EN GÉNÉRAL

Le patrimoine de l'Etat ne comprend pas seulement des droits de propriété ou d'autres droits réels, il se compose encore d'obligations. L'Etat n'est pas seulement propriétaire : il est encore créancier ou débiteur.

En cette matière, le droit administratif s'éloigne davantage du droit commun. Il a fallu donner au fisc des privilèges pour lui assurer le recouvrement de ses créances et pour rendre à la fois rapide et uniforme la liquidation de ses dettes. Ces mesures étaient nécessaires pour mettre de l'ordre dans la comptabilité, et pour rendre facile et régulière la marche de tous les services publics.

Ici tout d'abord, se présente une distinction fondamentale.

S'agit-il de déclarer l'Etat créancier? la compétence n'est soumise à aucune règle générale. Elle appartient, suivant les cas, tantôt aux tribunaux ordinaires, tantôt aux tribunaux administratifs. Seulement le recouvrement des créances de l'Etat a cela de particulier qu'il se fait en général par voie de contrainte, quelle que soit d'ailleurs la compétence. L'Etat est considéré comme un créancier porteur d'un titre exécutoire. Il se fait payer provisoirement, sous la réserve des oppositions. Toutefois, ainsi que nous le verrons plus loin, l'emploi de la contrainte

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n'ivst, pas iiiir rrf;l(NiljS()liir, ri, rri l'alisoiicr. <rini toxh' formel iml(M'is;inl crllr iiicsiirc, ÏVAid ciraïKici- (l(»il, coinirHi tout parliculiri-, iiitcnliM- une îirtioii ih^vaiil riuitorité coriip(^t(Mit(\ Nous verrons uiissi plus loin comin<înt \o nroiivn'nu'iit (l(;s créaiiccs «le l'Kljii \uiui vira garanti soit par rassnjottissemiMil <lii J(''l>il(3iir à la contraintr j)ar corps, soit par ini cautionniMnrnt réol ou p(;rsonncl, soit par des privilèges ou des liypothèciues.

S'agit -il, au coutriiii'ci, de déclarer l'Elat d«''biteur, c'est un principe du droit administratif que l'administration est exclusivement compétente pour connaître des actions qui ont cet objet. Le principe n'est pas sans exception, mais on peut dire que les exceptions contirment la règle.

Elle était constante dans notre ancien droit français ' .

' Aux textes déjà cités dans la première partie, il faut ajouter les suivants :

Ordonnance du i" mars 1388 sur les finances : « Et que d'iceux deniers aucune chose ne se distribue, par quelque manière que ce soit, si ce n'est par mandement exprès de nous, partant passé en la présence de notre dit grand Conseil, signé par l'un de nos quatre secrétaires ordonnés et aussi expédié par nosdits trésoriers. Item qu'aucun n'ait puissance ou connoissance sur la distribution des deniers de notre domaine, si ce n'est par ordonnance et mandement exprès de nosdits trésoriers. »

Règlement du Conseil d'Etat donné à Moulins, le 18 février 1566 : « Que ceux qui auront affaire au Roi pour choses concernant le fait des iînances, présenteront eux-mêmes leurs requêtes en plein Conseil, auquel ils seront ouïs, si besoin est, et leurs requêtes vues pour leur être pourvu sommairement. »

Règlement pour les finances, du o février 1611 : «Ne sera ordonné aucun payement de dettes qui n'aient été vérifiées au Conseil, et n'en seront acquittées aucunes pendant le courant de l'année, sinon celles qui auront été employées en l'état fait par Sa Majesté au commencement de l'année des deniers qui doivent être payés en acquit... Ne sera pareillement aucune réassignation expédiée pour acquittement de dettes s'il n'est ordonné de nouveau par arrêt du Conseil, et si, outre ledit arrêt, il n'y a ordonnance et commandement exprès de la dame Hevne. >»

278 l'état créancier ou débiteur.

Tout ce qui concernait les dettes de l'Etat se réglait, nous l'avons déjà montré, par arrêts du Conseil. Le droit de déclarer l'Etat débiteur fut enlevé même aux Cours des aides et aux Chambres des comptes. On ôta aux premières la liquidation des marchés de fournitures, et on défendit aux secondes de passer en compte aucune avance d'où résulterait une créance au profit du comptable. L'avance ne pouvait être admise que du consentement du roi, manifesté par des lettres patentes, autrement elle devait être rayée ^

L'administration se réservait donc exclusivement la liquidation de la dette publique. A plus forte raison se réservait-elle le droit de fixer le mode de payement. Cette mesure était particulièrement nécessaire à une époque où la centralisation financière n'existait pas encore, et où chaque fonds était affecté à une dépense spéciale. On comprend que l'administration seule pouvait décider par quelle caisse et sur quel fonds un créancier de TEtat devait être payé. Les contestations de ce genre appartenaient, nous l'avons vu, aux bureaux des finances, sauf recours au Conseil d'Etat.

Cette tradition de notre ancien droit public ne fut pas méconnue en 1789. Lorsqu'il s'agit de régler le sort de l'ancienne dette, l'Assemblée constituante déclara que sous l'ancien régime la compétence en pareille matière appartenait exclusivement au roi en son Conseil^, et en conséquence ce fut à elle-même qu'elle réserva la liquidation de l'arriéré. Non contente d'appliquer le principe, elle le proclama de nouveau, et dans les termes les plus formels. L'article 1" du décret du 17 juillet 1790 porte : « L'As-

* Ordonnance d'août 1669 sur la comptabilité, art. 9, ^ Voir le discours de M. de Batz, dans la collection de Baudouin, t. XXIV

liKS nlil.K.AIIONS KN (ifùNKIt AI.. 27^

seinM^c nalioiiiilo drcrMr rjuniiu; priiu'i|»(; ((tiiHliliitimino) qiu) null(^ Ci'iMUKM! sur Ir Irôhoi- |Mil>li(- ne |M'iit v\n) adluiso panni \rs dolirs (h; rKhil <|u'<ai vt'ilii d'iiii décicl de l'Assc^nddrîc naliôiuilc «uiiclioiiiM' ]>iir Ir vol, »>

JMuis tout (^11 posant lii rî-f^lc ^^''-iiéialn, l'Asscmhh'M', iu\ s'intrrdisail jwis (ïy dorofçcjr 1)ju* des lois spéciales, (!t de fait elle déléf^ua jdiis d'une l'ois ses pouvoirs soit anx directoires de déjjartcunent, soit anx liihnnaiix civils, délé{^ations plus ou nu)ins expresses et pins on moins étendues , mais toujours empreintes d'un caractère exceptionnel.

La Convention ne se montra pas moins énergique à maintenir son droit. Un décret du 27 septembre 1793 porte : a La Convention décrète que toutes les créances sur l'Etat seront réfi^lées administrativement. Elle cliargi3 SOS comités de, liquidation et des finances de lui proposer dans la séance de demain un décret à cet égard. » Ce règlement d'application ne fut pas fait, mais le principe reste et nous gouverne encore.

Faut-il, avec un arrêté du directoire rendu sur conflit en l'an V, rattacher ce principe à celui de la séparation des pouvoirs? C'est une question que nous n'entreprendrons pas d'examiner, et à vrai dire il importe peu. Nous avons déjà montré que la ligne de démarcation entre les pouvoirs administratif et judiciaire était toute de droit positif, et nous essayerons de montrer plus loin à quelles conditions les tribunaux ordinaires auraient pu être in^ vestis du droit de déclarer l'Etat débiteur. Mais les mêmes considérations qui justifient l'institution de la justice administrative en France justifient également l'attribution que les textes lui confèrent, et nous venons de voir que ces textes sont formels.

Lajurisprudence n'est pas moins formelle que les textes.

280 l'état créancier ou débiteur/

Depuis son rétablissement en l'an VIII, le Conseil d'Etat n'a pas hésité à trancher les queî?tions de compétence comme elles étaient tranchées avant 1789. La formule dont il s'est servi a pu varier, mais en réalité il a toujours jugé de même depuis soixante ans.

Au surplus, la question n'a plus aujourd'hui que peu d'intérêt pratique. Dans son existence courte et cependant si bien remplie, le tribunal des conflits a évité d'invoquer le principe que nous expliquons en ce moment. Il n'en a pas moins maintenu, par d'autres raisons, les règles de compétence admises par la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat. Cette seule circonstance suffirait pour justifier le principe, car n'eût-il pas de valeur absolue, il exprime tout au moins l'esprit et la tendance générale de nos lois.

Enfin il est un point sur lequel tout le monde est d'accord^ c'est que dans tous les cas, et là même oti, par une exception à la règle, l'Etat peut être déclaré débiteur par un tribunal ordinaire, la liquidation et le payement de la dette judiciairement déclarée appartiennent exclusivement à l'administration, représentée par les ministres et le Conseil d'Etat. En tout" cas, et même après une décision judiciaire, le ministre peut encore opposer au demandeur les déchéances spéciales édictées par les lois contre les créanciers de l'Etat, et lorsqu'il ordonnance le payement, il en fixe seul le mode et les conditions. Les deniers de l'Etat ne sont pas susceptibles d'opposition ni de saisie. L'Etat est toujours solvable,et s'il cessait de l'être, ses créanciers ne gagneraient rien à se disputer les fonds de ses caisses. Si les créanciers d'un failli ne peuvent exercer de poursuites individuelles, assurément les créanciers de l'Etat peuvent bien être privés du même droit.

Telles sont les règles générales de compétence pour les

mis nniMi A I IONS \.y (;knkiul. 28!

acMnris pfM'Sonm^lNis diiif^i'Mîs pnr l'I^laf <ni («mli»* lui. Il iiniift rnsh' iiijiininiiiinf }\ rliidicr ers <liv<;is(s acliuiiK, i»t. les ()l)lif;ali(uis (|tii Jour doimimt, iinissanciî. Mais nous i\('vons d'abord dire, ([iiclqucs mots de l.i Ihrorio ^rn«Talr d(3s oMif^aiioiis.

Le titro Des coiif rats ou des n/tlif/aûons couve nflonnr/Jns^ au Codo Napol/Mm, s'appli(|U(3 anx matières administratives, comme aux matières ordinaires. Il soufTi-e toutefois quelques modilicalions. En droit administratif comme en droit commun, les conventions I6f» al ement formées tiennent lieu de loi h ceux qui les ont faites ((Iode Napoléon , art. 1134) ; mais en droit commun elles ne peuvent être révoquées que du consentement mutuel des parties contractantes, ou pour les causes que la loi autorise; au contraire l'Etat peut toujours résilier ses conventions, lorsque l'intérêt public l'exige, et sauf indemnité.

Cette indemnité elle-même est soumise pour son évaluation à une règle spéciale. En droit commun, et d'après l'ai'ticie 1149 du Code Napoléon, les dommages-intérêts dus au créancier sont en général delà perte qu'il a faite et du gain, dont il a été privé. En droit administratif et lorsqu'il s'agit de dommages-intérêts dus par l'Etat, on ne fait entrer en ligne de cx>mptc que la perte faite par le créancier. C'est une règle constante de jurisprudence administrative. Elle se fonde précisément sur le droit de résiliation qui appartient à l'Etat.

Mais pour que l'indemnité soit due, il faut qu'il y ait réellement contrat entre l'Etat et le particulier qui réclame. Autrement le pouvoir administratif, le pouvoir législatif lui-même, seraient journellement entravés dans leur action. Tout changement apporté à un état de choses existant entraîne des inconvénients, des pertes même, pour les

282 l'état créancier oi: débiteur,

particuliers qui ont spéculé sur l'ancien état de choses. Mais l'Etat n'est pas tenu de réparer ces pertes, car en créant un état de choses nouveau, il ne fait qu'user d'un droit inaliénable, il remplit un devoir. Il ne doit donc d'indemnité, en pareil cas, que s'il en a promis une, ou si, ce qui revient au même, il s'est engagé par contrat à ne pas user de son droit.

La jurisprudence a souvent appliqué ce principe , et notamment lorsque des indemnités ont été réclamées par des commerçants à raison de modifications apportées auxtarifs de douanes, ou par les bouchers de Paris, à l'occasion du décret qui a rétabli la liberté du commerce de la boucherie.

Il n'y a pas de difficulté sur l'application, en droit administratif, des articles 1153 et suivants, sur les intérêts. En droit romain le fisc avait un privilège à cet égard. Il ne devait jamais d'intérêts et il en exigeait toujours, alors même qu'il se trouvait aux droits d'un particulier, ce Fis- (.( eus, dit Paul, ex suis contractibus usuras non dat, sed (c ipseaccipit\ »

En France, sous l'ancien régime, il en était à peu près de même, sinon en droit, du moins en fait. Voici à cet égard un trait que d'Argenson raconte dans ses Mémoires ^ : « L'autre jour M. Orry, proposant au roi le payement d'une partie due depuis quatre ans, Sa Majesté a demandé si on avait payé les intérêts à cet homme, à qui on devait depuis si longtemps; M. Orry ayant répondu que non et que cen'étaitpas l'usage, Sa Majesté arépondu que cela n'était pas juste et qu'elle ne voulait plus de désordre et de pareilles injustices. »

On suit aujourd'hui le droit commun, sans difficulté.

' L. 47, § 5, 6, D. i)e usuris (xxii, 1); 1. 43, ibid.

^ Cela se passait en 1738. Voir d'Argenson, Mémoires, i. I, p. 291.

liV.S nni.ICA I M^^^ \•^ i.KM';ilAf.. 283

Toiilefois, t)ii vr (|iii hmcln' li- hiiix (l<is irih-ivls, ht jiirisw |>rii(l(înoc s'est toujours rnlusiMJ à a|n>li<ni( r ji ri'.l.il, un taux ]>lns v.Uwo, i\\w le t;m.\ Inf^al tU) il |M»nr 100. \a huix roiniuorcial do (> pour 100 \\v s'a|>f)liqin' |>.is «mi niatii'rc (isoalo. D'apros la loi du li s('pt(unlu'(' 1807, art. 2, l'iiiténH iio pout (Mro stipulé tï () poni* 100 (ju'(mi m•lti^J'(' dr conuiicrco, ce qui exclut les niarclu''s adrninisirafifs.

Il Obi d'ailleurs de principii, ([ue l'I^^lal ne peut rr^rlanier les intérêts des ini})ôts arriérés, de même (ju'il u'est pas tenu de payer l'intércM, des perceptions qu'il est obligé de restituer.

Les règles du droit commun sur l'extinction des obligations s'appliquent indistinctement en droit administratif, sauf en ce qui concerne la compensatioi) et la confusion.

Déjà, cndrpitromain, deux conditions étaient nécessaires pour que la compensation s'opérât pour ou contre le fisc. 11 fallait d'abord que la dette et la créance fiscale dépendissent de la même caisse ou régie {eadem statioY . Il fallait en outre que la créance de l'État ne fut pas une de celles dont le recouvrement à époque fixe est nécessaire à la marche des services publics. Ainsi on considérait comme ne pouvant entrer en compensation les deniers dus à l'Etat pour impôts ou redevances quelconques, et même les prix de vente des domaines publics aliénés \

Ces principes étaient suivis dans notre ancienne jurisprudence. On allait même plus loin, et les règlements sur

* Voir un rescrit de Caracalla, 1. 1 au Code, De compensalionibus {i\, 31) : (( Et senatus censuit et sa?pe rescriptum est, compensationi v< in causa fiscali ita demum locum esse si eadem statio quid debeat « quae petit, m

* Hermogénien^ 1. 46, § o, D. De jure fisci (xLix, 14), et deux rescrits d'Alexandre Sévère, 1. 3 et 7 au Code, De compcnsationibus {IV, 31).

284 l'état créaisciek ou débiteur.

la comptabilité publique interdisaient expressément aux Chambres des comptes d'ordonner aucune compensation, pour quelque cause que ce fût, sans avoir sur ce des lettres patentes du roi, et qu'au préalable il n'eût été satisfait par les comptables aux charges de tous leurs comptes, à peine de nullité des arrêts à intervenir, et de plus grande peine s'il était besoin \

Il en est encore de même aujourd'hui. Ainsi, aujourd'hui encore, la compensation entre le fisc et ses débiteurs ne s'opère que lorsque la créance et la dette dépendent de la même caisse ou régie, et d'autre part la compensation n'est jamais admise contre l'État en matière de contributions, de quelque nature qu'elles soient. Enfin une loi formelle a interdit aux comptables la compensation de leur débet avec leur cautionnement ^

Dès lors que l'autorité administrative est seule compétente, en règle générale, pour déclarer l'État débiteur, il est clair que la même autorité est seule compétente pour statuer sur une exception de compensation opposée à l'État par son débiteur^. En eftet, toute compensation admise implique la déclaration d'une dette à la charge de l'État, et cette déclaration ne peut être faite que par le ministre, sauf recours au Conseil d'État.

La confusion ne peut pas nuire au fisc. Ainsi, d'après le droit commun \ la confusion qui s'opère dans la personne du débiteur principal profite à ses cautions. Mais ce principe ne s'applique pas endroit fiscal. Lorsque l'État succède à son débiteur, à défaut d'héritiers, les cautions

* Voir redit de 1598 et rarticle 24 de Tordonnance du mois d'août ' Loi des 21-23 décembre 1792.

' Merlin, Rép., V Compensation, § .3, n" 3. ' Code Napoléon, art. i30i.

iti;s ohfj«;Mir>Ns i:\ ^.KNk\^^^.. 28.*»

ni' sont lihrrMM's (jin; jus^jn'ii « oiniirirni r «Ir n* (|iir I litat ,1 roliiY' (l(îs ]»i(Mis du 4Jt'l)il,ciir.

Du iTshî la siiupl(î(Jr(i^iili(Ui, de l;i]);iil dr IMliil , dr micc(îssions vacanics ou dr patrimoines s6(jU(^strL^s, ne sain ait iHoindrc \)iu' ronhision los drttos vi crrancrs de «es sncrossions ou j^atrinioincs, les uns k r«''f;ai-d des aulirs. On suit la mènio n'fj^Uulans locas de restitution de biens contisqués, t^t l'on décide alors que; la confusion a pu pioliter i\ l'Etat, mais ;\ lui seul, et qu'elle n(; saurait être invo(ju«'*e par les tiers réintégrés, dans leurs rapports respectifs.

Les régies sur la preuve des ol)lif»ations, et notamment sur l'admissibilité de la preuve testimoniale ne subissent aucune modification en droit administratif. Toutefois les exigences de la comptabilité publique font presque toujours exiger du créancier de l'Etat une preuve écrite^ et cette preuve doit toujours être revêtue du visa du contrôle pour faire preuve contre le Trésor public ^

Nous verrons aussi, en traitant de la Procédure administrative, que le serment décisoire n'est pas admissible devant les juges administratifs.

• Loi du 24 avril 1833, art. 2, 3, 4, 5.

^ Une question intéressante s'est élevée devant la Cour des comptes. Il s'agissait de savoir si la preuve testimoniale était admissible en matière de comptabilité occulte. La Cour a décidé Taffirmative par cette raison que la comptabilité occulte est un fait illégal dont Tadministration n'a pu se procurer la preuve écrite.