r/rsl Jiinsi <|irMii pidcrdail |)«'*ri()(li(jii('im'iil ,'i «les xôrilicafinns ^/'iH'Miiltvs «loni m mis avons i\(\\h v\\r Jr nnmhnMix (;x(Mii|>l('s.

Si la (jualilo doniaiiialc dr riinmcnblo /'(ail rontrstf'fe, alors siMilfMiKMil l'aclioii posscssoii'c sr poi'Iail ilcvanl l«'.s jufî:rs oïdiiiairos. Knrorc scinl)le-t-il (|ii<' ce soil la une d<^rojJ!;ation ap|>(>rl«M* à Ja vv'^lv pai* une jiiiisprudonre récente'.

(1rs principes n'oni pas /3té modifiés ]>ar la léj^islatic m niodcrnc. La loi dn 22 novnnbrc 1700, ((ui snrt (encore dr base à notre léji^islalion donianiîile, dispose ([ne toutes les questions de révocation, do retoni', de réintéj^i'ation, seront jugées par l'Assemblée sur le raj>[H»rl du Comité des domaines, et elle assujettit tous détenteurs à produire leurs titres pour être statué ce qu'il appartiendra. En fait, Tadministration des domaines n'a jamais hésité à se mettre en possession des immeubles domaniaux, quand elle croyait avoir le droit d'y rentrer.

Ouant aux immeubles qui n'ont jamais été incorporés an domaine, il peut y avoir lieu à l'exercice d'actions possessoires intentées, soit par l'Etat, soit contre lui. Elles sont soumises au droit commun et portées devant les juges de paix, conformément à l'article 23 du Code de procédure ; mais c'est un cas qui se présente rarement.

Après le droit de possession vient le droit de propriété.

La com})lainte conduit naturellement à la revendication.

En principe, toute contestation entre l'État et un parti-

' On lit dans le Grand coulumier de Charles VI, liv. Il, tit. Des cas de saisine : a Quant aucun débat de nouvelleté est meu entre uns subject et le Roy, adonc la chose est mise en Ja main du Roy comme souveraine, mais il ne nuit point, car lors un preudhomme est esleu qui iTouverne la cb(^se au nom de l'un et de Tautro. w

244 l'étai propriétaire.

culier sur un droit de propriété doit être portée devant les tribunaux ordinaires. Cette dérogation au droit romain, qui avait donné au fisc une juridiction particulière, a sans doute sa source dans les idées féodales. A une époque où le pouvoir politique était attaché à la possession de la terre, il ne pouvait être permis au seigneur de ressaisir le fief et de dépouiller son vassal, autrement que par un jugement de la Cour féodale, suffisamment garnie de pairs \ Les rois de France essayèrent vainement d'attribuer définitivement les affaires domaniales aux Chambres des comptes. Les Parlements maintinrent jusqu'au bout leur compétence, de la manière la plus absolue. Il n'y eut de juridiction spéciale qu'en première instance.

Ce principe de notre ancien droit français a reçu, eii 1789, une consécration nouvelle. En déclarant le domaine de l'Etat aliénable et prescriptible, la loi de 1790 et ensuite le Code Napoléon ont complété l'assimilation des propriétés fiscales aux propriétés particulières et justifié de plus fort la compétence des tribunaux ordinaires. C'cvSt le préfet qui représente le domaine. Le préliminaire de conciliation est remplacé par le dépôt d'un mémoire qui doit être remis au moins un mois avant l'assignation ; enfin le ministère public doit être entendu. Du reste, l'Etat ne jouit d'aucun privilège. En droit romain et dans notre ancien droit français, on tenait que l'adversaire du fisc était tenu de produire contre lui-même [edere contra

' Grand Coulumier de Charles VI, liv. II, tit. De privilège et propriété : c( Item en cas de heritaige et de propriété sur le patrimoine du Roy aucun ne peut estre juge, ne sen entremetre, nen congnoistre fors la court de parlement, se ce nest par commission ou mandement especial, et tout ce qui seroit faict autrement seroit réputé pour nul. Mais sur possessions et saisines les senescliaux et baillifs peuent congnoistre, si comme pieça en fut faicte ordonnance par la court de parlement. »

jinMAiM. in; i/i;i M . 2i.S

sv), ol, «jiir (niilr sciilrncr rnnlrr Ir lise |M»ii\.iif rlic ré- Iractt'Mi j)(Mnlnnl Irois ,itis. Mnliii Ir lise iir payail, pus do. (Irpciis: iiuiis hms ces privilrj^'tis oui disp.iiii.

La r^f;l(Mîsl anjoiUMlliiii sans oxccplirm, du moins «-rj co qui concnrK» 1rs hiciis iminohilirrs. lin nnrXv, consnlaircidn (i nivostwni XI avait, (U)nliraii\ (lonscils dr, pi-rinrhiro, sauf aj)p(»l an (-nnscil d'I^lal, le dioil de ((tnnaîfni dos dil'ficultrs qui [Xinvcnl s'(''lov(3r ontro i'h]l.'il ri losc^omnun\rssurla j)roi)ri(''l('' dos souitcîs d'eau thornialc. rcifo aUi'ihulion lout oxcoplimmolhî a {'ié ahvo'^^H', par l'articlc 20 do la loi i\n 1 i juillol IH'if) sur l(;s sources d'eau uiiuoralc.

Il n'y a d'oxcoplion qu'en maliorc mobilière, lors(|u'il s'af^it de prises maritimes V L'exercice du droit de prise maritime est somnis à certaines rof»:les qui sont empruntées au droit des gens. C'est par application de ces règles quo la prise doit être validée ou annulée, et le navire et la cargaison attribués au capteur ou restitués aux propriétaires. ,De tout temps la raison d'État a fait réserver le jugement des prises à une juridiction spéciale, celle du conseil des prises et du Conseil d'État, et cette attribution est tellement politique, que le Conseil d'État, en paleille matière, ne statue pas au contentieux, mais comme

' On peut cependant trouver encore une exception dans Tarlicle 66 du décret du l^"" mars 1808 sur les majo rats, aux termes duquel toute aliénation non autorisée de biens compris dans un majorât peut être annulée par le Conseil d'Etat, à la requête du procureur général près le Conseil du sceau. En effet, les lois du 12 mai 1835 et du 17 janvier I8U1 n'ont aboli que les majorats de biens particuliers. Il reste encore des majorats constitués avec des biens de Tancien domaine extraordi naire sur lesquels TÉtat a un droit de retour, et Tarticle précité peut encore trouver son application. Ajoutons que l'interprétation des actes constitutifs d'un majorât appartient au Conseil d'État, sur l'avis du Conseil du sceau des titres. (Décret du 4 mai 1809, art. 4 et 5.)

24B j/ÉTAI PKOI'HIK'IAIRE.

corps politique et administratif. Le droit de prise maritime et la juridiction exceptionnelle qui s'y rattache sont donc en deliors de notre sujet ; mais nous en parlons pour mémoire, et nous en parlons ici, parce que le Congrès de Paris de 1856 ayant déclaré la course abolie, le droit de i)rise maritime n'appartient plus qu'aux navires de l'État et ne peut plus être délégué à des particuliers.

A l'action en revendication se rattachent naturellement les actions mixtes en bornage et en partage.

L'action en bornage appartient aux tribunaux ordinaires. Toutefois, lorsqu'il s'agit de la délimitation et du bornage du domaine forestier, l'administration peut faire surseoir à toute instance d'abornement partiel, en déclarant qu'elle entend procéder dans les six mois à une délimitation générale de la forêts L'opération s'effectue alors administrativement, sauf aux parties à porter leurs réclamations devant les tribunaux dans l'année qui suit le dépôt du procès-verbal aux archives de la sous-préfecture.

L'action en partage, lorsqu'il s'agit d'un bien commodément partageable en nature, est soumise aux règles du droit commun, et doit être portée devant les tribunaux sans qu'il y ait lieu de réserver à l'autorité administrative la liquidation des sommes que les parties peuvent se devoir respectivement, à raison de la jouissance indivise. Cette liquidation est en effet comprise dans l'action en partage.

D'après les lois de la révolution, le partage des biens confisqués sur les émigrés devait être fait administrativement, mais il n'y a plus aujourd'hui de biens d'émigrés, et

' Code forestier^, art. 8 à 14; ordonnance du \^' août 1827^ art. 57 à 66.

imimaim: r>K i/f^ci ai . 941

Après la possession cl la juopri (''(('• vicniu'iil h^s droilK réi^s, que l'on considère comnn^ des (iï'incndjrcnH'nts de la propiièlé.

L'Etat ])nut être iisnlrnitiiir ou mi-propriétaire. Il peut le devenir comme tout particnlicr, par les moyens du droit commun; mais il y a des cas où il tient cette qualité de la loi mémo. Par excuuple, l'Etat reste nu-propriétaire de la ])arti(^ du domaine do l'Etat qui est affectée au service de la liste civile, et dont l'empereur a l'usufruit pendant la durée de son règne \ Cet usufruit est ré;?i par le droit commun, sauf quelques modifications. Ainsi l'empereur peut faire aux palais, bâtiments et domaines de la couronne tous les changements, additions ou démolitions qu'il juge utiles à leur conservation et à leur embellissement. Il n'est pas tenu do fournir caution, et peut faire des baux de vingt et un ans. En revanche, les réparations de toute nature des meubles et immeubles de la couronne sont à la charge delà liste civile.

Ainsi encore, l'Etat a l'usufruit des logements et établissements militaires. Ces bâtiments, attribués au domaine pubhcpar la loi des 8 et 10 juillet 1790, ont été donnés aux villes où ils sont situés, par un décret du 23 avi"il 1810, mais seulement en nue propriété. L'État en a la jouissance pendant toute la durée de l'affectation, et sup-

• Code torestiev, art. H 3- 116; ordonnance réglementaire du i" août IS27, art. 119.

- Sénatus-consulte du 12 décembre 18o2.

248 l'état propriétaire.

porte les charges d'entretien, moyennant un prélèvement sur l'octroi \

Les actions qui naissent du droit d'usufruit restent soumises au droit commun.

Le patrimoine de l'Etat comprend encore des servitudes actives ou passives. Elles sont en général soumises au droit commun, ainsi que les actions qui en résultent (confessoire et négatoire). La servitude d'usage dans les bois et forêts est toutefois soumise à des lois particuKères (Code Napoléon, art. 636). Ces lois particulières sont aujourd'hui le Code forestier et l'ordonnance du 1" août 1827. Nous ne les suivrons pas dans tous leurs détails, nous le ferons d'autant moins que l'art. 62 du Code forestier interdit pour l'avenir toute nouvelle concession de droit d'usage dans les forêts de l'Etat, et que les droits antérieurs tendent à disparaître par F effet du rachat et du cantonnement. Un mot seulement sur la compétence.

En principe, les actions qui naissent des droits d'usage doivent être portées devant les tribunaux ordinaires \ Une loi du 28 ventôse an XI avait prescrit aux communes qui se prétendaient usagères de produire leurs titres de propriétés devant les préfets, mais il a été reconnu que les arrêtés pris par les préfets et par les Conseils de préfecture, sur ces productions, ne sont que de simples avis, et ne font pas obstacle à ce que les questions de propriété soient portées devant les tribunaux.

Il en est autrement en ce qui concerne l'exercice des droits d'usage.

S'agit-il d'un droit d'usage au bois % l'exercice en peut

* Loi du 15 mai 1818, art. 46; ordonnance du 5 août 1818, art. 13.

* Code forestier^ art. 61.

3 Code forestier, art. 65.

ii():maink iti; i/ktat, 219

hmjoiM's «Mn' iM'Jnil \)i\v r.idiiiitiisfrjilinii suiviinl Trlnf ♦•♦. Ih possil»ilil<'* (U<s t'onMs. Mii cas dr ^^ml(^slilli(»ll sur ïrlut rf lîi nossibilitc, le (loîisril de prY'tVcliiro sliidic, siiiif n-rours an (lons(Ml d'islnl . S'a^il,-il dr diitils dr pAhiia^'r on Maiin|;<' ', alors, (pied ([uc soif Vi\{J;^\ on rcssciic*' des Lois, l(»s iisHfiors 110 pouvant, oxercor l(;nrs dioils (pic dans les cantons qui ouf. (Ur dôclarés dolousalilrs pai- r.idininisfra- (ion forosti(^'re, sauf le recours au TiOnsnil de préfociure, et ce, nonobstant toutes possessions contraires.

Cette attril)u(ion de compétences ])oiir les actions en déclaration de possibilité ou de défeusabilité est un véritable privilège de l'Etat, car si le propriétaire- est un simple particuli(M\ l'action doit être portée devant les tribunaux ordinaires. Toutefois ce privilège s'étend aux bois des comnumes et des établissements publics ^

L'Etat, conmie tout propriétaire de bois, peut s'affranchir des droits d'usage en bois par la voie du cantonnement, et des autres droits d'usage, notamment du pâturage, du panage et de la glandée, par la voie du rachat.

Sous l'ancienne monarchie, les cantonnements dans les forêts de l'Etat s'effectuaient par arrêts du Conseil. Aujourd'hui cette matière appartient exclusivement aux tribunaux. Mais, en ce qui concerne le rachat, il peut s'élever une question préjudicielle de la compétence administrative, (c Néanmoins, porte l'article 64 du Code forestier, le rachat ne pourra être requis par l'administration dans les lieux où l'exercice du droit de pâturage est devenu d'une absolue nécessité pour les habitants d'une ou de plusieurs communes. Si cette nécessité est contestée par l'administration forestière, les parties se pourvoiront devant le Conseil de préfecture, qui, après

* Code forestier, art. 67.

> Code forestier, art. 121, 112.