H0 l'état J'KOFHIKIAlKr
nne enquête de commodo et, incornmodo statuera, sauf le recours au Conseil d'Etat. »
Quant à l'indemnité, elle est, en cas de contestation, réglée par les tribunaux.
Les droits réels que nous venons d'énumérer ne sont pas les seuls. Il faut encore y joindre l'emphytéose et le droit de superficie, plus fréquents en droit administratif qu'en droit commun.
L'emphytéose est en effet le meilleur moyen économique de tirer parti des propriétés qui appartiennent à des personnes morales. C'est sur les terres des villes et du fisc que nous voyons l'emphytéose apparaître pour la première fois en droit romain. Aujourd'hui l'État ne conserve plus guère de biens productifs, au moins en règle générale, ou bien il les exploite par lui-même, et les garde pour l'intérêt public, plutôt que pour en tirer profit. D'ailleurs, s'il n'y a plus de territoires déserts à mettre en culture, comme au temps des empereurs romains, il y a encore des canaux à creuser, des chemins de fer à construire, de grandes exploitations publiques à organiser. Pour tout cela l'Etat a besoin du concours de l'industrie et des capitaux privés. De là les concessions emphytéotiques de certaines portions du domaine public. En général ces emphytéoses sont tem poraires. Il y en a cependant de perpétuelles, nonobstant la prohibition posée par la loi de 1790 ^
' Par exemple le canal du iMidi. Voir les concessions des chemins de fer : de Saint-Etienne à Andrezieux (ordonnance du 26 janvier 1823), de Saint-Etienne à Lyon (ordonnance du 2 février 182:3), d'Andrezieux à Roanne (ordonnance du 28 mars 1828), d'Epinac au canal de Bourgogne .ordonnance du 7 avril 1830)^ d'Alais à Beaucaire (loi du 29 juin 1833).
liOMAIM': l'Iltl.H . 2911
Lt^SH^'iions (|iii ruii.ss<wil Ac l'tMnpIiylcOHr sont réMorv^'Hi H rHiiiorilr ;i(liiiiiHslialiv('., parce «iii'il s'.i^il «rmn* row- <(î»si(Mi, ri que Ir ((nilcnliciix des ('(mcj'ssions ajijiarlifni ni refile géjiéra le .iiix miiiislrcs, siiiif iTCfnii-s an (".(niseil «rKlat, ainsi ([imnoiis l<' veiioiis phis loin.
Knfin c'csl. un v«u'ilal)l(" droil <le> siipci licie (|ii<' Ir (irnil, des propri<Mair(\s riv(M*ains des grandes ronliîs sur les arbres qu'ils sont tenus d' v jdanter, Les (•(►nl-esiations sur la propriété Ao ces arhi'es soni portées (h^vanl les tribunaux '.
Occupons-iHMis maintenant du domaine public.
On appelle ainsi l'ensemble des choses (jui sont affectées au service ou à. l'usage de tous, ('onmie telles, ces choses ue peuvent entrer dans la propriété parliculi^re. Elles sont hors du (commerce, inaliénables et imprescriptibles. (Test le domaine de l'État porté à sa plus liante puissance.
La distinction du domaine public et du domaine de l'État est ancienne. Nous la trouvons déjà dans les jurisconsultes romains"". Elle s'efîaça au moyen âge; comment l'inaliémvbilité du domaine public aurait-elle pu se maintenir quand la souveraineté elle-même se démembrait tous les jours? Plus tard le principe de l'inaliénabilité fut remis en vigueur, mais il s'étendit alors au domaine de l'État comme au domaine public, et fut du reste souvent violé pour l'im comme pour l'autre. Ces violations furent si fréquentes, qu'il fallut les confirmer lorsque le principe
* Loi du 9 ventôse an Xlll; décret du 16 décembre 4811 ; loi du 12 niars 182a, art. 1".
* De là ces expressions : lies in publico usu, Pomponius, 1. 6, D. De contrahenda emplione (xvui, 1), et res in pecunia populi, in fisci patrimoniOj Lipien, 1. 2, ,^ 41, D. JV(? quid in publico {\hiu, 8).
252 l'état propriétaire.
d'inaliénabilité triompha définitivement au seizième siècle. Ainsi fut maintenue la propriété des pêcheries étabhes sur les rivages de la mer avant 1544 \ et des moulins construits sur les rivières navigables avant 1566 ".
Il est remarquable, au reste, que rinaliénabihté ne fut jamais reconnue en Angleterre, en sorte que la notion du domaine public est encore aujourd'hui étrangère au droit anglais, qui ne connaît que le domaine de la couronne ^
En Allemagne elle s'est confondue avec celle des droits réservés à la souveraineté, sous le nom de régales, et l'influence du droitféodal a fait admettre jusqu'à nos jours l'aliénabilité et la prescriptibilité des petits droits régaliens, parmi lesquels se trouve le droit de moulin sur les rivières navigables, en tant du moins qu'il ne fait point obstacle à la navigation, et le droit de digue sur les rivages de la mer. Aujourd'hui encore ces droits peuvent se prescrire par quarante-quatre ans en Prusse * et par quarante ans en Autriche"'.
Les articles 538 et 540 du Gode Napoléon énumèrent les choses du domaine public. Ce sont les routes et rues à la charge de l'État, les fleuves et rivières navigables et flottables, les rivages de la mer, les ports, havres et rades,
' Ordonnance de mars 1584 et d'août 1681.
^ Ordonnance de 1669.
3 D'après le Common lau\ ce domaine était aliénable mais imprescriptible. Nullum tempus occurrit Régi, dit lord Coke [Institutes^ liv. II); mais d'après le statut de la neuvième année de Georges III, chap. 16, les actions réelles de la couronne se prescrivent aujourd'hui par soixante ans. Voir Stephen, Commentaries on the law of England, liv. V, chap. ix^ Of the limitation of actions.
* Voir les divers articles du Code civil prussien cités par Koch, Lehrbuch des Preussischen gemeinen Privatrechts. Berlin, 1857, t. I, p. 205.
^ Code civil autrichien, art. 1457, 1472.
domaim: PTinur;. 2.*î3
1rs portos, murs, l'osst'îs v\ rnniiails dos lortoresHOS ot places «le f^iiorrc '. Mais rrllr riimiK-ialion n'a lim <|r limilalir. H liml iiolaimiK'iil y Joindir les canaux, h-s » ln*iiiins de Ter, les hàlimciils allcctés à un service jmhlic. La jiirispjudeiice a eiiccne laiif^é dans le domaine pnidir dos uhjc^ls in(d)iliers, tels ([uo les livn^s dos l)ii)li()tiiè(pies pui)li([iios.Ell(î coiisidèro ces objets mobiliers comme improscriptiblcs bien qu'ils puissc^iit etn^ aliénés dans ceitîiinos l'onm^s. Ainsi, poui' le dire en passant, los détenteurs do cos objets ue pcuv(înt opposer à l'Etal ni la maxime: « En fait de meubles possession vaut titre, » ni la prescription résultant de la possession triennale, ni le bénéfice de rarticle2280 du (^ode Napoléon.
Le domaine public est tel par sa nature ou par sa destination. Dans le premier cas le caractère public se reconnaît de lui-même; au besoin il est déclaré par l'administration. Dans le second cas il faut un acte spécial d' allée tati on. Aujourd'hui l'aflectation ne peut avoir lieu" que par un décret.
Le domaine public cesse d'être tel, soit par un acte de déclassement, dans les cas où la loi l'exige, soit, dans tout autre cas, par le changement de natm'e ou de destination, sauf le droit qui appartient toujours à l'administration de reconnaître et de délimiter le domaine public.
Enfin le domaine public ne comprend pas seulement des objets mobiliers corporels. Il comprend encore des droits de servitude. Cette observation n'avait pas échappé aux jurisconsultes romains qui considéraient comme pu-
' C'est par erreur que Tarticle o38 du Code Napoléou range les lais et relais de la mer dans le domaine public. Les lais et relais de la nieront toujours fait partie du petit domaine de la couronne^ et Tarticle 4i de l^ loi du 16 septembre 1807 les a fait rentrer dans le domaine de rKtat.
254 l'état propriétaire.
blic l'usage des bords d'un fleuve, tout en attribuant aux riverains la propriété de ces mêmes bords \
Ces servitudes sont consacrées par le Code Napoléon luimême qui les appelle servitudes d'utilité 'publique^ et renvoie pour ce qui les concerne à des lois ou règlements particuliers (art. 649 et 650).
Il y en avait un grand nombre en droit romain. A celle que nous venons de rappeler, on peut ajouter celle de ne pas planter à moins de cinq pieds à droite et à gauche des conduits d'aqueduc, celle de ne pas bâtir à moins de quinze pieds des greniers publics, celle d'entretenir les routes et de paver les rues ^.
Elles sont bien plus nombreuses dans notre droit français. Parmi celles qui profitent directement au public, l'article 650 du Code Napoléon donne pour exemple la servitude de marchepied le long des rivières navigables ou flottables. 11 aurait dû citer aussi la servitude correspondante du chemin de halage. L'une et l'autre sont encore aujourd'hui réglées par les ordonnances de 1669 et de 1672 ^
L'artice 650 parle encore des servitudes qui ontpour objet la construction et réparation des chemins et autres ouvrages publics ou communaux \ Ce sont les servitudes
' GaïuSj I. 5, D. De divisione rerum (i,8) : « Riparum usus publicus t( est jure gentium, sicut ipsius fluminis, ... sed proprietas illorum est ce quorum praediis hserent. »
■ Voir Frontiu, Deaquœduclibus, cap. 127; la loi THoria (Zell, Delectus inscriplionum romanarum, n° 204, cap. 2) ; la loi Julia municifalis (Zell, n" 262), et les inscriptions i\°' 1341 et 1342 du uième recueil. Voir aussi le Code Théodosien, liv. XV, tit. i, ii et m.
5 La servitude du chemin de halage n'existe pas en Angleterre, d'après le Common Uiiv. Elle ne peut s'établir que par prescription ou par coutume. C'est pour cette raison qu'à Londres il n'y a pas de quais sur les bords de la Tamise. Les quais de déchargement {wharfs) sont des propriétés particulières.
* En Angleterre les routes ne font pas partie du domaine public, au
im),>jaim; I'Iiii.k,. !>îÎ!S
lii' \(iiri(\ <i<>iil In |>his iiii{M)rli(iilr sans coDtirdit nst la servitude dalif^iHMiinil \'i)'^\r «un'ori' jiujnni (rimi par 17»- «lil de décrniln'c \{\i)l ri larirl (\i\ (imisril du 25 tV'vritM' 17(»n.
Knlin une aiilrc (\sj)r('<' dr sc^i-vitiidcs d'iilililr'' piihlii^msoni les scrviliidcs Finlitair<3S. Drh'iiiiiiHM'S drs le dixseptit'inc siècle par dos rof^lnnenls (|ij'il serait sij|M;rllu d'émiiiK'^rorici \ (dles sont refilées aujoiird'Iiiii ])ar la ini du 1()juill(d 18r;i ot par [v, décrel du 10 août 1853.
Aux termes de ce décret les places de guerre soiil divisées eu deux séries ". Aux foriilications qui t'ont partie du domaine ])uhlic se rattachent à l'intérieur la servitude de la rue militaire, et à l'extérieur trois zones de servitudes dont l'étendue est déterminée \)'dv la série même à laquelle la place appartient.
Une servitude du môme genre a été établie autour des magasins à poudre, par une loi du 22 juin 1854.
Les servitudes d'utilité publique actuellement existantes résultent, pour la plupart, d'anciens règlements, ou même d'anciens usages. A l'avenir elles ne peuvent être établies que par une loi, ou par un acte administratif pris en vertu d'une loi. Elles peuvent être supprimées de la même manière ; mais jusqu'à leur suppression, elles sont
moins quant à lu propriété du sol. Il n'y a de public que la servitude de passage. Le tréfonds appartient soit aux riverains, soit aux paroisses.
1 Ces ordonnances sont celles des 16 juillet 1070, 2 février 1675, 9 décembre 1713, 7 février 1744, 31 décembre 1776. Depuis 1789, cette matière a été réglée par la loi du 8 juillet 1791, le règlement du 22 germinal an IV, et le décret du 9 décembre 18U ; puis par la loi du 17 juillet 1819, et rordonnance du 1®"" août 1821. 11 faut joindre à ces textes la loi du 3 avril 1841 sur les fortifications de Paris.
* Autour de Paris il n\ a qu'une seule zone de servitudes de 250 mètres. Loi du 3 a\Til 1841, art. 7.
256 l'état propriétaire.
inaliénables et imprescriptibles. L'acte qui les crée ou qui les supprime est un acte essentiellement administratif, dont l'interprétation ne peut être donnée par les tribunaux.
En droit commun les servitudes ne consistent jamais qu'à souffrir ou à laisser faire. C'est un principe que le Code Napoléona emprunté au droit romain, mais il ne s'applique pas aux servitudes d'utilité publique qui entraînent souvent pour le propriétaire du fonds servant une obligation de faire, par exemple l'obligation de planter le long des grandes routes, celle de faire le premier pavé ou d'établir des trottoirs dans les rues de certaines villes.
A côté de ces servitudes actives, il y a aussi des servitudes passives ; en effet, si les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de propriété privée \ ils peuvent cependant être grevés de droits utiles au profit de particuliers, notamment de droits d'usage ou de servitude. Mais ces droits sur le domaine public ne peuvent être acquis et conservés que dans des limites posées par la loi elle-même, de manière à ne pas entraver la destination à laquelle le domaine public est affecté. Il est de règle de ne les concéder aujourd'hui qu'à charge de suppression facultative, sans indemnité.
Arrivons maintenant aux actions qui peuvent être intentées à l'occasion du domaine public. En droit, les tribunaux ordinaires sont compétents pour statuer sur toutes les questions de propriété qui peuvent s'élever entre des particuliers et l'Etat, alors même qu'il s'agit du domaine
* Il y a cependant un exemple d'un canal dont la propriété incommutable appartient à un particulier. G^est le canal du Midi, qui appartient aux héritiers et ayants cause de Riquet. Mais la concession perpétuelle n'altère pas le caractère public de Tobjet concédé, qui reste soumis par exemple aux règlements de grande voirie.
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jMililic: iiiiiis (linis l;i |)rjili<ni(', «1 m lail, il rsl rar*- (|ri'il y .'(il li(Mi d'itihMih'i' l'iiclioii |K>ssrss<>ii"<' mi r.icliori m ro- M'iidiration. Va\ cllrl, J'iiih' |i;iiI rudiiiinislrjilioii rst 'mvcslir <lii (lioil de (((M'Iaiwr les liniih's du ddiii.iinc pnldif, ri iinhiUMlos sci'viliidrs d'nlililV' [mhli(|iM*, ri d'iiiilrc [lart Umtv allcinlc portôc ;mi doiiiaiiic [nd»lic ronsliliM^ iino «'ontî'avcMitiori pasHil)l(i d'uiio ainoiid<'.
C'rsl ici le lieu (rrx|)li({iirr cos deux ri'f^lcs, ci do montrer coiinnenl «'lies inodifieiil, ])ai' le Fîiil, l(^ principe de la compéleiiee des (lihiinaux ordiiiairc^s.
Sous l'ancien réj4,'iine le droit de déliniitalion du domaine public appart<^nait aux juridictions spéciales des amirautés, des eaux et forets et des bureaux des finances. M fut souvent exercé par les intendants, en vertu de commissions du Conseil d'Etat.
Dans notre droit moderne le principe ^général du droit de délimitation dérive des lois du 22 décembre 1789 et du 12 août 1790, et de l'arrêté du Gouvernement du 19 ventôse an VI, qui ont expressément chargé les administrations départementales de veiller à la conservation des rivières, chemins et autres choses communes, et de les préserver de toute atteinte.
Diverses lois particulières ont fait de cette règle des applications spéciales. Ainsi, la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux porte que les arrêtés du préfet, portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal, attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent. Le droit des propriétaires riverains se résout en une indemnité.
Un décret du 21 février 1852 dispose que les hmites de la mer seront déterminées par des décrets rendus en forme de règlements d'administration publique, tous les droits des tiers réservés. Les déclarations de domanialité
238 l'ÉIAI l'I'.OFTJl^tAfftE.
sbnt faites par simplejà arrêtés ministériels. Elles peuvent même être faites par arrêtés du préfet, mais à titre provisoire.
La déclaration de domanialité a pour effet d'incorporer ail domaine public les biens qu'elle frappe et de les livrer iminédiatcment à l'usage de tous. Elle n'a d'elfct (pic pour le présent et l'avenir, ou, en d'autre termes, elle est simplement attributive. Elle ne peut priver les citoyens des droits qui résultent pour eux soit de la propriété acquise, alors que le fonds était susceptible de propriété, soit de concessions à eux faites par l'administration. Seulement la déclaration de domanialité emporte expropriation implicite, et, par suite, les droits antérieurs de propriété se trouvent résolus en créances d'indemnité.
La délimitation va plus loin. Elle fixe les limities natufêliez du domaine public. Elle produit par conséquetit un effet rétroactif et déclaratif. Or, comme aucune parcelle du domaine public n'est susceptible de propriété privée, il îBSt évident que la réserve des droits antérieurs ne petit s'appliquera des droits de propriété, mais aux droits d'usage ou autres qui peuvent s'exercer au profit des particuliers sur le domaine public.
Seulement l'effet d'une déclaration de domanialité peut être détruit par une déclaration contraire. Alors les droits de propriété fondés sur des titres antérieurs à la première déclaration peuvent revivre, et être réclamés devant les tribunaux .
Enfin on trouve encore une application de la règle qui nous occupe dans les lois sur le domaine militaire*. La délimitation et le bornage des fortifications et des zones de servitudes se font administrativement. Contre l'opéra-
1 Décret du 10 août 1853, art. \ 7 à 22, et 2o.
iKiM \im: l'i iii.K.. 2r>9
tidii (l« In (l«'liiiiilali(iii Irs partirs iiit^ross^cs no |»^iiv«îtil SI' «l»H'rmIi'«' «liir |i;ii" <lrs nhsciviitinns (jui sont rniisi^îiocK ;m |»i(Mrs-\ ri h;il (N'S infî:(''ni('nrs(!t soiiviaaiiiciiHMil a|)(ir/;cii^'os jwii' Ir iiiiiiisirr, mais cnrilrc l'oinTaficm inutrrii;ll<î (lu horna^c cWrs oui iiii ircfHiis cojiU'nliriix an (Conseil de pnHVcInic.
('/(vst donc iiu |»rin('ijMî inconiostalilc rpic Li irconnuissaiuM' et la (Irliniilation Au domaines [nildic appai'lienncîiit exclnsivonient à l'autorité administrative '.
M csl facile, do voir qni; ce droil apporte nno modilicalion profonde à l'exerciee des actions ordinaires au possessoire on an pétitoire.
Il est évident d'abord que par ce moyeu l'Etat peut toujours se mettre provisoirement en possession, et que, }»ar conséquent, il plaide toujours main garnie, quand il s'aij^it du domaine public.
En second lieu l'arrêté de délimitation mettra presque toujours l'Etat à l'abri de l'action possessoire, toutes les fois du moins que l'eiTet rétroactif de l'arrêté enlèvera à la possession du demandeur le caractère d'ànnalité exigé par l'article 23 du Code de procédure. Dans tous les cas, l'action possessoire n'aura jamais pour but et pour effet que de régler les rôles au pétitoire.
Quant à l'action pétitoire, elle se résout toujours en réclamation d'indemnité. Le demandem' devra prouver non pas qii'il est, mais qu'il a été propriétaire antérieurement a la déclaration de domanialité. (^.ette preuve même de-
^ Il faut bien que ce droit de délimitation soit dans la nature des choses, puisque nous le trouvons même en Angleterre. Stephen cite un statut d'Elizabeth et deux de Charles 11 : ce \Vhich enabled the crown, te by commission, toascertain the limits of ail ports^ and to assign prott per wharfs and quays. » {Comment aries on the law of England, H book /F, part. 3, c'hap. 7, ofthe latcs relating to trade.)
2C0 l'état propriétaire.
vient impossible en ce qui touche le droit de propriété proprement dit, lorsqu'il y a un arrêté de délimitation, ainsi que nous venons de l'expliquer.
Cette règle est assurément très-simple, mais elle soulève des difficultés d'application en ce qui concerne les rivages de la mer ou les cours d'eau du domaine public. En ellet les limites de la mer ou des fleuves sont variables par nature. Il suit de là qae leur délimitation ne peut pas être irrévocable. Or le rivage de la mer est souvent séparé de la propriété privée par les lais et relais de la mer lesquels sont aliénables et prescriptibles. De même, entre les fleuves et les propriétés riveraines se forment les alluvions que l'article do8 du Code Napoléon attribue aux riverains. Le droit de délimitation qui appartient à l'administration se trouve ici en conflit direct avec un droit de propriété. Pour résoudre cette difficulté la jurisprudence n'a pas hésite à subordonner le droit de propriété à la délimitation administrative. C'est à l'administration seule qu'il appartient de déclarer, s'il y a lieu, à quel moment les lais et relais de la mer se sont détachés du rivage, à quel moment l'alluvion s'est formée, et a fait reculer la rive du fleuve.
En résumé les arrêtés portant déclaration de domanialité ou délimitation du domaine public ne font pas obstacle en droit à l'exercice des actions ordinaires, mais en fait ils ôtent à ces actions une grande partie de l'intérêt qu'elles peuvent avoir. Remarquons, d'ailleurs, qu'ils peuvent être déférés au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir.
Le bornage est une conséquence de la délimitation. Aussi voyons-nous que la loi sur les servitudes militaires, tout en ouvrant un recours contre le bornage a
i»(»,MAiM- ri iii.k;. 2H1
ronvoyr* «r rrcoms .-m (lonscil <!•• |»r('^forliirr. Il n'^xistr pas dr flis]M>sili(Hi sriiihl.iMr |hiiii Irs aiitrrs jwirtips «lu (loinaiiir ]MiMir. Va\ (niisriiiiciic»' , les rofih'slîilions sur Ir Imniuf;»' «Ic^vrairiil rlir pnih'cs iIcnjuiI rauioril.*'* ju- (iiciaii'c, h ('harf;t' dr irsptM'icr l;i <I<''liiiiitali()ii adiniiiisliafivr.
L(is droits dcîsorvitndo, d'usage, on niômc; de propriété, qui peuvent nppartenii' à des particuliers sur d«;s jiarties du domaine public, peuvent donner naissance à des contestations. Kn principe, TEtat a, le droii de se mettre ou de mettre le juiMic provisoirement en possession, même sans expropriation, sauf à faire régler ultérieurement, par les tribunaux ordinaires, la question de propriété, laquelle se résout en indemnité, s'il y a lieu.
D y a cependant un cas oil la question préjudicielle de propriété doit être résolue par l'autorité administrative. C'est lorsqu'il s'agit d'usines établies sur des cours d'eau du domaine public et remontant à une époque antérieure à l'an 1566. La question de savoir si ces usines sont bien fondées en titre appartient à l'autorité administrative, c'est-à-dire au Conseil de préfecture et au Conseil d'Etat. C'était l'ancienne pratique \ et elle se trouve consacrée par l'arrêté du Directoire du 19 ventôse an YI et par la loi du 16 septembre 1807. La jurisprudence administrative est fixée en ce sens, et avec raison, contrairement à la jurisprudence de la Cour de cassation.
En ce qui touche les servitudes d'utilité publique, il semble au premier abord qu'il appartient aux tribunaux civils d'en reconnaître l'existence lorsqu'elle est contestée. Ce serait cependant une erreur, au moins en ce qui concerne les servitudes de voirie. D'après l'article 4 de la loi
* Voir notamment Tédit d'avril 1683.
262 i/k'IAI l'KOPKIÉTAlHK.
du 28 pluviôse un YIII, le Conseil de préfecture est compétent po^r statuer sur Routes les difficultés qui peuvent s'élever en matière de grande voirie. Cette attribution est générale et comprend le droit de statuer sur l'existence des servitudes légales invoquées par l'administration.
L'administration n'est pas seulement investie du droit de déclarer et clc délimiter le domaine publip ; elle est encore chargée de le conserver, et la police de conservatipn qui lui appartient n'est pas sans influence sur l'exercice des actions possessoires ou pétitoires.
Par sa nature et sa destination même^ le domaine public, pu du moins cette partie du dpmaine public qui est affectée à l'usage de tous, est exposé aux entreprises de tou§. Quand tous peuvent user, il est inévitable qup quelquesuns abusent. Aussi, a-t-il fallu de tout temps des précautions spéciales popir protéger le domaine public et en assurer la conservation.
Les actions instituées à cette fin sont, en général, des actions personnelles fondées sur une obligation résultant d'un délit ; mais elles ont cependant aussi un caractère réel, car elles soulèvent d'ordinaire une question préjudicielle de délimitation. C'est d'ailleurs la sanction du droit de propriété qui appartient à l'Etat sur le domaine public. C'est donc ici que nous devons en parler.
A Rome la conservation du domaine public appartenait avant tout au magistrat. Il pouvait intervenir d'office , condamner à l'amende l'auteur du dommage ou de l'entreprise, et faire rétablir les choses dans leur premier état\
* Ulpien, 1. 2, § 25, D. iVe quid in loco publico (xlhi, 8) : « Si vise <( publicœ exemtus commeatus sit, vel via coarctata, interveniunt raa- « gistratus. » Papinien, l. i, g 2, De via publica (xlhi, 40) : x Ot ^è
(C à(TTUvop,oi ^-fljj-iouTWCTav KV.TÔ. Tov vc'{ji.ov, x.aî To '^s'jovoç x.5iTaXuéT6)(TXv. )) Voir
OMMAIM': l'I MI.K .
iMuis n cnir (lu |Miii\()ii- dniiin'' ;iii iiiii;^nslriii , l.i loi iivait [)\iU'V imc .'Mill'c f^s-ii;illlir imu iiioins rKicjicr, crllr de 1'///trififf. /Kipu/fiirr.
\i(\{\'\\ (lu |u'(''l(Mir (liiimnil ;i htiil citovcii, iiiriiic sans inlrmidiuis iii (incslittii, le didil de |MMirsiiivnî eu juslico cl de fiiirc coihI.'I.iuihm' :'i iiik' n''|uii'idi()[i |H''(-iiiii;ni'(' ruii|(*iir d'une «Mdi'cprisc., ill(''^iil(' siii' le doiniiiiic [uihlir. Ainsi loid citoyen iivail le drnll d'iiilc^fitei' l'iiclinn coiniiui snns le non) [Vopcris nnvi uinichilio^ eonlre Ion! îinifMir d'une ('onstrnriion ou d'une (Uhnolilion (|nel((»nqnc sur le dnn\ain(^ pnMic '. Il en (''tail de mémo des iulerdits, de via /)t.t/f/fca, do /hmdnc piihllco ^
Le citoyen (jni inteidaitnn interdit. po])nlaiie ne jiouvaii, se piaindre, en f;('^ni'*ral, d'un d{)nniia^(^ personnel. La condamnation était donc non pas d'une indemnité é^^ale an dommaf*e supporté par le demandeur, quanti actoris intersit^ mais d'une somme fixe, déterminée à l'avance
surtout les (juatro premiers chapitres de la Lex Julia municipalis dans Zell, Dcl.cclus insrripLiiynum romanarunij n'^ 262. La recherclie du domaine public était niQuie parfois confiée à des commissaires spéciaux. On lit dans une ancienne inscription : « ...Curatoves locorum publico- « rinii jurlicandorum e\ senntus c(Misulto causa cof^nita ex privato in « piiblicuni restitueruut. » Zell, n" 1 tli.
^ Ulpien, 1. 3, § 4, D. De operis noi^i nunlialione (xxxix, i) : a Si in ft publico aliquid luit, omnes cives opus novum nuntiare possunt. » Et Paul ajoute (l. i, ibid.) : « Nam reipublica^ interest quamplurimos ad a defendendaui suam causam admittere. »
2 Pomponius, 1. i,D. De lotis et Uineribus publicis (xLUi, 7) : a Cuia libet iu publicum peterc permittendum est id quod ad usum omnium « pertiueat, veliiti vias publicas, itinerapublica; et ideo quolibet posf( tulante de bis interdicitur. » Ulpieu, 1. 2, § 34, D. \e quid in loco publico (xun, 8) : w Hoc interdictum perpetuum et populare est. » ld.,\. i . § 9, l). Ne quid in flumme publico fiai (XLiir, 13) : « Hoc iu- « terdictum cuivis ex populo competit, sed non adversus omnes, veruni « adversus eu m qui id egit ut aliter aqua tluerct, quum jus non ha- « béret. »
264 l'état propriétaire.
par l'édit, et elle se partageait entre le demandeur et le fisc.
Enfin, on prévenait l'abus par la caution de damno infecto^ que l'édit permettait à tout citoyen d'exiger, et le droit d'usage de chacun était garanti par l'action ordinaire d'injures ^
L'ancien droit français supprima les actions populaires, mais institua des juridictions spéciales pour assurer la conservation du domaine public.
La juridiction en matière de voirie appartenait primitivement aux juges ordinaires. C!était une dépendance du droit de justice. Mais, dès le seizième siècle, on voit prévaloir d'autres principes. L'administration fut détachée de la juridiction et attribuée, soit aux trésoriers de France, soit aux élus, soit aux officiers des eaux et forêts. Enfin, en 1S99, Henri IV créa la charge de grand voyer de France. Cette charge fut supprimée en 1626^ et les attributions qu'elle conférait furent données aux bureaux des finances.
Mais la juridiction contentieuse n'avait pas cessé d'appartenir aux juges ordinaires , et c'est ce que porte expressément un édit de 1637 rendu en interprétation de l'édit de 1599^ C'est donc par une innovation remarquable que l'édit d'avril 1627 attribua aux bureaux des finances la juridiction contentieuse de première instance
1 Ulpien, 1. \^, D. De damno infecto (xxxix, 2). Id., l. 2,§ 9, D. Ne quid in loco publico (xLiii, 8) : « Si quis in mari piscari aut navigare (( prohibeatur non habehit interdictum, quemadmodiyn nec is qui in « campo publico luderc, vel in publico balneo lavare, aut in tlieatro « spectare arceatur; sed in omnibus his casibus injuriarum actione (( utendum est. »
- Ordonnance de mai d493, art. 7; déclaration de juin 1559, art. o. Voir Jousse, Traité des trésoriers de France, et le répertoire de Merlin au mot Chemin.
v\\ miilit'H'. dv f^i'iindi^ voiii(î, saiil .i|>|K'I niix INiiIrnifiits. Oiuml à r.'i(lniinis(ration, rWv lui cnfiCirr |)liis tar«l ;i un (lii'cchMirf^ôrH'ial des jMjnIs cl (*liaiiss<''rs cl aii\ iiil('ri(l;iiil.s.
K\]\\\\ l;i jiiiidictinii coiiliMilicMisc clle-mcinc p.issa m ;4raii(lr pailic aux iuUmdaiils, au conuncuccimiil du dix- IniilicuKî sii'clci. Nous avons dcjjï rapporte , dans la j^rcnii^ro partie <l(» eo IravaiJ, les «urcls du (loiis-il de 170'), 1720 ol. 1721, d'où résulte cette iicnive-lle altrihulion.
La polices même du rouhif'e, attribuée aux Irésoriersde France pai* la déclaration d(i 1724, fut renvoyée anx intendants depnis 1771 .
L(^ bureau des linanccs de IViris conserva seul la juridiction coutcntieuse.
Ainsi, dès le commencement du dix-buitièmc siècle, les intendants jugeaient, sauf appel au Conseil, la plupart des contraventions de grande voirie, prononçaient les amendes, ordonnaient les réparations, et leurs ordonnances étaient exécutoires par provision.
En expliquant, dans la première partie de cet ouvrage, comment s'était formée la juridiction des amirautés et celle des maîtres des eaux et forêts, nous avons montré que toutes actions relatives à la propriété et à l'usage des rivages de la mer, des rivières navigables ou flottables, et môme des forets royales appartenaient à ces tribunaux spéciaux, sauf appel aux Tables de marbre et aux Parlements. Ce pouvoir comprenait la police de conservation de cette partie du domaine, le droit de punir les délits et contraventions et celui d'ordonner la réparation des dommages, ainsi que le rétablissement des choses dans leur ancien état.
L'attribution de compétence faite par les ordonnances de 1669 et de 1681 ne fut jamais abrogée ; mais, au dix-huitième siècle, la juridiction de poHce sur les cours
266 l'état PJ^OPlilKTAlKE.
d'eau du domaine public passa de fait entre les mains des intendants. Il y eut peu d'édits généraux ; mais presque chaque fleuve eut son règlement spécial, où la juridiction de l'intendant fut ordinairement réservée \ Elle l'était constamment dans les édits de concession des canaux\
Enfin , lorsque les progrès de l'art militaire eurent amené un nouveau système de fortifications, et que le génie de Vauban eut élevé sur nos frontières une triple ceinture de remparts et de bastions, des règlements furent faits pour assurer la conservation de ces ouvrages et des servitudes actives qui s'y rattachent. Toute entreprise sur (iette partie du domaine public fut sévèrement interdite, sous peine d'amende ; mais la juridiction en cette matière ne fut donnée à aucun tribunal. L'ordonnance du 9 décembre 1713 contenait seulement cette disposition finale, qui fut répétée par les règlements subséquents : « Mande et ordonne Sa Majesté aux gouverneurs et commandans pour Elle èsdites villes et places, intendans dans les départemens desquels elles sont situées , et autres
' Voir les arrêts du Conseil suivants^ rapportés dans Pailliet^ Manuel complémentaire des Codes français :
31 août 1728, pour la Dordogne ;
26 février 1732, pour la Bièvre;
13 janvier 1 733^ pour les rivières navigables de la généralité d'Auch et du département de Pau ;
4 décembre 1742^ pour la Vienne;
3 février 1752, pour la Sarthe ;
24 juin 1777, pour la Marne;
1 7 juillet 1 782, pour la Garonne ;
23 juillet 1783, pour la Loire et ses affluents ;
13 novembre 1784^ pour l'Eure.
De tous ces règlements, le plus important est celui du 24 juin 1777, qui est intitulé : Rcylement^ pour la navigation de la Marne et des autres fleuves et rivières navigables. Il a donc un caractère général.
^ Voir notvamment Tarrèt du Conseil du 3 novembre 1787, pour le canal de la Bièvre.
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«lyaiil la «lirrclimi dcsdllrs rniiiliculKUis, ilc Iriiii Li main, «Ijucim cnrnmr il ujipiiilirndni, à rcîxadr ohsnvalidn ri, rx/TiUlion (Ir lii |u'rs(Mil.('. ') Il n'y «'ivail (Iihk rn r<l(r iiia- (i«'rn (raulr*^ .j"n<' <l"^' l'aiilorilr iiiililaiic cllr-irn'im'. mi riulciKlaiil, saur.-ip|Md an (Imiscil.
d'osl' ainsi (|ii'il ('(ail |MinrNn, snus l'an'irn J'i'f^inic, a la jH)li(!(> (U) ('(nisorvalion du (loiniiinc |Hil»li('. INoiis avons déjà tlil aill(Mirs ([uv la rrvolulinn «le 1780 «lian^ca rvl étal (le choses. Le Conutr de l'Ass(Muldée nationale, cliarj^f^ de rédi^^'i' l^' }>rojei de l(»i sur l'organisation Judiciaire, avail (l'abord voulu cr('M>r dans cIukjiu^ déparlemciit un Irihuiud d udiniiiistraliou, (]ui aurait eu, entre nnlres attributions, celle de la t;raude voirie ; uiais ce projcît ne fut pas adopté, et l'article (> dv la loi des 7- H septembre 1790 fporta que l'admiiiistratiou eu matière de grande voirie a])partiendrait aux corps admiuistratils, et la police de conservation, tant pour les grandes routes que pour les cbemins vicinaux, aux juges de district.
En conséquence, pendant toute la période révolutionnaire, la police de conservation du domaine public demeura confiée aux juges ordinaires. Toutefois, il est remarquable que la loi du 10 juillet J791 sur les places de guerre n'ayant pas réglé la compétence relativement aux contraventions en matière de servitudes militaires, les officiers du génie restèrent chargés de surveiller cette partie du service, et le ministre de la guerre statuait seul.
L'arrêté du Directoire, du 19 ventôse an YI, montre bien quelles furent les conséquences de ce relâchement dans la pohce de conservation du domaine public. Il fallut prescrire en toute hâte une nouvelle vérification de tous les barrages ou prises d'eau étabhs sur les rivières navigables ou flottables, et cette opération fut confiée aux administrations centrales de département.
268 l'état propriétaire.
Enfin la loi du 28 pluviôse an VIII, qui créa les Conseils de préfecture, les chargea de prononcer sur les difficultés qui peuvent s'élever en matière de grande voirie.
Cette disposition n était cependant pas encore assez explicite, et n'autorisait pas assez expressément les Conseils de préfecture à prononcer les amendes portées par les anciens règlements. C'est à quoi il fut pourvu par la loi du 29 floréal an X : « Il faut, disait l'exposé des motifs de cette ]oi, que, sans aller devant les tribunaux de police correctionnelle auxquels la connaissance de ce délit est attribuée, ils soient réprimés par l'administration même, revêtue, à cet effet, d'un nouveau pouvoir réclamé pour elle par les circonstances et par les principes. »
En outre, la loi de l'an VIII ne parlait que de la grande voirie ; et la loi de Fan X range expressément dans les contraventions de grande voirie toutes détériorations aux canaux, fleuves et rivières navigables ^
Une autre loi du même jour remit en vigueur les anciens règlements sur la police du roulage et porta que les contraventions seraient jugées par voie administrative. Un décret du 23 juin 1806 régla que les amendes seraient prononcées provisoirement par les maires, sauf recours au Conseil de préfecture.
Enfin la loi du 9 ventôse an XIII sur les chemins vicinaux confia aux Conseils de préfecture la répression des contraventions en cette matière.
La police du domaine public se trouvait ainsi reconstituée et rendue à la juridiction administrative. Quelques lois et règlements postérieurs ont étendu ce qu'on appelle en langage administratif le 7'égime de la grande
* Il n'y a pas de distinction à faire à cet égard entre les rivières navigables et les rivières simplement flottables, car le flottage n'est qu'un mode de navigation.
vo?rif\qu\, pris <l,iiis iiiisnis rcsli ciiil, s'ajj)>li(jiH»rail simi- Innonl aux j^raihlrs nuilrs <'l aux iiuîs l'aisanl, suih- aux f^raiidrs roultîs, dans la Inivurséc des \'\\\rs ri villa^rs. (yi\sl ainsi (in'oii a snccuîssivoinont soumis à c»' i-O'/mn' los ruos <'t jdacw's de Paiis', l(^s «^aiix d(î Paris*, li-sdi^^ufis îï la mer et les ('anaux dr, dcisséchonieni ', l<'s poris inarilini(»s de c-oiîiniei'cr ol les travaux à la hku' *, les lortilicatious et servitudes militaires", les <'lie,mius de Ter" et les télé^a'aplies électriques^ La jurisprudence; a étendu l'application de ce réfifiuK; aux riva^^es de la uu^r.
Toutefois, des lois plus récentes ont renvoyé aux tribunaux ordinaires la connaissance d'un certain nondire de contraventions ([ne la législation antérieure attribuait à l'autorité administrative \
Comme on le voit, le régime de protection connu sous le nom de régime de la grande voirie s'ap[)lique à la plus grande partie du domaine public. Il s'étend même, en certains cas, à la propriété privée, lorsque la conservation de cette propriété est d'intérêt public. C'est ainsi qu'il protège les canaux de dessèchement.
^ Ancienne règle, maintenue par les décrets des 27 octobre 1 808 et 20 mars t852.
^ Très-ancienne règle, confirmée par lettres patentes du 15 octobre 4601 et du 26 mai 1635, et par Tarrêt du Conseil du 26 novembre 1666. Elle a été maintenue par un décret du 4 septembre 1807.
^ Loi du 16 septembre 1807, art. 27.
^ Décret du 10 avril 1812.
î* Loi du 17 juillet 4819 et ordonnance du l*"^ août 1821. Voir pour la zone frontière la loi du 7 avril 1851 et le décret du 16 août 1853.
^ Loi du 15 juillet 1845 et ordonnance du 15 novembre 1846.
' Décret du 27 décembre 1851 .
" Loi du 15 avril 1829 sur la pêche fluviale; loi du 21 mai 4836 sur les chemins vicinaux; loi du 30 mai 1851 et décret du 10 août 4852 sur la police du roulage; décret du 9 janvier 1852 sur la pèche côtière.
270 l'état propriétaire.
Les anciens règlements de voirie et âiitries ont été provisoirement confirmés par l'article 29 du titre P*^ de la loi du 19 juillet 1791 et par l'article 484 du Code pénal. L'ensemble de ces règlements et de ceux qui sont venus les compléter depuis formerait un véritable Code. Nous n'entreprendrons pas de rédiger ce Code, dont tous les éléments sont réunis daiis les ouvrages spéciaux ', mais
^ Yoici riiidicatioii sommaire des textes les plus importants.
I. Cours (Feau du domaine public : Ordonnance des eaux et forêts de 1669 ; Ordonnance du bureau de la ville de Paris de 1672 ; Ai'rèt du Conseil du 24 juin 1777 ;
Loi du 28 mai 1858 et décret du 15 août 1858 sur les inondations.
II. Rivages de la mer, ports, travaux à la mer : Ordonnance de la marine de 1681 .
